B.V kaebus Keskkonnaameti 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790 tühistamiseks.
Menetlusosalised
Kaebaja – B.V lepinguline esindaja vandeadvokaat Janar Urres. Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Väino Vaidla
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 28.08.2023 (halduskohtumenetluse seadus (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Keskkonnaamet (KeA) teostas plaanilist ehitusjärelevalvet Juusa järve (registrikood VEE2105500) ehituskeeluvööndis, mille käigus avastati Männimäe maaüksuselt
(katastritunnusega 55701:001:0381) Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndist ning Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndist kaks ehitist (maakivist sillutis suitsuahjuga ja killustikust plats).
2.KeA edastas 11.10.2022 kaebajale ärakuulamise teate, mille kohaselt kavandas KeA teha ettekirjutuse, millega kohustada kaebajat hiljemalt 31.05.2023 likvideerima eelnevalt mainitud ehitised ning palus kaebajal esitada kirjalikult kavandatava ettekirjutuse suhtes arvamusi ja vastuväiteid.
4.Kaebaja esitas 25.10.2022 enda seisukohad ja vastuväited, milles ei nõustunud kavandatava ettekirjutusega.
5.KeA tegi 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790, millega kohustas kaebajat likvideerima hiljemalt 03.09.2023 kaks ehitist: suitsuahjuga maakivisillutis ja killustikust plats.
6.Kaebaja esitas 12.12.2022 vaide tunnistamiseks.
KeA 10.11.2022 ettekirjutuse nr 2790 kehtetuks
7.KeA jättis 21.12.2022 otsusega vaide rahuldamata.
8.Tallinna Halduskohtusse saabus 20.01.2023 kaebus nõudega tühistada KeA 10.11.2022 ettekirjutus nr 2790 (edaspidi ka: vaidlustatud ettekirjutus).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
9.B.V põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) KeA-l on kaebaja suhtes etteheited kahe ehitise suhtes – maakivist sillutis suitsuahjuga ja killustikust plats. Kaebaja on veendunult seisukohal, et viimane neist ei ole käsitletav ehitisena. Tegemist pole hoone ega rajatisega Ehitusseadustiku (EhS) mõttes. Eelneva tõttu ei ole ettekirjutus kooskõlas kehtiva õigusega, mis toob haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 kohaselt kaasa haldusakti õigusvastasuse. Ehitise olemasolu (või selle puudumist) tuleb kontrollida seadusest tulenevate objektiivsete tunnuste kaudu, mitte isiku enda (tavakeelsete) ütluste alusel. Rikutud on haldusakti põhjendamise kohustust. Samuti võis vastav rikkumine mõjutada asja otsustamist HMS § 58 mõttes. Kaebaja küsis enne killustiku ladustamist Otepää vallalt, kas tegemist on loakohustusliku tegevusega. Vald andis selge suunise, et luba pole tarvis. Tegemist on riigi lubadusega, et vastav tegevus luba ei eelda. KeA ettekirjutus killustikuhunniku osas toob aga kaebaja kui tavakodaniku suhtes automaatselt kaasa riigi vastuolulise käitumise. On mõeldamatu, et isik peab väikeses mahus killustiku enda kinnistul ladustamiseks tegema põhjaliku seaduse ja kohtupraktika analüüsi või käima läbi kõikvõimalikud ametkonnad. Kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu, kuigi KeA on väitnud vastupidist. Vastava järelduse on KeA jätnud põhjendamata. Lisaks jääb arusaamatuks KeA (jällegi automaatne) järeldus, et igal juhul esineb antud juhul keskkonnarisk keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 4 mõttes. Veelkord – isegi kui looduskaitseseaduse (LKS) või veeseaduse (VeeS) sätteid rikutakse, ei saa see automaatselt kaasa tuua ei keskkonnaohtu ega -riski. Need on vaja eraldiseisvalt sisustada, mis aga vaideotsuses ning veel vähem ettekirjutuses täielikult puudub. Täiesti hindamata on ehitiste likvideerimisega kaasnevad mõjud keskkonnale. Tegemist on kaebaja hinnangul olulise kaalutlusega, millele pole aga KeA ettekirjutuses vähimatki tähelepanu pööranud. Haldusmenetluse materjalidest ei tulene aga analüüsi ehitise likvideerimisest tulenevate võimalike mõjude kohta. Küll on aga selgelt välja toodud, et ehitise sellisel kujul püsimajäämine negatiivset mõju kaasa ei too. Samas piirkonnas on ehitatud elamiseks kasutatavaid maju ning kõrvalhooneid (vt kaebuse p 45). Seejuures ei saa olla vaidlust, et suured hooned (iseäranis nende ehitamine) on keskkonnale oluliselt koormavamad, kui
vaidlusalused objektid. Lisaks – eelnev näitab ka selgelt, et tegelikult väidetavat keskkonnaohtu vms ebasoodsat mõju ehitistega antud piirkonnas ei kaasne. Ettekirjutuses puuduvad mistahes viited teistele võimalikele lahendustele või haldusmeetmetele. Seejuures puudub isegi märge, mille kohaselt paremad meetmed puuduksid. Sellest saab omakorda järeldada, et KeA pole alternatiivseid meetmeid ka kaalunud. Ettekirjutus ei ole proportsionaalne.
10.KeA leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel. 1) Killustikuplats on ehitis EhS § 3 lg 1 mõttes. Sündmuskoha vaatluse protokolliga on tõendatud, et Juusa järve veekaitsevööndisse on rajatud killustikust sillutis, mis on siledaks tasandatud (mitte killustiku hunnik, nagu kaebuses väidetud), mille all on geotekstiil ja mille rajamise eesmärgina on B.V ülekuulamise protokollis selgitanud, et killustikust sillutisele oli plaanis rajada selle kõrval olnud kuuselattidest telk. Ka Tartu Maakohus on B.V kaebust kohtuasjas 4-22-4150 lahendades leidnud, et killustikus plats/sillutis on käsitletav ehitisena EhS § 3 tähenduses. 2) KeA on vaideotsuses möönnud, et ettekirjutuses ei ole sõnaselgelt välja toodud, mis on EhS § 3 lg 1 tähenduses killustikust platsi kasutamise otstarve, eesmärk või kasutamise viis, mis võimaldab seda eristada teistest asjadest. Siiski nähtub ülaltoodust üheselt arusaadavalt, et selleks eesmärgiks oli luua püsiv alus puidust telgi paigaldamiseks. See eesmärk oli KeA-le ettekirjutuse tegemise ajal teada ning sellest on KeA ilmselgelt ka lähtunud. Isegi, kui tegemist oleks põhjendamispuudusega, ei mõjutanud see kuidagi otsust ettekirjutuse tegemise vajaduse ja selle sisu osas ega toonud kaasa ebaõiget otsust, mistõttu puudub ka alus ettekirjutuse tühistamiseks. 3) Kaebuses esitatud tõlgendus, mille kohaselt peaks objekti vaatlema sellisena, nagu ta on fikseeritud rikkumise hetkel ja tuleks kõrvale jätta rikkumise toime pannud isiku ütlused eesmärgi kohta, mida ta rajada soovib, ei ole KeA hinnangul kooskõlas ei EhS eesmärgi ega ka hea halduse tavaga, sest sellise käsitluse puhul ei saaks järelevalveasutus reageerida ka ebaseadusliku maja ehitamisele enne, kui hoonel katus peal on, sest ehitamise ajal pole näha, kas ehitatakse maja või pealt avatud aedikut vms. 4) Nõustuda ei saa ka sellega, et riik oleks käitunud vastuoluliselt ja andnud kaebajale lubaduse, et vastav tegevus luba ei eelda. Otepää vallalt ei ole küsitud luba ehitise püstitamiseks, seega on vale kaebuses esitatud väide, nagu oleks vald andnud kaebajale loa ehitamiseks. Kaebuse esitaja oli teadlik, et Männimäe kinnistu asub Otepää looduspargis ja et seoses sellega on kehtestatud looduskaitselised piirangud. Samuti oli kaebuse esitaja teadlik samale kinnistule kehtestatud detailplaneeringust, mille kohaselt oli tal lubatud ehitada üksnes olemasolevale õuemaale. Lisaks on üldteada asjaolu, et veekogu kallastele on ehitamiseks kehtestatud täiendavad piirangud ja kui arvestada, et kaebaja kinnistu asub looduskaitsealal veekogu kaldal, ei ole eluliselt usutav, et kaebaja ei saanud aru, et midagi valesti teeb. 5) Nõustuda ei saa sellega, et kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu. Ettekirjutuses on põhjalikult lahti kirjutatud, milles seisnevad ehitistega kaasnevad kahjustused ja ebasoodne mõju keskkonnale. On tõsi, et ettekirjutuse koostamise õiguslik alus on KorS § 28 lg 1. Kaebuses aga on meelevaldselt asetatud võrdusmärk KorS § 28 lg 1 märgitud ohu ja KeÜS § 10 märgitud keskkonnaohu vahele. Kuivõrd vaidlusalune ettekirjutus on koostatud mitte ohu tõrjumiseks KorS § 5 lg 2 tähenduses, vaid korrarikkumise (KorS § 5 lg 1 tähenduses) kõrvaldamiseks, siis selles kontekstis ei oma KeÜS regulatsioon asjaga puutumust. 6) Kuivõrd mõlemad ettekirjutuses märgitud ehitised asuvad Juusa järve veekaitsevööndis ja tegemist ei ole LKS-ga lubatavate ehitistega, on ehitised nii formaalselt kui ka materiaalselt õigusvastased, mis tähendab, et nende ehitamine õiguspäraselt oleks olnud välistatud ja välistatud on ka nende tagantjärele seadustamine. Asjakohatu ja paljasõnaline on kaebuses
esitatud viide teistele piirkonnas ehitatud hoonetele ja nende negatiivsele mõjule – ükski samas piirkonnas olev hoone ei ole Juusa järve veekaitsevööndis ja puuduvad andmed, et need oleksid ehitatud ebaseaduslikult.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Vaidlustatud ettekirjutuse kohaselt tuleb kaebajal likvideerida: 1) koordinaatidel X: 6434124 Y: 643516 asuv ehitis (suitsuahjuga maakivisillutis) (ettekirjutuse resolutsiooni p 1 alap a); 2) koordinaatidel X: 6434143 Y: 643490 asuv ehitis (killustikust plats) (ettekirjutuse resolutsiooni p 1 alap b). Kaebaja peamised vastuväited käivad selle kohta, et killustikust platsi ei saa käsitleda ehitisena EhS mõttes. Siiski, kuna kaebaja on kaebuses esitanud väiteid mõlema ehitise kohta (nt kaebuse p-s 38 väidab kaebaja, et kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu, p-s 52, et hindamata on ehitiste likvideerimisega kaasnevad mõjud keskkonnale, vt ka kaebuse p 63) ning kaebuse nõue on tunnistada vaidlustatud ettekirjutus tervikuna kehtetuks, mõistab kohus kaebaja taotlust selliselt, et kaebaja arvates on KeA ettekirjutus õigusvastane mõlema vaidlustatud ettekirjutuses kajastatud objekti suhtes.
12.KeA on leidnud, et vaidlusalused ehitised on rajatud Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 1 ja § 17 lg 2 p 1, LKS § 38 lg 3 ja VeeS § 119 p 5 rikkudes. Kuna viidatud normid kuuluvad avaliku korra kaitsealasse, on vastustaja käsitlenud nende rikkumist korrarikkumisena KorS § 5 lg 1 tähenduses. KeA on tuvastanud (01.04.2022 plaaniline ehitusjärelevalve, 07.09.2022 ja 08.09.2022 sündmuskoha vaatluse protokollid), et Valgamaa Otepää vallas Sihva külas Männimäe maaüksusele rajatud suitsuahjuga maakivisillutis asub osaliselt Juusa järve veekaitsevööndis ning täielikult Juusa järve ehituskeeluvööndis, samuti asetseb killustikuplats Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndis. Nende faktiliste asjaolude üle vaidlust ei ole. Kohtuasja juurde on esitatud KeA 07.09.2022 sündmuskoha vaatluse protokoll väärteoasjas nr 940022000878 ja KeA 08.09.2022 sündmuskoha vaatluse protokoll väärteoasjas nr 940022000878. Lisaks asub Männimäe maaüksus tervikuna Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndis, mida kinnitab Maa-ameti looduskaitse kaart. Samuti ei ole vaidlust selles osas, et kaebaja ei olnud mõlema ehitise Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndisse rajamiseks Keskkonnaametilt kui kaitseala valitsejalt vastavalt Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 2 p-le 1 luba küsinud. Ka ei ole vaidlust selles, et rajatud objektid ei asu õuealal ega olemasoleval hoonestusalal. Seega ei nähtu kohtule, et KeA oleks valesti tuvastanud Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 1 ja § 17 lg 2 p 1, LKS § 38 lg 3 ja VeeS § 119 p 5 rikkumise. Samale järeldusele on jõudnud ka Tartu Maakohus 26.01.2023 otsuses väärteoasjas 4-22-4150. Viidatud kohtuotsus jõustus 04.04.2023.
13.Suitsuahjuga maakivisillutise puhul ei ole kaebaja vastu vaielnud KeA seisukohale, et tegemist on ehitisega EhS mõttes, täpsemalt rajatisega. Kaebaja on väitnud, et ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu (kaebuse p 38) ning hindamata on ehitise likvideerimisega kaasnevad mõjud keskkonnale (kaebuse p 52). LKS § 38 lg 3 alusel on kalda ehituskeeluvööndisse uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud. Erandid, millele ehituskeeld ei kohaldu, on loetletud LKS § 38 lg-tes 4 ja 5. KeA on möönnud, et antud juhul võiks eranditest kohalduda vaid LKS § 38 lg 4 p 1, mille alusel ei laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale uuele ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse. Kuna vaidlusalused ehitised ei asu olemasoleva elamu õuealal ning jäävad veekaitsevööndisse (Juusa järve puhul 10 meetrit veekogu piirist), siis ka seda erandit rakendada ei saa. Ranna ja kalda puhul on seadusandja juba sätestanud, et üldjuhul ranna ja kalda ehituskeeluvööndisse ei ehitata ning seda asjaolu ei pea hakkama haldusmenetluses uuesti hindama (vt Tallinna Ringkonnakohtu 15.09.2022 otsus asjas 3-21-751, p 8). Seega ei pidanud KeA asuma kaaluma, kas keskkonnaohu aspektist võiks ehitisi ikkagi lubada või leidub likvideerimisele alternatiivseid meetmeid. KeA ei pea eraldiseisvalt vastavate keskkonnariskide olemasolu sisustama, sest vastava kaalumise on teinud juba seadusandaja, kehtestades erandi tegemise võimalused. KeA-l puudub võimalus
uusi erandeid luua. Paljasõnaliseks on jäänud kaebaja väited võimalikust keskkonnaohust, mida ehitiste likvideerimine võiks põhjustada. Jääb ebaselgeks, milliseid asjaolusid oleks KeA pidanud veel kaaluma.
14.Killustikust platsi osas näeb kaebaja KeA kaalumisviga selles, et killustikust plats ei kvalifitseeru tema hinnangul ehitiseks EhS mõttes. EhS § 3 lg 1 kohaselt on ehitis inimtegevuse tulemusel loodud ja aluspinnaga ühendatud või sellele toetuv asi, mille kasutamise otstarve, eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab seda eristada teistest asjadest. Ehitised jagunevad hooneteks ja rajatisteks. Hoone on väliskeskkonnast katuse ja teiste välispiiretega eraldatud siseruumiga ehitis. Rajatis on ehitis, mis ei ole hoone (EhS § 3 lg 2). Väärteomenetluses nr 940022000878 kogutud tõendite kohaselt oli kaebaja rajatud killustikuplats kavandatud aluspinnaks lattidest telgile ‒ seda on kinnitanud KeA-le kaebaja (vt 21.09.2022 menetlusaluse isiku ülekuulamise protokoll). Peale KeA järelevalvemenetluse käivitamist on kaebaja kohtule nähtuvalt loobunud algsest plaanist rajada killustikust platsile telk. Kavandatud ehitis on jäänud lõpetamata ‒ valmis on ehitatud üksnes ehitise aluspõhi. Kohtu hinnangul ka sellisena lõpetamata kujul vastab killustikualus EhS § 3 lg 1 mõttes ehitise tunnustele ‒ tegemist on inimtegevuse tulemusel loodud ja aluspinnale toetuva asjaga, mille kasutamise otstarve, eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab seda eristada muudest asjadest. Killustikust platsi on jätkuvalt võimalik kasutada telgi vms hoone või rajatise või asjade ladustamisel aluspinnana. Välistada ei saa ka selle muid kasutusviise. Tähtsust ei ole selles, kas kaebaja ka tegelikult killustikust platsi mõneks loetletud või muuks otstarbeks kasutab, oluline on võimalus asja vastaval otstarbel kasutada. Seega ei nähtu kohtule, et vastustaja oleks ehitise mõistet valesti sisustanud. Asjaoludest nähtuvalt ei ole tegemist killustiku ladustamisega, kuna plats on tasandatud ja selle alla on paigaldatud geotekstiil.
15.Kohus leidis varasemalt, et ehituskeelualasse ehitamise korral ei pea vastustaja eraldiseisvalt põhjendama, miks keelutsooni püstitatud ehitis on keskkonnale ohtlik. KeA on seda vaidlustatud ettekirjutuses siiski teinud. Vaidlustatud ettekirjutuses on välja toodud: „Kõnealused ehitised on vastuolus LKS §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärkidega, kuna need kahjustavad kaldal asuvaid looduskooslusi, ega arvesta kaldale omase asustusega ning LKS §-s 34 sätestatud inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramise eesmärgiga. Ehitiste alla jäävaalal, sh killustikuga kaetud alal kaldaalal on ajaloolisel tegemist olnud loodusliku lagealaga. Ehitiste püstitamisel on toimunud järve kalda oluline ümberkujundamine ning hävitatudlooduslik pinnas/kooslus. Ehitustegevusega on inimtegevuse mõju oluliselt lähemale toodudveekogule, kus seda eelnevalt olnud ei ole.“ ning „VeeS § 118 lõike 1 alusel on veekogu kalda või ranna erosiooni ja hajuheite vältimiseks veekogu kaldal või rannal veekaitsevöönd. Männimäe katastriüksusele ei ole rajatud sadamaala, kaldavõirannakindlustuse ala, supelranda ega supluskohta, mistõttu käesoleval juhul ei kohaldu VeeS § 118 Ig 5 erand. Loodusliku pinnase hävitamisega ning inimtegevuse kaldaala lähedusse toomisega on suurenenud erosiooni ja hajuheite tekkimise oht, mistõttu on ehitised rajatud VeeS § 119 p 5 kohast keeldu rikkudes.“ Seega on KeA keskkonnaohtu ka sisuliselt põhjendanud. Ligi 40 m2- pindalaga killustikuplatsi säilitamine Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndis ei ole kohtu arvates millegagi põhjendatud. Asjas 4-22-4150 jõustunud kohtuotsusega on tuvastamist leidnud, et kaebaja ehitustegevus on olnud õigusvastane. Põhjendatud on seega ettekirjutus, mis on suunatud eelneva olukorra taastamisele.
16.Kohus ei nõustu kaebajaga, et tegemist on riigi vastuolulise käitumisega. Otepää valla ametnikel puudub pädevus anda lubasid või kooskõlastusi õigusakte eiravaks ehitustegevuseks. Pole ka teada, mil viisil kaebaja küsimuse esitas. Üks asi on loakohustuslik ehitamine, teine ehitamine veekaitse- ja ehituskeeluvööndisse. Ka see, kas ümbruskonnas on ehitatud maju või kõrvalhooneid veekaitse- või ehituskeeluvööndisse, ei mõjuta vaidlustatud
ettekirjutuse õiguspärasust. Võimalik õigusvastane käitumine (mida kaebaja ei ole ka tõendanud) ei saa luua õiguspärast ootust sellist tegevust jätkata.
17.Ülaltoodut arvestades jääb kaebus rahuldamata.
18.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehti kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.