Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamise kuupäev Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Maili Lokk, Tiina Pappel 29.11.2016, Tartu 3-15-1672 Tartu linna kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi 02.06.2015. a otsustuse nr 10.1-5.4/15/2836-2 tühistamiseks ning Haridus- ja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tartu linnale põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 2 lg 4 teises lauses nimetatud õpilastele hariduse andmise kulud summas 2 838 559 eurot või alternatiivselt vastavalt Haridus- ja Teadusministeeriumi poolt väljaarvutatud summale ning summalt arvestatud viivis alates 02.06.2015 Tartu Halduskohtu 08.04.2016. a otsus Tartu linna apellatsioonkaebus 02.11.2016 Kaebaja Tartu linn Volitatud esindajad Kadri Valdre ja Kristi Aavakivi Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium Lepinguline esindaja v.adv. Tauno Tark ning volitatud esindaja Indrek Kilk
RESOLUTSIOON
1.Võtta Maarjamaa Hariduskolleegiumi Emajõe õppekeskuse vastuvõtukomisjoni 05.08.2016. a otsused koos e-kirjaga eraldi toimikusse (II köide) ning kuulutada menetlus toimiku II köite osas otsustes märgitud alaealiste huvides ja eraelu kaitseks kinniseks. 2.Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tartu Halduskohtu 08.04.2016. a otsus ning teha uus otsus, millega tühistada Haridus- ja Teadusministeeriumi 02.06.2015. a otsustus nr 10.1-5.4/15/2836-2 ning kohustada Eesti Vabariiki Haridus- ja Teadusministeeriumi kaudu tasuma Tartu linnale PGS § 2 lg 4 teises lauses nimetatud õpilastele hariduse andmise kulud summas 2 838 559 eurot. Jätta kaebus viivise väljanõudmiseks rahuldamata.
3.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 29.12.2016 (k.a) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
1.Tartu linn esitas 29.04.2015 Haridus- ja Teadusministeeriumile (HTM) hariduslike erivajadustega (HEV) õpilaste õppetegevuse kulude hüvitamise taotluse. Taotluse kohaselt on tulenevalt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 2 lg-st 4 HEV õpilaste (HEV2 õpilased) õppe korraldamine täies mahus riiklik ülesanne, millest tulenevalt lasub riigil kohustus õpet täies ulatuses rahastada, asutades selleks vajalikul arvul koole, kuid riik ei täida Tartus ja selle lähiümbruses oma seadusjärgset kohustust ning riigipoolse tegevusetuse tõttu korraldab ja finantseerib HEV2 õpilaste õpet riigi asemel Tartu linn, mistõttu riik säästab kohustuste täitmata jätmisega raha kohaliku omavalitsuse (KOV) arvelt. Tartu linn palus riigil hüvitada linnale perioodil 01.01.2012-31.12.2015 riikliku ülesande täitmisega kantud ja veel kandmata kulud summas 2 961 858 eurot.
2.HTM jättis 02.06.2015. a kirjaga nr 10.1-5.4/15/2836-2 Tartu linna taotluse rahuldamata. HTM märkis, et HEV õpilastele suunatud koolide asutamise õigus ei ole vaid riigil, vaid koole võib asutada ka KOV ning kui kool on omavalitsuse omanduses, siis on selle ülalpidamine KOV-i ülesanne ja riik annab sellisel juhul õpilasepõhist toetust, kuid riik ei ole kohustatud katma koolide kõiki kulusid.
3.Tartu linn esitas 02.07.2015 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles ta palus tühistada HTMi 02.06.2015. a otsustus nr 10.1-5.4/15/2836-2 ning kohustada HTM-i tasuma kaebajale alates 01.01.2012 kuni kohtulahendi jõustumiseni PGS § 2 lg 4 2. lauses nimetatud õpilastele hariduse andmise kulud summas 2 961 858 eurot ja viivis arvestatuna 2 961 858 eurolt alates 02.06.2015 kuni 2 961 858 euro tasumiseni. Kaebaja esitas 09.03.2016 täiendava seisukoha, milles ta märkis, et nõutav summa on 2 838 559 eurot. Kaebaja põhjendused: 1) PGS § 2 lg 4 2. lauses nimetatud HEV laste õpetamise kohustuse on riik endale võtnud, millest tulenevalt lasub riigil kohustus õpet täies ulatuses rahastada, asutades selleks vajalikul arvul koole. Riik ei täida Tartus HEV2 õpilaste koolide pidamise ülesannet täies mahus. Oma tegevusetusega sunnib riik KOV-i riigi eest kooli pidama. KOV-le tuleb kulud hüvitada täies mahus. Kulude hüvitamisest keeldumine rikub kaebaja subjektiivseid õigusi, s.h PS §-s 154 sätestatud enesekorraldusõigust (Riigikohtu 17.06.2015. a määrus nr 3-3-1-81-14, p 16). 2) Tartu Linnavalitsuse haridusosakonna analüüsidest HEV2 õpilaste kulude ja arvu kohta Tartu linnas nähtub, et kahe klassiliigiga õpilaste kohta puudub Tartu ja Tartumaa riigikoolides alternatiiv – s.t hooldusõppe õpilaste klasse ja raske somaatilise haigusega õpilaste klasse (kokku 42 õpilast) on Tartumaal vaid Tartu linna munitsipaalkoolides. Teistele HEV klassi liikidele on riigikoolides alternatiivid, kuid mitte vajalikus mahus. Tulenevalt elukohaläheduse ja kaasamise põhimõttest ei saa vastustaja nõuda, et Tartus elavad õpilased peaksid hariduse omandamiseks kolima Eesti piirkondadesse, kus koolid asuvad.
4.Tartu Halduskohus jättis 08.04.2016. a otsusega Tartu linna kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Otsuse põhjendused: 1) PGS-is ega muudes õigusaktides ei sisaldu sätet, mis kohustaks KOV-i asutama ja pidama PGS § 2 lg 4 2. lauses nimetatud õpilastele suunatud koole. Sellele asjaolule on viidanud ka kaebaja kaebuse p-s 2.1.7. Kohus ei ole pädev hindama, kas riigi poolt loodud koolide
võrgustik on piisav, et rahuldada HEV õpilaste vajadusi. Kohus saaks kohustada riiki eraldama HEV laste õpetamiseks rahalisi vahendeid, kui õpilastele pakutav infrastruktuur ja õppevõrk peaks langema alla hinnangulise kriitilise piiri. Asja materjalidest ei nähtu, et HEV laste puhul oleks tegemist koolikohtade suure puudusega ja riik oleks keeldunud oma kohustuse täitmisest ning oleks mõnele lapsele koolikoha võimaldamisest keeldunud. Sellise olukorra mittetekkimisele on kaasa aidanud asjaolu, et Tartu linn peab mitut HEV lastele suunatud kooli, kuid samas ei saa väita, et riik oleks jätnud PGS § 2 lg-st 4 tulenevad kohustused täitmata. Riigil ei ole kohustust hoida koolikohti reservis ja vajadusel saab olemasolevat riigikoolide vastuvõtu võimekust suurendada. Riigikoolides õpib hulgaliselt HEV lapsi, kes PGS § 2 lg 4 kohaselt ei ole näidustatud seal õppima ja kellele saaks luua koolikohad koos vajaliku õppekeskkonnaga munitsipaalkoolis. Kui sellised õpilased õpiksid munitsipaalkoolis, vabaneks riigikoolis täiendavalt õppekohti. Eeltoodust tulenevalt ei saa HEV lastele suunatud riigikoolide võrku pidada allpool kriitilist piiri olevaks. 2) Lapsele koolikoha määramisel tuleks lähtuda elukohaläheduse põhimõttest, kuid samas kooli elukohalähedus ei ole primaarne nõue. Esmatähtis on, et HEV lastele oleks koolivõrk loodud ja toimiks tasuta. Asja materjalidest nähtub, et riik plaanib lähiaastatel HEV lastele suunatud koole üle võtta. Elukohalähedast koolikohta saab tagada HEV õpilaste võimaluste piires tavakoolis õpetamisega. HEV laste õpetamisel tuleks vältida kompetentsi killustumist, mistõttu ei ole otstarbekas luua üleriigiliselt suurel hulgal väga spetsialiseeritud eriõpet pakkuvaid haridusasutusi, vaid lähtuda tuleks eksisteerivatest pädevuskeskustest. Eesti suurust arvestades võib see tähendada, et näiteks väga harva esinevate hariduslike erivajaduste puhul ei oleks vajadust enama kui ühe (üleriigilise teeninduspiirkonnaga) kooli järele. 3) PGS § 2 lg-st 4 ei tulene riigile kohustust kanda KOV-i omandis oleva HEV laste kooli pidamise kulusid. Sättest tuleneb, et riik peab tagama teatud HEV lastele koolikohad. KOV võib oma äranägemisel vastavaid koole asutada, et tagada lastele näiteks rohkem elukohale lähemal asuv kool, kui riik seda tagada suudaks. Puudub õiguslik alus, millele tuginedes saaks vastustajalt KOV-i omandis oleva kooli pidamise kulusid välja mõista. Tulenevalt PGS §-st 82 on HTM 2015. a katnud 64% Tartu linna HEV laste koolide kuludest. Kaebajat ei ole seaduse tasandil kohustatud pidama PGS § 2 lg-s 4 nimetatud HEV laste koole. Kuna kaebajale ei ole pandud riikliku ülesande täitmise kohustust, siis ei saa riikliku ülesande vabatahtliku täitmise korral nõuda kulude hüvitamist riigieelarvest. 4) HTM-i 02.06.2015. a otsustus on õiguspärane. Sellest tulenevalt ei kohustata vastustajat hüvitama kaebajale PGS § 2 lg 4 2. lauses nimetatud õpilastele hariduse andmise kulusid summas 2 838 559 eurot ega tasuma viivist.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
5.Tartu linn esitas 09.05.2016 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 08.04.2016. a otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja pakub kompromissina välja, et ta kaalub kaebusest loobumist, kui vastustaja sõlmib halduslepingu HEV2 lastele õppe pakkumise osas Tartu linna HEV2 koolides ja hüvitab 2016/2017 õppeaastast HEV2 õpilaste õppekulud täies mahus. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Vastustaja peab PGS § 2 lg 4 2. lausest sätestatud kohustust täitma olenemata kaebaja koolide olemasolust ja õppekohtade arvust. Kuivõrd vastustaja nimetatud kohustust ei täida ja kaebaja on täitnud riiklikku ülesannet vastustaja eest, siis on vastustaja kohustatud kaebaja riikliku ülesande täitmise kulud hüvitama. 2) Üllatuslik on kohtu seisukoht, et tal puudub pädevus hinnata, kas riigi poolt loodud koolide võrgustik on piisav, kuid on samas otsuses jõudnud järeldusele, et riik on loonud HEV2 õpilastele piisavalt koolikohti. Arusaamatuks jäävad väited, et kohus saab kohustada riiki eraldama HEV laste õpetamiseks rahalisi vahendeid, kui õpilastele pakutav infrastruktuur ja
õppevõrk peaks langema alla hinnangulise kriitilise piiri. Kaebajale on teadmata, mida on peetud silmas kriitilise piiri all. PGS § 2 lg 4 2. lause ei võimalda tõlgendamist, et riik võib määratlemata kriitilise piirini luua HEV2 õpilastele suunatud koolikohti. 3) Arvestades, et Tallinnas ja Tartus on kokku 1376 HEV2 õpilast ning riigikoolides 885 HEV2 õpilast, siis tähendaks kahe KOV-i õpilaste vastuvõtmine riigikoolidesse õpilaskohtade arvu suurendamist 2261-le, mis tähendab riigikoolide jaoks HEV2 õpilaskohtade arvu kasvu 255%. Kuna riigikoolide käivitamine on olnud pikaaegne tegevus olukorras, kus on teostatud kooli ülevõtmine, mitte uue kooli käivitamine, siis on riigi võimekus kõigile HEV2 õpilastele õpilaskohta pakkuda halb. Vastustajal on vaja tagada piisava arvu koolikohtade olemasolu HEV2 õpilastele viivituseta. Vastustaja ei ole sisulisi vastuväiteid kaebaja arvulistele analüüsidele toonud. 4) Jääb arusaamatuks vastustaja väide, et loobudes Tartu linna kohustuste täitmisest tekib riigil juurde ca 130 vaba kohta Tartu piirkonna koolides. Kaebaja vastutab suures osas linna HEV1 õpilastele hariduse andmise eest, olles loonud Tartu Kroonuaia Koolis vajalikul arvul õppekohti ja kaasates HEV1 õpilased tavakoolidesse. Kaebaja ei vaidle HEV1 õpilaste õpetamise kohustuse üle. Vale on vastustaja väide, et Tartus on 2% väikeklassi õpilasi tavakoolides ja needki erakoolides. Haridussilma 19.04.2016. a andmetel on 2015/2016 õppeaastal Tartu munitsipaal- ja erakoolides 124 väikeklassis õppivat last, kellest munitsipaaltavakoolides 15 õpilast, erakoolides 2 õpilast ja munitsipaal-HEV koolides 107 õpilast. 5) Vastustaja hallatavad õppeasutused on keeldunud HEV2 lastele õppekohtade pakkumisest. Riigikoolid ei anna keeldumisest teada kirjalikult. Tartu Hiie Kooli komisjon keeldub vastu võtmast õpilasi, kellel kõnepuudele lisaks esineb aktiivsus-tähelepanuhäire või pervasiivse arengu häire. Veebruaris 2016. a soovis linna lapsevanem õppekohta pojale, kus esialgu anti Maarjamaa Hariduskolleegiumi Emajõe õppekeskuses lootust, et märtsi algusest saab õpilase vastu võtta, kuid siis öeldi, et ei saa uusi õpilasi vastu võtta. Seega ei pea paika vastustaja väited, et riigil on vabu õppekohti Tartu lähiümbruses. Väär on vastustaja väide, et Tartu Masingu Kooli õpilaste jaoks on lähim riigikool Maarjamaa Hariduskolleegiumi Emajõe õppekoht, mitte Tallinnas asuv Konstantin Pätsi Vabaõhukool. Enne Maarjamaa Hariduskolleegiumi Emajõe õppekoha loomist 2015. a tegutses samas kohas Kaagvere eriinternaatkool, mille õpilasteks olid sinna kohtumääruse alusel suunatud tütarlapsed. Seega ei saanud see kool olla Tartu Masingu kooli õpilaste jaoks. Emajõe õppekoht ei ole seni uusi õpilasi vastu võtma hakanud. 6) Kohtu järeldused, et vastustaja asub HEV koole üle võtma, ei tugine esitatud tõenditele. Riigikogu kultuurikomisjoni istungi protokoll illustreeris vastustaja suhtumist HEV2 õpilastele õppekohtade tagamisse, kuid protokollist ei saa järeldada, et riigil oleks plaanis HEV lastele suunatud koole üle võtta. PGS § 2 lg 4 2. lausest ei tulene, et riigil oleks kohustus asuda täitma HEV2 lastele hariduse andmist või täies mahus rahastamist määratlemata lähiaastatel, vaid vastustajal tekkis piisava arvu koolikohtade loomise kohustus 01.09.2010. 7) Kooli koduläheduse põhimõtet tuleb järgida. Kui lähtuda kohtu seisukohast, et teatud hariduslike erivajaduste puhul võib olla vaid üks riiklik kool, siis tuleks 135 Tartu munitsipaalkooli õpilast suunata Tallinnasse, millega kaasnevaid kulutusi (Vabariigi Valitsuse 21.04.2014. a määruse nr 53 alusel toetab riik iga õpilaskodu 2000 euroga aastas, lisanduvad transpordikulud) arvestades on mõistlikum õpetada neid jätkuvalt Tartu linnas. Üllatuslik on kohtu seisukoht, et võimaluse piires tuleks rakendada HEV2 laste puhul kaasavat haridust, et tagada õpilastele elukohaläheduses õppimisvõimalus. Kohtu seisukoht HEV2 laste tavakoolidesse suunamise võimalikkusest jääb selgusetuks, arvestades, et tegemist on keskmiselt raskemate hariduslike erivajadustega õpilastega.
6.HTM esitas 17.06.2016 vastuse apellatsioonkaebusele, milles ta palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ega pea võimalikuks asja lahendamist kompromissiga. Vastuse põhjendused:
1) Tartu linn pole menetluse vältel väidetavaid kulusid tõendanud. PGS § 2 lg 4 2. lauset ei saa tõlgendada selliselt, et riik peab kõiki puudega lapsi ise õpetama või laste õpetamiseks aastate jooksul loodud koolid teiselt pidajalt üle võtma või asuma teise pidaja poolt peetavat kooli pidaja asemel rahastama. KOV-le pole seadusega ette nähtud kohustust asutada HEV2 koole ning Tartu linnas tegutsevad asutused on loodud vabatahtlikult. Tallinna Halduskohus leidis jõustunud lahendis nr 3-13-70238 (p 15), et ehkki PGS § 2 lg 4 paneb riigile kohustuse tagada HEV õpilastele riigikoolide olemasolu, ei piira selline regulatsioon HEV lastele õppe pakkumist ka muudes koolides. Sellised muud koolid on Tartu linna poolt peetavad kohalikud HEV koolid. 2) Kriitiline piir ei pea olema seotud õpilaste arvuga, vaid võib olla seotud koolide arvuga või sellega, kas kõigi PGS § 2 lg-s 4 nimetatud puuete osas on õppimisvõimalused riigi poolt peetavates koolides tagatud. Riik peab üle Eesti kokku 18 HEV õpilaste kooli ning PGS § 2 lgs 4 nimetatud puuded on koolides kaetud. Sisutu on viide Riigikohtu lahendile nr 3313815 seoses sotsiaalselt olulise riikliku ülesande täitmiseks eraldatavate vahenditega. PGS § 2 lg 4 ei näe ette kohustust riigil katta HEV2 koolide pidamise kulud KOV-le. Samuti ei ole Tartu linna ja HTM-i vahel sõlmitud halduslepingut, mille alusel Tartu linn ülesannet täidaks. 3) HEV1 õpilaste temaatika ei oma asjas õiguslikku sisu. Puudub vaidlus, et Tartu linn osaliselt HEV1 laste osas seadusega ettenähtud kohustust täidab. Eelnev ei tähenda, et vastustaja poolt toodud 135 õpilase osas oleks Tartu linna poolt kohustus täidetud. Eesti Hariduse Infosüsteemist nähtub 19.04.2016 seisuga, et Tartu linna esitatud andmed ei vasta tegelikkusele. 19.04.2016 seisuga on 11% väikeklassi õpilastest õppimas tavakoolis. 4) HEV2 lastele õppekohtade keeldumise väidetes kirjeldab kaebaja „muljeid“, millel puudub tõenduslik väärtus kohtumenetluses. Tartu linna väited üllatuslike seisukohtade kohta on valed. Tartu linn on kaebuses ja hilisemas seisukohas väitnud, nagu poleks riik taganud linnas piisaval hulgal õppekohti HEV õpilastele, millele HTM esitas oma seisukohas vastuväite. HTM pole esitanud ühtegi uut asjaolu sisaldavat väidet menetlusstaadiumis, kus see poleks lubatud ning kohtuotsuses pole ühtegi üllatuslikku järeldust menetlusosaliste jaoks. Kaebaja pole esitanud tõendeid enda väidete põhjendamiseks. Veebilehekülgedele viitamine pole tõendi esitamine ega võimalda teha järeldusi selle sisu osas. Teoreetiliselt õppekoha mitteandmine õpilasele ei tõenda riigi tegevusetust. Riigi kohustus on tagada toimiv HEV koolivõrk, mitte olukord, kus igas HEV koolis on vabu õppekohti. HEV koolid ei ole õpilase elukohajärgsed koolid (nendeks on KOV-de poolt peetavad munitsipaalkoolid). Tartu Hiie Kooli vastuvõtukomisjon ei juhindu oma tegevuses sorteerimise soovist, vaid sellest, milline on konkreetse kooli spetsialiteet. 5) Alusetu on kaebaja väide, et jääb arusaamatuks, millistele tõenditele tuginedes on kohus jõudnud otsuses järeldusele, et kohtuasja materjalidest nähtub, et riik plaanib lähiaastatel HEV lastele suunatud koole üle võtta ning kuidas on nimetatud väide seotud kaebuse nõudega. Kaebaja ise viitab, et kohus on tuginenud Riigikogu kultuurikomisjoni protokollile. Ka on sisutud etteheited seoses väidetavalt alles lähiaastatel kohustuste täitmisega. Riik täidab PGS § 2 lg-s 4 sätestatud kohustusi juba täna. 6) Kaebaja seisukohad seoses elukoha läheduse põhimõttega on sisutud. HEV koolivõrgu puhul ei saa olla elukohalähedus ülimuslik. Õpilastele, kes ei saa õppetöös osaleda oma elukoha läheduses, tuleb tagada koht õpilaskodus. Kas riigi poolt valitud lahendus on mingis ajaperspektiivis riigi jaoks kulukam või mitte, ei ole KOV-i hinnata. Riik otsustab, kuidas ta täidab seadusega pandud kohustusi. Viide Vabariigi Valitsuse 21.04.2014. a määrusele ei ole asjakohane, kuna HEV laste näol, kes õpivad PGS § 2 lg 4 alusel loodud koolides, ei ole tegemist määruse sihtrühmaga (peredega, kellel on raskusi toimetulekuga). Kohus on selgelt silmas pidanud kergema puudega laste tavakoolis õpetamise võimaluste kaalumist. Selline tegevus on kaasava hariduse põhimõttega kooskõlas.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt.
8.Pooled vaidlevad selle üle, kas põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 2 lg 4 teises lauses sätestatu annab kaebajale õiguse nõuda riigilt haridus- ja teadusministeeriumi (HTM) kaudu hariduslike erivajadustega õpilastele (HEV2 õpilased) hariduse andmise kulude hüvitamist.
9.Vaidlust ei ole selle üle, et Tartu linn peab ülal kolme HEV2 õpilastele hariduse andmiseks mõeldud kooli, milleks on Tartu Herbert Masingu Kool, Tartu Maarja Kool ja Tartu Kroonuaia Kool ning käesolevas haldusasjas taotleb Tartu linn riigilt vastavate koolide ülalpidamisega seotud kulude hüvitamist. Ka ei ole vaidlust selle üle, et enne kohtusse pöördumist taotles Tartu linn HTM-ilt 29.04.2015. a kirjaga PGS § 2 lg 4 teises lauses sätestatud riikliku ülesande täitmisega ajavahemikul 01.01.2012 kuni 31.12.2015 kaasnenud kulude ning kuni eelarveaasta lõpuni tekkivate kulude hüvitamist, millest HTM 02.06.2015. a kirjaga keeldus põhjendusega, et kui kohaliku omavalitsuse üksus on juba hariduslike erivajadustega õpilastele suunatud kooli asutanud ning seda peab, on kooli ülalpidamine kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanne ning riigil ei ole kohustust sellist kooli üle võtta. Küll aga riik toetab selliste koolide pidamist (vt HTM-i 02.06.2015. a otsustus, I kd tl 14-15). Poolte vahel ei ole vaidlust selle üle, et riik katab ligikaudu 60% Tartu linna kuludest, mis on seotud HEV2 lastele õppe korraldamisega, 40% kuludest katab Tartu linn (istungi protokolli lk 7, I kd tl 164). Seega on käesolevas haldusasjas oluline kindlaks teha, kas PGS § 2 lg 4 teine lause (01.01.2012 kuni 31.12.2015 redaktsioonis) annab kaebajale õiguse nõuda riigilt HEV2 õpilastele hariduse andmisega seotud kulude täielikku hüvitamist.
10.PGS § 2 lg 4 sõnastus oli alates PGS jõustumisest 01.09.2010 järgmine: „Hariduslike erivajadustega õpilaste õppe paremaks korraldamiseks võib asutada ja pidada hariduslike erivajadustega õpilastele suunatud kooli. Riik tagab koolide asutamise ja pidamise nägemis-, kuulmis- ja kõnepuudega õpilastele, liikumispuudega õpilastele, kellel lisaks liikumispuudele esineb täiendav hariduslik erivajadus, liitpuudega õpilastele, intellektipuudega õpilastele, tundeelu- ja käitumishäiretega õpilastele ning kasvatuse eritingimusi vajavatele õpilastele.“ Alates 01.09.2013 jõustus PGS § 2 lg 4 muudatus, mille sõnastus on järgmine: „Hariduslike erivajadustega õpilaste õppe paremaks korraldamiseks võib asutada ja pidada hariduslike erivajadustega õpilastele suunatud kooli. Riik tagab koolide asutamise ja pidamise nägemisja kuulmispuudega õpilastele, liikumispuudega õpilastele, kellel lisaks liikumispuudele esineb täiendav hariduslik erivajadus, tundeelu- ja käitumishäiretega õpilastele, toimetuleku- ja hooldusõppel olevatele õpilastele ning kasvatuse eritingimusi vajavatele õpilastele“ [RT I, 11.07.2013,1 – jõust. 01.09.2013].
11.Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning sellega seotud teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas (340 SE1) selgitatakse PGS § 2 lg 4 muutmist järgnevalt: „Eelnõuga täpsustatakse riigi ja omavalitsuste vastutust erivajadustega õpilastele haridusvõimaluste 1 http://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/60b0d7c0-ab39-4283-919c-27888c9d8579/P %C3%B5hikooli-%20ja%20g%C3%BCmnaasiumiseaduse%20ning%20sellega%20seotud%20teiste %20seaduste%20muutmise%20seadus/
pakkumise eest. Luuakse suurem selgus nendes erivajadustes, mille puhul on vajalik ja otstarbekas õpe riigi peetavas erivajadustega laste koolis. Kaasava hariduse põhimõtteid arvestades peab riik tagama õppekohad riigikoolis raskemate erivajadustega lastele: kooskõlas erivajadustega õpilaste õppekorralduse kontseptsiooniga nägemis-, kuulmis- ja liikumispuudega õpilastele, toimetuleku- ja hooldusõppel olevatele õpilastele, raskete psüühikahäiretega ning kasvatuse eritingimusi vajavatele õpilastele. /.../ Sättega ei teki riigile kohustust võtta üle kohalike omavalitsuste poolt peetavaid hariduslike erivajadustega õpilastele suunatud õppeasutusi (ei pea üle võtma ka § 2 lõikes 4 nimetatud hariduslike erivajadustega lastele mõeldud koole). Kohalik omavalitsus võib endiselt sellist kooli pidada. Lähtudes kohaliku omavalitsuse seaduse § 6 lõikest 2 on omavalitsusüksuse ülesanne korraldada antud vallas või linnas põhikoolide ja gümnaasiumide ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. Lisaks sellele rõhutab nii kehtiva seaduse § 2 lõike 4 esimene lause kui ka eelnõu § 2 lõike 4 esimene lause – hariduslike erivajadustega õpilaste õppe paremaks korraldamiseks võib asutada ja pidada hariduslike erivajadustega õpilastele suunatud kooli. Seega on pidamise õigus kõigil põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 1 lõikes 2 nimetatud võimalikel kooli pidajatel – riigil, vallal, linnal, eraõiguslikul juriidilisel isikul. Nii kehtiva seaduse kui ka eelnõu § 2 lõike 4 teise lause mõte on see, et raskemate hariduslike erivajaduste osas on riigil kohustus tagada neile õpilastele riigikoolide olemasolu (mida riik on ka raskemate erivajaduste puhul teinud)“.
12.Ringkonnakohus on seaduse kahte redaktsiooni ning seletuskirja kõrvutades seisukohal, et PGS § 2 lg-st 4 tulenevad HEV2 õpilaste õppe korraldamise ja finantseerimise põhimõtted kehtisid ühetaoliselt nii enne kui ka pärast PGS § 2 lõike 4 muutmist, mistõttu puudub käesolevas haldusasjas vajadus menetleda Tartu linna kaebust erinevalt lähtuvalt sellest, kas Tartu linn taotles HTM-ilt hariduse andmisega seotud kulude hüvitamist enne või pärast PGS § 2 lg 4 muutmist.
13.Pooled ei vaidle selle üle, et HEV2 õpilaste õppe korraldamine ja vastavate koolide ülalpidamine on PGS § 2 lg 4 teisest lausest tulenevalt riigi ülesanne, samas kui samasugust ülesannet võib omal vabal tahtel täita ka kohalik omavalitsus (PGS § 2 lg 4 esimene lause). Normi sellist tõlgendust toetavad nii ülal viidatud PGS eelnõu seletuskiri kui ka Riigikohtu seisukohad. Riigikohus on leidnud: „PGS § 2 lg 4 määratleb seega hariduslike erivajadustega laste õpetamisele suunatud koolide asutamise ja ülalpidamise riigi ülesandena. /.../ Asjaolust, et PGS § 2 lg-st 4 tuleneb riigi kohustus vastavate haridusasutuste asutamiseks ja ülalpidamiseks, ei tulene piiranguid hariduslike erivajadustega laste õpetamisele suunatud koolide asutamiseks munitsipaalkoolidena või erakoolidena“ (RKHK 17.02.2016. a otsus asjas nr 3-3-1-38-15, p 12).
14.Ringkonnakohtu hinnangul ei saa normi siiski tõlgendada viisil, et sellega tsementeeritakse kohaliku omavalitsuse poolt kord omal algatusel ja vabatahtlikult võetud kohustus igaveseks ning viimasel puudub võimalus nii ülesande täitmisest loobuda kui ka riigilt ülesande täitmisega seotud kulude hüvitamist nõuda. Riigikohus on Tallinna linna kaebuses Eesti Vabariigi vastu HTM kohustamiseks arvutada välja ja tasuda erivajadustega õpilastele hariduse andmisega seotud koolipidamise kulud leidnud, et küsimus, kas PGS § 2 lg-st 4 tuleneb riigi kohustus hüvitada kohaliku omavalitsuse kulud hariduslike erivajadustega õpilaste munitsipaalkoolide ülalpidamisel, on lahendatav kohtuasja sisulisel läbivaatamisel ning halduskohtu ja ringkonnakohtu ettevalmistavas menetluses esitatud väide, et sellest sättest ei tulene selgesõnalist kohustust eelnimetatud koolipidamise kulude hüvitamiseks, ei ole veenev ega piisavaks aluseks kaebuse läbi vaatamata jätmiseks. Riigikohus pidas võimalikuks, et viidatud sätte alusel võib tekkida riigil kohustus eraldada omal algatusel raha PGS § 2 lg-s 4 loetletud hariduslike erivajadustega õpilaste koolide pidamiseks, mis ei välista,
et vajaduse korral kehtestab seadusandja täpsema menetlusliku korra kohalike omavalitsuste tehtud kulutuste hüvitamiseks. Ühtlasi leidis Riigikohus, et kohtul tuleb asja lahendamisel võtta seisukoht ka küsimuses, kuidas mõjutab riigi hüvitamiskohustust kohaliku omavalitsuse vastu, sh PGS § 2 lg 4 alusel, see, kui kohalik omavalitsus on asunud omal algatusel ja vabatahtlikult riigi ülesannet täitma (RKHK 17.06.2015. a määrus asjas nr 33181-14, p-d 1315). Seega tuleb selgitada, kas Tartu linn peab HEV2 õpilastele mõeldud koole üleval vabatahtlikult.
15.Kohtuistungil selgitas Tartu linna esindaja vaidlusaluse kolme kooli asutamise ja ülalpidamise kohta järgmist: „Kõik koolid on asutatud enne, kui jõustus PGS-i vastav säte. Kuskil 20 aastat peetud koolid. Kaebuses selgitasin, et enne PGS-i jõustumist puudus konkreetselt ülevaade, milliseid koole PS § 37 hariduse andmiseks tagab riik, milliseid kohalik omavalitsus. Koolid loodi puhtalt vajadusest. 20 aastat tagasi oli seis selline, kus lapsed ei saanud õpet või olid koduõppel. Me ei saa neid lapsi panna tavakoolidesse./.../ Aastal 2011 pidasime ministeeriumiga läbirääkimisi. Nad lubasid koolid üle võtta, kõik dokumendid on esitatud. See puudutas H. Masingu kooli. See on kõige kulukam kool. Läbirääkimised selles osas luhtusid. Aastal 2012, peale keeldumist, üritasime läbirääkimisi taastada. Esitati ettepanek uuesti läbirääkimisi pidada, kuid ministeerium ütles, et pange kool kinni ja siis vaatame. Oleme olukorra ära kannatanud, kuid ei tee seda vabatahtlikult. Me ei soovi neid vabatahtlikult pidada. Soovime, et lapsed õpiksid riigikoolides. Riigikoolides on rahastamise võimalused paremad“ (istungi protokolli lk 4, I kd tl 162p).
16.Kaebaja selgitusi kinnitavad Tartu Linnavolikogu 10.02.2011. a otsus nr 163 „Tartu Herbert Masingu Kooli pidamise üleandmine riigile“ (I kd, tl 17), HTM-i 01.03.2011. a käskkiri nr 195 „Tartu Herbert Masingu kooli pidamise üleandmise ettevalmistamiseks komisjoni moodustamine“ koos lisaga (I kd, tl 18-19) ning HTM-i 12.08.2011. a kiri nr 10.15.1/11/52072 Tartu Linnavalitsusele, milles selgitatakse, et Tartu Herbert Masingu Kooli üle võtta pole võimalik, ükski õigusakt ei anna kohalikule omavalitsusüksusele alust nõuda ühegi kooli ülevõtmist ning kui kohalik omavalitsusüksus ei suuda enda asutatud hariduslike erivajadustega õpilaste kooli rahastada, on tal õigus kool sulgeda, sest tal pole kohustust seda pidada (I kd, tl 20-20p). Ringkonnakohus loeb kaebaja kohtuistungil antud selgituse ning eelviidatud tõendite alusel tõendatuks, et Tartu linna katsed HEV2 õpilastele õppe korraldamiseks mõeldud munitsipaalkoole riigile üle anda ei ole õnnestunud. Samas nõustub ringkonnakohus vastustaja seisukohaga selles, et riigil on PGS § 2 lg 4 alusel vabadus ise otsustada, kui palju ning millistes asukohtades HEV2 õpilastele riigikoole luua, mistõttu ei anna PGS § 2 lg 4 kohalikule omavalitsusele õigust nõuda riigilt konkreetsete HEV2 õpilaste tarbeks loodud munitsipaalkoolide üle võtmist. Vastavate koolid üleandmine saab toimuda ainult mõlema poole vaba tahte ja otsustuse tulemusena.
17.Kuna kaebajal puudub seega õigus nõuda riigilt HEV2 õpilaste tarbeks loodud munitsipaalkoolide üle võtmist ja ringkonnakohus on tuvastanud, et riigil puudub selleks ka tahe ning vaidlust ei ole ka selle üle, et vastustaja on keeldunud kaebaja ülalpidamisel olevate koolide täies mahus finantseerimist, tuleb selgitada ka seda, kas on võimalik HEV2 õpilaste takistusteta liikumine munitsipaalkoolist riigikooli. Kohtuistungil esitas kaebaja ringkonnakohtule Tartust ca 14,5 km kaugusel asuva riigikooli Maarjamaa Hariduskolleegiumi Emajõe õppekeskuse vastuvõtukomisjoni otsused, millest nähtub, et vastuvõtukomisjon on 05.08.2016. a otsustega vähemalt kahel juhul keeldunud õpilase vastuvõtmisest ning suunanud õpilase õppima kas Tartu Kroonuaia Kooli (II kd, tl 2) või Tartu Herbert Masingu Kooli (II kd tl 8), lisades õpilase avalduse broneeringute järjekorda ning otsustades võtta õpilase vastu koha vabanedes. Ka esitas kaebaja ringkonnakohtule vastuvõtukomisjoni otsused, millega õpilane on küll riigikooli vastu võetud, kuid millest
nähtub, et koht broneeritakse alaealisele kolmeks kuuks ning õpilase kooli mitte tulemisel vabaneb tema õppekoht väljajäänud õpilastele pingerea alusel (II kd, tl 4, 6). Ringkonnakohus võtab nimetatud tõendid eraldi toimikusse (II kd) ning kuulutab menetluse HKMS § 77 lg 1 ning TsMS § 38 lg 1 p-dest 3 ja 5 lähtudes vastava toimiku osas otsustes märgitud alaealiste huvides ja nende eraelu kaitseks kinniseks. Ringkonnakohus on seisukohal, et eeltoodud tõendite põhjal saab teha järelduse, et HEV2 õpilaste takistusteta liikumine Tartu linna munitsipaalkoolidest riigikoolidesse ei ole 2016. a seisuga tagatud.
18.Kohtuistungil selgitasid pooled, et 2016. a aprilli seisuga õpib HEV2 õpilasi riigikoolides 1470 ning munitsipaal- ja erakoolides kokku 2045 õpilast, sh. Tallinna koolides, mis ei ole riigikoolid, 1416 õpilast (kokku on HEV2 õpilasi 3515) (kohtuistungi protokolli lk 7, I kd, tl 164). Vastustaja asus kohtuistungil seisukohale, et riik peab tagama koha ainult neile õpilastele, kes vastavat soovi avaldavad, kuna õpilastel puudub kohustus riigikoolis õppida. Ka leidis vastustaja, et elukoha läheduse kriteerium ei ole primaarne põhimõte, millest lähtuda, mistõttu toimub õpilaste üleriigiline vastuvõtt (kohtuistungi protokolli lk 6, I kd tl 163p). Kaebaja esindaja tõi samas esile, et Urvastes (asub Võru maakonnas, ca 66 km kaugusel Tartu linnast – kohtu märkus) asuvas riigikoolis on koolikohti 150, aga seal õpib hetkel vaid umbes 30 õpilast, mis näitab, et kuigi kohti on, ei vii keegi oma last sinna (istungi protokolli lk 8, II kd tl 164p).
19.Põhiseaduse § 37 järgi on laste hariduse valikul otsustav sõna vanematel. Seega on ka HEV2 lapse vanematel õigus otsustada, kas panna oma laps õppima kodulähedasse munitsipaalkooli või saata kaugemal asuvasse riigikooli. Ringkonnakohus teeb eelpool viidatud andmete põhjal järelduse, et HEV2 õpilaste õppele keskendunud riigikoolide võrk ei arvesta Eesti rahvastiku kontsentreerumisega suurematesse linnadesse ega taga piisaval määral elukoha lähedasi koolikohti Tartu linnas elavatele HEV2 õpilastele. Eeltoodust tulenevalt ei täida Eesti Vabariik enda PGS § 2 lõikes 4 sätestatud kohustust viisil, mis motiveeriks lapsevanemaid kasutama praegu Tartu linnas asuvate, HEV2 õpilastele suunatud munitsipaalkoolide asemel riigikoole. Seetõttu seni, kuni Tartu linn oma munitsipaalkoole ei sulge, ei realiseeru ka eeldus, et lapsevanemad oma lapsed vabatahtlikult munitsipaalkoolide asemel üle Eesti Vabariigi asuvatesse riigikoolidesse õppima saadaksid. Tartu HEV2 lastele mõeldud munitsipaalkoolide võrgu säilimist on soodustanud ka riik ise, suunates õpilasi Maarjamaa Hariduskolleegiumi Emajõe õppekeskusest tagasi munitsipaalkoolidesse ning jättes seeläbi täitmata oma PGS § 2 lõikes 4 sätestatud kohustuse, tagada HEV2 lastele õppimisvõimalus riigikoolis.
20.Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja seisukohaga selles, et kaebajal oleks antud olukorras võimalik munitsipaalkoolid lihtsalt sulgeda ning küll siis riik leiaks HEV2 õpilastele üle Eesti Vabariigi kohad. Käesolevas haldusasjas esitatud tõendid ei viita riigi võimekusele ka 2016. aasta seisuga kõigile soovijatele riigikoolides piisaval arvul kohti tagada. Seetõttu on vastustaja üleskutse kaebajale munitsipaalkoolide sulgemiseks probleemi lahendusena vastutustundetu. Kokkuvõtlikult leiab ringkonnakohus, et Tartu linn ei pea vähemalt alates 2012. aastast HEV2 õpilastele suunatud koole vabatahtlikult. Kuna PGS § 2 lg 4 ei anna kaebajale õigust nõuda ka riigi poolt munitsipaalkoolide üle võtmist, kuid kaebaja on olnud sunnitud täitma ning täidab jätkuvalt HEV2 õpilastele suunatud munitsipaalkoolide ülalpidamisega riiklikku ülesannet, tuleb sätet tõlgendada viisil, et see annab kaebajale õiguse nõuda riigilt riikliku ülesande täitmisest tekkinud kulude hüvitamist ning seda olenemata asjaolust, et seadusandja ei ole kehtestanud täpsemat menetluskorda kohalike omavalitsuste tehtud kulutuste hüvitamiseks. Praegune olukord riivab oluliselt Tartu linna põhiseaduse §-st 154 tulenevat enesekorraldusõigust.
21.Riigikohtu üldkogu on 16.03.2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 leidnud, et omavalitsusüksusele peab olema tagatud võimalus end seadusega pandud riiklike kohustuste mittetäieliku rahastamise korral kohtus kaitsta. Ka leiab üldkogu, et põhiseaduse § 154 lg 2 teisest lausest tuleneb, et omavalitsusüksusel peab olema mõistlik võimalus tõendada, et talle riiklike kohustuste täitmiseks laekuv raha ei kata riiklike kohustuste täitmiseks vajalikke kulusid (p 75). Sotsiaalselt olulise riikliku ülesande täitmiseks tuleb vajalikud vahendid eraldada õigeaegselt ja viisil, mis ei sea ülesande täitmist sõltuvusse konkreetse kohaliku omavalitsuse finantsvõimekusest (RKHK 17.02.2016. a otsus asjas nr 3-3-1-38-15, p 13). Riigikohtu halduskolleegium on 21.05.2015. a otsuses asjas nr 3-3-1-84-14 rõhutanud, et sellises olukorras võib kohalik omavalitsus oma õiguste kaitseks esitada kohustamiskaebuse riigi vastu. Ringkonnakohus leiab, et Riigikohtu eelviidatud seisukohad on kohaldatavad ka käesoleva haldusasja lahendamisel ehk olukorras, kus kohalik omavalitsus täidab riiklikke ülesandeid ajalooliselt väljakujunenud paratamatusest tulenevalt ning seadusandja ei ole kehtestanud menetluskorda, mis võimaldaks kohalikul omavalitsusel abivajavate alaealiste huve oluliselt riivamata riiklikest kohustustest vabaneda. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et Tartu linnale HEV2 koolide ülalpidamiseks eraldatud raha ei kata koolide ülalpidamise kulu ning ligikaudu 40% kuludest tuleb kanda Tartu linnal. Seega tuleb HTM-i 02.06.2015. a otsustus nr 10.1-5.4/15/2836-2 tühistada ning vastav puudujääv summa Eesti Vabariigilt Tartu linna kasuks välja mõista.
22.Käesolevas haldusasjas taotleb Tartu linn riigilt HEV2 õpilaste õppega seotud kulude hüvitamist summas 2 838 559 eurot, mis on arvestatud perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2015 eest, samuti nimetatud summalt VÕS § 113 lgs 1 sätestatud määras viivise väljamõistmist, mida arvestatakse alates HTM-i keelduva otsuse tegemisest 02.06.2015 (vt esialgse kaebuse nõue I kd tl 55p ning kaebuse nõude täpsustus I kd, tl 45p).
23.Ringkonnakohus peab võimalikuks kohustada Eesti Vabariiki HTM-i kaudu hüvitama Tartu linnale HEV2 lastele mõeldud koolide ülalpidamise kulud summas 2 838 559 eurot. Vastavalt kaebaja selgitusele seonduvad eelviidatud kulud vaid Tartu linnas elavate HEV2 laste õpetamisega ning kulude sisse ei ole arvestatud majandamiskulusid, sh Riigi Kinnisvara AS-i kulusid (vt istungi protokolli lk 4, I kd tl 162p). Sellise arvutuse alusel on kulud ringkonnakohtu jaoks mõistlikud ja piisavalt põhjendatud. Kuna ka vastustaja ei ole summa kujunemise osas sisulisi vastuväiteid esitanud ning kulud seonduvad vaid Tartu linnas elavate HEV2 laste õpetamisega, puudub ringkonnakohtu hinnangul vajadus kohustada vastustajat ise makstavat summat välja arvutama. Ringkonnakohus ei pea siiski põhjendatuks Eesti Vabariigilt Tartu linna kasuks viivise väljamõistmist. Võlaõigusseaduse (VÕS) § 113 lg 1 sätestab: „Rahalise kohustuse täitmisega viivitamise korral võib võlausaldaja nõuda võlgnikult viivitusintressi (viivis), arvates kohustuse sissenõutavaks muutumisest kuni kohase täitmiseni. Viivise määraks loetakse käesoleva seaduse §-s 94 sätestatud intressimäär, millele lisandub kaheksa protsenti aastas. Kui lepinguga on ette nähtud kõrgem intressimäär kui seadusjärgne viivisemäär, loetakse viivise määraks lepinguga ettenähtud intressimäär.“ Ringkonnakohus leiab, et Eesti Vabariigi kohustust kaebaja kulude hüvitamiseks ei saaks kohustuse osas valitsenud ebaselguse tõttu siiski võrdsustada VÕS § 113 lõikes 1 toodud rahalise kohustusega, mille täitmisega viivitamise korral oleks kaebajal õigus nõuda kohustuse täitmata jätmiselt viivist. Seetõttu jääb kaebaja intressinõue rahuldamata.
24.Ringkonnakohus rahuldab seega apellatsioonkaebuse osaliselt, tühistab selguse mõttes Tartu Halduskohtu 08.04.2016. a otsuse tervikuna ning teeb uue otsuse, millega tühistab Haridus- ja Teadusministeeriumi 02.06.2015. a otsustuse nr 10.1-5.4/15/2836-2 ja kohustab Eesti Vabariiki Haridus- ja Teadusministeeriumi kaudu tasuma Tartu linnale PGS § 2 lg 4 teises lauses nimetatud õpilastele hariduse andmise kulud summas 2 838 559 eurot. Kaebus
viivise väljanõudmiseks jääb rahuldamata. Arvestades kaebuse rahuldatud osa proportsiooni, ei pea ringkonnakohus võimalikuks kaebuse rahuldamata jäänud osalt vastustaja kasuks menetluskulusid välja mõista. Ka ei välju käesolev vaidlus HTM-i tavapärase tegevuse raamidest. Seetõttu jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Tanel Saar
/allkirjastatud digitaalselt/ Maili Lokk
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiina Pappel
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.