Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
10.02.2025, Tallinn
Haldusasja number
3-24-3413
Haldusasi
Y.X-i kaebus regionaal- ja põllumajandusministri 28.11.2024 määruse nr 73 „Ajutised püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarv harrastuskalapüügil 2025. aastal“ § 8 lg 2 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Y.X Vastustaja – Regionaal- ja Põllumajandusministeerium
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 07.01.2025 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Y.X-i määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse Y.X-i määruskaebus Tallinna Halduskohtu 07.01.2025 määruse peale haldusasjas nr 3-24-3413.
2.Jätta Y.X-i määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.01.2025 määruse haldusasjas nr 3-24-3413 resolutsioon muutmata. Muuta halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Regionaal- ja põllumajandusminister kehtestas 28.11.2024 määrusega nr 73 kalapüügiseaduse (KPS) § 11 lg 2 ja § 29 lg 7, keskkonnatasude seaduse § 11 lg 2 p 3 ning Vabariigi Valitsuse 16.06.2016 määruse nr 65 „Kalapüügieeskiri“ § 44 lg 4 p 4, § 51 lg 5 ja § 52 lg 2 alusel ajutised püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarvu harrastuskalapüügil 2025. a-l. Määruse nr 73 § 2 lg 8 kohaselt on Pärnu lahes Kotinina, mida tähistatakse koordinaatidega 58o17.888'N ja 24o16.719'E, ja Tahkunina, mida tähistatakse koordinaatidega 58o15.515'N ja 24o29.364'E, vahelisest ühendussirgest põhja pool vedeli kasutamine keelatud.
3-24-3413
2.Y.X esitas 19.12.2024 Tartu Halduskohtule kaebuse määruse nr 73 § 2 lg 8 tühistamiseks. Tartu Halduskohtu 19.12.2024 määrusega anti haldusasi kohtualluvuse järgi üle Tallinna Halduskohtule. Määruse nr 73 § 2 lg 8 piirab põhjendamatult kaebaja kui harrastuskaluri õigust püüda 2025. a-l vedelit kasutades koha Pärnu lahes määruses märgitud kohas. Kehtestatud piirangud peavad olema põhjendatud ja õigustatud. Kehtestatud piirang ei panusta efektiivselt kohavarude taastamisse ja kohtleb harrastuskalureid võrreldes kutseliste kaluritega ebavõrdselt. Põhiseaduse (PS) § 19 sätestab igaühe õiguse vabale eneseteostusele ja seega on igaühel õigus olla hobikorras harrastuskalastaja.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 07.01.2025 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 21 alusel. Halduskohtul ei ole volitust tühistada ministri määrust (vt HKMS § 5 lg 1). Sellist nõuet ei saa halduskohtule esitada (vt HKMS § 37 lg 2; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 80). Nõuda saaks haldusakti, s.o üksikjuhtumi reguleerimiseks antud õigusakti (otsuse) tühistamist (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1). Praeguses asjas on vaidlustatud aga määrus, s.o piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks antud õigusakt (vt HMS § 88). Halduskohtul on õigus jätta määrus kui õigustloov akt kohtuasja lahendamisel kohaldamata, kui see on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega. See võimalus on halduskohtul aga üksnes olukorras, kus kaebaja on kohtusse pöördunud selleks, et vaidlustada oma õiguste kaitseks konkreetset haldustegevust (haldusakti või toimingut, HKMS § 44 lg 1). Praegusel juhul sellist konkreetset haldustegevust, millega piiratakse kaebaja õigusi, toimunud ei ole. Mõnikord saab sellisel juhul anda kaebajale soovituse esitada haldusorganile oma õiguste kaitseks taotlus, mille lahendamiseks sooritatav haldustegevus on halduskohtus vaidlustatav näiteks tühistamis- või kohustamiskaebusega. Ka võib mõnel juhul olla võimalik esitada kohtule keelamiskaebus selleks, et haldusorgan hoiduks kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmisest või toimingu tegemisest, või ennetav tuvastamiskaebus õiguste rikkumise ohu korral (vt Riigikohtu 25.10.2017 määrus nr 3-17-749, p-d 10 ja 11). Sellise kaebuse raames saaks kaebaja taotleda kohtult määruse kohaldamata jätmist. Praegusel juhul ei näe kohus kaebajal võimalust ka selliseid taotlusi ega nõudeid esitada, sest määrusest tulenev piirang ei riiva oluliselt ega pöördumatult kaebaja õigusi avalik-õiguslikus suhtes. Seetõttu poleks näiteks tuvastamiskaebuse esitamise võimalus kaebaja õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 38 lg 4). Kaebajal ei ole harrastuskalurina subjektiivset õigust kalavarusid enda harrastuse huvides kasutada. Kõnealune piirang riivab mõnevõrra kaebaja õigust vabale eneseteostusele (PS § 19), aga mitte intensiivsemalt kui igasugused avalikus ruumis tegutsemise piirangud riivavad ükskõik kelle tegutsemisvabadust. Piirangu tõttu ei saa kaebaja püüda konkreetset liiki kala (koha) konkreetsel alal (Kotinina ja Tahkunina vahelisest ühendussirgest põhja pool) konkreetsel viisil (vedelit kasutades). Kaebajal säilib aga avar võimalus tegeleda oma harrastusega muul viisil. Kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus kõnealuse määruse vaidlustamiseks. Kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne. Kaebuse rahuldamine on asjaoludest tulenevalt väga ebatõenäoline. Kaebajal on koos teiste harrastuskaluritega võimalus esitada oma seisukohad ja kaitsta oma huve ministeeriumiga koostöö ja suhtlemise abil.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
2(5)
3-24-3413
4.Y.X palub 27.01.2025 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 07.01.2025 määrus. Kaebuse tagastamine on põhjendamatu ja kaebaja kaebeõigust kitsendav. Sisuliselt tunnistab riik sellega, et teatud õigustele on võimalik saada kaitset ainult õigusakti rikkudes. See ei ole hea haldustava. Haldusorgani poolt määruse andmine peaks alluma samuti kohtulikule kontrollile, kui määrusega on põhjendamatult rikutud või piiratud isiku õigusi. Asjaolu, et määrus nr 73 puudutab ka teiste harrastuskalastajate õigusi, ei puutu asjasse.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
5.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ja vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
6.Regionaal- ja põllumajandusministri määruse nr 73 § 2 sätestab lubatud püügivahendite piirarvu, püügiõiguse tasu ja püügikitsendused Läänemerel. Sätte lõike 8 kohaselt on Pärnu lahes Kotinina, mida tähistatakse koordinaatidega 58o17.888'N ja 24o16.719'E, ja Tahkunina, mida tähistatakse koordinaatidega 58o15.515'N ja 24o29.364'E, vahelisest ühendussirgest põhja pool vedeli kasutamine keelatud.
7.Kaebaja peab enda õigusi rikkuvaks seda, et määruse nr 73 § 2 lg 8 keelab tal püüda 2025. a-l vedelit kasutades koha Pärnu lahes määruses märgitud osas. Kaebuse kohaselt puuduvad püügikitsenduse kehtestamiseks asjakohased teadus- jm uuringud ning määrus kohtleb harrastuskalureid võrreldes kutseliste kaluritega ebavõrdselt. Kaebaja hinnangul on määrus nr 73 vähemasti vaidlustatud osas haldusakti tunnustega, kuna see puudutab üksnes väikest territooriumit ja ainult neid harrastuskalastajaid, kes käivad seal koha püüdmas.
8.Määruses nr 73 on püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarv kehtestatud KPS § 11 lg 2 ja § 29 lg 7 p 3 alusel. Eelnimetatud volitusnormid näevad ette, et eelseisva aasta püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarvu harrastuskalapüügil kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega ehk õigustloova aktiga.
9.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 (p 74) märkinud, et õigusakti vorm ja materiaalne sisu peavad olema omavahel vastavuses. Isiku õiguste kaitse on üksikaktide (haldusaktide) ja üldaktide (õigustloovate aktide) puhul erinev ning üldaktide põhiseaduspärasuse kontrolliks on põhiseadusest ja seadustest tulenevalt ette nähtud üksikaktidest erinev menetluskord. Samuti on erinevad üld- ja üksikaktide andmise menetlus ja nõuded akti õiguspärasusele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.11.2010 määrus nr 3-4-1-6-10, 43; Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 33-1-85-10, p-d 23 ja 24). Nähes sisult üksikakti andmiseks ette üldakti vormi või vastupidi, võiks seadusandja seega rikkuda õigusakti adressaatide PS-st 14 tulenevat põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning PS §-st 15 tulenevat õigust vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid (Riigikohtu üldkogu 31.06.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 23), samuti jätta täitmata nõuded, mis õigusakti sisu järgi peaksid selle kohaldamisalale, andmise menetlusele ja õiguspärasusele kohalduma.
10.Samas on Riigikohus selgitanud, et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget üleminekupiiri (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 76; Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 23). Seadusandjal on volitusnormis 3(5)
3-24-3413 õigusakti liigi määramisel märkimisväärne otsustustuum. Selle ruumi piirides võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldistusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka üksikakti vormis. Otsustusruumi sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma riivatud õiguste tõhus kaitse. Õigusakti vorm ei tohi muutuda vahendiks, mille kaudu püütakse kitsendada isiku võimalusi õigusakti andmise menetluses osaleda või õigusakti vastu kaitset saada. Seadusandja peab aga arvestama ka haldustegevuse efektiivsuse tagamise vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist, milles akti andmine toimub kiiremas ja lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul oluliste asjaoludega. Kui seadusandja väljub õigusakti liigi määramisele põhiseadusega seatud piiridest, on kohtul võimalik tunnistada akt andmiseks volitav norm õigusakti liigi osas põhiseadusega vastuolus olevaks (Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 30).
11.Sõltuvalt reguleeritavast küsimusest võib nii üldakti konkreetsusaste kui ka üksikakti üldistusaste olla erinev. Asjaolust, et üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt (nt Riigikohtu 5-22-4, p 77; 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 23), ei saa tuletada vastupidist järeldust, et üldaktiga saab olla tegemist ainult siis, kui see pole piiritletud ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt ega ka esemeliselt. Teisalt ei ole üldkorralduse puhul nõutav, et reguleeritav juhtum peaks olema üheaegselt piiritletud nii ruumiliselt, ajaliselt, iksikuliselt kui ka esemeliselt, vaid see peaks olema piiritletud vähemalt ühest loetletud aspektist. Kui vormilt üldakt sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, tuleks see tervikuna lugeda üldaktiks (vrd Riigikohtu 17.03.2000 otsus nr 3-4-1-1-00, p 12). Samamoodi on ühe ja sama akti eri osade üksteisest lahknev liigitamine välistatud haldusaktide puhul (nt Riigikohtu 16.03.2016 otsus nr 3-3-1-81-15, p 20; 12.12.2011 määrus nr 3-3-1-52-11, p 22). Seetõttu ei oleks võimalik näiteks järeldus, et teatud osa määrusest nr 73 kujutab endast haldusakti ja ülejäänud osa on üldakt.
12.Kaebaja eesmärk on vaidlustada põllumajandus- ja regionaalministri määruse nr 73 § 2 lg-s 8 kehtestatud ajutine püügikitsendus. Ringkonnakohtu hinnangul on tegemist olemuselt õigusnormiga, mis pole suunatud individuaalsetele adressaatidele, vaid reguleerib abstraktselt mistahes harrastuskalastaja olukorda, kes on tasunud harrastuskalapüügiõiguse eest (KPS § 22 lg 1, § 25 lg 1 p 1) ja soovib püüda Pärnu lahes vedeliga koha. Keelunormi adressaatide ring on konkreetselt määratlemata. Õigustloova akti puhul, iseäranis keskkonnakaitse valdkonnas, pole tavapäratu, et see seab teatud tegevusteks kitsendused, s.o siinsel juhul piirang püüda sättes toodud piirkonnas vedeliga 2025. a-l. On seadusandja otsustada, kas küsimus on sedavõrd oluline, et vajab reguleerimist määruse tasandil. Vaidlusaluse keelunormi legitiimne eesmärk tuleb esmajoones PS §-s 5 riigile pandud kohustusest kujundada looduskeskkonna säästlikku ja avalike huvide kohast kasutamist tagav õiguslik režiim. Igaühel on PS § 19 kohaselt õigus küll vabale eneseteostusele, kuid PS §-st 53 tulenevalt ka kohustus säästa eluja looduskeskkonda. Elu- ja looduskeskkonna säästmise kohustuse eesmärk on hoida ära keskkonnale kahju tekkimist ja sellega ka inimeste elukeskkonna ja -kvaliteedi halvendamist (vt Riigikohtu 10.01.2025 otsus nr 5-24-25, p 67). Määruse nr 73 seletuskirjast nähtuvalt (lk 3) ei ole kohavaru kaitseks viimase kümne aasta jooksul sisse viidud erinevad piirangud (nt keeluaja pikkus, nakkevõrgupüügi keeld, kutselise kalapüügi puhul piirangud mõrrapüügil) koha varu Pärnu lahes oluliselt paremaks muutunud, mistõttu peeti ülemäärase alamõõduliste kalade hukkumise (suremus kaaluliselt 5‒10 tonni) vältimiseks mõistlikuks mõneks ajaks vedeliga püük Pärnu lahes keelata. Tulenevalt vaidlusaluse valdkonna eripärast ning kalavarude kaitse ja säästliku kasutamise vajadusest, on mõistetav seadusandja otsustus, et püügikitsendused tuleb üle vaadata iga aasta. Eeltoodust järeldub, et põllumajandus- ja regionaalminister on norminud kalavarude kasutust tervikuna kogu riigis, mitte üksikjuhtumi 4(5)
3-24-3413 põhiselt. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole seadusandja otsustusruumi ületanud, nähes ette püügikitsenduste kehtestamise üldaktiga.
13.Ringkonnakohus peab siinkohal vajalikuks viidata Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.01.2025 otsusele nr 5-24-25, milles kolleegium hindas praegusega sarnase regionaalministri 23.11.2023 määruse nr 83 „Ajutised püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarv harrastuskalapüügil 2024. aastal“ § 4 lg-ga 8 kehtestatud piirangu põhiseaduspärasust, jättes normi põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamata. Menetlus tõusetus maakohtu lahendist kaebuses Keskkonnaameti otsuse peale, millega määrati menetlusalusele isikule rahatrahv määruse nr 83 § 4 lg-ga 8 sätestatud keelualal kala püüdmise eest.
14.Halduskohus ei vaata läbi õigustloovate aktide peale esitatud kaebusi, kuna selleks on ette nähtud teistsugune menetluskord (HKMS § 4 lg 1, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p 1). Seega ei ole kaebus lubatav. Eelneva põhjal on õige kaebuse tagastamise alus HKMS § 121 lg 1 p 1 ehk pädevuse puudumine.
15.Halduskohus on enda määruses leidnud, et halduskohtul puudub volitus (HKMS § 5 lg 1) õigustloova akti tühistamiseks. Ringkonnakohus märgib, et halduskohtu volitusi tuleb eristada halduskohtu pädevusest. Volitused on õiguskaitsevahendid, mille rakendamist saab isik kohtult asja sisulisel lahendamisel nõuda (vt HKMS § 5). HKMS § 4, s.t halduskohtu pädevuse regulatsiooni ülesanne on määrata ära, millist liiki vaidlusi on halduskohtus võimalik lahendada (vt K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Juura 2013, lk 36). Pädevuse puudumisel ei ole halduskohtul võimalik üldse asuda kaebust sisuliselt lahendama.
16.Eelneva põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 07.01.2025 määruse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus muudab halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.