Veiko Vaske (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
31.jaanuaril 2025 Tallinnas
Haldusasja number
3-23-139
Haldusasi
B.V kaebus Keskkonnaameti 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790 tühistamiseks Kaebaja (apellant) – B.V, esindajad v-adv Janar Urres ja adv Kristjan Kers Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Väino Vaidla
Menetlusosalised ja nende esindajad Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.07.2023 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
B.V apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta B.V apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 28.07.2023 otsus muutmata.
2.Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 03.03.2025 (HKMS § 212 lg 1). Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 punkt 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.B.V-le (kaebaja) kuulub Valga maakonnas Otepää vallas Sihva külas asuv Männimäe kinnistu (katastritunnus 55701:001:0381).
3-20-1423
2.10.11.2022 tegi Keskkonnaamet (vastustaja) looduskaitseseaduse (LKS) § 702 lg 1 ja korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel kaebajale ettekirjutuse nr 2790, millega kohustas kaebajat likvideerima hiljemalt 03.09.2023 Männimäe katastriüksusel Juusa järve (registrikood VEE2105500) veekaitse- ja ehituskeeluvööndisse ning Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndisse püstitatud kaks ehitist: koordinaatidel X:6434124 Y:643516 asuv ehitis (suitsuahjuga maakivisillutis) ja koordinaatidel X:6434143 Y:643490 asuv killustikust plats (p 1) ning järgima likvideerimisel ettekirjutuse resolutsiooni p-s 2 loetletud tingimusi. Ettekirjutuse kohaselt rakendab vastustaja sunniraha 1000 eurot nii ettekirjutuse p-s 1 kui p-s 2 pandud kohustuste täitmata jätmisel ning sunniraha määratakse ettekirjutuse täitmata jätmisel korduvalt. Ettekirjutuse põhjenduste kohaselt avastas Keskkonnaamet 01.04.2022 plaanilise ehitusjärelevalve käigus Männimäe maaüksuselt Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndist ning Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndist kaks ehitist (maakivist sillutis suitsuahjuga ja killustikust plats). Ehitised on rajatud Vabariigi Valitsuse 01.12.2016 määruse nr 135 „Otepää looduspargi kaitse-eeskiri“ (kaitse-eeskiri) § 17 lõiget 1 ja lg 2 punkti 1, LKS § 38 lõiget 3 ja veeseaduse (VeeS) § 119 punkti 5 rikkudes. Kaitse-eeskirja kohaselt on ehitise püstitamine lubatud ainult kaitseala valitseja nõusolekul, kusjuures Otepää piiranguvööndis põlisel metsamaal ja poollooduslikul kooslusel üksnes algsetel taluõuekohtadel. Ehitised ei ole rajatud kehtiva detailplaneeringuga ettenähtud hoonestusalale ja vastustaja kui kaitseala valitseja ei ole andnud muid nõusolekuid peale detailplaneeringuga nõustumise. Juusa järve ehituskeeluvööndi laius on LKS § 38 lg 1 p 4 kohaselt 50 m, lg 3 kohaselt on ehituskeeluvööndis uute ehitiste ehitamine keelatud ja lõigetes 4 ja 5 sätestatud erandid ei kohaldu. Ainsana saaks kohalduda lg 1 p 1 erand, mille kohaselt ei laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale uuele ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse. Erand aga ei kohaldu, kuna ehitised asuvad VeeS § 118 lg 2 p 2 ja lg 3 alusel veekaitsevööndis, samuti puudub kinnistu katastriüksusel õuemaa kõlvik. Ehitised on vastuolus LKS §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärkidega, kuna need kahjustavad kaldal asuvaid looduskooslusi ega arvesta kaldale omase asustusega ning inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramise eesmärgiga. Ehitiste alla jääval alal on ajalooliselt olnud tegemist loodusliku lagealaga, ehitiste püstitamisel on toimunud järve kalda oluline ümberkujundamine ning hävitatud on looduslik pinnas ja kooslus. Ehitustegevusega on inimtegevuse mõju toodud oluliselt lähemale veekogule, kus seda eelnevalt ei olnud. Tuginedes ettevaatusprintsiibile, võib LKS § 38 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumise korral ranna- ja kaldakaitse eesmärkide rikkumist eeldada. Katastriüksusele ei ole rajatud ka sadamaala, kalda- või rannakindlustuse ala, supelranda ega supluskohta, mistõttu ei kohaldu ka VeeS § 118 lg 5 erand veekaitsevööndisse ehitamiseks. Loodusliku pinnase hävitamisega ning inimtgevuse kaldaala lähedusse toomisega on suurenenud erosiooni ja hajuheite tekkimise oht, mistõttu on ehitised ehitatud VeeS § 119 p 5 kohast keeldu rikkudes. Kokkuvõttes on viidatud normide rikkumine käsitatav korrarikkumisena KorS § 5 lg 1 mõttes. Ettekirjutus on tingitud vajadusest saavutada LKS-s sätestatud eesmärkide ja põhimõtete rakendamine. VeeS § 118 lg 1 ja LKS § 34 eesmärkidega vastuolus olevad ehitised kujutavad endast keskkonnaohtu. Keskkonnaohtu tuleb keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 10 kohaselt taluda, kui tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed. Need tingimused ei ole täidetud. Õiguskorra tagamine ja inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine on kaalukas avalik huvi, mis kaalub üles erahuvi ehitiste säilimise vastu veekaitse- ja ehituskeeluvööndis, nende püsimine seal ei ole eluliselt vajalik. Kaebaja huvi muudab vähem kaalukaks mh isiku tahtlik õigusvastane käitumine ehitiste püstitamisel, kuna detailplaneering, mis kaebaja taotlusel kehtestati, ei näe ehitiste asukohas ehitisi ette ning 2(9)
3-20-1423 isikul ei teki LKS § 38 lg 9 kohaselt õigustatud ootust ehitiste säilimiseks isegi juhul, kui kohalik omavalitsus oleks õigusvastaseks ehitamiseks loa andnud. Arvestades eelviidatud norme puudub võimalus ehitiste seadustamiseks ja alternatiiv ehitiste likvideerimata jätmiseks.
3.Kaebaja esitas 12.12.2022 vaide, mille vastustaja jättis 21.12.2022 vaideotsusega nr 17/22/261-5 rahuldamata.
4.Kaebaja esitas 20.01.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790 tühistamiseks. Killustikust plats ei ole ehitis ehitusseadustiku (EhS) mõttes, vaid kaebaja üksnes ladustas killustikku. Kaebaja küsis enne killustiku ladustamist Otepää vallalt, kas tegemist on loakohustusliku tegevusega ja sai vastuseks, et luba pole tarvis. Seega oli tegemist riigi lubadusega ja vastustaja ettekirjutus kujutab endast riigi vastuolulist käitumist. Kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu, vastustaja on sellekohase järelduse põhjendamata jätnud. Lisaks jääb arusaamatuks vastustaja automaatne järeldus, et igal juhul esineb antud juhul keskkonnarisk KeÜS § 4 mõttes. Isegi kui LKS-i või VeeS-i sätteid rikutakse, ei saa see automaatselt kaasa tuua ei keskkonnaohtu ega -riski. Need on vaja eraldiseisvalt sisustada, mis aga nii ettekirjutuses kui ka vaideotsuses puudub. Täiesti hindamata on ehitiste likvideerimisega kaasnevad mõjud keskkonnale. Tegemist on olulise kaalutlusega, millele vastustaja pole tähelepanu pööranud. Küll on aga haldusmenetluse materjalides selgelt välja toodud, et ehitise sellisel kujul püsimajäämine negatiivset mõju kaasa ei too. Samas piirkonnas on ehitatud elamiseks kasutatavaid maju ning kõrvalhooneid, mis on keskkonnale oluliselt koormavamad. Ettekirjutuses puuduvad mistahes viited teistele võimalikele lahendustele või haldusmeetmetele.
5.Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata jätmistel kaalutlustel. Killustikuplats on ehitis EhS § 3 lg 1 mõttes, kuna tegemist on siledaks tasandatud killustikust sillutisega, mille all on geotekstiil ja mille rajamise eesmärgina on kaebaja väärteomenetluse ülekuulamisprotokollis selgitanud plaani rajada kuuselattidest telk, st tegemist on ehitise püstitamisega, mitte materjali ladustamisega. Riik ei ole käitunud vastuoluliselt, Otepää vallalt ei ole küsitud luba ehitamiseks ja kaebaja oli teadlik kinnistu asumisest looduskaitsealal ning looduskaitselistest piirangutest, samuti detailplaneeringu hoonestusalast. Ettekirjutuses on põhjalikult lahti kirjutatud, milles seisnevad ehitistega kaasnevad kahjustused ja ebasoodne mõju keskkonnale. Kaebuses aga on meelevaldselt asetatud võrdusmärk KorS § 28 lg-s 1 nimetatud ohu ja KeÜS §-s 10 nimetatud keskkonnaohu vahele. Kuivõrd vaidlusalune ettekirjutus on koostatud mitte ohu tõrjumiseks KorS § 5 lg 2 tähenduses, vaid korrarikkumise (KorS § 5 lg 1 tähenduses) kõrvaldamiseks, siis selles kontekstis ei oma KeÜS regulatsioon asjaga puutumust. Kuivõrd mõlemad ettekirjutuses märgitud ehitised asuvad Juusa järve veekaitsevööndis ja tegemist ei ole LKS-ga lubatavate ehitistega, on ehitised nii formaalselt kui ka materiaalselt õigusvastased, mis tähendab, et nende ehitamine õiguspäraselt oleks olnud välistatud ja välistatud on ka nende tagantjärele seadustamine. Asjakohatu ja paljasõnaline on kaebuses esitatud viide teistele piirkonnas ehitatud hoonetele ja nende negatiivsele mõjule – ükski samas piirkonnas olev hoone ei ole Juusa järve veekaitsevööndis ja puuduvad andmed, et need oleksid ehitatud ebaseaduslikult.
6.Tallinna Halduskohus jättis 28.07.2023 otsusega kaebuse rahuldamata ja poolte menetluskulud nende endi kanda. Kohtuotsuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised. 3(9)
3-20-1423 Vaidlust ei ole, et Männimäe maaüksusele rajatud suitsuahjuga maakivisillutis asub osaliselt Juusa järve veekaitsevööndis ning täielikult Juusa järve ehituskeeluvööndis, samuti asetseb killustikuplats Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndis, mis on tõendatud ka väärteoasjas nr 940022000878 sündmuskoha vaatluse protokollidega. Lisaks asub Männimäe maaüksus tervikuna Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndis, mida kinnitab Maa-ameti looduskaitse kaart. Samuti ei ole vaidlust selles osas, et kaebaja ei olnud kummagi ehitise Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndisse rajamiseks vastustajalt kui kaitseala valitsejalt vastavalt kaitse-eeskirja § 17 lg 2 p-le 1 luba küsinud. Ka ei ole vaidlust selles, et rajatud objektid ei asu õuealal ega olemasoleval hoonestusalal. Seega ei nähtu kohtule, et vastustaja oleks valesti tuvastanud Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 1 ja lg 2 p 1, LKS § 38 lg 3 ja VeeS § 119 p 5 rikkumise. Samale järeldusele on jõudnud ka Tartu Maakohus 26.01.2023 otsuses väärteoasjas nr 4-22-4150, mis jõustus 04.04.2023. LKS § 38 lg 3 alusel on kalda ehituskeeluvööndisse uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud. Erandid, millele ehituskeeld ei kohaldu, on loetletud LKS § 38 lg-tes 4 ja 5. Keskkonnaamet on möönnud, et antud juhul võiks eranditest kohalduda vaid LKS § 38 lg 4 p 1, mille alusel ei laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale uuele ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse. Kuna vaidlusalused ehitised ei asu olemasoleva elamu õuealal ning jäävad veekaitsevööndisse (Juusa järve puhul 10 meetrit veekogu piirist), siis ei saa ka seda erandit rakendada. Ranna ja kalda puhul on seadusandja juba sätestanud, et üldjuhul ranna ja kalda ehituskeeluvööndisse ei ehitata ning seda asjaolu ei pea hakkama haldusmenetluses uuesti hindama (vt Tallinna Ringkonnakohtu 15.09.2022 otsus haldusasjas nr 3-21-751, p 8). Seega ei pidanud vastustaja asuma kaaluma, kas keskkonnaohu aspektist võiks ehitisi ikkagi lubada või leidub likvideerimisele alternatiivseid meetmeid. Vastustaja ei pea eraldiseisvalt vastavate keskkonnariskide olemasolu sisustama, sest sellekohase kaalumise on teinud juba seadusandaja, kehtestades erandi tegemise võimalused. Vastustajal puudub võimalus uusi erandeid luua. Paljasõnaliseks on jäänud kaebaja väited võimalikust keskkonnaohust, mida ehitiste likvideerimine võiks põhjustada. Jääb ebaselgeks, milliseid asjaolusid oleks vastustaja pidanud veel kaaluma. Ehkki vastustaja ei pidanud ehituskeelualasse ehitamise korral eraldi põhjendama, miks on keelutsooni püstitatud ehitis keskkonnale ohtlik, on ta seda ettekirjutuses siiski teinud, põhjendades seda nii LKS-i kui VeeS-i normide eesmärgist lähtudes. Vastustaja on ehitise mõistet õigesti sisustanud ja tegemist ei ole riigi vastuolulise käitumisega. Eristada tuleb loakohustuslikku ehitamist ja veekaitse- või ehituskeeluvööndisse ehitamist. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.Kaebaja esitas 22.08.2023 apellatsioonkaebuse halduskohtu 28.07.2023 otsuse tühistamiseks. Kaebaja palub teha asjas uue otsuse, millega tühistada Keskkonnaameti 10.11.2022 ettekirjutus nr 2970 osas, millega kohustati likvideerima suitsuahjuga maakivisillutis. Kaebaja on apellatsioonkaebuse esitamise hetkeks killustikust platsi likvideerinud ja selles osas on ettekirjutus täidetud. Keskkonnaameti ettekirjutuse õiguslik alus tuleneb KorS § 28 lg-st 1, mille kohaselt on korrakaitseorganil õigus, mitte kohustus panna isikule ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus. Vastustajal oli seega kaalutlusõigus korrarikkumise kõrvaldamise kohustuse määramisel, millele ka vastustaja ise on korduvalt, nt vaideotsuses viidanud, ja ettekirjutuse kohtulik kontroll hõlmab seetõttu ka kaalutlusreeglite järgimise analüüsi, nagu kinnitab kohtupraktika. Halduskohus, leides, et vastustaja ei pidanud eraldiseisvalt keskkonnariskide olemasolu sisustama, on kaalutlusõigust hinnanud mitte KorS § 28 lg 1 järgi, vaid LKS § 38 lg 3 alusel, mis pole käsitatav ettekirjutuse õigusliku alusena. Vaidluse 4(9)
3-20-1423 all ei ole küsimus ehituskeeluvööndisse ehitamise lubamisest, vaid KorS § 28 lg 1 alusel tehtud likvideerimisettekirjutuse õiguspärasus. Halduskohus ei ole aga selle sätte alusel õiguspärasuse kontrolli läbi viinud, rikkudes seeläbi HKMS § 158 lõikest 3 tulenevat kohustust kontrollida kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist. Vastustaja ettekirjutuses ei ole keskkonnaohtu faktiliselt ega õiguslikult tuvastatud. KeÜS § 5 kohaselt on keskkonnaoht olulise keskkonnahäiringu tekkimise piisav tõenäosus. Olulise keskkonnahäiringu määratleb KeÜS § 3, mille kohaselt eeldab see olulist ebasoodsat mõju keskkonnale, tervisele, heaolule, varale või kultuuripärandile. Kaebaja hinnangul ei too kumbki objekt kaasa olulist keskkonnahäiringut ega seeläbi ka keskkonnaohtu. Ka vastustaja ise on mitmel puhul kinnitanud, et keskkonnaohtu vaidlusalune ehitis kaasa ei too. Vastustaja on ettekirjutuse vajadust põhistanud LKS-s seatud eesmärkide ja põhimõtete järgimisega, kuid üheski vastustaja seisukohas pole konkreetselt sisustatud, kuidas vaidlusalune ehitis neid eesmärke ja põhimõtteid rikub. Kaalutlusotsuse tegemisel tuleb arvestada proportsionaalsuse printsiipi, milleks antud juhul sätestab põhimõtted KorS § 7. Vastustaja eesmärgiks haldusmenetluse läbiviimisel tuleb lugeda kaitseala looduskeskkonna säilimine ja ebasoodsate mõjude vältimine. Likvideerimise kohustus ei ole sobiv, sest juhul, kui objektid alles jääksid, oleks samuti ettekirjutusega väidetavalt soovitud eesmärk täidetud. Ebasoodsa mõju toob kaasa hoopis ehitise likvideerimine, mida on tunnistatud ka vaideotsuse p-s 3.6.2. Ettekirjutuses puuduvad mistahes viited teistele võimalikele lahendustele või haldusmeetmetele.
8.Vastustaja palus apellatsioonkaebuse vastuses jätta kaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jäi oma varasemate seisukohtade juurde ja märkis täiendavalt kokkuvõttes järgmist. Halduskohus ei ole LKS § 38 lõiget 3 valesti kohaldanud. KorS § 1 lõikest 3 tulenevalt on halduskohus jõudnud õigele järeldusele, et kohaldamisele kuulub LKS § 38 lg 3, kuna kaitsealal ja ehituskeeluvööndis ehitamise reeglid on sätestatud just LKS-s. Erinevalt EhS § 130 lg 2 punktist 2 ja loomakaitseseaduse § 38 lõikest 3 on LKS § 38 lg 3 imperatiivse sõnastusega ega sisalda viidet haldusorgani kaalutlusõigusele. Ettekirjutus on proportsionaalne, lähtudes üldisest printsiibist, et kõiki LKS ja VeeS eesmärkidega vastuolus olevaid ehitisi tuleb käsitada keskkonnaohuna. Kuivõrd LKS § 38 lg-s 3 sätestatud keeld on imperatiivne ja keelu eesmärk on ära hoida oht keskkonnale, tuleb ehituskeeluvööndisse õigusvastaselt püstitatud ehitisi automaatselt käsitleda ohuna keskkonnale. Kui ehitis on õigusvastane nii formaalselt kui materiaalselt, nagu see vaidlusalusel juhul on, ja puudub võimalus erandi kohaldamiseks, ei ole vajalik edasine ohu tuvastamine ega erinevate võimalike alternatiivide kaalumine. Ehitise ehitamine õiguspäraselt oleks olnud välistatud, mis tähendab, et välistatud on ka selle tagantjärele seadustamine.
9.06.01.2025 täiendavas seisukohas põhjendas kaebaja, et kuivõrd Riigikohtu seisukohast järeldub, et LKS § 38 lg-st 3 tulenev keeld ehitada kalda ehituskeeluvööndis uusi hooneid ja rajatisi on käsitatav ehitise asukohaga seonduva kitsendusena EhS § 12 lg 2 tähenduses (RKHKo 08.04.2021 nr 3-18-2244, p 15; samuti Tallinna Ringkonnakohtu 17.01.2023 otsus haldusasjas nr 3-21-2344, p 11), tuleb lammutamisettekirjutuse tegemisel lähtuda EhS § 132 lg-s 3 sätestatud lammutamise eeldustest, milleks peab samaaegselt esinema ehitise mittevastavus nõuetele ja sellega kaasnev oluline või kõrgendatud oht, kuid vastustaja ise on menetluses ohu puudumist kinnitanud. Riigikohus on selgitanud, et lammutamisettekirjutust ei tohi teha ainult ehitamise õigusvastasusest tulenevalt, vaid peavad esinema täiendavad 5(9)
3-20-1423 kaalukad põhjused (RKHKo 21.11.2022 nr 3-19-2398, p 17). Igal juhul eeldab see kaalutlusõiguse teostamist. Samuti on vastustaja ise oma halduspraktikas jaatanud kaalutlusõiguse olemasolu ja jõudnud ka järeldusele, et lammutamisettekirjutus oleks ebaproportsionaalne. Haldusmenetluses nr 2400135 lõpetati menetlus samuti Otepää vallas ehituskeelu- ja veekaitsevööndis asuva laudtee ja paadisilla osas põhjendusel, et ettekirjutus ei täidaks keskkonnakaitselist eesmärki. Arvestades kahe kaasuse asjaolude sarnasust on antud juhul tegemist kaebaja ebavõrdse kohtlemisega ja kui legitiimset eesmärki ei leidu, on võrdsuspõhiõiguse piirang lubamatu. Kaebaja palus võtta täiendava tõendina asja juurde ka 23.10.2024 haldusmenetluse nr 2400135 lõpetamise teate.
10.13.01.2025 täiendavas vastuses leidis vastustaja, vaidluse all ei ole see, et tal on üldiselt ehituskeeluvööndist ehitise likvideerimiseks ettekirjutuse koostamisel kaalutlusõigus. Vaidluse all on, kas tal on võimalus kaaluda ehitise likvideerimata jätmist konkreetses olukorras, kus ehitis on rajatud lisaks ka veekaitsevööndisse, seda polekski saanud õiguspäraselt rajada ja selle seadustamiseks puuduvad õiguslikud mehhanismid. Kaebaja viidatud haldusmenetluses nr 2400135 teostas vastustaja 01.03.2024 järelevalvet Otepää vallas Pühajärve ääres ning tuvastas vastustaja nõusolekuta rajatud paadisilla, mille juurde viis kivisillutisega jalgtee. Kuivõrd paadisilla rajamine on LKS § 38 lg 6 kohaselt võimalik, leidis vastustaja, et paadisild koos selleni viiva jalgteega moodustavad terviku, mistõttu selle likvideerimine ei ole vajalik. Seega ei käsitletud viidatud haldusmenetluses võrreldavat juhtumit, mistõttu palub vastustaja jätta täiendava tõendi asja juurde võtmata ning selle esitamisega seotud menetluskulu igal juhul välja mõistmata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Ringkonnakohus lahendab esmalt kaebaja taotluse 23.10.2024 haldusmenetluse nr 2400135 lõpetamise teate (dtl 180) täiendava tõendina asja juurde võtmiseks. Kohus rahuldab taotluse ja võtab tõendi kohtutoimikusse. Tõendi esitamine koos apellatsioonkaebusega ei olnud selle loomise aega arvestades objektiivselt võimalik, seega vastab tõend HKMS § 182 lg 2 nõuetele. Ehkki tõend ei tõenda käesoleva vaidluse asjaolusid, ei ole see ka ilmselgelt asjakohatu, kuna põhimõtteliselt saab see ilmestada kaebaja väidet tema ebavõrdsest kohtlemisest võrreldes teise sarnases olukorras olnud isikuga. Seega ei ole tõendi tagastamine põhjendatud, vaid kohus annab selle hinnangu kogumis muude tõenditega. Vastustajale ei saa tõend olla üllatuslik, kuna see on tema koostatud ning vastustajal on olnud võimalus tõendile oma seisukoht esitada.
12.Ringkonnakohus on seisukohal, et halduskohtu otsus on õiguspärane ja selle tühistamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja HKMS § 201 lg 4 alusel ei korda neid, kuid täiendab neid, vastates apellatsioonkaebuse väidetele. Kuivõrd apellatsioonkaebusest nähtuvalt on üks kahest ettekirjutuses nimetatud ehitisest – killustikuplats – likvideeritud ja ettekirjutus selles osas faktiliselt täidetud ning kaebaja vaidlustab halduskohtu otsust sisuliselt ainult suitsuahjuga maakivisillutise likvideerimise ettekirjutuse osas, ei käsitle ka ringkonnakohus menetlusosaliste seisukohti seoses killustikuplatsiga, sh seisukohti seoses ehitise määratlemisega EhS § 3 mõttes ning kaebaja ja kohaliku omavalitsuse vahelise suhtlusega enne killustikuplatsi rajamist.
13.Apellatsioonkaebuse keskne väide on, et vastustajal oli ehitise (maakivisillutise koos suitsuahjuga) lammutamise ettekirjutuse tegemiseks KorS § 28 lg 1 alusel kaalutlusõigus ja -kohustus, mida vastustaja ei teostanud nõuetekohaselt. Apellandil on õigus selles, et vastustaja tegi ettekirjutuse kaalutlusõigust sisaldava normi alusel, st tal oli ettekirjutuse tegemisel vähemalt formaalselt kaalutluspädevus. Erinevalt apellatsioonkaebuses väidetust ei 6(9)
3-20-1423 nähtu ringkonnakohtule asjaoludest ja poolte seisukohtadest selles osas tegelikult ka sisulist vaidlust ning vastustaja kaalutluspädevust ei ole välistanud ka halduskohus. Ehkki nii vastustaja kui halduskohtu asjakohased põhjendused saaksid olla selgemad, on nii ettekirjutuse ja vaideotsuse põhjendusi kui halduskohtu otsuse motiive võimalik siiski mõista nii, et vastustaja ega halduskohus ei ole õiguslikult kahtluse alla seadnud vastustaja kaalutlusõiguse formaalset olemasolu. Vastustaja sisuline seisukoht, millega halduskohus samuti põhimõtteliselt nõustus, seisneb haldusakti ja vastustaja selgituste valguses tegelikult selles, et kuigi KorS § 28 lg 1 alusel tuleb ettekirjutuste tegemisel kaalutlusreeglitest lähtuda, oli antud juhul vastustaja kaalutlusruum kaalutlusõigust andva sätte, korrarikkumist määratlevate sätete ja faktiliste asjaolude koosmõjust tulenevalt redutseerunud praktiliselt nullini. Ringkonnakohus nõustub selle järeldusega.
14.Põhjendatud ei ole apellandi õiguslik käsitlus, et ettekirjutuse õiguslikuks aluseks on üksnes KorS § 28 lg 1. Haldusakti õigusliku alusena HMS § 56 lg 2 mõttes tuleb lisaks pädevusnormile viidata ka sisulisele õiguslikule alusele (vt RKÜKo 31.05.2011 nr 3-3-1-8510, p 40). Vastustaja on seda ettekirjutuses põhjendatult ka teinud. Ettekirjutuse õiguslikuks aluseks on lisaks ohule või korrarikkumisele korrakaitseorgani ettekirjutusega reageerimise menetluslikku pädevust sätestavale KorS § 28 lg-le 1 ka normid, millest konkreetsel juhul tuleneb teo keelatus või faktilise olukorra õigusvastasus ehk mille kohaldamine faktilistele asjaoludele määratlebki KorS § 5 lg 1 mõttes korrarikkumise. Selliste normidena on vastustaja viidanud nii LKS § 38 lg-le 3, mis sätestab ehituskeeluvööndisse ehitamise keelu, VeeS § 119 p-le 5, mis sätestab veekaitsevööndisse ehitamise keelu, kui ka kaitse-eeskirja asjakohastele sätetele, millest kõigist tuleneb ehitise õigusvastasus, mida vastustaja on ka arusaadaval moel põhistanud.
15.Asjaolust, et nendest normidest ei tulene otseselt ehitise lammutamiseks kohustamise pädevust, ei saa teha apellandi tuletatud järeldust, et need normid oleksid asjakohatud vastustaja kaalutlusruumi määratlemisel. Vastupidi, ehkki kaalutluskohustus kui selline tuleneb KorS § 28 lg-st 1, sõltuvad sellest tuleneva kaalutlusruumi sisulised piirid igal juhtumil just korrarikkumise või ohu määratlemise aluseks olevate normide sisustamisest faktiliste asjaoludega. Vastustaja on ettekirjutuses põhjendatult leidnud, et LKS, VeeS ja kaitse-eeskirja sätetega vastuolus püstitatud ehitis on käsitatav korrarikkumisena KorS § 5 lg 1 mõttes. Olukorras, kus korrakaitseorgan on tuvastanud, et ehitis on vältimatult vastuolus imperatiivsete keelunormidega, selle seadustamine ei ole ettenähtavalt võimalik ja puudub alus korrarikkumise talumiseks, väheneb ka korrakaitseorgani kaalutlusruum KorS § 28 lg 1 alusel korrarikkumise kõrvaldamiseks ettekirjutuse tegemisel. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja oma piiratud kaalutlusruumi asjakohaselt sisustanud.
16.Selgelt on jälgitav vastustaja mõttekäik: ehitis on vastuolus LKS § 38 lg-s 3 sätestatud keeluga ehitada kalda ehituskeeluvööndisse uusi ehitisi, seadusandja on sätestanud lõigetes 4 ja 5 erandite näol ammendavalt juhtumid, mille korral ehitamine on lubatud ja muudel juhtudel puudub vastustajal diskretsioon ehitamise lubamiseks; eranditest saaks kõne alla tulla üksnes lg 4 p-s 1 sätestatud erand, millel on kaks eeldust: ehitatakse olemasoleva elamu õuemaale ja ehitis ei jää veekaitsevööndisse; kuna ehitis jääb vähemalt olulises osas ka veekaitsevööndisse, ei ole erand kohaldatav – järelikult ei oleks ehitist saanud seaduslikult püstitada ja puudub järelikult ka ettenähtav võimalus selle seadustamiseks. Täiendavalt on vastustaja põhjendanud, miks ehitis on vastuolus LKS §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärkidega. Samuti on selgitatud, et VeeS § 119 p 5 kohaselt on veekaitsevööndis ehitamine keelatud, välja arvatud, kui ehitamine on samaaegselt kooskõlas nii VeeS § 118 lg-s 1 sätestatud veekaitsevööndi eesmärgiga kui LKS §-s 34 sätestatud ranna ja kalda kaitse eesmärkidega; antud juhul on ehitise ehitamine ja olemasolu nende eesmärkidega vastuolus, mistõttu puudub vastustajal ka kaalutlusruum veekaitsevööndisse ehitamise lubamiseks või 7(9)
3-20-1423 vastavalt ka ehitise tagantjärele seadustamiseks. Vastustaja ei ole faktiliste asjaolude subsumeerimisel nendele normidele eksinud ja tehtud järeldus, et ehitise seadustamine ei ole õiguslikult võimalik, on motiveeritud.
17.Ringkonnakohus jääb oma varasemas praktikas (15.09.2022 otsus haldusasjas nr 3-21751, p 8) kujundatud tõlgenduse juurde, et LKS § 38 lg-s 3 sätestatud ehituskeeluvööndisse ehitamise keelu rakendamiseks ei pea põhimõtteliselt täiendavat kaalumist läbi viima. Seadusandja on juba sätestanud, et üldjuhul ranna ja kalda ehituskeeluvööndisse ei ehitata ning seda asjaolu ei pea hakkama haldusmenetluses korrarikkumise tuvastamise käigus uuesti hindama. Põhimõtteliselt on küll kalda ehituskeeluvööndi vähendamine LKS § 40 lõigete 3 ja 4 kohaselt võimalik planeerimismenetluse kaudu Keskkonnaameti nõusolekul, milleks amet hindab kohalikult omavalitsuselt taotluse saamisel lg 5 kohaselt keeluvööndi vähendamise vastavust §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärgile ja § 40 lg-s 1 sätestatule. Ehkki vastustajale võib ette heita, et ettekirjutuses ei ole ehituskeeluvööndi vähendamise võimalust kui ehitise seadustamise võimalikku alust käsitletud, on ettekirjutuses siiski arusaadavalt välja toodud, miks ehitis on vastustaja hinnangul kalda kaitse eesmärkidega vastuolus. Sisuliselt on vastustaja seega andnud oma kaalutluspädevusse jääva hinnangu, mis välistaks ehitise seadustamise ka sellel viisil. Samuti on välja toodud, et täna kehtiv detailplaneering (mis ei näinud ette ehituskeeluvööndi vähendamist ega ehitise praegusse asukohta ehitiste rajamist) on aastal 2021 kehtestatud kaebaja taotlusel ning vastustaja kui LKS alusel pädev asutus ning kaitseala valitseja ei ole andnud selle kehtestamisel muid nõusolekuid, kui tuleneb planeeringus määratud hoonestusalast. Isikul ei ole subjektiivset õigust nõuda, et ehituskeeluvööndit vähendataks. Samuti ei saa isikul olla õigustatud ootust ebaseaduslikult püstitatud ehitise püsimajäämiseks muul moel seadustamise kaudu. Õigustatud ootus saab olla üksnes huvide nõuetekohaseks kaalumiseks, mida vastustaja on kohtu hinnangul oma kaalutlusruumi piiratud ulatust arvestades vähemalt minimaalselt nõutaval määral teinud.
18.Põhimõtteliselt on kaebajal õigus ka selles, et ehitise lammutamise ettekirjutuse tegemisel tuli vastustajal arvestada lisaks KorS § 28 lg 1 üldnormile ka ehitiste lammutamise ettekirjutust reguleerivat erisätet EhS § 132 lg 3. Õige ei ole aga kaebaja tõlgendus, et nimetatud norm eeldab alati kahe eelduse – ehitise nõuetele mittevastavuse ja sellest tuleneva olulise või kõrgendatud ohu – koosesinemist. Riigikohus on kaebaja täiendavas seisukohas viidatud lahendis nr 3-19-2398 selgitanud ühest küljest tõepoolest seda, et lammutamisettekirjutust ei tohi teha pelgalt ehitamise õigusvastasusest tulenevalt, vaid lisaks sellele peavad esinema kaalukad põhjused. Samas jätkas Riigikohus oma põhjendust otsuse ps 17, selgitades, et üheks selliseks põhjuseks võib olla ehitise ettenähtavas tulevikus seadustamise võimatus. Samuti märkis Riigikohus, et vaba ehitustegevuse korral saab ehitise lugeda seadustatuks, kui see on kooskõlas kitsenduste ja planeeringutega EhS § 12 lg 2 mõttes. Käesoleval juhul on vastustaja põhjendatult selgitanud, et ehitise seadustamiseks ettenähtav võimalus puudub, kuna see on vastuolus kehtivate kitsenduste ja detailplaneeringuga, vastustaja pädevuses ei ole kalda kaitse eesmärkidega vastuolus oleva ehitise ehitamist lubada ega vastavalt ka tagantjärele seadustada, kui ei kohaldu ükski seaduses ammendavalt loetletud eranditest, mis kalda ehituskeeluvööndisse ehitamist lubaks.
19.Ringkonnakohus ei nõustu ka apellandi väidetega ettekirjutuse ebaproportsionaalsusest ja kaebaja ebavõrdsest kohtlemisest. Ebaproportsionaalsuse argument põhineb eelkõige kaebaja väitel, et vastustaja ei ole ettekirjutuses sisuliselt kaalunud väidetavat ehitisest tulenevat keskkonnaohtu ehitise lammutamise keskkonnamõju ja kaebaja huvidega ega lammutamise alternatiive. Ehkki vastustaja ettekirjutuse põhistused seoses sellekohase kaalutluse teostamisega on napid, on vaideotsuse ja kohtumenetluses esitatud seisukohtade valguses siiski kontrollitav, et vastustaja on nimetatud asjaolusid kaalunud. Vastustaja on ettekirjutuses vähemalt kokkuvõtlikult selgitanud, milles seisneb ehitisest tulenev kahjulik mõju kalda 8(9)
3-20-1423 kaitse ja veekaitsevööndi eesmärkidele ning lähtunud õigesti põhimõttest, et kalda ehituskeeluvööndisse ja veekaitsevööndisse ehitamisel saab seadusest tulenevalt nende eesmärkide kahjustamist eeldada. Kaebaja väide, et vastustaja ametnik on haldusmenetluses möönnud ehitise kahjuliku mõju ja keskkonnaohu puudumist, ei ole tõene – kaebaja viidatud vastustaja sisemises kirjavahetuses (dtl 17) on küll märgitud, et ehitise püstitamisega ei ole oluliselt kahjustatud Otepää looduspargi kaitseväärtusi, kuna ehitis ei domineeri maastikus, kuid samas on põhjalikult selgitatud, et tegevus ei ole kooskõlas veekaitsevööndi ja kalda kaitse eesmärkidega ning ehitis tuleb esimesel võimalusel likvideerida. Asjaolu, et ehitise likvideerimine võib omakorda kaasa tuua keskkonnahäiringu, ei muuda meedet juba eksisteeriva häiringu likvideerimiseks ebasobivaks.
20.Ehitise likvideerimise reaalseks alternatiiviks meetme vajalikkuse mõttes saaks olla selle seadustamine praeguses asukohas, mille võimatuse nähtavas tulevikus on vastustaja eeltoodust nähtuvalt samuti kaalutletult tuvastanud. Ka kaebaja ise ei ole esile toonud muid sisulisi alternatiive, mis võimaldaksid tagada ehitisest tuleneva korrarikkumise kõrvaldamise, sh ei nähtu asjaoludest, et ehitis oleks oma olemuselt teisaldatav. Ettekirjutuses on vastustaja põhjendanud, et õiguskorra tagamine, sh LKS § 38 ja Vees § 119 nõuetele vastavus ja inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine on kaalukad avalikud huvid, mis kaaluvad üles erahuvi ehitise säilimiseks. Põhjendatud on ka kaalutlus, et erahuvi hindamisel tuleb meetme proportsionaalsuse seisukohast arvestada kaebaja ilmset teadlikkust ehitamise ebaseaduslikkusest, samuti asjaolu, et ehitise püsimine antud asukohas ei ole eluliselt vajalik. Seega kaebaja äratuntavad huvid ei oleks saanud kaaluda üles avalikku huvi, mida väljendavad kalda ehituskeeluvööndi ja veekaitsevööndi eesmärgid ning puudub ülekaalukas huvi, mis õigustaks keskkonnahäiringu talumist. Arvestades vastustaja piiratud kaalutlusruumi ja seda, et asjaoludest tulenevalt ei saa kaebajal olla õigustatud ootust ehitise tingimata seadustamiseks, ei ole vastustaja proportsionaalsuse põhimõtte vastu eksinud.
21.Viimaks ei ole põhjendatud ka kaebaja väide, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes isikuga, kelle suhtes haldusmenetlus nr 2400135 lõpetati. Vastustaja on veenvalt selgitanud, et käsitletavad olukorrad ei ole võrreldavad, kuna haldusmenetluses nr 2400135 oli menetluse objektiks ehitis, mille suhtes kehtib LKS § 38 lg-s 6 sätestatud erand, mis võimaldab kalda kaitse eesmärkide täitmise korral paadisilda ehituskeelu- ja veekaitsevööndisse ehitada. Käesolevas asjas seevastu on vastustaja põhjendanud, miks vaidlusalune ehitis ühelegi kalda ehituskeeluvööndi erandile ei vasta ning miks tal puudub sisuline kaalutlusruum seadusest tuleneva keeluga vastuolus oleva ehitise likvideerimisest loobumiseks.
22.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja vastustaja ei ole esitanud taotlust menetluskulude väljamõistmiseks, jäävad apellatsiooniastme menetluskulud HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 kohaselt menetlusosaliste endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.