HH, BH, JI, AK, AK, EL, VK, AT, RT ja EV kaebus Lääne-Harju Vallavolikogu 28. veebruari 2023. a määruse nr 8 tühistamiseks osas, millega kaotatakse Laulasmaa Koolis Lehola koolimaja tegevuskoht
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebajad – HH, BH, JI, AK, KK, EL, VK, AT, RT ja EV, volitatud esindajad vandeadvokaat Allar Jõks ja advokaat Gerli Helene Gritsenko Vastustaja – Lääne-Harju vald, volitatud esindajad vandeadvokaadid Indrek Kukk ja Karin Marosov
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30. märtsi 2023. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
HH, BH, JI, AK, AK, EL, VK, AT, RT ja EV määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta HH, BH, JI, AK, AK, VK, EL, AT, RT ja EV määruskaebus Tallinna Halduskohtu 30. märtsi 2023. a määruse peale haldusasjas nr 3-23-567 menetlusse.
2.Võtta asja juurde HH, BH, JI, AK, AK, VK, EL, AT, RT ja EV 22.03.2023 esitatud väljavõte Haridus- ja Teadusministeeriumi avalikust dokumendiregistrist.
3.Rahuldada HH, BH, JI, AK, AK, EL, VK, AT, RT ja EV määruskaebus.
Peatada Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määruse nr 8 p 1.2 kehtivus kuni kohtumenetluse lõpuni haldusasjas nr 3-23-567.
5.Jätta rahuldamata HH, BH, JI, AK, AK, VK, EL, AT, RT ja EV taotlus määruskaebuse tagamiseks.
6.Tagastada HH-le, BH-le, JI-le, AK-le, AK-le, VK-le, EL-le, AT-le, RT-le ja EV-le nende poolt ühiselt tasutud riigilõiv 200 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määrus ei ole edasikaevatav (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
3-23-567
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsusega nr 93 korraldati ümber Laulasmaa Kooli tegevus ja lõpetati alates 30.06.2023 Laulasmaa Kooli Lehola koolimajas koolitustegevus põhikooli I ja II astmes (p 1.1); tagati alates 01.07.2023 Lehola koolimajas põhikooli I ja II astmes õppinud õpilastele võimalus jätkata õppetööd Laulasmaa Koolis, Laulasmaa Kooli Klooga koolimaja baasil loodavas Lodijärve Koolis või lapsevanema valikul muus õppeasutuses (p 1.2); eraldati alates 31.08.2023 Laulasmaa Koolist Klooga õppekoht (koolimaja), Klooga lasteaed, Lehola õppekoht (koolimaja) ja lasteaed ning Lehola Kooli filiaalina Karjaküla lasteaiarühm (p 1.3); jätkati Laulasmaa Kooli tegevust lasteaed-põhikoolina Laulasmaa koolimajas ja lasteaias aadressil Kloogaranna tee 20, Laulasmaa küla, Lääne-Harju vald, 76702 Harju maakond (p 1.4); asutati Laulasmaa Koolist eraldatud Klooga õppekoha (koolimaja) baasil Lääne-Harju Vallavalitsuse hallatav 9-klassiline põhikool Lodijärve Kool asukohaga Aedlinna tee 5, Klooga alevik, Lääne-Harju vald, 76703 Harju maakond, mis alustab õppe- ja kasvatustegevust alates 01.09.2023 (p 2); asutati Laulasmaa Koolist eraldatud Klooga lasteaia, Lehola lasteaia ja Karjaküla lasteaia rühma baasil Lääne-Harju Vallavalitsuse hallatav koolieelne lasteasutus Lustipesa Lasteaed, mis alustab õppe- ja kasvatustegevust alates 01.09.2023 (p 3) Leholas, aadressil Orisküla tee 20, Lehola küla, Lääne-Harju vald, 76612 Harju maakond (p 3.1); Kloogal, aadressil Maeru tee 4, Klooga alevik, Lääne-Harju vald, 76703 Harju maakond (p 3.2) ja Karjakülas, aadressil Keila tee 7, Karjaküla alevik, Lääne-Harju vald, 76620 Harju maakond (p 3.3). Ühendõppeasutusena tegutsev Laulasmaa Kool on loodud 01.09.2017, kui Laulasmaa Kooliga liideti üheks asutuseks Klooga Kool, Klooga Lasteaed, Lehola Kool ja Lehola Kooli filiaalina Karjaküla lasteaia rühm. Viies erinevas hoones ja asupaigas olev ühendasutus on hakanud koolide ja lasteaedade arengut takistama. Surve Laulasmaa kooli õpilas- ja lasteaiakohtadele on pidevalt kasvav ja järjest enam lapsi ei saa soovitud lasteaias kohta ning kool ei mahuta III kooliastmes kõiki soovijaid, sest koolis toimub õpe III kooliastmes vaid Laulasmaa koolimajas. 2021/2022. õppeaastal õppis Lääne-Harju valla koolides kokku 1178 õpilast, nendest 344 õpilast I kooliastmes, 396 õpilast II kooliastmes, 356 õpilast III kooliastmes ja 82 õpilast gümnaasiumiastmes. Lääne-Harju valla koolides õpib 2022/2023. õppeaastal 1236 õpilast (1153 põhikoolis ja 83 gümnaasiumis). Lääne-Harju Vallavalitsuse 2022. aastal konsultatsiooni- ja koolituskeskuselt Geomedia tellitud Lääne-Harju valla haridusasutuste võrgu analüüsist nähtub, et 2018. ja 2022. a võrdluses (jättes välja vanusegrupi 55+) tõuseb valla elanike arv enim vanusegruppides 0–6 (3,7%) ja 7– 15 (3,9%). Piirkondadest on suurima elanike juurdekasvuga Laulasmaa (elanike arv 2018. a 968 ja 2022. a 1153), Klooga (elanike arv 2018. a 1045 ja 2022. a 1145) ja Kloogaranna (elanike arv 2018. a 703 ja 2022. a 871). Analüüsi kohaselt on 0–6-aastaste laste arv kõige suurem Vasalemmas, Laulasmaal, Kloogal, Kloogarannas ja Leholas. Võrreldes 2018. aastaga on 0–6aastaste laste arv vallas suurenenud 4,7% ehk 44 lapse võrra. 0–6-aastaste laste arvu suurenemine on Laulasmaal (28%) ja Kloogaranna piirkonnas (19%), samuti Padisel (15%) ja Vihterpalus (41%). Koduomavalitsuses töötas 30,4% töötajate registrisse kantutest. Eriti tihe on töölkäimine Tallinnasse, kus töötas 2373 töötajat. Seega vajab ümberkorraldamist valla haridusvõrk Kloogaranna – Laulasmaa ja Klooga – Lehola piirkondades, mis ei taga kaasaegse ja kvaliteetse hariduse kättesaadavust. Laulasmaa Kooli ümberkorraldamisel saab luua efektiivsema inim- ja taristuressursi kasutuse.
2(10)
3-23-567 Otsuses viidatakse 15-liikmelise töörühma (koosseisu kuulusid Laulasmaa Kooli juhtkond, hoolekogu, lastevanemate ning Lääne-Harju Vallavalitsuse esindajad) ettepanekutele: 1) Jagada Laulasmaa Kool iseseisvateks haridusasutusteks, kus Laulasmaale jääb lasteaedpõhikool, mis asub aadressil Laulasmaa küla, Kloogaranna tee 20; 2) Senise Laulasmaa Kooli Klooga 6-klassilise koolimaja baasil moodustada alates 2023/2024. õppeaastast iseseisev 9-klassiline põhikool; 3) Laulasmaa Kooli Lehola majas lõpetada alates 2023/2024. õppeaastast põhihariduse õpe esimeses ja teises kooliastmes. Lehola majas saab jätkata tööd lasteaed, mille tegevust saab laiendada koolimaja ruumide arvelt; 4) Laulasmaa Kooli jagunemisel moodustada Lehola lasteaia, Klooga lasteaia ja Karjaküla lasteaia baasil Lääne-Harju valla lasteaed. Vahemaa Kloogarannast Kloogale või Leholast Kloogale ei ületa kümmet kilomeetrit ja koolitranspordi ümberkorralduse kulud on minimaalsed. Lehola koolis õpib 46 õpilast, kellest Lehola külas elab 19 õpilast. Ülejäänud kasutavad kooli jõudmiseks transporti. Klooga koolis õpib 65 õpilast, kellest 40 elab Kloogal, ülejäänud kasutavad kooli jõudmiseks transporti. Seega, valides laiendamiseks Klooga kooli, tuleb praeguse seisuga jalgsi koolis käimise asemel transporti kasutama hakata 19 õpilasel. Valides aga laiendamiseks Lehola kooli, tuleks jalgsi koolis käimise asemel transporti kasutama hakata vähemalt 40 õpilasel. Selle muudatusega on võimalik tagada lasteaedade ja põhihariduse võimalikult kodulähedane kättesaadavus. Lehola külas elavatel õpilastel on võimalik valida Klooga ja Vasalemma koolide vahel vallasiseselt ja äärmisel juhul Keila linnas asuva kooli vahel, mis kõik asuvad kümne kilomeetri piires. Transpordiühendused Vasalemma ja Keila suunal on tagatud. Lehola küla ja Klooga aleviku vahel peab vald arvestama täiendava koolibussi liini käiku panemisega, mille finantseerimiseks vajalikud vahendid on leitavad Lehola kooli teenindava transpordikorralduse arvelt. Arvestades vajadust tagada valla kõikides haridusasutustes õppekava nõuetele vastav õppekeskkond, õppekavade täitmiseks vajalikud kvalifitseeritud õpetajad, turvalisus, tervisekaitse ja võimalused õpilase arengu toetamiseks, ei saa toetada Laulasmaa Kooli hoolekogu ettepanekut Lehola lasteaed-põhikooli baasil eraldiseisva Lääne-Harju Vallavalitsuse hallatava õppeasutuse moodustamist, kus toimuks õppetöö alushariduse ja põhikooli esimesel astmel.
2.18.01.2023 esitasid HH, BH, JI, KK, EL, AT, EV, KL, MK, EV, MA, MK ning MTÜ Lehola kooli toetuseks vaide, milles taotleti Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsuse nr 93 kehtetuks tunnistamist p 1.1 osas, millega otsustati lõpetada alates 30.06.2023 Laulasmaa Kooli Lehola koolimajas koolitustegevus I ja II astmes. 19.01.2023 kirjaga nr 1-5/182-1 pikendas Lääne-Harju Vallavolikogu vaide läbivaatamise tähtaega 30 päeva võrra. 13.02.2023 kirjaga nr 1-5/182-4 teavitati vaide esitajaid puudustest vaides. Vaides ei ole selgitatud, kuidas vaidlustatud vallavolikogu otsus vaide esitajate subjektiivseid õigusi rikub ning anti tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks. 22.02.2023 esitasid vaide esitajad, v.a EV ja MTÜ Lehola Kooli toetuseks, vaide täpsustuse. 28.02.2023 LääneHarju Vallavolikogu kinnisel istungil toimus vaide esitajate suuline ärakuulamine.
3.Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määrusega nr 8 muudeti Lääne-Harju Vallavolikogu 28.08.2018 määrust nr 18 „Laulasmaa Kooli põhimäärus“ ning tunnistati kehtetuks Laulasmaa Kooli põhimääruse § 2 lg 2, mille kohaselt tegutseb Laulasmaa Kool viies erinevas tegevuskohas, sh Lehola koolimajas. Määrus jõustub 01.09.2023.
3(10)
3-23-567
4.HH, BH, JI, AK, AK, VK, EL, AT, RT ja EV esitasid 12.03.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määruse nr 8 tühistamiseks osas, milles tunnistatakse kehtetuks Laulasmaa Kooli põhimääruse § 2 lg 2. Koos kaebusega esitasid kaebajad esialgse õiguskaitse taotluse Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsuse nr 93 ning Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määruse nr 8 kehtivuse peatamiseks osas, millega kaotatakse Laulasmaa koolis Lehola koolimaja tegevuskoht.
5.Lääne-Harju vald palus kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse jätta läbi vaatamata, alternatiivselt jätta taotlus rahuldamata. Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määrus nr 8 on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 7 lg 1 tähenduses üldakt, mis ei ole vaidlustatav ja mille kehtivust ei ole võimalik esialgse õiguskaitse korras peatada. Kaebajatel ei ole poolelioleva vaidemenetluse tõttu võimalik vaidlustada Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsust nr 93 ega taotleda esialgse õiguskaitse korras ka otsuse kehtivuse peatamist. Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsus nr 93 on Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määrust nr 8 ettevalmistav halduse siseakt. Isegi kui pidada vaidlustatud 28.02.2023 määrust haldusaktiks, ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine põhjendatud, sest kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Kaebajate subjektiivseid õigusi ei ole rikutud ja neil puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Tegutsemiskoht ei ole iseseiseva kooli asukoht ja tegevuse lõpetamist puudutavad põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) sätted tegutsemiskoha muutmisele ei kohaldu. Põhiseaduse (PS) §-st 37 ei tulene lapsevanema õigust nõuda lapsele hariduse osutamist konkreetses haridusasutuses ja õppekohas. Õiguskantsler on märkinud, et selle, kuidas kohalik omavalitsus põhihariduse kättesaadavuse tagab, otsustab koolipidaja. Kaebajate väited ebasoodsatest mõjudest on taandatavad sellele, et lapse koolitee jätkumine teises koolihoones toob kaasa muutused harjumustes ning lastevanemate igapäevases rutiinis. Sellised mõjud ei kuulu PS § 37 kaitsealasse. Valla arengukavas oli ühise haridusruumi tegevusena eraldi välja toodud Lehola maja ümberehitamine täismahuliseks lasteaiaks. 16.03.2023 seisuga on Lääne-Harju valla lasteaedade lasteaiakoha järjekorras kolme kuu jooksul 184 last, 2023/2024. õppeaastast 286 last. Avalikuks huviks on leevendada Lääne-Harju vallas lasteaiakohtade puudust ning tõsta hariduse kvaliteeti. Esialgse õiguskaitse kohaldamine oleks vastuolus avaliku huviga. Suur lasteaiakohtade puudus ning see, et Lehola koolimajas puuduvad õppekava täitmiseks vajalikud õpperuumid, kaalub üles üksikute kaebajatest lapsevanemate huvi.
6.Tallinna Halduskohus jättis 30.03.2023 määruse p-ga 6 esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Tegemist ei ole kooli ümberkorraldamisega PGS § 80 mõttes, kuid siiski riivab kaebajate õigusi Lehola koolimajas I ja II kooliastmes õppetegevuse lõpetamine sarnaselt kooli ümberkorraldamisega. Määruse vormist ei saa järeldada, et sellega ei kaasne subjektiivsete õiguste riivet. Määruse nr 8 § 1 p 2 vastuvõtmine on vajalik otsuse nr 93 rakendamiseks: ilma Laulasmaa Kooli põhimäärust muutmata ei saa otsuses nr 93 nimetatud tegevust – lõpetada 30. juunist 2023 Laulasmaa Kooli Lehola koolimajas koolitustegevus põhikooli I ja II astmes – ellu viia. Kooli tegevuskoha muutmisel tuleb järgida PGS § 66 lg 2 nõudeid: arvamust tuleb küsida hoolekogult, õpilasesinduselt ja õppenõukogult. Seega peab kooli põhimääruse muutmisele eelnema ärakuulamine. Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Kohtumenetluse lõppemine praeguses asjas enne 31.08.2023 on ebatõenäoline. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel toimub 2023. a suvel Lehola koolimaja ümberehitus lasteaiaks. Õpetajatel tuleb asuda tööle mõnes teises asukohas 4(10)
3-23-567 või teises haridusasutuses. Lehola koolimajas õppetegevuse uuesti avamine oleks väga keeruline või isegi võimatu. Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu, kuid väidetavad menetluslikud minetused ei anna esialgseks õiguskaitseks alust. Lääne-Harju Vallavolikogu 28.02.2023 määruse nr 8 § 1 p 2 vastuvõtmine on vajalik Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsuse nr 93 rakendamiseks. Otsuse nr 93 kohaselt said Lehola koolimaja puudutavas osas seisukoha esitada nii õpilasesindus kui ka hoolekogu. Hoolekogu on lapsevanemate esinduskogu. PGS ei näe ette eraldi lapsevanemate ärakuulamist. Hoolekogu on kaebajate huve esindanud, sest ei toetanud Lehola koolimajas põhikooli I ja II kooliastmes õppetegevuse lõpetamist. Kas vastustaja järgis haldusmenetluse nõudeid, on sisulise vaidluse küsimus ja väljub sellest, mida on võimalik hinnata esialgse õiguskaitse otsustamise raames. Hariduse kättesaadavus on tagatud ka pärast Lehola koolimajas põhikooli I ja II kooliastme õppetegevuse lõpetamist. Klooga ja Vasalemma koolis õppivate laste arvust tulenevalt on vajalikud koolikohad tagatud. Lehola koolimaja õpilastel on võimalik valida Klooga ja Vasalemma kooli vahel, mis asuvad Leholast kümne kilomeetri piires. Sinna on tagatud transport koolibussiga. Koolivõrgu kavandamisel tuleb PGS § 7 lg 3 järgi jälgida, et vähemalt 80% õpilastest, kelle jaoks põhikool on elukohajärgne kool, kulub kooli jõudmiseks vähem kui 60 minutit. Kaebajad ei ole väitnud, et seda nõuet on rikutud. Töörühma tulemuste kokkuvõttes on selgitatud, et Klooga kultuuri- ja noortekeskusesse saab kohandada multifunktsionaalsed ruumid, mida päevasel ajal kasutada väikeklassidena erivajadustega lastele. Samuti on peetud võimalikuks liitklasside moodustamist. Esineb avalik huvi, mis õigustab esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmist. 20.12.2022 otsuse nr 93 ja 28.02.2023 määruse nr 8 eesmärk on valla haridusvõrgu ümberkorraldamine, selleks et: 1) täita koolieelse lasteasutuse seaduse § 10 lg 1 kohustust tagada lastele lasteaiakohad; 2) tagada III kooliastme õppekohtade arv; 3) tagada õpilastele õppekava nõuetele vastav haridus. Haridusteenuste haldamise tarkvarasüsteemi Arno kohaselt on lasteaia järjekorras olevate laste arv ca 200, mis tähendab puuduolevaid lasteaiakohti. Geomedia analüüsist (lk 17) nähtub, et seisuga 01.01.2022 on enim lapsi vanuses 0–6 Laulasmaal 126, Kloogal 87 ja Kloogarannas
83.Otsuse nr 93 (lk 5) järgi on 28.02.2023 seisuga lapsi lasteaiakoha järjekorras Laulasmaal 97, Kloogal 54 ja Leholas 7. Seetõttu on ebatäpne otsuse tekst lasteaiakohtade vajakajäämine on eriti tuntav just Laulasmaa, Kloogaranna ja Lehola piirkonnas. Lasteaiakohtade puudust Laulasmaal, Kloogarannal ja Kloogal ei saa aga ka eitada. Kuigi Lehola koolimaja ei asu otseselt Tallinnasse tööle sõidu trajektooril, ei ole vähemalt Kloogaranna ja Klooga ümbersõidu kulu selline, et see välistaks selle piirkonna vanematel laste Lehola lasteaeda panemise. Vastustajal selgitas, et kavas on tagada ühistransport Lehola lasteaeda. Vahemaad on veebipõhise kaarditarkvara Google Maps andmetel: 1) Klooga-Tallinn (39,9 km, 56 min); 2) Klooga-Lehola koolimaja-Tallinn (40,8 km, 55 min); 3) Kloogaranna-Tallinn (37,1 km, 51 min); 4) Kloogaranna-Lehola koolimaja-Tallinn (42,8 km, 53 min). Kaebajad ei ole kahtluse alla seadnud Lehola koolimaja puudusi õppekeskkonna osas. Kooli pidajal on kohustus tagada õppekava nõuetele vastav õppekeskkond (PGS § 7 lg 1). Põhikooli riikliku õppekava kohaselt on kohustuslikeks aineteks tööõpetus, käsitöö ja kodundus, tehnoloogiaõpetus (§ 1 lg 6 p 7), mille õppekeskkond peab olema aja- ja nõuetekohaselt sisustatud: õppeköök kodunduses, õppetöökojad käsitöös ja tehnoloogiaõpetuses (õppekava 5(10)
3-23-567 lisa 7). Lehola koolimaja ruumilahendus ei võimalda nõudeid täita ja ainsaks lahenduseks oleks koolimaja laiendus. Vastustaja on teinud olulise investeeringu Laulasmaa Kooli hoone juurdeehituseks, mis mõjutas vallaeelarvet. Sellele vaatamata on puudu õppekohti III kooliastmes. Vastustajal oli valida Lehola koolimaja ja Klooga Kooli vahel, lähtudes valla investeerimisvõimekusest. Töörühma ettepanekud volikogule arvestasid teadaolevaid ehitushindu 2000 eurot m2 kohta. Abivallavanem hindab III kooliastme juurdeehituse vajaduseks 1000 m2 pinda, seega ca 2 000 000 eurot. Vastustajale ei saa ette heita otsust eelistada Klooga Kooli laiendust Lehola koolimaja laiendusele. Klooga Kooli laiendamise kasuks otsustamisel on oluline ka 20.12.2022 otsuses nr 93 märgitud elanike suurem arv ja kasvutrend. Vastustaja on haridusvõrku ümber korraldades lähtunud avalikust huvist – lasteaiakohad, III kooliastme kvaliteetne haridus – ja valla finantsvõimekusest (laenukoormusest; vt töögrupi tulemuste kokkuvõte). Tegemist on pikaajalise otsustusega, mille aluseks on Geomedia analüüsis toodud rahvastiku andmed. Avalik huvi kaalub üles kaebajate õiguste riive. Valla arengukava 2019–2030 lisas 4 oli seisuga 11.07.2020–11.10.2022 tegevusena sees Lehola koolimaja juurdeehitus (p 4.2.9). Samas tuleb arvestada, et arengukavas oli algselt Laulasmaa Kooli laienduseks ja Keila-Joa lasteaia ehituseks planeeritud oluliselt vähem raha, kui selleks kulus või kuluks. Samuti ei saa alahinnata Geomedia 2022. a analüüsi, mille kohaselt on lasteaiakohtade pikaajalised vajadused seoses rahvastiku andmetega. Vastustajal on sellest tulenevalt võimalus ja pädevus arengukava muuta. Tegemist on dokumendiga, mis lähtub vastustaja finantsvõimekusest. Kaebajatel ei saanud seetõttu tekkida õiguspärast ootust, et Lehola koolimajas õppetegevus põhikooli I ja II kooliastmes säilib.
MÄÄRUSKAEBUS
7.HH, BH, JI, AK, AK, VK, EL, AT, RT ja EV esitasid Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palusid tühistada Tallinna Halduskohtu 30.03.2023 määruse p 6 ja rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus ning kohaldada HKMS § 208 lg 2 alusel esialgset õiguskaitset enne määruskaebuse lahendamist. Vastustaja esmaseks avalikuks huviks on vallas lasteaiakohtade puuduse leevendamine. Eelistungil küsitletud abivallavanema sõnul ei ole tegelikult teada, kui palju on vallas lasteaiakohti puudu. Igal juhul on see arv kaks korda väiksem, kui Lehola koolimaja sulgemisel aluseks võetud suurusjärk 200. Esmalt tunnistas abivallavanem eelistungil, et puuduolevate lasteaiakohtade arv võrdub vallas lasteaiajärjekorras olevate laste arvuga. Seejärel nõustus abivallavanem, et järjekorras olevate laste hulka on arvestatud ka neid, kes on korraga mitme lasteaia järjekorras. Siis möönis abivallavanem, et järjekorras olevate laste arvust ei ole arvestatud maha neid lapsi, kes sel aastal pärast lasteaia lõpetamist lasteaiast lahkuvad. Kui suur võib olla selliste laste arv, abivallavanem ei teadnud ning arvas, et suurusjärk võib olla sadakond (30.03.2023 eelistungi helisalvestis 10:48:20). Tegemist on ilmselge kaalutlusveaga avaliku huvi sisustamisel. Kohaliku omavalitsuse territooriumil elavaid lapsi on vallas lasteaiajärjekorras kokku 105, mitte 184. Lehola piirkonnas ei ole lasteaiakohtade puudust ja vallal puuduvad uuringud, kui paljud lapsevanemad teistest piirkondadest hakkaks lapsi tooma Leholasse lasteaeda. Pooled lasteaiajärjekorras olevad lapsed on teistest valdadest, kellele vastustaja ei pea looma lasteaiakohti. Vastustaja ei ole kaalunud alternatiive, näiteks Lehola koolimajas 5. ja 6. klassi sulgemist ning nende arvelt ühe 20-kohalise lasteaiarühma moodustamist. Eestis on kümneid koole (nt mõisakoolid), kus puuduvad kaasaegsed sportimisvõimalused, aga vaatamata sellele 6(10)
3-23-567 ei ole neid suletud. Eelistungil selgitusi andnud abivallavanema sõnul oleks Lehola koolimaja ümberehitus õppekeskkonnale vastavaks samas suurusjärgus (200 000 eurot) kui koolimaja ümberehitamine lasteaiaks (150 000 eurot). Vastustaja jätab järelikult õppekeskkonna kaasajastamata põhjusel, et tahab koolimaja ehitada ümber lasteaiaks olukorras, kus puudub selgus lasteaiakohtade vajalikkuses ja asukohas. Avalikuks huviks on ka see, et kogukonna jaoks elulise tähtsusega koolimaja ei suletaks õigusvastaselt ning Lehola piirkonna elanikud ei peaks koolimaja sulgemisel otsima uut elukohta või uut kooli väljaspool valda. Lääne-Harju vald on suur (646 km2) ja avalikku huvi tuleks kaaluda piirkonniti. Hariduse kvaliteedi hindamisel tuleb arvesse võtta, et kooli ja lasteaia ühes hoones asumine võimaldab laste sujuvat üleminekut lasteaiast kooli. Lasteaia 6– 7-aastased lapsed käivad kord nädalas eelkoolis ja kohtuvad oma tulevaste õpetajate, koolikaaslaste ja kooliruumidega. PGS § 66 lg 2 ls 2 järgi esitatakse kooli põhimäärus ja selle muudatused enne kehtestamist arvamuse andmiseks kooli hoolekogule, õpilasesindusele ja õppenõukogule. Vastustaja ei ole seda teinud, sest kooli hoolekogu ei ole arvamust andnud ja õpilasesinduselt pole arvamust küsitud. Menetluse puudulikkus võib esialgse õiguskaitse kohaldamisel olla otsustava tähendusega, sest õiguspärase menetluse tulemusena võinuks vastustaja jõuda järeldusele, et Lehola koolimaja sulgemine pole vajalik või oleks piisav koolimaja jätkamine ilma 5. ja 6. klassita. Ärakuulamise ja kaasamise tagamiseks ei ole piisav, kui Lehola koolimaja puudutavas osas said seisukoha esitada õpilasesindus ja hoolekogu. PGS §-st 73 tulenevalt ei ole kooli hoolekogu lapsevanemate esinduskogu. Koolimaja tegevuskoha muutmine nii, et elukohalähedane õppekoht suletakse, eeldab haldusmenetluse läbiviimist ja ärakuulamist. Lehola koolimaja oli kuni haldusreformi läbiviimiseni 2017. aastal iseseisev kool. Ühinevad vallad leppisid ühinemislepingus kokku, et kõik valla haridusasutused jätkavad tegevust. Võimalikud muudatused valla haridusvõrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel muutub kooli pidamine kohalikule omavalitsusele ebaotstarbekaks. Lehola koolimaja sulgemiseks neid tingimusi ei esine. Viimastel aastatel on esimesse klassi avalduste arv Lehola koolimajas kasvanud: 2021. aastal 5 last, 2022. aastal 8 last ja 2023. aastal soovib kooliteed alustada 12 last. Haldusreformi käigus valdade liitmise tulemusena viidi juba läbi haridusvõrgu optimeerimine ja Lehola kool muudeti Laulasmaa kooli tegevuskohaks. Ühinenud vallas koostati 2018. aastal valla arengukava, mille p-s 4.2.5 ja lisas 4 oli välja toodud Lehola koolimaja juurdeehitus. Arengukava on muudetud kolmel korral (2020, 2021, 2022). Lehola koolimaja juurdeehituse asemel Lehola koolimaja ümberehitamine lasteaiaks toodi arengukavasse alles 2022. a sügisel. Laulasmaa Kooli arengukava näeb samuti ette vähemalt 2025. aastani Lehola koolimaja jätkamise tegevuskohana. Seetõttu on ekslik halduskohtu järeldus, et kaebajatel ei saanud tekkida õiguspärast ootust Lehola koolimaja jätkamiseks vähemalt 2025. aastani. Kaebajatel esineb kiireloomuline esialgse õiguskaitse vajadus. Lääne-Harju Vallavalitsus on 16.03.2023 esitanud Haridus- ja Teadusministeeriumile taotluse Laulasmaa koolile koolitusloa väljastamiseks. On selge, et vallavalitsus täidab Lääne-Harju Vallavolikogu 20.12.2022 otsuse nr 93 p-i 4.2, mis kohustab vallavalitsust korraldama koolituslubade taotlemine või muutmine vähemalt viis kuud enne 2023/2024. õppeaasta algust. Kui koolitusloa taotlus rahuldatakse, siis Lehola koolimajas enam järgmisest õppeaastast koolitustegevust korraldada ei saa. Sellisel juhul muutub võimatuks kohtuotsuse täitmine praeguses asjas. Kaebajad paluvad HKMS § 208 lg 2 ja 252 lg 4 alusel enne määruskaebuse lahendamist kohaldada esialgset õiguskaitset ja peatada määruse nr 8 p 1.2 kehtivus. 7(10)
3-23-567
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
8.Ringkonnakohus leiab HKMS § 204 lg-le 1 ja § 207 lg-le 1 tuginedes, et määruskaebus tuleb võtta menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele.
9.HKMS § 185 lg 1 ja § 62 lg 2 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise ning arvestab asja lahendamisel ainult sellist tõendit, millel on asjas tähtsust. Tõendil ei ole asjas tähtsust muu hulgas juhul, kui asjaolu ei ole vaja tõendada või see on kohtu hinnangul juba piisavalt tõendatud. Tulenevalt HKMS § 203 lg-st 2 kohaldatakse määruskaebuse esitamisele ja menetlemisele apellatsioonkaebuse kohta sätestatut, kui HKMS
19.peatükist ei tulene teisiti. Ringkonnakohus võtab asja juurde kaebajate 22.03.2023 esitatud väljavõtte Haridus- ja Teadusministeeriumi avalikust dokumendiregistrist, millega kaebajad soovivad tõendada, et Lääne-Harju Vallavalitsus on 16.03.2023 esitanud Haridus- ja Teadusministeeriumile taotluse Laulasmaa koolile koolitusloa väljastamiseks. Ringkonnakohtu hinnangul omab tõend asjas lahendamisel tähtsust. II
10.Esialgset õiguskaitset kohaldab kohus juhul, kui HKMS § 251 lg 1 p-des 1–5 sätestatud mõne abinõu rakendamine aitab ära hoida selliste kahjulike tagajärgede saabumise käimasoleva kohtumenetluse ajal, mille hilisem kõrvaldamine pärast kaebuse võimalikku rahuldamist oleks võimatu või oluliselt raskendatud (HKMS § 249 lg 1). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus ka avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive. HKMS § 251 lg 1 p 1 järgi võib kohus esialgse õiguskaitse määrusega peatada vaidlustatava haldusakti kehtivuse või täitmise. Ringkonnakohus ei pea määruskaebuse kiirema lahendamise huvides vajalikuks küsida sellele Lääne-Harju valla seisukohta, vaid arvestab valla 17.03.2023 seisukohaga.
11.PGS § 66 lg 2 ls 1 järgi kehtestatakse ja muudetakse munitsipaalkooli põhimäärust kooli pidaja kehtestatud korras. Lääne-Harju valla põhimääruse § 54 lg 3 järgi on Lääne-Harju volikogu pädevuses munitsipaalkooli kui hallatava asutuse põhimääruse muutmine. Kaebajad on vaidlustanud nii kooli tegutsemiskoha muutmise kohta antud haldusakti vallavolikogu 20.12.2022 otsuse nr 93 kui Laulasmaa Kooli põhimääruse muutmiseks 28.02.2023 antud vallavolikogu määruse nr 8, millega kaotatakse ära Laulasmaa Kooli Lehola koolimaja. Halduskohus mõistis kaebust siiski nii, et kaebajad vaidlustavad määrust nr 18. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebajate eesmärk määruse nr 8 osaline tühistamine nii, et kehtima jääks määruse nr 18 selline sõnastus, mis näeks ette Laulasmaa Kooli tegutsemise ka Lehola õppehoones.
12.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kaebajad vaidlustanud õigustloovaid akte, mille kehtivust halduskohus esialgse õiguskaitse korras ei saa peatada. Üld- või üksikaktide materiaalne eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt on antud määrusena või korraldusena, peab tulenema õigusakti sisust, täpsemalt 8(10)
3-23-567 regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest (Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 11 ja 10.04.2002 otsus nr 3-4-1-4-02 p 13). Määrus võib olla ka halduse üksikakt. Asja avalik-õiguslikku seisundit reguleeriva üldkorraldusega ehk halduse üksikaktiga on tegemist siis, kui see puudutab ühte või mitut konkreetset asja. Üldkorralduse objekt peab olema määratletud konkreetse asja individuaalsete tunnuste abil (Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 16). Praegu on määruse nr 8 muutmise objektiks Laulasmaa kooli tegevuskoht Lehola koolimajas, mille avalik-õiguslikku seisundit sulgemisega reguleeritakse. Määruse nr 8 § 1 lg 2 vastab üldkorralduse tunnustele, sest sellega piiritletakse üldiste tunnuste alusel isikute ring, kelle õigusi mõjutab Lehola koolimajas õppetöö lõpetamine.
13.Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Kohtumenetluse lõppemine praeguses asjas enne 31.08.2023 on ebatõenäoline. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel toimub 2023. a suvel Lehola koolimaja ümberehitus lasteaiaks. Kaebuse rahuldamise korral oleks kohtuotsuse täitmine oluliselt raskendatud, sest see eeldaks hoone uut ümberehitust, koolitusloa muutmist ja töötajate töötingimuste muutmist. Kohtumenetluse ajal ei oleks toimuks õppetöö pärast 01.09.2023 teistes õppehoonetes ning kaebajate eesmärki tagada hariduse omandamise võimalus Lehola koolimajas ei oleks sel perioodil võimalik saavutada. Õpetajatel tuleb asuda tööle mõnes teises asukohas või teises haridusasutuses. Koolimajas õppetegevuse uuesti avamine oleks seega väga keeruline või suisa võimatu.
14.Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Lehola koolimaja sulgemine ei ole küll kooli ümberkorraldamine PGS § 80 mõttes, kuid koolimajas I ja II kooliastmes õppetegevuse lõpetamine riivab kaebajate õigusi sarnaselt kooli ümberkorraldamisega.
15.Kooli tegutsemiskoha muutmisel kaitseb lapse õigusi kooli põhimääruse muutmise kord. PGS § 66 lg 2 ls 2 järgi tuleb esitada põhimäärus ja selle muudatused enne kehtestamist arvamuse andmiseks kooli hoolekogule, õpilasesindusele ja õppenõukogule. See säte on ringkonnakohtu hinnangul erinorm haldusmenetluse seaduse § 11 lg 1 p 3 suhtes, võimaldades lapsevanemate ja õpilaste arvamuse ärakuulamist hoolekogu ja õpilasesinduse vahendusel. Ringkonnakohtu 20.09.2018 määruses nr 3-18-1274 (p 14) väljendatud seisukoht laiemast kaasamise vajadusest ei ole praegusel juhul asjakohane, sest kooli ümberpaiknemisega ei riivata õpilaste ega lapsevanemate muid olulisi huve ja õigusi. Lehola koolimajas õppivate laste vanemaid ei tulnud põhimääruse muutmise menetlusse kaasata seetõttu eraldi. Määruskaebuse kohaselt ei ole Laulasmaa kooli põhimääruse eelnõud saadetud Laulasmaa kooli õpilasesindusele ja kooli hoolekogu ei ole arvamust andnud. Kas vastustaja rikkus ärakuulamisõigust, tuleb välja selgitada põhivaidluses.
16.Kooli arengukavast ei saa tuleneda kaebajatele subjektiivset õigust. Valla arengukava muutmise pädevus on vallavolikogul ja rahaliste vahendite piiratus võib õigustada koolimaja sulgemist ja ümberehitamist lasteaiaks. Tähtsust ei oma seegi, et Lehola koolimaja ümberehitamine kooli pidamise nõuetele vastavaks või lasteaiaks võib olla ligikaudu sama kulukas, sest lasteaiakohtade nappuse olukorras tuleks lisaks koolihoone ümberehitamisele teha täiendavaid kulutusi ka lasteaiakohtade loomiseks.
17.Vaidlustatud haldusaktid võivad olla aga põhjendamispuudustega. Koolivõrgu muutmine ja koolihoone sulgemine otsustakse kaalutlusõiguse alusel. Sellise otsustuse tegemisel on haldusakti põhjendamisel selle õiguspärasuse tagamiseks suur tähtsus. Vaidlustatud haldusaktidest ei ole selgelt nähtav, kui palju lasteaiakohti on Leholas ja selle läheduses tegelikult lähiaastatel puudu. Kaebajad väidavad põhjendatult, et vastustaja selgitused vaidlustatud haldusaktis ja kohtumenetluses viitavad, et vastustaja võis otsuse tegemisel teha 9(10)
3-23-567 selles osas kaalumisvea. Vastustaja esmaseks avalikuks huviks on vallas lasteaiakohtade puuduse leevendamine. Menetluses esitatud arvud lasteaia kohtade vajaduse järgi on ebaselged. Otsuse nr 93 (lk 5) kohaselt on seisuga 28.02.2023 lapsi lasteaiakoha järjekorras 97 Laulasmaal, 54 Kloogal ja 7 Leholas. Samal lehel on ka järeldus, et lasteaiakohtade vajakajäämine on eriti tuntav just Laulasmaa, Kloogaranna ja Lehola piirkonnas. Lasteaiakohtade vajadus tuleb välja selgitada põhivaidluses ning kontrollida, kui paljudele kohaliku omavalitsuse territooriumil elavatele lastele, kellele vallal on kohustus lasteaiakoht tagada, tegelikult lasteaiakohta Leholas või selle läheduses taotletakse.
18.Samuti tuli vastustajal kaalumisotsuse tegemisel põhjendada, kas valla huvide kaitseks oleks piisav ka üksnes mõne kooliastme õppe lõpetamine Lehola koolihoones. Kui lasteaiakohtade järele on vajadus väiksem, pole välistatud Lehola koolimajas õppetegevuse jätkamine vähemalt kõige esimeses kooliastmes, sest sellisel juhul on lasteaiakohtade nappust võimalik kõrvaldada ka nii, et lasteaia laiendamiseks lõpetatakse kooli tegevus Leholas vaid mõne klassi ulatuses. Vaidlustatud haldusakti põhjendused ei ole selles osas ringkonnakohtu esialgsel hinnangul veenvad.
19.Kaebuse eduväljavaated õigustavad esialgse õiguskaitse kohaldamist ja kohtumenetluse ajaks olemasoleva olukorra – Lehola koolimaja tegevuse jätkamine I ja II õppeastmes – säilitamist. Kuigi avalik huvi on valla eelarvevahendite kokkuhoid ka kohtumenetluse ajal, ei ole kohtumenetluses esitatud seisukohtade põhjal äratuntav, et Lehola piirkonnas oleks lasteaiakohtade nappus väga suur ning seda ei saaks kõrvaldada muul viisil. Esialgse õiguskaitse kohaldamine lükkab Lehola koolimaja sulgemise edasi, kuid ei välista sama eesmärgi saavutamist tulevikus. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise korral oleks kaebuse eesmärgi saavutamine äärmiselt raske ning avalike huvidega ei ole ilmselges vastuolus ka see, kui olulisi kulutusi õppehoone ümberehitamiseks ei tehta käimasoleva kohtumenetluse ajal.
20.Seetõttu rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse ja tühistab Tallinna Halduskohtu 30.03.2023 määruse p-i 6 ning kohaldab esialgset õiguskaitset. Ringkonnakohus peatab LääneHarju Vallavolikogu 28.02.2023 määruse nr 8 p 1.2 kehtivuse kuni kohtumenetluse lõpuni praeguses haldusasjas.
21.Kuna ringkonnakohus lahendab määruskaebuse, jääb taotlus määruskaebuse tagamiseks rahuldamata.
22.Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Seetõttu tagastab ringkonnakohus kaebajatele nende poolt ühiselt tasutud riigilõivu 200 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.