3-23-908 Palumetsa OÜ, Tornator Eesti OÜ, Metsamaahalduse Aktsiaseltsi, OÜ Kuku Arendus ja J.I kaebus Vabariigi Valitsuse 17. märtsi 2023. a määruse nr 33 osaliseks tühistamiseks Kaebajad Palumetsa OÜ, Tornator Eesti OÜ, Metsamaahalduse Aktsiaselts, OÜ Kuku Arendus, esindajad vandeadvokaat Heili Püümann, ning J.I Vastustaja Vabariigi Valitsus, volitatud esindaja Jekaterina Masalska
Haldusasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 14. veebruari 2024. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Palumetsa OÜ, Tornator Eesti OÜ, Metsamaahalduse Aktsiaseltsi, OÜ Kuku Arendus ja J.I apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Palumetsa OÜ, Tornator Eesti OÜ, Metsamaahalduse Aktsiaseltsi, OÜ Kuku Arendus ja J.I apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 14. veebruari 2024. a otsus muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 1. detsembril 2025 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-23-908 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus andis 17. märtsil 2023 määruse nr 33 „Varbola rannamoodustiste maastikukaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri“ (määrus), mis jõustus 1. aprillil 2023. Varbola rannamoodustiste maastikukaitseala territoorium on olnud kaitse all alates 1973. a, kui Rapla Rajooni Töörahva Saadikute Nõukogu Täitevkomitee moodustas 25. septembri 1973. a otsusega nr 11 „Kohalike tähtsusega geoloogiliste objektide looduskaitse alla võtmise kohta“ geoloogilise kaitsealuse objekti Varbola vanad rannamoodustised. Määruse kohaselt on maastikukaitseala kaitse-eesmärk kaitsta, säilitada, uurida ja tutvustada piirkonnale iseloomulikku ja ajalooliselt väljakujunenud loodus- ja pärandmaastikku, asustusstruktuuri, maastikuilmet, ajaloolis-kultuurilise ja teadusliku väärtusega Varbola linnamäge ja vanu rannamoodustisi ning looduse mitmekesisust ja kaitsealuseid liike; kaitsta kaitsealuseid taime-, sambliku- ja seeneliike püstkivirikku (Saxifraga adscendens), rohelist hiidkupart (Buxbaumia viridis), serva-kilpsamblikku (Peltigera collina), kääv-neersamblikku (Nephroma resupinatum), väikest nõgisamblikku (Parmeliella triptophylla), rusket nuisamblikku (Sclerophora coniophaea) ja kroonliudikut (Sarcosphaera coronaria) ning nende kasvukohti; kaitsta kaitsealust linnuliiki laanepüüd (Bonasa bonasia) ja tema elupaiku; kaitsta looduse üksikobjekte, milleks on Varbola linnuse tammed ja Varbola ohvrikivi; kaitsta poollooduslikke kooslusi.
2.Palumetsa OÜ, Tornator Eesti OÜ, Metsamaahalduse Aktsiaselts, OÜ Kuku Arendus ja J.I esitasid halduskohtule kaebuse määruse § 2 (määruse lisas esitatud kaart) tühistamiseks osas, millega Varbola rannamoodustiste maastikukaitseala koosseisu on arvatud Rapla maakonnas Märjamaa vallas asuvad Mäeotsa kinnistu (registriosa nr 79537), Sarapiku kinnistu (registriosa nr 207537), Saula kinnistu (registriosa nr 1068337), Saueaugu kinnistu (registriosa nr 79637), Aaviku-Selja kinnistu (registriosa nr 73137), Jaagu kinnistu (registriosa nr 94637), Koka kinnistu (registriosa nr 262437) ja Aaviku kinnistu (registriosa nr 1767937)). Kaebajad esitasid kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) määruses puuduvad kaebajate kinnistute kohta põhjendused; 2) määruse §-des 11 ja 14 kehtestatud metsa majandamise piirangud ei haaku seletuskirjas viidatud ekspertide arvamustega; 3) määruse andmisel ei kaalutud, kas metsa majandamisel seni kehtinud piirangud (aegjärkse langi maksimumsuurus sõltumata puuliigist oli 5 ha ja lageraielangil 2 ha ja laius 30 m) on olnud kohased; 4) määruses sätestatud piirangud ei tugine looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg-s 3 nõutud eksperthinnangutele; 5) kuigi määruse seletuskirjas viidatakse T. Hangi ja K. Lasbergi ekspertarvamusele rannamoodustiste geoloogia osas ning R. Nellise ekspertarvamusele kaitseala linnustiku osas, siis nendest ei tulene, et lageraiet tuleks lubada üksnes kuusikutes ja hall-lepikutes ning lageraielangi suurus peaks olema kuusikus kuni 0,5 ha ja hall-lepikus 1 ha; 6) kuna R. Nellis on toonud oma ekspertarvamuses välja, et laanepüüde arvukus kaitsealal on Eesti mõistes väga kõrge, saab sellest järeldada, et senised metsade majandamise piirangud (aegjärkse raielangi suurus 5 ha, lageraie langi suurus kuni 2 ha ja laius kuni 30 m), ei ole mõjunud laanepüü arvukusele halvasti, nagu püütakse väita määruse seletuskirjas; 2(11)
3-23-908 7) langi pindala piiramine ei ole kooskõlas kaasaegsete ja teaduslikult tõestatud metsamajandamise aluspõhimõtetega. Määruses ettenähtud uuendusraied ei taga metsade kiiret looduslikku uuenemist; 8) määrusega keelati piiranguvööndis veerraie, kuid selle kohta ei ole seletuskirjas sõnagi; 9) kui männi enamusega puistutes lubatakse üksnes aegjärkset raiet või häilraiet ja kui metsaomanikke suunatakse kasutama samu metsamajanduslikke meetmeid ka kuuse enamusega puistutes, suurendatakse metsade tormiohtu; 10) teada pole, milliseid kaitsealuseid liike nendel kinnistutel kaitstakse või kuidas aitavad kehtestatud piirangud kaitse-eesmärke saavutada; 11) kuna Mäeotsa, Aaviku ja Koka kinnistutel ei ole kaitseala kaitse-eesmärkides toodud liike (ega nende elupaiku) ning Saula, Sarapiku ja Aaviku-Selja kinnistutel on neid väga väikesel osal, on määrusega kehtestatud metsamajanduslikud piirangud ebaproportsionaalsed; 12) kehtestatud piirangud rikuvad õiguspärase ootuse põhimõtet. Varbola vanasid rannamoodustisi on kaitstud juba alates 1973. a-st ning teatud erisustega on kaitsealal kehtinud ühesugune kaitsekord juba mitukümmend aastat. Kaebajatel on õiguspärane ootus, et ilma märkimisväärsete põhjusteta nende kinnistuid suuremas ulatuses ei koormata; 13) piirangud on käsitatavad sundvõõrandamisena.
3.Vastustaja taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebajatele kuuluvad kinnistud asusid kaitsealal juba enne määruse kehtestamist ning tegemist ei olnud mitte uute alade kaitsealasse arvamisega (v.a laiendus hiidkupra kaitseks), vaid piirangute muutmisega. Kaebajad ei saa eeldada, et kaitstavate loodusväärtuste olemasolu korral jätab riik need tähelepanuta. Määrusega piirangute kehtestamisel lähtuti kaitse-eesmärkidest ning liikide vajadustest, mitte metsamajandamise põhimõtetest; 2) kinnistupõhine andmete esitamine seletuskirjas ei ole otstarbekas. Seletuskirjades ei dubleerita andmebaasidest kättesaadavat informatsiooni. Seletuskirjades tehtud analüüs on vööndipõhine ja lähtub väärtuste paiknemisest. Keskkonnaamet selgitas metsamajandamise piiranguid. Lubatud lankide suurused on kaitse-eeskirjades üldjuhul täisarvudena (1 ha, 2 ha) või erandjuhtudel 0,5 ha. Määruse koostamise menetluses selgitati, miks varasemad piirangud ei olnud sobivad ning miks on vajalik metsamajandamise intensiivsust alal vähendada; 3) kaitsealal lageraie lubamine kahjustaks kaitseväärtusi. Erand tehti kuusikutele, kus turberaie ei ole kuuskede pinnapealse juurestiku tõttu otstarbekas, ja hall-lepikutele, sest tegemist on lühiealise puuliigiga ja metsamaa uueneks turberaiel sama puuliigiga. Teiste puuliikide enamusega metsades on lubatud turberaie 2 ha suurusel alal. Senised piirangud lubasid kaitsealal teostada arvukalt lageraieid, mistõttu on alal moodustunud ulatuslikud lagedad alad, kus loometsadele iseloomulikult on metsa uuenemine aeganõudev ja vaevaline. Aastatel 2001‒2021 on Varbola rannamoodustiste maastikukaitsealal kadunud 26% metsapindalast. Sama intensiivsusega metsamajandamist jätkates on 60 aasta pärast kaitseala valdavalt lage; 4) määrusega kehtestatud 0,5 ha suurune lageraie kuusikutes matkib looduslikku häilu ehk tegemist on ligikaudu ühe puu pikkuse lageda alaga. Langi suuruse piirang on oluline, et metsamajandamine sarnaneks rohkem looduslikule protsessile. R. Nellise teostatud linnustikuekspertiis andis metsamajandamist puudutavad suunised ning ekspertiisi käigus leiti kaitsealalt 23 kaitsekorralduslikult olulist linnuliiki, kellest 19 on kaitsealused. Lisaks leiti 2021. a-l alalt I kaitsekategooria sammaltaime hiidkupra elupaik. T. Hangi ja K. Lasbergi ekspertarvamus käsitleb ala geoloogiat ning on õige, et raied vanu rannamoodustisi suure tõenäosusega ei mõjuta. Küll aga ei võta see uuring arvesse raiete mõju teistele ala kaitseeesmärkidele. Linnustikku kaitstes saab kaudselt kaitsta ka teisi alal leiduvaid loomi, taimi, samblikke ja seeni, samuti kooslusi ja maastikuilmet; 3(11)
3-23-908 5) lageraie keelustamise vajalikkust selgitati avaliku arutelu käigus. Piiranguvööndi metsapiirangute üldine eesmärk on tagada metsade aeglasem majandamine, et ei tekiks olukorda, kus võrdlemisi lühikese aja jooksul raiutakse kõik metsad ära; 6) kaebajate argumendid on seotud metsandusliku maailmapildi ehk tarbepuidu efektiivse tootmise põhimõttega. Looduskaitselistest põhimõtetest lähtuvalt on elurikkuse säilimiseks oluline piirata lageraielangi suurust; 7) kuigi laanepüüde arvukus kaitsealal on hea, ei tähenda see, et täiendavad piirangud ei ole vajalikud. Kuna metsas elavate laanepüüde elupaigapindala on lageraiete tõttu kaitsealal, aga ka kaitseala ümbritsevatel aladel vähenenud, on laanepüüd, nagu ka mitmed teised kaitsealused liigid, koondunud alles jäänud vanadesse metsafragmentidesse. Viimaste aastakümnete raietempos jätkamine vähendab haruldastele liikidele sobilikke elupaiku; 8) määrusega loodud kaitseala on liigilt maastikukaitseala. Maastikukaitseala on ühtne tervik. Seega, kui alal ka leidub katastriüksus, kus ei ole registreeritud ühegi kaitsealuse liigi elupaika või väärtuslikku kooslust, on maastikukaitseala sidususe huvides jäetud juba varasemalt kaitse all olnud katastriüksused ka uue kaitsekorra alusel kaitseala koosseisu; 9) piirangute talumiseks on kaitstavatel aladel ette nähtud kompensatsioonimeetmed. Maamaks on väiksem (piiranguvööndis 50%, sihtkaitsevööndis 100% maamaksuvabastus) ja väljaspool Natura 2000 võrgustiku ala asuvate erametsaalade looduskaitseliste piirangute hüvitamise toetus (60 eurot hektari metsamaa kohta aastas).
4.Tallinna Halduskohus jättis 14. veebruari 2024. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) määrusega ei moodustatud uut kaitstavat loodusobjekti, vaid olemasolevale kaitse all olevale alale kehtestati kehtivate õigusaktide kohane kaitsekord. Kõik kinnisasjad asuvad Varbola rannamoodustiste piiranguvööndis, v.a Saueaugu kinnistu, mis asub osaliselt ka Põlli sihtkaitsevööndis, kuna kinnisasja sihtkaitsevööndisse jääval osal kasvab I kaitsekategooria sammaltaim roheline hiidkupar. Kuni määruse kehtestamiseni oli kinnistutel kaitseala valitseja nõusolekul lubatud lageraie langi pindalaga kuni 2 ha ja laiusega kuni 30 m ning turberaie langi pindalaga kuni 5 ha. Määruse kehtestamise järgselt on kaitsealal piirangu- ja sihtkaitsevöönd, kusjuures sihtkaitsevööndis ei ole metsa majandamine lubatud ning piiranguvööndis (v.a laanepüü elupaigas) on kaitseala valitseja nõusolekul lubatud turberaiena aegjärkne raie ja häilraie langi pindalaga kuni kaks hektarit. Lageraie kuusikus langi pindalaga kuni 0,5 hektarit ja hall-lepikus langi pindalaga kuni üks hektar on lubatud, kui hall-lepa või kuuse koosseisu kordaja on suurem kui 70%. Lage- ja turberaie kuusikus ei ole lubatud kõrvuti paiknevatel eraldistel. Kaebajad olid määruse kehtestamise menetlusse kaasatud ning neil oli võimalik esitada ettepanekuid ja vastuväiteid ning kaebajate vastuväidetest lähtuvalt kaotati määrusest langi uuenemise nõue 2 m; 2) vastustaja on väljatöötamise kavatsuses (VTK), seletuskirjas ja kirjades kaebajatele põhjendanud, miks on Varbola rannamoodustiste ala edaspidine kaitsmine maastikukaitsealana vajalik ja otstarbekas ning miks ala ning sellel asuvate väärtuste kaitsmine ei ole võimalik muul viisil. Alal asuvad Eestis ainulaadsed rannamoodustised, millel on teaduslik ja üldhariduslik väärtus ning kuna kaitsealuste rannamoodustiste hulgas ei ole Varbola vanade rannamoodustiste analooge, siis on jätkuva kaitse vajadus põhjendatud. Lisaks on määruses välja toodud, et ala on väärtuslik elu- või kasvupaik mitmele kaitsealusele liigile, seal leidub ka kaitsealuseid üksikobjekte ja ajaloolise väärtusega Varbola linnamägi ning alal olevatel kooslustel on elustiku mitmekesisust ja maastikuilmet toetav väärtus; 3) kaitseala hulka on võimalik arvata ka maa-ala, kus kaitsealuseid liike ei paikne. Kuna kaitseala tuleb vaadata terviklikult, siis on mõistatav, et lõplike piiride kujunemise järgselt ei ole kaitsealas kõik alad võrdväärselt väärtuslikud ja esinduslikud ning väärtuslike ja esinduslike alade vahele jäävad ka vähemväärtuslikud või kaitstavaid liike mitte sisaldavad alad. Vastustaja 4(11)
3-23-908 põhjendas kinnistute maastikukaitseala koosseisu arvamist. Mäeotsa kinnistu jääb kaitsealale jätkuvalt, kuna katastriüksusel asub kaitse-eesmärgiks oleva pinnavormi (rannamoodustise) osa ning ala on ka ajalooline metsamaa ja vana okasmets. Piiranguvööndisse kuuluvale maale kehtivad metsamajandamise piirangud on vajalikud maastikuilme säilimiseks ning vanale metsale omase elurikkuse hoidmiseks. Kuigi katastriüksusel kaitsealuste liikide elupaiku praegu inventeeritud ei ole, piirneb kinnistu igast küljest arvukate kaitsealuste linnu-, taimeja sammaltaimede elupaikadega. Maastikuilme ning elurikkuse tõhusa kaitse nimel on oluline vältida edasiste ulatuslike lageraielankide tekkimist kaitseala piirides. Sarapiku kinnistu jääb kaitsealale ka edaspidi peamiselt selle tõttu, et sellel asub osaliselt ajalooline metsamaa ja katastriüksuse asukoha tõttu on see keset kaitseala. Katastriüksusel asub III kaitsekategooria linnuliigi öösorri elupaik. Lisaks kaitstakse kinnistul maastikuilmet ning looduse mitmekesisust, mille säilimiseks on keelatud ulatuslikud lageraied. Saula kinnistu on ajalooline metsamaa. Katastriüksusel asuvad II kaitsekategooria linnuliigi valgeselgkirjurähni ning III kaitsekategooria linnuliikide väike-kirjurähni ja väike-kärbsenäpi elupaigad. Lisaks kaitstakse kinnistul maastikuilmet ning looduse mitmekesisust, mistõttu ei saa alal lubada ulatuslikke lageraieid. Aaviku-Selja kinnistul kaitstakse pinnavormi. Piiriks on mõtteline sirgjoon läbi maaüksuse, kuna head orientiirid looduses ja kaardil puuduvad. Jaagu kinnistul kaitstakse vana rannavalli. Piiriks on maaüksuse piir, kuna paremad orientiirid looduses ja kaardil puuduvad; 4) Koka ja Aaviku kinnistute osas pole kaebajad põhjendusi taotlenud. Saueaugu kinnistu kaitstavad väärtused nähtuvad metsateatistest ja seal asuvad III kaitsekategooria lindude musträhni, hoburästa, laanepüü ja punaselg-õgija elupaik. Samuti II kaitsekategooria linnu laanerähni ja väike-kärbsenäpi elupaik ning I kategooria taimeliigi rohelise hiidkupra elupaik; 5) eeldused on täidetud, et ala võtta loodusobjekti kaitse alla. Määruse § 1 lg-s 2 sätestatud kaitse-eesmärgid on saavutatavad üksnes seeläbi, et ala on terviklik. Ala terviklikkuse all tuleb maastikukaitseala olemust arvestades mõista lisaks ökoloogiliste funktsioonide toimimisele ka maastikukaitseala enda loomisega kaasnevaid eesmärke, s.t piirkonnale iseloomuliku ja ajalooliselt väljakujunenud loodus- ja pärandmaastiku, asustusstruktuuri, maastikuilme jne säilimist; 6) metsamajandamise piiranguid on põhjendatud seletuskirjas, VTK-s ja täiendavates seisukohtades. Kuigi määrusest ei nähtu põhjendusi kinnistute kaupa ega seda, miks keelati veerraie, siis saab üldiste, sh piiranguvööndis raielankide kohta toodud põhjenduste abil kontrollida määruse sisulist õiguspärasust. Tegemist oli kompromissiga kaitse-eesmärkide ja maaomanike õiguste vahel. Põhjendusi ei pea esitama kõikvõimalike asjaolude kohta. Vastustaja selgitas, et 0,5 ha suurune lageraie matkib looduslikku häilu (tegemist on ligikaudu ühe puu pikkuse lageda alaga). Langi suurus 0,5 ha vastab suuremale metsahäilule läbimõõduga ca 50 m. Veerraie piiranguid selgitati VTK-s ja see keelati, et metsas ei tekiks pikad kitsad raiete koridorid. Veerraiet pole seega meelevaldselt keelatud; 7) vastustaja on määruse seletuskirjas kaitse-eesmärkide kontekstis selgitanud, millistel tingimustel saab raieid lubada ja miks just konkreetsetel tingimustel on kaitse-eesmärke kahjustamata võimalik raieid lubada. Kuna looduskaitse puhul ennustatakse tulevikku ja hinnatakse minevikku, siis on igati loogiline, et kaitse-eeskirjaga lubatud tegevused varem kehtestatud kaitse-eeskirjadega kattuvad. Samuti ei saa eeldada, et kui piirangud seatakse samal eesmärgil, siis peaks vastustaja seletuskirjas igakord esitama unikaalsed põhjendused, et vältida süüdistust mugavuslahenduse kasutamisest; 8) piirangud tuginevad eksperthinnangutele. Kaitsekorra väljatöötamisel kasutati Piret Kiristaja, Tiit Hangu ja Katrin Lasbergi ning Renno Nellise ekspertarvamusi. Asjaolu, et kaitse-eeskirjaga otsustati, et eksperthinnangus toodu ei ole piisav ning uusi kaitsealuseid liike ning maastikukaitseala kaitse-eesmärke silmas pidades võiksid lubatavad raied matkida looduslikke protsesse, ei tähenda, et vastustaja oleks kaitse-eeskirja kehtestamisel jätnud ekspertarvamustega arvestamata; 5(11)
3-23-908 9) vastustaja lähtus P. Kiristaja eksperthinnangust. Vastustaja leidis, et kuna kaitseeesmärgiks on muu hulgas maastikuilme ning soov on viia metsade majandamine maksimaalselt sarnaseks looduslikule protsessile, siis vastab sellele 0,5 ha suurune looduslikku häilu matkiv lageraie lank. Asjaolu, et P. Kiristaja ekspertarvamus oli langi suuruse mõttes leebem, ei tähenda, et vastustaja eksperthinnanguga ei arvestanud. Vastustaja võttis arvesse ka pärast 2011. a-t toimunud muudatusi. Sellisteks muudatusteks on mh maastikukaitsealal leitud kaitsealused taime-, looma- ja linnuliigid ning metsamajandamisega kaasnenu. Seega ei ole vastustaja läinud vastuollu P. Kiristaja ekspertarvamusega; 10) T. Hangi ja K. Lasbergi ühisest ekspertarvamusest ning R. Nellise linnustiku analüüsist ei saa järeldada, et kuni määruse kehtestamiseni lubatud mahus senise raietegevuse jätkamine oli aktsepteeritav. Ekspertidelt ei ole selle kohta küsitud. R. Nellise ekspertarvamusest nähtub, et senised LKS § 91 lg-ga 13 kooskõlas toimunud raied olid ülemäärased. Kehtiv määrus võimaldab kaitse-eesmärgile vastava koosluse kujundamist ehk nagu eksperdid välja tõid, avada vaateid. Selline tegevus peab aga toimuma kaitseala valitseja juhtimisel; 11) Eesti Maaülikooli metsakasvatuse vanemteadur J. Aosaare ekspertarvamus ja Eesti Maaülikooli eksperthinnang lähtuvad mitte looduskaitselisest, vaid metsamajandamise vaatest. Need ei lükka ümber vastustaja järeldust, et Varbola rannamoodustiste maatikukaitseala kaitse-eesmärkide saavutamiseks on pärast pikaaegset raiesurvet vajalik viia metsade majandamine tasemele, mis matkiks looduslikke protsesse; 12) määruse seletuskirjast nähtub, et raiesurve vähendamine on vajalik selleks, et tagada looduse mitmekesisus ja maastikuilme säilimine. Raie intensiivsuse vähendamisega tagatakse loodusliku mitmekesisuse säilimine, sest siis on metsade vanuseline jaotus ühtlasem ning see tagab eri liigirühmadele sobiliku elukeskkonna; 13) kuigi kaitse-eeskirjaga kehtestatud uute võimalustega metsa majandamine on varasemaga võrreldes piiratum, siis ei pea prevaleerima maaomaniku soov teenida tulu looduse arvelt. Määruse koostamise haldusmenetlusest nähtuvalt kaaluti ka kogu maastikukaitseala määramist sihtkaitsevööndisse, kuid sellest loobuti. Lisaks otsis vastustaja maastikukaitsealale jäävate maaomanikega kompromissi ning kui esialgu oli määruse eelnõus lisaks langi suurustele ka piirang, et lank loetakse uuenenuks 2 m kõrguselt, siis lõpuks sellest nõudest loobuti; 14) R. Nellise ekspertarvamusest järeldub, et maastikukaitseala on laanepüü arvukust aluseks võttes esinduslik ala ning maastikukaitseala eesmärgiks on kaitsta kaitsealust linnuliiki laanepüüd ja tema elupaiku. Laanepüü elupaikade kaardilt nähtub, et laanepüü elupaiku on tuvastatud üle kogu kaitseala. Seega tuleb praegusel juhul laanepüü kui kaitsealuse liigi elupaigana käsitada maastikukaitseala tervikuna, kuivõrd kaitse-eeskiri ei sätesta, et kaitsealuste liikide elupaikade kaitse toimuks üksnes piiritletud väiksemas kaitseala osas. Teisisõnu, kui ala vastab ökoloogilisele nõudlusele, siis on see käsitatav elupaigana ning seetõttu ongi see hõlmatud kaitsealasse, mistõttu on põhjendatud konkreetset kaitse-eesmärki silmas pidavad metsamajanduslikud piirangud ka väljaspool elupaiku. Kuna maastikukaitseala piiranguvööndi metsade puhul on vastustaja ja eksperdid välja toonud, et neid on intensiivselt majandatud, siis oli laanepüü elupaiga nõudeid arvestades vajalik tagada ala sidusus. Maastikukaitsealal tervikuna üldisest raiepiirangust erandite tegemisel tuli vastustajal sellega ka arvestada; 15) piirangud pole ebaproportsionaalsed ega riku kaebajate õiguspärast ootust. Piirangud seati loodusväärtuste kaitseks. Kaebajad pidid kinnistuid omandades mõistma, et need asuvad kaitsealal. Kaebajatel ei tekkinud ootust, et LKS § 91 lg 13 alusel loodu jääks kehtima ka pärast kaitse-eeskirja koostamist. LKS-le eelnenud kaitstavate loodusobjektide seadus nägi ette, et vanad kaitse-eeskirjad kehtivad osas, mis ei ole vastuolus LKS-ga, kuni uute kehtestamiseni; 16) kuigi metsi saab majandada väiksemas mahus kui enne määruse andmist, siis ei ole tegemist sundvõõrandamisega. Kaebajad saavad metsi majandada. 6(11)
3-23-908
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Kaebajad taotlevad apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaitse-eeskirja kehtestamine ei vasta haldusmenetluse seaduse §-dele 54–56, kuna analüüsitud pole piirangute proportsionaalsust, kaalutud erinevaid alternatiive, arvestatud kohalike eripäradega ega tehtud LKS § 8 lg-s 3 nimetatud ekspertiisi; 2) kaitse-eeskirja põhjendused ei vasta Riigikohtu lahendites 3-3-1-85-10 ja 3-3-1-58-12 esitatud suunistele; 3) üldsõnalised põhjendused pole aktsepteeritavad. Seletuskirjas peavad olema siinse juhtumi kohta käivad põhjendused; 4) LKS § 8 lg 3 kohaselt oleks tulnud teha piirangute otstarbekuse ekspertiis. Vastustaja viidatud eksperdid pole hinnanud piirangute otstarbekust ja põhjendatust. Kaebaja esitatud ekspertarvamustes analüüsiti seda, kuidas tagada, et tulevikus kasvaks kaitse alla võetud metsades selline puittaimede kooslus, mis oli seal ka kaitse alla võtmise hetkel. Kaebaja ekspert on välja toonud, et kuused on hakanud surema. Selle tagajärjel tekivad metsamassiivi lagedad alad ja seal hakkavad kasvama põõsaliigid nagu sarapuu. Selline võsastik ei paku soodsaid kasvu- ja elutingimusi Varbola maastikukaitseala määruses ette nähtud kaitseeesmärkidele; 5) Riigikohtu praktika kohaselt peavad maaomanike õiguste kitsendused olema detailsed. Vaidlusalusel juhul aga see nii pole. Kaebajad ei saa aru, miks on nende õigusi piiratud. Kinnistutele on piirangud seatud üldiste põhjenduste alusel. Põhjendused on esitatud alles vastuses kaebusele. Samas aegjärkse langi pindala piiramise kohta puuduvad määruse materjalides mistahes põhjendused; 6) puudub analüüs määruse §-s 14 sätestatud metsamajanduslike piirangute proportsionaalsuse kohta. Halduskohus on proportsionaalsust jaatanud üldsõnaliselt, toomata välja konkreetseid asjaolusid. Määruse VTK sellekohast analüüsi ei sisalda. Väär on väide, et metsade pindala on 20 a jooksul vähenenud ligikaudu 26%. Metsade pindala pole vähenenud. Alal pole raadamist toimunud. Metsade pindala pole vähenenud, vaid üks metsapõlv on pärast raietöid ja uut metsaistutamist asendumas uue põlvega; 7) analüüsitud pole, kas määrusega valitud meetmetele oleks alternatiive (nt lageraielangi pindala vähendamist 1 ha-lt 0,5 ha-ni). Lisaks pole Varbola maastikukaitseala kaitseeeskirjaga kehtestatud ühtset ja terviklikku maa-ala. Sellel on mitmeid väljalõiked ja üks eraldi lahustükk.
6.Vastustaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist. Vastustaja jääb varem toodud seisukohtade juurde ja on nõus halduskohtu põhjendustega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid kõiki (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuses esitatud väidetele märgib ringkonnakohus alljärgnevat.
8.Kaebajad on seisukohal, et LKS § 11 lg 4 p 5 ning Riigikohtu lahendi asjas nr 3-3-1-8510 p 41 ja 3-3-1-58-12, p 24 kohaselt tuli vastustajal loodusobjekti kaitse alla võtmisel esitada konkreetsed põhjendused seatud piirangute kohta kinnistute põhiselt. 7(11)
3-23-908
8.1.Kaitstavateks loodusobjektideks on kaitsealad, hoiualad, kaitsealused liigid ja kivistised, püsielupaigad, kaitstavad looduse üksikobjektid ning kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstavad loodusobjektid (LKS § 4 lg 1). Hoiuala on elupaikade ja kasvukohtade kaitseks määratud ala, mille säilimise tagamiseks hinnatakse kavandatavate tegevuste mõju ja keelatakse ala soodsat seisundit kahjustavad tegevused (LKS § 4 lg 3). Kaitseala on inimtegevusest puutumatuna hoitav või erinõuete kohaselt kasutatav ala, kus säilitatakse, kaitstakse, taastatakse, uuritakse või tutvustatakse loodust. Kaitsealad on rahvuspargid, looduskaitsealad ja maastikukaitsealad (LKS § 4 lg 2). Maastikukaitseala (looduspark) on kaitseala maastiku säilitamiseks, kaitsmiseks, uurimiseks, tutvustamiseks ja kasutamise reguleerimiseks (LKS § 28 lg 1). Loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse seletuskirjas esitatakse ka põhjendused kaitsekorra kohta (LKS § 11 lg 4 p 5).
8.2.Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et määruse seletuskirjas (dtl 57–80), VTK-s (dtl 22–39) ja kaebajate vastuväidetele esitatud seisukohtades (dtl 40–42, 46–52 ja 53– 56) on esitatud põhjendused selle kohta, miks vaidlusalune ala on jätkuvalt kaitstav maastikukaitsealana. Arvestades seda, et määrusega loodi maastikukaitseala, ei olnud nõutav eraldi põhjenduste esitamine üksikute kinnistute kaupa. Praegusel juhul tuleb Riigikohtu otsuse nr 3-3-1-85-10 p-s 41 ja 3-3-1-58-12 p-s 24 võetud seisukohtade kohaldamisel arvestada sellega, et need seisukohad olid võetud hoiuala, mitte aga maastikukaitseala ehk looduspargi kontekstis. Hoiuala puhul on küsimus kinnistul või kinnistutel asuvate elupaikade ja kasvukohtade olemasolus. Maastikukaitseala puhul on määrav suurema piirkonna terviklik maastik looduspargi kontekstis. Õige on ka halduskohtu seisukoht, et maastikukaitseala puhul on olemuslikult oluline maastiku kui suurema ala terviku säilimine ja kaitsmine, mitte niivõrd suurema ala sees üksikute konkreetsete väiksemate alade küsimus (Varbola rannamoodustise maastikukaitsealal asuvate kinnistute kohta vt plaani, dtl 368).
9.Kaebaja toob välja, et halduskohus lubas vaidlusaluse määrusega piirata kaebaja õigusi, ilma et oleks tehtud LKS § 8 lg-s 3 nimetatud ekspertiisi.
9.1.Kaitse alla võtmise algataja korraldab ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi, kaasates selleks vastava ala eriteadmistega isiku (LKS § 8 lg 3).
9.2.Loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluses kasutas vastustaja P. Kiristaja, T. Hangu, K. Lasbergi ja R. Nellise ekspertarvamusi (dtl 82–94, 95–133 ja 134–141). Nendes ekspertiisides on kajastatud kaitse alla võtmist väärivad ja vajavad loodusobjektid. LKS § 8 lg 3 kohase ekspertiisi mõtteks on selgitada välja asjas tähtsust omavad ja eriteadmisi nõudvad asjaolud (s.o kaitse alla võtmist vääriv ja vajav loodusobjekt). Põhjendatuse ja otstarbekuse all otsib ekspert vastust küsimusele, kas loodusobjekt väärib kaitset. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud ega saanudki olla nende ekspertiiside mõtteks hinnata kaebaja taotletut ehk seda, milline mõju kaasneks piirangutega metsade majandamisele, sh anda õiguslikke hinnanguid nt küsimustes, kas ja millises ulatuses on loodusobjekti kaitseks isikute õiguste riive avalikes huvides lubatud. Vaidlusaluse ala kaitse alla võtmise ja kaitse-eesmärgiks ei olnud tagada metsade majandamine võimalikult suures mahus, vaid selgitada välja, kas alal asub kaitset vääriv loodusobjekt.
9.3.Vastustaja toob põhjendatult esile, et ka praegusel kujul on metsade majandamine võimalik, küll aga mitte nii intensiivselt kui varasemalt. Varbola rannamoodustiste piiranguvööndis, v.a laanepüü elupaigas, on lubatud lageraie kuusikus langi pindalaga kuni 0,5 ha ja lageraie hall-lepikus langi pindalaga kuni 1 ha, kui hall-lepa või kuuse koosseisu kordaja on suurem kui 70%, ning lage- ja turberaie kuusikus ei ole lubatud kõrvuti 8(11)
3-23-908 paiknevatel eraldistel (määruse § 14 lg 2 p 4). Vastustajaga saab nõustuda, et langi suuruse piirang on oluline, et metsamajandamine sarnaneks rohkem looduslikule protsessile. 0,5 ha suurune lageraie kuusikutes matkib looduslikku häilu ehk tegemist on ligikaudu ühe puu pikkuse lageda alaga. Üldjuhul tekivad lageraie korral metsamaastikku lagedad alad. Looduslike protsesside puhul üldjuhul selliseid tagajärgi ei teki. Loodusliku häiringu korral on metsas erinevad elemendid (nt pikali kukkunud puud jms). Looduse seisukohalt omab lageraie seevastu metsakooslusele ja maastikule väga intensiivset mõju. Vastustaja toob põhjendatult esile, et lageraie mõjutab negatiivselt mitmeid metsaliike ja keskkonnaparameetreid (nt vähendab lageraie oluliselt rohttaimede ja mardikate liigirikkust ja ohtrust, lisaks väheneb mullas olevate toitainete hulk). Metsade majandamine avaldab elustiku mitmekesisusele mõju (nt 30% Eesti torikseentest on ohustatud; 2008. a-l oli ohustatud liikide nimekirjas 27 liiki, 2017. a seisuga on neid 58). Samuti toob vastustaja esile, et lagupuidul ja tüügastel toituvate rähniliste arvukus on 11 aasta jooksul vähenenud keskmiselt 25%. Metsadega seotud linnustiku ülevaate kohaselt on erinevate linnurühmade arvukus langustrendis.
10.Kaebaja on esitanud Eesti Maaülikooli metsakasvatuse vanemteaduri arvamuse (dtl 824–884) ja Eesti Maaülikooli hinnangu majandatavate ja majanduspiirangutega metsade majandamise kohta (dtl 142-178).
10.1.Halduskohtu seisukoha kohaselt ei keskendunud kaebaja esitatud eriteadmistega isikute arvamused mitte looduskaitsele, vaid metsade majandamisele. Halduskohtu hinnangul ei lükanud need arvamused ümber järeldust, et rannamoodustiste maastikukaitseala kaitseeesmärkide saavutamist on vaja pärast kauaaegset raiesurvet vajalik viia tasemele, mis matkiks looduslikke protsesse.
10.2.Vastustaja eesmärgiks on olnud aeglasem metsade majandamine kui seni, et alal säiliks ka vanem mets. Selle kaudu tagatakse elustiku kaitse, nt hiidkupra (I kaitsekategooria liik) elupaik (elab vaid majandamata vanas metsas, kus leidub rohkelt kõdupuitu), samuti laanepüü (III kaitsekategooria liik) elupaik (vt dtl 702).
10.3.Õige on vastustaja järeldus, et kaebaja esitatud ekspertiisides ei analüüsita küsimusi, kas kaitse-eesmärgiga valitud meetmed aitavad kaitsta säilimist vajavaid loodusväärtusi (dtl 893– 896). Vastustaja seisukohast järeldub, et kaitse-eeskirja eesmärgiks pole olnud kaitsta metsa ratsionaalset majandamist, vaid seatud väärtuste säilimist (väärtuste loetelu kohta vt määruse § 1 lg 2) pikaajalises perspektiivis. Näiteks, kui mets kujundada majandusmetsaks, siis poleks rohelise hiidkupra jaoks piisavalt lamapuitu. Vastustaja toob välja ka selle, et 120-aastane männik püsib pikka aega (200–300 aastat) ning looduslikult puud üldjuhul ei lange maha üheaegselt, vaid grupiti, mille tulemusena moodustuvad metsa häilud.
11.Kaebajatele pidid haldusmenetluses esitatud teabe alusel olema mõistetavad põhjused, miks nende kinnistud hõlmati maastikukaitsealaga, ja milleks seati vaidlusalused piirangud. Säilitamist vajavad loodusväärtused, nende kaitseks vajalikud piirangud ja hõlmatav maa-ala kajastati VTK-s ja määruse seletuskirjas (dtl 22–38, 57–79). Kaebajad osalesid kaitse-eeskirja avalikul väljapanekul. Kaebajate küsimustele vastati nii suuliselt kui ka kirjalikult (dtl 40–55; 201–216). Vastustaja toob välja, et kaebajate tegevuse tulemusena tehti kaitsekorras muudatusi ja eelnõust jäi välja langi uuenemise nõue 2 m (vt dtl 897).
12.Kuigi halduskohus pole otsuse põhjendustes eraldi käsitlenud vaidlusküsimust, miks otsustati aegjärkse ja häilraie puhul seada piirangud, siis see ei too kaasa kaebuse rahuldamist. Määruse seletuskiri sisaldab viidatud raiete puhul piirangu seadmise põhjendusi (p 2.5.5.2): 9(11)
3-23-908 „Kaitseala valitseja nõusolekul on Varbola rannamoodustiste piiranguvööndis, välja arvatud laanepüü elupaigas, lubatud aegjärkne ja häilraie langi pindalaga kuni 2 ha. [---] Raietingimusi on vajalik muuta, et leida parem tasakaal metsade jätkusuutlikul majandamisel. Raie intensiivsuse vähendamisega tagatakse loodusliku mitmekesisuse säilimine, sest siis on metsade vanuseline jaotus ühtlasem, mis tagab eri liigirühmadele sobiliku elukeskkonna. Piiranguvööndi metsad on enamasti raieküpsed okasmetsad. Seetõttu on raielangi suurusele seatavad piirangud vajalikud, et piiranguvöönd kui puhvervöönd täidaks oma eesmärki, milleks on maastikuilme ja elustiku mitmekesisuse säilitamine. Aegjärkse ja häilraie langipiirangu seadmisega sarnaneb metsamajandamine oluliselt rohkem looduslikule protsessile kui lageraie puhul. Maastikuilmes toimuvad väiksemad ja sujuvamad muutused ning tekivad mitmekesised ja eri vanuses puistud. Kaitsealal on valdavalt loometsad, mis kasvavad väga õhukestel (alla 30 cm) kergesti läbikuivavatel muldadel vahetult paekivi või räha peal. Õhukesel ja kuival paepealsel pinnasel on uuendusraiejärgne metsa uuenemine vaevaline ja mets tormihell ning võrreldes parasniiske metsaga uueneb loomets mitu korda kauem, kusjuures looduslikku uuendust loometsades enamasti ei teki (kõrrelised on kuiva kasvukohta tõttu konkurentsis edukamad kui puittaimede seemikud). Ennetama peab massiivseid visuaalselt lagedaid alasid, mis ei pruugi kunagi taastuda. Suurtel raielankidel on lisaks erosioonioht, mille tagajärjel paljandub kohati aluspõhi ja metsa taastumine on veel vaevalisem. 2 ha suurused langid suudavad tagada metsakoosluse taastumise – kõrval asuvate metsade mõju on veel küllaltki suur. Puude seemnete levimiskauguse kohta on tehtud palju uuringuid ning servametsast efektiivseks taimestumiskauguseks peetakse 35‒50 m.“
13.Vaidlusaluse määruse tühistamist ei too kaasa asjaolu, et seletuskiri ei sisalda eraldi üksikasjalikke põhjendusi iga kinnistu osas proportsionaalsuse testi kõigi astmete kohta. Seletuskirjas arvestati sellega, et kaitse-eeskiri seab kitsendused omandiõigusele. Samas on vastustaja määrusega kaasneva omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riivet kokkuvõtlikult pidanud proportsionaalseks põhjusel, et vaidlusalusel alal loodusväärtused säiliksid, vältides loodusväärtusi kahjustavate tegevuste elluviimisel nende hävimist (vt määruse seletuskiri, p 2.5.1). Määruses on toodud põhjendused selle kohta, millise ja kui kaaluka loodusväärtusega on tegemist. Samuti on määruses toodud põhjendused selle kohta, miks otsustati lageraie langi suurust piirata vaidlusaluse suuruseni (vt määruse seletuskiri, p 2.5.5.2, ja tabelis 1 menetleja otsus nr 2 ja selles sisalduva põhjendused). Ka neid põhjendusi saab arvestada omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piirangute proportsionaalsuse hindamisel.
14.Kaebaja ei jaga seisukohta, et 26% metsa pindalast on kadunud. Vastustaja selgitas, et viimase 20 aasta metsakadu Varbola rannamoodustiste maastikukaitsealal arvutati Global Forest Watch ́i töövahendit Interactive World Forest Map & Tree Cover Change Data (globalforestwatch.org) kasutades (dtl 897). Vastustaja selgitas, et käsitas ulatuslikke lagedaid alasid ökoloogilises, mitte metsanduslikus tähenduses. Kuigi lageraie tulemusena maha võetud mets kasvab pärast uute taimede istutamist tagasi, siis ei täida see mets kaitsealustele liikide seisukohalt samaväärset ökoloogilist funktsiooni. Kui suuremal maa-alal metsa uuenemine peab toimuma lageraie teel, siis on tegemist metsa kiiresti uuendamisega. See ei taga kaitstavate väärtuste säilimist uues keskkonnas. 60-aastane intervall vaidlusaluste liikide säilimiseks ei ole piisav. Vastustaja lisab põhjendatult, et kui kuuskede hulk metsades väheneb looduslikul teel, siis see muutus toimub pikema aja jooksul ja ühtlasemalt.
15.Kaebajate hinnangul pole vastustaja kaalunud määruse §-s 14 sätestatud meetmetele alternatiive (nt kuuse enamusega puistus lubatava raielangi suuremat pindala 0,5 ha asemel 1 ha või 2 ha ning aegjärkse raielangi pindala 2 ha asemel 3 ha).
10(11)
3-23-908
15.1.Vastustaja on alternatiivseid lahendusi analüüsinud. Vastustaja selgitas, et lageraie on kuusikutes lubatud 0,5 ha ja hall-lepikus 1 ha ulatuses. Kuusikus on lageraie väikesel alal lubatud, sest turberaiega on kuusiku majandamine raskendatud (kuuse maalähedased juured kahjustuvad rasketehnika all, võimaldades ligipääsu haigustele). Hall-lepikus on lubatud lageraie langi pindalaga kuni 1 hektar, sest hall lepp on lühiealine puuliik ja metsamaa uueneks turberaievõtet kasutades sama puuliigiga (juure- ja kännuvõsud). Männikut ja kaasikut saab aga edukalt turberaiega majandada.
15.2.Vastustaja 10. veebruari 2023. a kirjast kaebajatele nähtub, et kaitsealal olevate väärtuste (s.o roheline hiidkupar ja laanepüü) tõttu kaaluti alal üldse metsamajandamise keelamist. Nii määruse seletuskirjast (p-d 2.1 ja 2.5.5.2) kui ka 26. jaanuari 2023. a avaliku arutelu protokollist nähtub, et hiidkupar on I kaitsekategooria liik, kes nõuab elupaigaks vana majandamata metsa, kus on palju kõdupuitu. Seda liiki ohustab peamiselt raietegevus, millega eemaldatakse sobiv substraat ning muudetakse valgus- ja niiskustingimusi. Laanepüü on III kaitsekategooria ohustatud linnuliik, kes väldib elupaigana alla 30-aastaseid metsi. Laanepüü eelistatud elupaik on tiheda kuuse-alusmetsaga niisked segametsad ning liiki ohustab raietegevus, mille tõttu suureneb noorte metsade osakaal, mida liik elupaigana väldib.
15.3.Ka aegjärkse ja häilraie ulatuse puhul on raie intensiivsuse vähendamisega soovitud tagada loodusliku mitmekesisuse säilimist, sest siis on metsade vanuseline jaotus ühtlasem ning selle kaudu luuakse eri liigirühmadele sobiv elukeskkond.
15.5.Eelnevast võib järeldada, et kuusikutes lageraie 0,5 ha ning aegjärkse ja häilraie 2 ha asemel suurema langi lubamine riivaks kaebajate omandiõigust küll vähem, aga see ei oleks sama tõhus meede kui 0,5 ha ja 2 ha suurune raielangi nõue. Kaitstavad liigid säilivad kõige paremini nendes metsades, mida raiutakse lagedaks võimalikult väikeses ulatuses ning mis suurematel aladel ja suuremas ulatuses säilivad vanemate metsadena. Seetõttu ei saa kaebaja pakutud meedet pidada sama tõhusaks alternatiiviks.
16.Eelnevast tulenevalt jääb kaebajate apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud jäävad nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.