Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
18. oktoober 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-22-1163
Haldusasi
X kaebus Põllumajandus- ja Toiduameti 25. aprilli 2022. a käskkirja nr 2.1-2/120 tühistamise, 20. aprilli 2022. a käskkirja 1.1-2/40 osalise tühistamise ning teenistusse ennistamise või teise võimalusena eelnimetatud käskkirjade õigusvastaseks tunnistamise, teenistusest vabastamise aluse muutmise ning õigusvastase teenistusest vabastamise eest ette nähtud hüvitise välja mõistmise nõuetes
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 18. oktoobri 2022. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Alo Pormeister Vastustaja – Põllumajandus- ja Toiduamet, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Põllumajandus- ja Toiduameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Rahuldada Põllumajandus- ja Toiduameti apellatsioonkaebus osaliselt.
2.Muuta Tallinna Halduskohtu 18. oktoobri 2022. a otsuse asjas nr 3-22-1163 resolutsiooni punkti 1.3 ja sõnastada see järgmiselt: „mõista Põllumajandus- ja Toiduametilt X kasuks välja hüvitis tema kolme kuu keskmise palga ulatuses ning kohustada Põllumajandus- ja Toiduametit vastava hüvitise täpse summa välja arvutamiseks ja kaebajale välja maksmiseks 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.“.
3.Muuta Tallinna Halduskohtu 18. oktoobri 2022. a otsuse asjas nr 3-22-1163 resolutsiooni punkti 3 ja sõnastada see järgmiselt „3. Mõista Põllumajandus- ja Toiduametilt X kasuks välja menetluskulu 2500 eurot.“.
4.Muus osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 18. oktoobri 2022. a otsus muutmata.
3-22-1163
5.Mõista Põllumajandus- ja Toiduametilt X kasuks välja apellatsioonimenetluse kulud 1200 eurot.
6.Muus osas jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 17. novembril 2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X nimetati 03.05.2021 Põllumajandus- ja Toiduameti (PTA) loomatervise ja -heaolu osakonna loomade heaolu valdkonna peaspetsialisti ametikohale. Alates 22.11.2021 viidi X üle PTA Põhja regiooni peaspetsialisti ametikohale.
2.PTA peadirektori 20.04.2022 käskkirjaga nr 1.1-2/40 muudeti PTA teenistuskohtade koosseisu ning selle käskkirja punkt 1.1. on sõnastatud järgmiselt: „1.1. Vähendan Põhja regiooni koosseisu kahe peaspetsialisti ametikoha (ametikoha ID 60371743, 60371716) võrra“.
3.PTA edastas 21.04.2022 Xle teate teenistusest vabastamise kohta koondamise tõttu alates 25.04.2022 ning 25.04.2022 käskkirjaga nr 2.1-2/120 vabastati X teenistusest avaliku teenistuse seaduse § 90 lg 1 p 2 alusel, maksti talle koondamishüvitist ühe kuupalga ulatuses, kasutamata puhkuse eest hüvitist ja etteteatamistähtajast puudu jäänud ala eest palka 11 tööpäeva ulatuses. Käskkirja kohaselt otsustati koondada veterinaaria-alast kõrgharidust mitteomav ametnik, sest selline haridus on eelduseks loomade tervisliku seisundi hindamisele. Kuna Xl puudub veterinaaria-alane haridus, on tema kaasamine ametile ettenähtud ülesannete täitmiseks piiratud ning tal on võimatu loomaheaolu valdkonna peaspetsialisti teenistusülesandeid efektiivselt täita ilma veterinaariaalast haridust omavat ametnikku kaasamata.
4.X esitas 25.05.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PTA peadirektori 20.04.2022 käskkiri nr 1.1-2/40 kaebaja ametikoha koondamist puudutavas osas ning tühistada PTA 25.04.2022 käskkiri nr 2.1-2/120 ja ennistada kaebaja teenistusse koos hüvitise väljamõistmisega teenistusest sunnitult puudutud aja eest, alternatiivselt eelviidatud käskkirjade õigusvastasuse tuvastamist kaebajat ja tema ametikohta puudutavas osas, teenistusest vabastamise aluse muutmist vabastamiseks omal soovil ning ebaseaduslikult teenistusest vabastamise eest rohkem kui kolme keskmise kuupalga suuruse hüvitise välja mõistmist. 2(8)
3-22-1163 Puudus põhjendatud vajadus ametikohtade vähendamiseks. Ametnike töökoormus oli suur. PTA avaldas juba 03.05.2022 kuulutuse, kus otsis loomade heaolu valdkonna peaspetsialisti, kelle kvalifikatsiooninõue oli veterinaaria või loomakasvatuse või õigusalane kõrgharidus. 25.04.2022 käskkirjas põhjendati koondamist kulude vähendamise vajadusega, koondamisteates heidetakse kaebajale aga ette veterinaaria-alase kõrghariduse puudumist. Vastustaja ei ole põhjendanud, miks koondati just kaebaja. Kaebaja sai oma teenistusülesannetega tulemuslikult hakkama ja pälvis vastustaja tunnustust. 25.04.2022 käskkirjast ei nähtu, et kaebaja õigusharidus takistas tal ametiülesannete tõhusat täitmist. Teenistusest vabastamise tegelik soov oli vabaneda kaebajast, kuna ta tõstatas PTA töökorralduse ja tegevusvaldkonnaga seotud probleeme ning nõudis nende lahendamist. Teenistuse ennistamise võimaluse puudumine on vastuolus põhiseaduse (PS) §-dega 12 ja 29.
PTA palus jätta kaebuse rahuldamata.
Kaebajal ei ole õigust vaidlustada 20.04.2022 käskkirja, sest see ei puuduta vahetult kaebaja õigusi. Tühistada ei saa ka 25.04.2022 käskkirja, sest ATS § 105 lg 4 välistab kaebaja teenistusse ennistamise. Kaebaja teenistusest vabastamine toimus koondamise tõttu, kuna vastustaja pidi kulude vähendamise eesmärgil vähendama teenistuskohtade koosseisu. Kaebaja oli valdkonna spetsialistidest ainus, kellel ei olnud veterinaaria-alast haridust. 03.05.2022 avaldatud värbamiskuulutus puudutas ametikohta, mis vabanes teise ametniku lahkumise tõttu pärast kaebaja teenistusest vabastamist ning ei olnud Põhja regioonis, vaid PTA keskasutuses. Nende ametnike tööülesanded on erinevad.
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 18.10.2022 otsusega kaebuse osaliselt ja tunnistas õigusvastaseks PTA 25.04.2022 käskkirja nr 2.1- 2/120 „Teenistusest vabastamine – X“ (resolutsiooni p 1.1); muutis X teenistusest vabastamise alust ja luges ta 25.04.2022 teenistusest vabastatuks omal soovil (ATS § 87 lg 1) (resolutsiooni p 1.2); mõistis PTA-lt X kasuks välja hüvitise tema nelja kuu keskmise palga ulatuses ning kohustas PTA-d vastava hüvitise täpse summa välja arvutamiseks ja kaebajale välja maksmiseks 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates (resolutsiooni p 1.3); muus osas jättis halduskohus kaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ning mõistis PTA-lt X kasuks välja menetluskulu 3000 eurot (resolutsiooni p 3). 20.04.2022 käskkirja tühistamise või õigusvastasuse tuvastamise nõudes ei ole kaebajal kaebeõigust. Tegemist on siseaktiga. Seda, kas ametniku teenistusest vabastamine oli põhjendatud, mh, kas objektiivselt esines koondamissituatsioon ja ametikoha kaotamine oli põhjendatud, tuleb hinnata ametniku teenistusest vabastamise käskkirjas esile toodud asjaolude ja põhjenduste pinnal. 25.04.2022 käskkiri ei ole nõuetekohaselt põhjendatud ja põhjendused ei hajuta kahtlust, et kaebaja teenistusest vabastamise tegelik põhjus oli soov kaebajast vabaneda. Teenistussuhtes on teenistuja alati nõrgemaks pooleks ning tema võimalused esitada konkreetseid tõendeid või üksikasjalikke põhjendusi selle kohta, et vallandamise alusena valitud õigusnormides sätestatud eeldused ei olnud täidetud, on oluliselt kasinamad kui vastustajaks oleva asutuse võimalused põhjendada ja tõendada vastupidist. Töökorralduse muutmisel on asutusel avar kaalutlusruum. Ei nähtu, et PTA-s esines tegelikult koondamissituatsioon. Eelarvevahendite kokkuhoiu vajadusele osutamine on ebapiisav ega ole usutav. Asutuse eelarvevahendid olid ette nähtud
3(8)
3-22-1163 eelarveaastaks, ent koondamine otsustati aprillis, seejuures teatati kaebajale koondamisest ette neli päeva. Asutuse töö ümberkorraldamise kohta puuduvad PTA sisulised selgitused. Samuti ei ole veenvalt põhjendatud, miks otsustati koondada just kaebaja. Kuigi kaebaja väidab, et järelevalvetoimingute käigus kohapeal loomade tervist ametnikud ei hinda, on vähemalt üldjoontes usutav, et loomade pidamise tingimuste õigusaktides kehtestatud nõuetele vastavuse hindamisel tulevad veterinaaria-alased teadmised kasuks. Ent järelevalvetoimingute näol on tegemist haldusmenetlusega, mis allub kindlatele menetluseeskirjadele, mille üksikasjalik järgimine võib sageli osutuda hiljem väga oluliseks ning sedalaadi menetluste käigus võivad tõusetuda tõsised õigusküsimused. Kaebaja haridust ei ole käskkirjas üldse arvesse võetud. Järelevalveorganite töös on menetluse järgimine praktikas sageli komistuskohaks. Õigusteadmistega spetsialisti omamine järelevalveametnike hulgas võib järelevalve tulemuslikkust suurendada. Õigusharidus ei takistanud kaebaja üleviimist Põhja regiooni ametikohale, samuti seda, et asutuse juht oli sellele eelnevalt kaebajat nimeliselt tänu avaldamisega tunnustatud loomade heaolu valdkonna tugevdamise eest. Pole tõendeid, et kaebajat ei saanud tema veterinaaria-alaste teadmiste puudumise tõttu mõnel juhul rakendada ja veterinaaria-alane haridus osutus vältimatuks. Kaebajal puudus ametijuhend, mistõttu ei ole võimalik hinnata, milliseid teadmisi ja oskusi kaebaja ametikohal nõuti. Selles olukorras ei ole PTA põhjendus käskkirjas piisav. Vastustaja on rikkunud kaebaja ärakuulamisõigust ning see võis antud juhul samuti mõjutada otsuse tegemist. ATS § 4 ning haldusmenetluse seaduse § 40 lg 1 kohaselt tuleb ametnikule enne tema suhtes kaalutlusõiguse alusel langetatava vallandamisotsuse tegemist anda võimalus esitada oma seisukoht eelkõige selle otsuse kaalutlusõigust kätkevates aspektides. Kaebajale sellist võimalust ei antud. Kaebajal ei olnud selleks ka sisuliselt võimalust. Koondamisteade anti kaebajale neljapäeval; reedel piirati tema juurdepääsu arvutisüsteemile ja ametiruumidesse ja viimane tööpäev oli tal esmaspäev. Selline tegevus ei viita koosseisu vähendamisele kulude kokkuhoiu eesmärgil. Kaebajaga suhete teravust kinnitab kaebaja 03.04.2022 kiri PTA peadirektorile, kus kaebaja tegi teravaid etteheiteid juhtimisotsustele, seadis kahtluse alla juhi kompetentsuse ja süüdistas juhti hoolimatuses. Kaebaja vallandamise põhjuseks võis seetõttu olla meelepaha. 03.05.2022 avaldas PTA värbamiskuulutuse väidetavalt teise ametniku lahkumise tõttu. Arvestades kaebaja ametist vabastamise ja värbamiskuulutuse vahele jäänud lühikest aega, on usutav, et PTA teadis ametikoha vabanemisest ja kiirustas kaebaja ametist vabastamisega, et mitte pakkuda talle vaba ametikohta. Kaebaja töötas alguses PTA keskasutuses ja viidi seejärel üle Põhja regiooni. Seega peeti teda kvalifitseerituks täitma spetsialisti ülesandeid mõlemas kohas. Teenistusse ennistamine on võimalik üksnes ATS § 105 lg 4 loetletud juhul. Praegu sellise olukorraga tegemist ei ole. See säte ei ole põhiseadusevastane. ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses, kusjuures kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Kaebajale ei kaasne teenistusest vabastamisega keskmisest raskemaid tagajärgi, ent vabastamine toimus inetul moel ja PTA on teenistusest vabastamise alust kuritarvitanud. See õigustab hüvitise suurendamist 4 kuu keskmise palga suuruseni. Kaebaja huvi töötada loomade kaitse valdkonnas, kus tema varasem tegevus oli tulemuslik, on oluline, ent mitte nii kaalukas, et õigustaks veelgi suuremat hüvitist.
4(8)
3-22-1163
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.PTA esitas 17.11.2022 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu 18.10.2022 otsuse resolutsiooni p 1 (sh alapunktid 1.1, 1.2 ja 1.3) ja resolutsiooni p 3 ning teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata, alternatiivselt tühistada Tallinna Halduskohtu 18.10.2022 otsuse resolutsiooni p 1.3 ja teha selles osas uus otsus, millega mõista PTA-lt kaebaja kasuks välja hüvitis 1 kuu keskmise palga ulatuses ning jätta menetluskulud kaebaja kanda. HMS § 40 lg 1 ei olnud praegusel juhul kohaldatav. ATS § 90 alusel teenistussuhte lõpetamisel ei tule ametnikule tagada ärakuulamisõigust. Selline õigus on tagatud vaid ATS § 73 lg 3, § 24 lg 7, § 91 lg 2 ja § 92 lg 4 alusel teenistussuhte lõpetamisel. ATS § 90 reguleerib teenistussuhte lõpetamist ametiasutusest tingitud asjaoludest tulenevalt ja ses küsimuses ei saa ametniku arvamus olla oluline. Kaebaja teenistusest vabastamise käskkirja põhjendused ei olnud puudulikud. Peaspetsialisti ametikohtade arvu vähendamine PTA 20.04.2022 käskkirjaga toimus kulude kokkuhoiu eesmärgil. PTA tegevuse finantseerimisel on oluline osa järelevalvetasudel, mida kogutakse järelevalvesubjektidelt EL määruse 2017/625 VI peatüki ja veterinaarseaduse (VS) VI peatüki
3.jao sätete alusel. 2022. a kevadel oli PTA olukorras, kus esines põhjendatud alus järeldada PTA-le laekuvate järelevalvetasude summa olulist vähenemist. Selle tingis eelkõige asjaolu, et seoses Vene Föderatsiooni algatatud sõjaga Ukrainas kehtestati kiirkorras rida sanktsioone, mille tagajärjel vähenes oluliselt PTA järelevalvele allutatud kaupade liikumine ning vastavalt sellele vähenes oluliselt ka järelevalvetasudega hõlmatud PTA toimingute arv. See olukord vajas kiiret reageerimist ja oli ootamatu. Neid põhjendusi ei olnud küll vaidlustatud käskkirjas märgitud, ent need olid PTA ametnikele teada. PTA 25.04.2022 käskkirjas on põhjendatud, miks tuli koondada just kaebaja. Kaebaja ei saanud veterinaaria-alase hariduse puudumise tõttu iseseisvalt oma ametikoha töökohustuste hulka kuuluvaid järelevalvetoiminguid teostada ning ta sai neid toiminguid teha üksnes teisi, vajalikku pädevust omavaid, ametnikke kaasates. Täiesti ilmselgelt on sellisel asjaolul pärssiv mõju ametiasutuse töökorralduse efektiivsusele. VS § 73 lg 2 sätestab, et Euroopa Liidu õigusaktis sätestatud juhul võib veterinaarjärelevalvet teostada ja veterinaarkontrolli teha üksnes veterinaarjärelevalveametnik ning EL määruse 2017/625 art 3 p 32 kohaselt on „veterinaarjärelevalve ametnik“ veterinaararst, kes on pädeva asutuse poolt ametisse nimetatud töötajana või muudel alustel, kellel on sobiv kvalifikatsioon ametliku kontrolli tegemiseks ja muude ametlike toimingute läbiviimiseks. Seetõttu ei tulnud muid kriteeriume ega kaebaja positiivseid omadusi arvestada. Isegi kui nõustuda, et teenistusest vabastamise käskkiri oli õigusvastane, ei ole õigustatud ATS § 105 lg 1 alusel nelja kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmine. Hüvitis ei saa olla suurem kui ühe kuu keskmine palk. Riigikohus on korduvalt asunud seisukohale, et töölepingu ebaseadusliku lõpetamise korral tööandjalt töötaja kasuks välja mõistetava hüvitise suuruse üle otsustamisel tuleb arvesse võtta ka töölepingu lõpetamisega seonduvalt töötajale juba makstud hüvitistega (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-2-1-79-13, p 32.7; otsus asjas nr 2-16-708, p 23; otsus asjas nr 2-20-16369; p 15.2). ATS § 102 lg 1 alusel sai kaebaja PTA-lt hüvitist juba ühe kuu keskmise palga ulatuses ning lisaks sellele on kaebajale täiendavalt makstud koondamishüvitist (kindlustushüvitist) ühe kuu keskmise palga ulatuses vastavalt TKindlS § 142 lg 1 p-le 1.
8.X palus 28.12.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
5(8)
3-22-1163 Teenistusest vabastamise käskkirjas ei ole ära näidatud faktilist ega ka õiguslikku alust, samuti puuduvad kaalutlused, millest lähtudes on koondatud just kaebaja ametikoht. Ametikoha kaotamine ei toimunud põhjendatud juhul, sest puudus koondamissituatsioon. Apellant ei ole esitanud tõendeid, kuidas vähendas sõda Ukrainas järelevalvetasude laekumist. Põhjendatud ei ole, miks oli vaja koondada kõige enam koormatud regiooni järelevalveametnik. Järelevalvetasude laekumine vähenemine ei olnud ametnikele teada. Asutuse tulud ei ole vähenenud. Koondamise ajal oli Põhja regioonis üleval ametnike töö jätkusuutlikkus, sest kaebaja töökaaslane pidi minema operatsioonile ja see tekitas töö ümberkorraldamise vajaduse. 13.04.2022 toimus sel teemal regiooni juhi korraldatud koosolek. Kõik ametnikud ei osanud vene keelt, mistõttu oli Ukraina loomadega tegelemine keeruline. Kuna järelevalveametnike töö on väga ohtlik, siis tegid loomade heaolu ametnikud korduvalt ettepanekuid täiendavate järelevalveametnike värbamise osas, et objektidel ei peaks käima üksinda. Seda kinnitavad ka järelevalveametnike avalduste alusel algatatud kriminaalasjad, kuna neile tungiti kallale. Seda, et järelevalveametnikud ei tohiks üksi käia loomade heaolu kaebuseid kontrollimas, kinnitas ka apellandi peadirektori asetäitja HS Eesti Loomakaitse Liiduga toimunud kohtumisel 01.06.2022. Samuti räägib apellandi väitele vastu fakt, et pärast kaebaja ebaseaduslikku koondamist käisid ametnikud seoses vene keele ebapiisava oskusega Ukraina loomi vaktsineerimas ka osad ametnikud kahekesi. Kaebaja õigusalane haridus võimaldas läbi viia korralikke järelevalvemenetlusi ning vormistada korrektseid dokumente. Apellant ei ole hinnanud kõigi kaebajaga analoogseid ülesandeid täitnud ametnike haridust, töökogemust, teadmisi ja oskusi (s.o ATS § 90 lg-s 5 sätestatud asjaolusid). Kohe pärast kaebaja koondamist on PTA avaldanud järjest töökuulutusi samade töökohustustega nagu kaebajal, milles ei olnud nõutud veterinaariaalast kõrgharidust, vaid võis olla ka muu kõrgharidus. PTA ei nõudnud halduskohtus hüvitise vähendamist. Seda ei saa teha esimest korda apellatsioonimenetluses. Konkreetse ametniku koondamise näol oli tegemist diskrimineeriva koondamisega. Kaebaja koondamise põhjuseks oli ebasobivast ametnikust vabanemine, sest ametnik püüdis leida võimalusi tööülesannete korrektseks täitmiseks ja töö korraldamiseks. Ebasobivaks hakati kaebajat pidama pärast seda, kui kaebaja pöördus Maaeluministeeriumi poole VS alusel antavate määruste puudumise küsimuses, viitas asutuse ametnike poolsetele rikkumistele ja puudulikele järelevalvemenetlustele, samuti teatud ettevõtete seadusevastasele eelistamisele. Kaebaja kandideeris korduvalt loomade heaolu valdkonna peaspetsialisti ametikohale, ent teda ei ole teenistusse võetud, kuigi konkursid on luhtunud. PTA peadirektori 13.01.2023 käskkirjaga kinnitatud Põhja regiooni peaspetsialisti ametijuhendi järgi on kaebaja tööülesannetega samu ülesandeid täitval ametnikul nõutav kõrgharidus, mitte veterinaaria-alane kõrgharidus. Samuti ei ole nõutav kaheaastane töökogemus samas valdkonnas, kuigi kaebajalt hakati seda nõudma. Ametisse võetud spetsialistidel puudub samuti veterinaaria-alane kõrgharidus, kuigi tööpakkumise järgi oli see nõutav.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Kaebaja esitas apellatsioonimenetluses uute tõenditena koos PTA peadirektori 13.01.2023 käskkirjaga kinnitatud Põhja regiooni peaspetsialisti ametijuhendi PTA kaaskirjaga ja 24.11.2022 avaldatud loomaheaolu valdkonna peaspetsialisti värbamiskuulutuse. Kaebaja soovib nendega tõendada, et peaspetsialisti ametikohal ei nõuta jätkuvalt veterinaaria-alast kõrgharidust. Esitatud tõendid on asjakohased ja ringkonnakohus võtab need asja õigemaks lahendamiseks vastu (HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3). Vastustajal oli võimalus tõenditega tutvuda ja esitada nende kohta oma arvamus.
6(8)
3-22-1163
10.Halduskohus selgitas õigesti, et teenistusest vabastamise käskkirja õiguspärasuse kontrollimisel saab kohus hinnata, kas ametiasutuse koosseisus ametikoha kaotamine toimus põhjendatud juhul (ATS § 90 lg 1 p 3). Kaebaja ei saanud vaidlustada 20.04.2022 käskkirja, sest see on halduse siseakt ning sellega ei reguleerita ametnike teenistussuhte eeldusi ega otsustata teenistussuhte lõpetamist (vt Tallinna Ringkonnakohtu 12.10.2022 määrus asjas nr 322-301, p 10). Ametikoha kaotamine ei ole põhjendatud, kui see toimub mitte töö ümberkorraldamise eesmärgil, vaid konkreetsest ametnikust vabanemiseks.
11.Asjas ei ole esitatud tõendeid, et PTA eelarvevahendeid 2022. aastaks sooviti vähendada. Kuigi 23.11.2022 muudeti 2022. aasta riigieelarve seadust, ei puudutanud muudatused Maaeluministeeriumi valitsemisala. PTA rahaliste vahendite vähenemise saab kaasa tuua siiski ka VS § 85 alusel makstava järelevalvetasu laekumise vähenemine ilma, et muudetakse riigieelarvet või asutuse eelarvet. VS § 85 lg 1 järgi on veterinaarjärelevalve tasu veterinaarjärelevalve teostamise ja veterinaarkontrolli toimingu tegemise eest tasutav summa. See laekub Rahandusministeeriumi riigikassa kontsernikonto koosseisus olevale arvelduskontole. Veterinaarjärelevalve toimingu tegemise kulude hulka arvatakse veterinaarjärelevalveametniku veterinaarjärelevalve teostamiseks ja veterinaarkontrolli tegemiseks tehaslaevale lähetamise kulud. 2022. aasta riigieelarve seaduse seletuskirja (lk 285) järgi kasutatakse PTA järelevalvetoimingute eest laekuvat tulu valitsemisala kuludeks ja investeeringuteks. Seega ei piirne asutuse kulude suurus riigieelarves eelarveaastaks kavandatud kulude suurusega. PTA järelevalvetasude vähenemine mõjutab seega ka PTA kulutuste suurust.
12.PTA 2022. a tegevusaruande järgi mõjutasid 2022. a asutuse eelarvet Ukraina sõda ning ootamatu kiire hinnatõus, mis tõid kaasa olulisel määral omatulude vähenemise; sõjast tingitud sanktsioonid on oluliselt mõjutanud asutust – kaupade sisseveo olulise vähenemise tagajärjeks olid nii inimeste koondamised kui ka ameti omatulude märkimisväärne vähendamine.1 Apellatsioonkaebuse väide, et eelarve kiire vähendamise vajadus oli PTA ametnikele üldiselt teada, on aga paljasõnaline. PTA ei ole esitanud ühtki tõendit, mis kinnitaks, et järelevalvetasu laekumine oli 2022. a aprilliks prognoositust selgelt väiksem, asutuses oleks koostatud mõni analüüs või memo järelevalvetasu edasise laekumise prognoosi kohta.
13.Halduskohus leidis põhjendatult, et faktilised asjaolud viitavad selgelt, et PTA-s ei esinenud koondamissituatsiooni. Ringkonnakohtu arvates osutab sellele muu hulgas ametikohtade vähendamise viis, kus ametikohtade kaotamine otsustati kolmapäeval, 20.04.2022, kaebaja juurdepääs töödokumentidele ja infosüsteemile peatati sama nädala reedel, 22.04.2022 ja viimane teenistuses oldud päev oli esmaspäev, 25.04.2022, seejuures ei peetud asutuse rahaliste vahendite kokkuhoiu eesmärgil õigeks kaebaja jätkamist teenistuses kuni koondamisel nõutava etteteatamistähtaja möödumiseni, et kaebaja saaks ametiülesandeid edasi täita, ent PTA ei peaks maksma keskmist palka teenistusest enne etteteatamistähtaja möödumist ametist vabastamise tõttu. Eelarvevahendite kokkuhoiuvajaduse usutavuse lükkab ümber ka 20.04.2022 käskkiri, mille järgi on PTA koosseisu muudatustega kaotatud ära kaks ametikohta Põhja regioonis ja viidud üks ametikoht Luhamaa piiripunkti koosseisust piirikontrolli osakonda. Struktuurimuudatused, mis vähendavad asutuse teenistujate koosseisu 554,95 ametikohalt 552,95 ametikohani nii, et teenistusest tuli vabastada üks ametnik, seda äärmiselt lühikese etteteatamistähtajaga, ei viita tegelikule vajadusele eelarvevahendeid säästlikumalt kasutada. Üheski asjas esitatud tõendis ei ole näidatud, et Põhja regiooni ametnike töökoormus oleks ülemäära väike või väiksem kui teistes regioonides.
https://pta.agri.ee/media/7157/download.
7(8)
3-22-1163
14.Kuna koondamine ei toimunud põhjendatud juhul, oli kaebaja teenistusest vabastamine koondamise tõttu õigusvastane.
15.Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks märkida, et selle otsustamisel, kuidas asutuses korraldatakse järelevalveametnike tööd, kas nad käivad kohapeal üksi või kahekesi, milliseid teadmisi neilt oodatakse ja kas regioonis töötavatel ja järelevalvet tegevatel spetsialistidel eelistatakse veterinaaria-alast või mõnel juhul ka õigusharidust, on asutuse avara kaalutlusruumi piires tehtav otsus, millesse kohus sekkuda ei saa. VS § 73 lg 2 ega EL määruse 2017/625 art 3 p 32 ei välista spetsialisti ametikohal töötamist veterinaaria-alase hariduseta inimestel, mistõttu ei ole vastustaja kaalutlusruum selles osas piiratud. Halduskohus märkis aga õigesti, et 25.04.2022 käskkiri ei ole PTA kaalutlusruumi piires valiku tegemisel piisavalt põhjendatud ning põhjenduste veenvuse seab kahtluse alla asjaolu, et ka järgmiste värbamiskuulutuste ja hilisemate ametijuhendite järgi ei nõuta spetsialistidelt veterinaaria-alast haridust. Ühestki tõendist ei nähtu ka seda, et PTA oleks asutuse sees otsustanud töö ümber korraldada nõnda, et korraldanud veterinaaria-alast haridust omavate spetsialistide koolitamise haldusmenetluse küsimustes ja otsustanud järelevalvetoimingute tegemise spetsialistide poolt üksinda. PTA kohtumenetluses esitatud väited töö ümberkorraldamisest on paljasõnalised.
16.Kaebaja kasuks välja mõistetud hüvitise suurus ei ole praegusel juhul siiski põhjendatud ning hüvitise suuruse muutmiseks ATS § 105 lg 1 ls 2 alusel ei ole põhjust. Piisav hüvitis on kolme kuu hüvitis sama lõike esimese lause järgi. ATS § 105 lg 1 järgi makstakse ametnikule õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral hüvitist üldjuhul kolme kuu keskmise palga ulatuses. PTA märgib õigesti, et hüvitise suuruse üle otsustamisel tuleb kohtul arvestada ka ametnikule juba makstud hüvitistega, praegusel juhul koondamisest piisavalt ette teatamata jätmise tõttu makstud 11 tööpäeva ulatuses makstud palgaga, TKindlS § 142 lg 1 p 1 alusel makstud ühe kuu keskmise palga suuruse hüvitisega ja ATS § 102 lg 1 alusel makstud ühe kuu keskmise palga suuruse hüvitisega. Kaebajal on lisaks õigus TKindlS § 6 alusel töötuskindlustushüvitisele. ATS § 105 lg 1 alusel makstav hüvitis on ette nähtud üksnes ebaseadusliku teenistusest vabastamise korral, mistõttu PTA tegevuse õigusvastasus on hüvitise maksmise eeldus. Hüvitise suurendamiseks oleks põhjust, kui vastustaja oleks jätnud koondamise korral ette nähtud tasu maksmata. Halduskohtu otsust tuleb seetõttu muuta hüvitise suuruse osas.
17.HKMS § 109 lg 4 alusel tuleb muuta menetluskulude jaotust halduskohtus. Apellatsioonkaebuse osalise rahuldamise tõttu tuleb menetluskulud vastustajalt välja mõista osaliselt. Halduskohus mõistis apellandilt kaebaja kasuks välja menetluskulud 3000 eurot. Need kulud tuleb välja mõista apellatsioonkaebuse osalise rahuldamise tõttu 2500 euro ulatuses. Apellatsioonimenetluses taotleb kaebaja esindajatasu väljamõistmist 1440 eurot (käibemaksuga). Kulude tekkimist tõendavad advokaadibüroo arved. Apellatsioonimenetluse kulusid ei ole põhjust pidada ebavajalikuks või põhjendamatult suureks. Arvestades kaebaja kasuks välja mõistetud hüvitise vähendamist, kuid ametniku teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamist, tuleb need kulud apellandilt välja mõista 1200 euro ulatuses. HKMS § 109 lg 1 alusel jäävad apellandi võimalikud apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.