R.S, D.C, F.G ja L.M kaebus Saaremaa Vallavolikogu 30.06.2022 otsuse nr 1-3/55 osaliseks tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – R.S, D.C, F.G ja L.M, volitatud esindaja Raul Talts Vastustaja – Saaremaa vald, volitatud esindaja Kaire Müür Kaasatud haldusorgan – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Lia Vlasjuk
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 17.05.2023. a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Pöide Vallavolikogu 21.05.2004 otsusega nr 23 (dtl 17) kehtestati Kõrkvere küla Vana-Kuke detailplaneering (DP), millega oli kavandatud Kõrkvere külas Vana-Kuke kinnistu (katastritunnusega 63401:005:0213, pindalaga 15,61 ha) jagamine üheksaks eraldiseisvaks krundiks ning nendele ehitusõiguse määramine 8 suvemaja ehitamiseks ja juurdesõiduteede ja tehnovõrkude rajamine.
2.Saaremaa Vallavalitsus pöördus 13.10.2021 Keskkonnaameti poole kirjaga nr 5-2/5680-1 (dtl 74), kus selgitas mh, et DP alusel on moodustatud katastriüksused, planeeringualasse kuuluvad Pooli, Arjukülje, Tuule ja Teeraja katastriüksused asuvad Kahtla-Kübassaare hoiualal ning alal on inventeeritud hoiuala kaitse-eesmärgiks olevad elupaigatüübid. Kuna DP koostamisel ja kehtestamisel ei ole hoiuala kaitse-eesmärkidega arvestatud, küsis Saaremaa Vallavalitsus Keskkonnaameti kui hoiuala valitseja seisukohta, kas hoiuala kaitse-eesmärkidest tulenevalt on võimalik Vana-Kuke DP-d hoiualale jääval alal ellu viia.
3.Keskkonnaamet leidis 08.11.2021 vastuses nr 6-2/21/21773-2 (dtl 31), et kui esitada ehitusloa või ehitusteatise taotlus, siis LKS § 14 lg 1 p-de 6 ja 8 kohast nõusolekut Pooli, Arjukülje, Tuule ja Teeraja maaüksuste osas anda ei saa. Rakendub LKS § 14 lg 2, kuna tegevus kahjustab ala kaitseeesmärke. Kuna hooned on kavandatud Tuule, Pooli ja Arjukülje maaüksustele, siis käsitles Keskkonnaamet vastuses vaid nimetatud maaüksuseid ja märkis järgmist:
1.Planeeringuala asub osaliselt Kahtla-Kübassaare hoiualal, samades piirides ka Natura 2000 võrgustiku Kahtla-Kübassaare linnu- ja loodusalal. Lisaks asub planeeringuala osaliselt ranna ehituskeeluvööndis. Hoiuala konkreetne osa on oluline kaitse-eesmärgiks seatud koosluste lood, 1(10)
kadastikud ja rannaniidud levikualana, sh on nende kooslustega kaetud valdavas osas. Need poollooduslikud kooslused ei ole hoolduses ning vajavad taastamist.
2.Ehitustegevusega kaasneb kaitstavate koosluste soodsa seisundi kahjustamine. Ehitustegevuse tulemusel väheneb kaitsealuse koosluse levikupindala hoonete, juurdepääsutee ja tekkiva õueala ulatuses, sellel alal rannaniit, lood ja kadastik hävitatakse. Lisaks rikutakse kooslusele eriomane ökoloogiline struktuur. Lõhutakse koosluse terviklik levikuala, mis omakorda mõjutab selle koosluse ökoloogiliseks toimimiseks vajalike tegurite (nt taime- ja putukaliikide levimisvõime) tagamist negatiivselt. Ehitamine võib kooslusel suurendada inimkoormust (nt tallamiskoormus, häiringud).Tegevuse tulemusel häiritakse kooslusele omaste linnuliikide pesitsemist (rannaniit on lindude oluline pesitsuskoht) ja see omakorda rikub kooslusele omast ökoloogilist tasakaalu. Seega läheb kaitstavale hoiualale ja Natura 2000 koosluste levikualal ehitamine vastuollu LKS § 3 lõikega1 ja §-ga 70.
3.Kahtla-Kübassaare loodusalal on kadastike kaitse-eesmärgiks 868 ha, kadastikud on seotud loopealsetega, mille kaitse-eesmärgiks on 479 ha (kokku 1347 ha). Tihti taastatakse praegused kadastikud loopealseteks. Loopealseid on loodusalal registreeritud 457,9 ha, kadastikke 751,2ha, kokku 1209,1 ha. Seega loodusala kaitse-eesmärgid ei ole täidetud ning kadastike ja loopealsete kahjustamist ja hävitamist ei saa lubada. Rannaniitusid on loodusala eesmärgiks771 ha, inventeeritud on neid 927,2 ha. Seega selles osas on eesmärk küll täidetud, kuid arvestama peab, et tegemist on esmatähtsa kooslusega ning Keskkonnaameti hinnangul tuleb selle terviklik levikuala säilitada. Tegevus on vastuolus LKS § 32 lõikega 2 ja §-ga 70. Arvestades, et kavandatud on kolme hoonestusala (hoonete alune pind 450 m2) moodustamine, võib öelda, et koosluse hävitamine toimub vähemalt selles ulatuses. Sellele lisandub õueala ulatus, kus tekivad negatiivsed mõjud (nt muruniitmine), ning juurdepääsuteede ja tehnovõrkude alune osa.
4.Alal kehtiv Kahtla-Kübassaare hoiuala, Kübassaare maastikukaitseala, Muraja merikotka ja Ruhve merikotka püsielupaikade (Kahtla-Kübassaare linnu- ja loodusala) kaitsekorralduskava aastateks 2013-20221 kohaselt on rannaniitude, kadastikke ja loopealseid ohustavaks teguriks muu hulgas nendele ehitamine. Oluliseks on peetud koosluste pindala suurendamist ja karjatamise tagamist vastavalt LKS §-le 17.
5.DP on kehtestatud küll LKS-i kehtimise ajal (10.05.2004, vastu võetud 21.04.2004), kuid seda enne Kahtla-Kübassaare hoiuala moodustamist (VabariigiValitsuse 27.07.2006 määruse nr 176 08.06.2007 jõustunud redaktsioon). DP kehtestamisel ei ole hinnatud tegevuse mõjusid KahtlaKübassaare hoiualale ja Natura 2000 aladele. Keskkonnaametile teadaolevalt keskkonnamõju hindamist läbi ei ole viidud.
6.Planeeringuala asub osaliselt ranna ehituskeeluvööndis ja DP-ga kavandatud lahendust KahtlaKübassaare hoiuala osas ei ole võimalik ellu viia, kuna rakendub LKS § 38 lg 3, mille kohaselt on ehituskeeluvööndis keelatud uute hoonete ja rajatiste püstitamine. Ehituslubade väljastamine võimalik ei ole. Seega tuleks alale algatada uus detailplaneering ning taotleda ranna ehituskeeluvööndi vähendamist, mis aga on väga ebatõenäoline tulenevalt Kahtla-Kübassaare hoiuala ja loodusala kaitse-eesmärkidest. Lisaks ei ole teada, et alal oleks asunud ajaloolisi talukohti.
4.Saaremaa Vallavalitsus edastas DP osaliseks kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu 18.04.2022 kirjaga nr 5-2/2433-1 (dtl 25 jj) PlanS § 127 lg-s 2 nimetatud isikutele arvamuse avaldamiseks ja 18.04.2022 kirjaga nr 5-2/2434-1 kooskõlastamiseks Keskkonnaametile.
5.Keskkonnaamet kooskõlastas 28.04.2022 kirjas nr 6-2/22/7357-2 (dtl 91) DP kehtetuks tunnistamise eelnõu PlanS § 140 1g 3 alusel täiendavaid ettepanekuid tegemata.
6.Saaremaal Kõrkvere külas Vana-Kuke detailplaneeringu alal asuvate Tuule (katastritunnus 63401:005:0321) ja Pooli (katastritunnus 63401:005:0320) katastriüksuste omanikud D.C ja F.G ja
sama detailplaneeringu alal asuva Arjükülje (katastritunnus 63401:005:0322) katastriüksuse omanikud R.S ja Eva D.C esitasid 16.05.2022 Saare Vallavalitsusele arvamuse (dtl 35 jj), milles leidsid, et eelnõu on motiveerimispuudustega. Arvamuse kokkuvõtlikud seisukohad:
1.DP kehtetuks tunnistamine pelgalt seetõttu, et DP hõlmab hoiuala ja/või Natura 2000 ala, ei ole õiguspärane. Haldusorgan peab igal üksikul juhul eraldiseisvalt hindama, kas planeeringu või projekteerimistingimustega ette nähtud konkreetne ehitustegevus kahjustab oluliselt kaitseala terviklikkust. Terviklikkuse kahjustamist saab pigem eitada juhtudel, kui ehitustegevus on vähene (nt suvila rajamine) ja valdav osa kinnistust jääb ehitustegevusest täielikult puutumata. Eelnõus ei ole välja toodud, kuidas DP elluviimine võiks Kahtla-Kübassaare hoiuala ja Natura 2000 ala kaitse-eesmärke oluliselt kahjustada.
2.Otsuse eelnõus ei ole käsitletud asjaolu, et Pooli, Tuule ja Arjukülje kinnistutel on teostatud lageraie. Vastava eksperdiarvamuseta ei ole võimalik väita, et on säilinud kaitsmist vääriv kooslus. Ilmselgelt on kooslus kui tervik hävitatud ja säilinud on ehk üksikud koosluse osaks olevad liigid. DP kehtetuks tunnistamisega ei ole võimalik kaitsta praguseks hävitatud kooslust.
3.Pelgalt kinnistu asukoht ranna ja kalda ehituskeeluvööndis ei saa olla DP kehtetuks tunnistamise aluseks. Ehituskeeluvööndi regulatsioon sisaldus ka DP kehtestamise ajal kehtinud LKS-s. LKS § 40 sätestab ranna ja kalda ehituskeeluvööndi suurendamise ja vähendamise regulatsiooni ehk tegemist ei ole absoluutse takistusega ehitustegevusele. Ranna ja kalda ehituskeeluvöönd ei ulatu kõigile kinnistutele täies ulatuses.
7.Saaremaa Vallavalitsus vastas 16.05.2022 arvamusele 14.06.2022 (dtl 75).
8.Võttes aluseks PlanS § 140 lg 1 p 2, lg 2 ja lg 6 ning KOKS § 22 lg 1 p 33 tunnistati Saaremaa Vallavolikogu 30.06.2022 otsusega nr 1-3/55 (dtl 38 jj) Pöide Vallavolikogu 21.05.2004 otsusega nr 23 kehtestatud Kõrkvere küla Vana-Kuke detailplaneering kehtetuks Niidu, Teeveere, Pooli, Arjukülje, Tuule ja Teeraja katastriüksuste osas. Otsuse põhjendused:
1.Kuna detailplaneering on kehtestatud enne hoiuala moodustamist, siis detailplaneeringu koostamisel ja kehtestamisel ei ole hoiuala kaitse-eesmärkidega arvestatud ega hinnatud kavandatud tegevuse mõju hoiuala kaitse-eesmärkidel. Loodusala kaitse eesmärgid ei ole täidetud ning kadastike ja loopealsete kahjustamist ja hävitamist ei saa lubada.
2.Ehitustegevuse tulemusel väheneb kaitsealuse koosluse levikupindala hoonete, juurdepääsutee ja tekkiva õueala ulatuses (nt muru niitmine), sellel alal rannaniit, lood ja kadastik hävitatakse. Lisaks rikutakse kooslusele eriomane ökoloogiline struktuur. Ehitustegevusega kaasnevale koosluse otsesele kahjustamisele lisaks lõhutakse koosluse terviklik levikuala, toimub tervikliku koosluste ala killustamine, mis omakorda mõjutab selle koosluse ökoloogiliseks toimimiseks vajalike tegurite (nt taime- ja putukaliikide levimisvõime) tagamist negatiivselt. Seda eriti arvestades tegevuse suhteliselt suurt mahtu (kolme hoonestusala loomine, hoonete alune pind 450 m2). Seega Vana-Kuke detailplaneeringuga kavandatud ehitustegevust ei ole võimalik ellu viia Kahtla- Kübassaare hoiuala ja Natura 2000 alade kaitse eesmärke kahjustamata.
3.Lisaks asuvad Pooli, Arjukülje, Tuule ja Teeraja katastriüksused tervikuna ranna ehituskeeluvööndis. Detailplaneeringu kehtestamise hetkel oli LKS-s ranna ehituskeeluvööndi regulatsioon erinev praegu kehtivast regulatsioonist, mistõttu ranna ehituskeeluvööndi ulatus on muutunud võrreldes kehtivas detailplaneeringus kajastatuga.
4.Hoiualast ja ranna ehituskeeluvööndist välja jäävas osas Tagametsa, Lapi ja Harakakatastriüksustel on võimalik detailplaneeringut ellu viia.
5.Detailplaneeringu kehtestamisest on möödunud juba 18 aastat, mistõttu lähiaastad detailplaneeringu elluviimiseks on möödunud, vahepealse aja jooksul on muutnud ranna ehituskeeluvööndi regulatsioon looduskaitseseaduses ning moodustatud on hoiuala oma kaitseeesmärkide ja tingimustega.
3(10)
9.F.G, D.C, L.M ja R.S esitasid 02.08.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Saaremaa Vallavolikogu 30.06.2022 otsuse nr 1-3/55 tühistamiseks Tuule, Pooli ja Arjukülje kinnistute osas. Lisaks juba 16.05.2023 arvamuses toodud seisukohtadele tuuakse täiendavalt järgmised põhjendused:
1.Otsuses puudub sisuline analüüs, kas ja kuidas konkreetselt Pooli, Arjukülje ja Tuule kinnistutel kavandatav ehitustegevus omab mõju Natura alale. Igal juhul oleks otsusele pidanud eelnema Natura eelhindamine ja vajadusel KMH.
2.Otsuses on väidetud, et ehitustegevus on lubamatu, kuivõrd see vähendab koosluse levikupindala, samas on leitud, et lageraie on vajalik ja tagab koosluse säilimise. Jääb arusaamatuks, kuidas on võimalik lageraie tulemusel hävitatud koosluse kaitsmine ja säilitamine.
3.Faktiliselt ebaõigetele asjaoludele tuginedes on otsuses vääralt määratletud ranna ehituskeeluvöönd. Tuule, Pooli ja Arjukülje kinnistud ei asu üleujutataval alal. Maa-ameti mullakaardilt nähtuvalt ei esine Tuule, Pooli ega Arjukülje kinnistul sooldunud gleimulda. Lähim punkt, kus võib esineda sooldunud gleimulda, on Tuule kinnistu puhul vähemalt 188 meetri, Pooli puhul 268 meetri ja Arjukülje puhul 138 meetri kaugusel. Arvestades iga kinnistu pindala, puudub mistahes vajadus hoonestuse rajamiseks kinnistute merepoolsesse serva ja tegelikkuses jääks sooldunud gleimuld veelgi kaugemale planeeritavast hoonestusest. Hoonestus on DP kohaselt planeeritud rajada Tuule ja Pooli kinnistu keskossa, Arjuküla kinnistu ülaserva. Topo-geodeetilise alusplaani (dtl 214 jj) kohaselt on kõik kaebajate kinnistud kõrgemal kui 1 meeter.
4.Otsuse tegemisel on oluliselt rikutud isikute võrdse kohtlemise põhimõtet. Vastustaja väljastas 20.04.2022 esitatud ehitusloa taotluse alusel 16.05.2022 ehitusloa nr 2212271/15404 (dtl 52) Pooli kinnistuga külgnevale Perve kinnistule suvemaja püstitamiseks, vaatamata asjaolule, et kinnistul on mh järgmised kitsendused: (i) korduv üleujutusala piir; (ii) ranna või kalda piiranguvöönd; (iii) Kahtla-Kübassaare hoiuala. Seega on kõnealuses piirkonnas ehitustegevus suvemaja rajamiseks võimalik.
5.Vastustaja ei ole vaidlustatud otsuse tegemisel oma diskretsiooni piires kaalunud tasakaalustatult kinnistute omanike huve ehitusõigusele suvemajade rajamiseks koos Natura ala kaitsmise huviga. Otsusest ei nähtu, et kohalik omavalitsus oleks DP osalisele kehtetuks tunnistamisele alternatiivse lahendusena kaalunud suvemajade rajamise ehituslubadele täpsustavate tingimuste seadmist.
6.PlanS § 140 lg 1 on diskretsiooni ette nägev norm ning nõuetekohane haldusakti põhjendus ei ole viide faktiliselt asjaolule, et DP kehtestamisest on möödunud 18 aastat.
7.Eksperthinnang (dtl 128 jj) tõendab üheselt, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt KahtlaKübassaare hoiuala terviklikkust ega kaitse-eesmärke. Kavandatava ehitustegevusega mõjutatakse otseselt väga väikest osa Kahtla-Kübassaare hoiualast ja linnu- ja loodusalast. Kinnistutega kattuv kadastike elupaigatüüp ei vasta kaitstavate kadastike elupaigatüübi kirjeldusele. 2021. aastal läbi viidud raietööde tulemusena on maapind kaetud ulatuslikult mändide oksa- ja koorerisuga ning raietöödega on varisenud maapinnale täiendavalt suur hulk männioksi, mis võivad paeseid loomuldi kiiresti hapestada. Samuti on Pooli kinnistul kasvav sammal- ja rohttaimestik, seda juba enne metsaraiet, tugevalt mõjutatud seal kasvanud mändidest ning seda mõju on suurendatud 2021. aasta novembris, mille tõttu on kahjustatud masinatega ka maapinda. Samuti on nii Tuule kui ka Pooli kinnistu tugevalt prügistatud. Eksperthinnangus on esitatud ebasoodsate mõjude tõhusaks ennetamiseks, vältimiseks, vähendamiseks ja leevendamiseks mitmeid võimalusi ning konkreetseid leevendusmeetmeid.
10.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja põhjendused:
1.Vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel on tuginetud Keskkonnaameti, kui hoiuala valitseja seisukohtadele ning hinnangutele. Vastustajal puudub pädevus hinnata planeeritud tegevuse mõju looduskaitse eesmärkidele või otsustada Keskkonnaameti hinnangu üle. Keskkonnaameti ehitusloa eelnõu kooskõlastamata jätmine on vastustajale siduv.
2.Nimetatud katastriüksustel inventeeritud kaitse-eesmärkideks olevad poollooduslikud kooslused loopealsed ja kadastikud eeldavadki teatud raietegevust, sh suuremate puude raiumist. Läbiviidud raietegevus ei tähenda, et säilinud kooslused ei oleks säilitamisväärsed. 4(10)
DP lahendus ei vasta käesoleval hetkel kehtivatele kitsendustele, sh asuvad planeeritud hoonestusalad hetkel kehtiva seadusandluse kohaselt ranna ehituskeeluvööndis. Ranna ehituskeeluvööndi ulatuse määramise alused muutusid oluliselt 01.04.2007 jõustunud LKS muudatusega. Kehtivas Pöide valla üldplaanis ei ole korduvalt üleujutatava ala piiri määratud, mistõttu endise Pöide valla piirkonnas loetakse korduvalt üleujutatud ala piiriks üks meeter kaldajoone kõrgusväärtusest. Tuule, Pooli ja Arjukülje katastriüksustel ei ole küll üleujutatavale alale viitavaid muldi, kuid selles piirkonnas on, ja sellest tulenevalt määratakse ehituskeeluvööndi lähtejoon korduvalt üleujutatava ala piirist 200 m, mistõttu jäävad need alad ehituskeeluvööndisse. Absoluutse ehituskeeluga ei pruugi olla tegu juhul, kui Keskkonnaamet annab nõusoleku uue planeeringu koostamisel ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Uue DP koostamine ja ranna ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku saamine ei ole seotud sellega, kas kõnealune DP kehtib või mitte. Keskkonnaamet on hoiuala valitsejana Perve kinnistule ehitusloa kooskõlastanud. Ehitustegevuseks hoiualal tuleb igal juhul saada nõusolek hoiuala valitsejalt, kes on antud juhul leidnud, et ehitusõigust sellisel kujul realiseerida ei saa. Täpsustavaid tingimusi on haldusaktile võimalik lisada, kuid need tingimused peaksid vastama DP-le. Kuna vastustaja leidis, et DP-d ei ole võimalik ellu viia kehtetuks tunnistatud osas, siis on vaidlusaluse otsuse aluseks võetud PlanS § 140 lg 1 p 2. Õiguslikuks aluseks käesoleval juhul on kaudselt ka PlanS § 140 lg 1 p 1. DP on lähiaastate ehitustegevuse alus. Lähiaastad on möödas, mistõttu on ajas vähenenud kaebuse esitajate õiguspärane ootus, et DP-d on kehtestatud kujul võimalik ellu viia.
1.Algselt Natura elupaikade kihile kantud kadastik (ID -1 845 242 872) on praeguseks mändidega kinni kasvanud, kuid ala eesmärgiks olevad elupaigatüübid on looduslikus suktsessioonis muutunud koosluste puhul siiski taastatavad, mis ala hoonestamise järgselt ei oleks enam võimalik. Mõju Natura alale ega hoiualale tagantjärele, kehtivale DP-le, ei hinnata, seda tuleb vajadusel teha ehitusloa andmise menetluse käigus. Kuna Keskkonnaamet on hinnanud negatiivse mõju olemasolu hoiuala kaitse-väärtustele (st negatiivse mõju olemasolu ei ole välistatud), siis ei saa piirduda mõju eelhinnangu andmisega ja tuleb koostada täiemahuline Natura-hindamine.
2.Katastriüksustel ei ole toimunud lageraiet ja metsaregistri andmetel ei ole katastriüksustel metsateatisi esitatud, sh lageraie teatist. Keskkonnaamet andis 07.12.2021 kirjas nr 79/21/23646-2 (dtl 103) Metsahake OÜ-le nõustuva seisukoha Kõrkvere külas asuvatel mh Tuule, Pooli ja Arjukülje katastriüksustel hakkepuidu tegemiseks ja tingimused selleks. Need katastriüksused on elamumaa sihtotstarbega. MS § 3 lg 3 järgi ei ole elamumaa metsamaa ja metsateatise esitamine ei ole vajalik. Kirjas seatud raietingimused on samaväärsed poollooduslike koosluste taastamise tingimustega. Raiutud aladel on tingimustest kinni peetud osaliselt, kuid määral, mis on mõjunud poollooduslike koosluste hea seisundi taastumisele soodsalt. Taastamistöödega on vaadeldaval alal võsastunud ja kinni kasvanud koosluste seisund muutunud paremaks. Taastamise vajadus tuleneb alal kehtivast kaitsekorralduskavast. Oluline on, et Tuule, Pooli ja Arjukülje maaüksuste poollooduslike koosluste taastamine viidaks vastavalt seatud tingimustele lõpuni ja alustataks kas karjatamisega või tõrjutaks pealekasvavat võsa vastavalt vajadusele.
3.Ehituskeeluvööndi lähtejooneks on nimetatud üks meeter kaldajoone kõrgusväärtusest, mitte tegemist ei ole ehituskeeluvööndi nn lõppemise kohaga. Kaebajate esitatud geoaluse järgi on tuvastatav 1 m kõrgusjoone paiknemine, mis on ehituskeeluvööndi määramise lähtejooneks. Maa-amet on piirkonna maapinna kõrgusmudeli analüüsi teostanud ning kaardistanud 1 m kõrgusjoone asukoha. See on nähtav Maa-ameti kitsenduste kaardirakenduses, kuhu on märgitud ka ehituskeeluvööndi 200 m ulatus lähtuvalt 1 m joonest. Kõnealusel alal ranna ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku küsimiseks tuleks koostada alale uus DP, mis 5(10)
tähendab hetkel kehtiva planeeringu kehtetuks tunnistamist. Ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmine on vähetõenäoline. Keskkonnaamet oli 15.05.2017 teostanud paikvaatluse, mille tulemusel hinnati Perve kinnistu ehitusalal olevaid koosluseid ning leiti, et tegemist ei ole kaitstava kooslusega. Vaidlusalused kinnistud on kaitstavate kooslustega kaetud tervikuna ning seal ei esine piirkondi, kus koosluseid ei ole ja saaks ehitamist kaaluda. Eksperthinnangus ei ole lähtutud planeeringualal kavandatud tegevuste tegelikust ulatusest. Analüüs puudub rajatavate tee, tehnosüsteemide ja õuemaa kõlviku ulatuses. Ei ole kaalutud kõikide tegevuste mõju kaitstavatele loodusväärtustele. Kavandatud tegevuste valikulise analüüsi, eelduslike aluste ja kehtivate õigusnormide arvestamata jätmise tõttu on jõutud lõplikus hinnangus ekslike järeldusteni ning antud vale hinnang.
5.1.Oksarisu ei ole alale soodus, kuid taimestik saab siiski hakata taastuma. Raietööde järgselt on alal ka laiguti alasid, kus oksarisu ei ole, kuid kus eelnevalt oli männimets, ning seal on niidualadele omase elustiku taastumine palju paremas seisus (soodsamad tingimused).
5.2.Eksperthinnangu seisukohtades ei arvestata riiklike huvidega tagada üle-eestiliselt pärandniitude ja sealse elustiku säilimine ja soodne seisund. Väärtuslikele pärandniitudele ehitamine on selle eesmärgiga vastuolus; lõhutakse pärandniitude sidusus, mis on mh seotud ka LKS § 3 lg-s 1 nimetatud ala terviklikkusega.
5.3.Järeldus, et tegevusel ei ole negatiivset mõju ala soodsale seisundile, kuna tegevus hõlmab vaid väga väikest pindala, ei ole korrektne. Mõjusid tuleb hinnata asukohapõhiselt, sh hinnata mõju konkreetselt sellel alal esinevatele loodusväärtustele. Looduskaitseliselt on väga suur väärtus ulatuslikel terviklikel koosluste (elupaikade) aladel; just alade suurus, erinevate elupaigatüüpide üleminekud ja sidusus tõstab nende looduskaitselist väärtust. Kui elupaigatüübi kaitse-eesmärgiks seatud pindala on väiksem kaitstaval alal inventeeritud elupaigatüübi pindalast, siis ei saa ehitustegevust lubada. Ehitamisel kaitstava elupaigatüübi levikualale selle pindala väheneb. Rannaniidu osas on pindalalised kaitse-eesmärgid küll täidetud, kuid ehitamine antud asukohas ei ole põhjendatud muudel asjaoludel: üleujutatav ala, sh ranna ehituskeeluvöönd, lindude pesitsuskoht, tervikliku rannaniidu killustamine.
5.4.Ekspertarvamuses ei ole arvestatud, et mittekaitsealused liigid on oluline osa koosluste looduskaitselisest väärtusest ning et liikide pesitsuskohad on muutuvad ning hinnata tuleb ehituskohas ja selle läheduses olevate elupaigatüüpide sobivust nende pesitsuskohana. Hoolimata asjaolust, kas ehitusalal või selle läheduses on kaitsealuseid liike Eesti Looduse Infosüsteemi kantud, tuleb neid kooslusi käsitleda kui sobivaid pesitsuskohti. Keskkonnaamet ei nõustu ekspertarvamuses valdavalt leitud seisukohaga, et inimtegevuse mõjud linnustikule ei ole olulised. Tuleb arvestada ettevaatusprintsiipi.
5.5.Ekspertarvamuses ei ole hinnatud kavandatud tegevuse tegelikku mõjuala.
5.6.Ei ole hinnatud tegevuse kumulatiivset mõju. Inimmõju on ajas järjest suurenev ning ruumis laienev.
KOHTU PÕHJENDUSED
12.Kohus kontrollib vastustaja otsuse õiguspärasust selle andmise aja, s.o 30.06.2022 seisuga. Selle aja seisuga oli vaidlusaluste maaüksuste osas kehtestatud üksnes 21.05.2004 otsusega detailplaneering. Kohtule ei nähtu ega pooled ka ei väida, et detailplaneeringut oleks asutud sisuliselt realiseerima, sh maaüksustele oleks antud projekteerimistingimusi või ehituslube või vastavad menetlused oleksid olnud haldusakti andmise seisuga pooleli.
13.Kaebajate riivete õiguspärasus ei sõltu sellest, kas mõnele muule, sh lähipiirkonna kinnistule on ehitusluba või projekteerimistingimused väljastatud. Määrav on üksnes see, kas kaebajate osas on toimitud õiguspäraselt. Kaebajatel puudub subjektiivne õigus nõudmaks, et kui kellelegi teisele on 6(10)
antud ehitusluba või projekteerimistingimused õigusvastaselt, jätkataks sama õigusvastast praktikat ka kaebajate osas.
14.PlanS § 140 lg 1 p 2 sätestab, et detailplaneeringu või selle osa võib tunnistada kehtetuks, kui planeeringu koostamise korraldaja soovib planeeringu elluviimisest loobuda. Detailplaneeringu koostamise korraldaja on kohaliku omavalitsuse üksus (PlanS § 124 lg 10). Detailplaneeringu võib tunnistada osaliselt kehtetuks, kui on tagatud planeeringu terviklahenduse elluviimine pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist (PlanS § 140 lg 2). Kohus märgib, et käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et detailplaneeringuga maa-ala, millel on ette nähtud 7 suvemaja kompleksi (üks igal krundil), on võimalik ülejäänud osas siiski ellu viia ka siis, kui planeeringualast merepoolsete kinnistutele (vt dtl 62) suvilaid ei rajata. Kohtule ei nähtu detailplaneeringust sellist terviklahendust, mis nõuaks tingimata kõigi suvilate väljaehitamist.
15.Käesolevas asjas vaidlusaluse normiga analoogne norm sisaldus ka PlanS § 27 lg-s 1, mida sisustas Riigikohus 08.05.2014 otsuses nr 3-3-1-9-14. Riigikohus leidis: - PlanS § 27 lg 1 eraldivõetuna ei sea detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist sõltuvusse ühestki objektiivsest tingimusest, vaid viitab üksnes kohaliku omavalitsuse või omaniku soovimuutusele (p 18). - PlanS § 27 lg 1 kohaldamine ei eelda vältimatult detailplaneeringu aluseks olnud faktiliste asjaolude või õigusnormi muutumist (HMS § 66 lg 2 p 2), kuid mõistagi on võimalik detailplaneering kehtetuks tunnistada ka niisuguste muutuste korral (samas). - Kohalik omavalitsus peab PlanS § 27 lg 1 kohaldamisel kontrollima, kas detailplaneeringu elluviimisest huvitatud isikute, ennekõike kinnistuomaniku õiguste ja huvide riive on proportsionaalne, pidades silmas detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eesmärke (p 19). - PlanS § 9 lg-t 1 ja § 27 lg-t 1 tuleb koostoimes mõista selliselt, et need jätavad planeeringu kehtima jäämisest huvitatud kinnistuomanikule õigustatud ootuse, et tal on vähemalt lähiaastate jooksul pärast detailplaneeringu kehtestamist mõistlik võimalus detailplaneeringus sätestatud krundi ehitusõigus realiseerida (p 20). Kohalikul omavalitsusel on õigus ka realiseerimata detailplaneering vähemalt neli aastat pärast kehtestamist ümber vaadata. Isik peab arvestama, et realiseerimata planeering võidakse ülevaatamise tulemusena kehtetuks tunnistada (p 22). - Praegusel juhul oli tegemist haldusakti kehtetuks tunnistamisega ülekaaluka avaliku huvi tõttu HMS § 67 lg 3 mõttes. PlanS § 27 lg 1 seda seisukohta ei välista. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks peab olema legitiimne eesmärk ning kehtetuks tunnistamine peab olema proportsionaalne. Praegusel juhul olid kõik detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise kasuks välja toodud eesmärgid (linnaehitus, keskkonnakaitse, muinsuskaitse) seotud avalike huvidega (p 27). Kohus märgib täiendavalt, et kehtiv PlanS § 124 lg 2 sätestab, et detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse alus. Lähiaastaid on võimalik sisustada ka PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel ehk selleks saab lugeda ligikaudu 5 aastat.
16.Vastustaja on vaidlusaluses otsuses ilma PlanS § 140 lg 1 p-le 1 viitamata märkinud, et DP kehtestamisest on möödunud juba 18 aastat ning vahepeal on olulised keskkonnaalased tingimused muutunud. Kohus nõustub sisuliselt vastustaja seisukohast tuleneva järeldusega, et kaebajate õigustatud ootus DP realiseerimiseks on muutunud väga väheseks, sest lähiaastad DP realiseerimiseks on igal juhul möödunud. Avalikuks huviks, mis käesoleval juhul võimaldab ka vastustajal detailplaneeringu elluviimisest loobuda, on keskkonnakaitsega seonduvad huvid. Kuigi Riigikohus selgitas eelpooltooduna, et õigusnormide muutumine vahepealsel ajal ei ole tingimata nõutav, on käesolevas asjas vahepeal muutunud see, et planeeringuala on nii Kahtla-Kübassaare hoiualal kui ka Natura 2000 võrgustiku Kahtla-Kübassaare linnu- ja loodusalal. Tegemist on avalik-õiguslike piirangutega, 7(10)
mis kehtivad juba vastavalt 2007. ja 2004. aastast (vt viited dtl 31). Toodud piirangud pidid seega olema teada juba vähemalt viimase 15 aasta jooksul.
17.Käesoleval juhul välistab maatükkidel kehtiva planeeringu alusel ehitustegevuse vältimatult ranna ehituskeeluvöönd. DP koostamisel järgiti 200 m laiust ehituskeeluvööndit merepiirist (dtl 21, p 4.1). LKS algne redaktsioon2 (jõustus 10.05.2004) sätestas samuti ehituskeeluvööndi laiuseks 200 meetrit ning keelu uute hoonete ja rajatiste ehitamiseks (§ 38 lg 1 p 1 ja lg 3). Samas sätestas § 35 lg 2, et ranna ehituskeeluvööndi laiuse arvestamise lähtejooneks on põhikaardile kantud veekogu piir (tavaline veepiir). Nimetatud normi muudeti 01.04.2007 jõustunud looduskaitseseaduse ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seadusega, millega kehtestati § 35 lg 31 teine lause: kui korduva üleujutusega ala piiri ei ole määratud, loetakse korduvalt üleujutatud ala piiriks ühe meetri kõrgune samakõrgusjoon. Vastava eelnõu seletuskirja3 kohaselt: Seni on üleujutatava ala mõiste tekitanud palju probleeme. /.../ on vaja täpsustada üleujutatavate aladega seonduvat mererannal, aga ka muudel siseveekogudel. Keskmise üleujutuse kõrgus sõltub väga paljudest asjaoludest, näiteks rannajoone liigendatusest või avatusest meretuultele. Keskmise üleujutuse ulatus võib ka väikesel rannalõigul kõikuda 0,8–1,2 meetri piires, ulatudes väga harvadel juhtudel 1,5 meetrini, kuid ekstreemsemates olukordades võib vesi tõusta kõrgemalegi. / .../ Juhul, kui seda tehtud ei ole, loetakse üleujutatava ala piiriks 1 m samakõrgusjoon, mis on keskmine üleujutusetase. See punkt on sõnastatud mereranna eripära arvestades. Seega on seadusandja tahe alates 2007. aastast olnud, et ranna ehituskeeluvööndit arvestataks ühe meetri kõrgusest samakõrgusjoonest arvestades. Üleujutatavat ala ei ole määratud üldplaneeringuga, mistõttu muudest andmetest lähtumine ei ole võimalik. Maa-ameti kaardiregistrist4 nähtub, et Teeraja maaüksusest (merele lähim) on enamik alast allpool 1 meetri piiri. Teiste kolme kinnistu korral jaotab 1 meetri piir iga maaüksuse ligikaudu pooleks. Ehituskeeluvöönd ulatub 1 meetri samakõrgusjoonest 200 meetrit sisemaale (LKS § 37 lg 1 p 1). Ühtegi pidi mõõtes ei ole võimalik mahutada 1 meetri samakõrgusjoonest arvestades kinnistutele 200 meetri laiust ehituskeeluvööndit ja soovitud suvilakompleksi. Ka kaebuse lisast 20 (dtl 62) ehk topogeodeetilisest alusplaanist tuleneb kõrgusmärkidest (mustaga) ja samakõrgusjoontest (pruuniga), sh ehituskeeluvööndi leppemärki referentsina kasutades sama järeldus (samuti dtl 218). Sama kinnitab ka Maa-ameti kitsenduste kaart5, kus on kõrgusjoonte alusel toodud keeluvööndi piir – rannajoon (tumesinine) kulgeb läbi vaidlusaluste kinnistute (sh Arjukülje jääb täies ulatuses kõrgusjoonest mere poole), millele alles lisandub 200 meetrit viirutatud ala. Ehituskeeluvöönd hõlmab seega kaebajate maaüksuseid tervikuna. Eeltoodust tulenevalt ei ole mullastiku kohta käesolevas asjas toodu oluline. Ehituskeeluvööndi vähendamine on võimalik üksnes detailplaneeringu või üldplaneeringu menetluse raames (LKS § 40 lg-d 3-5). Sealjuures on ettenähtud ka oluline erisus olukorras, kui KOV peaks ehituskeeluvööndi vähendamise loata siiski ehitamist lubama – kui kohalik omavalitsus lubab ranna või kalda ehituskeeluvööndis ehitamist vastuolus LKS §-s 38 sätestatuga, ei teki isikul, kellele ehitusluba väljastati või kelle huvides ehitamine on, vastavalt haldusmenetluse seadusele õiguspärast ootust ehitamise õiguspärasuse osas (samas, lg 9). Seega välistab ehituskeeluvööndi laiendamine vältimatult kinnistutele ehitamise. Ka ei ole tegemist ühegi LKS § 38 lg-tes 4 või 5 toodud erandiga. Toodud regulatsioon kehtib juba üle 15 aasta ning
https://kitsendused.maaamet.ee/#/avalik, kiht „3. Keskkonnakaitse“; alamkiht „30.17 Ranna või kalda ehituskeeluvöönd“
8(10)
pidi olema kaebajatele ka kinnistute soetamisel, detailplaneeringust sõltumata ettenähtav. Eeltoodut ei ole võimalik muuta ka ehituslubadele kõrvaltingimuste seadmisega vms.
18.Vastustajal olnuks õigus lisaks kehtetuks tunnistamisele kehtestada uus detailplaneering (PlanS § 140 lg 8). Käesoleval juhul ei ole see mõne avaliku huvi ega ka kaebajate subjektiivsete õiguste kaitseks nõutav. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine ei vähenda kaebajate õiguseid taotleda ise uue detailplaneeringu menetluse algatamist.
19.Keskkonnamõju hinnatakse, kui: 1) taotletakse tegevusluba või selle muutmist ning tegevusloa taotlemise või muutmise põhjuseks olev kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju; 2) kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik (KeHJS § 3 lg 1). Keskkonnamõju hindamise eesmärk on anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle reaalsete alternatiivsete võimalustega kaasneva olulise keskkonnamõju kohta ning kavandatavaks tegevuseks sobivaima lahendusvariandi valikuks, millega on võimalik vältida või vähendada ebasoodsat mõju keskkonnale ning edendada säästvat arengut (KeHJS § 31 lg 1). Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisega ei kaasne ühtegi kavandatavat tegevust, st olemasolev olukord säilib. Seega puudus vastustajal vajadus või põhjus keskkonnamõju hindamist läbi viia. Kohtule ei nähtu ka mõistlikku kahtlust, et olemasoleva olukorra säilitamisel võiks olla Natura alale suurem või kahjulikum mõju võrreldes detailplaneeringu elluviimisega, s.o suvilate rajamisega.
20.Kaebajad väidavad, et maaüksustel on toimunud lageraie (dtl 4). Keskkonnaamet leiab, et kinnistutel ei ole lageraiet toimunud või siis ei ole selleks vähemalt luba antud (dtl 97). Keskkonnaamet on ka selgitanud, et osaliselt on tegevused mõjunud koosluste seisundi taastamisele soodsalt (dtl 98), kuid on vajalik, et tegevustega jätkataks. Kohus ei pea asjas oluliseks lõplikult tuvastada, kas ilma Keskkonnaameti loata läbiviidud toimingute korral võivad olla loodusväärtused kahju saanud ulatuses, et need enam ise ei taastu ja vajalikud on taastumist aitavad tegevused. Looduskaitse põhimõtetega oleks vastuolus järeldus, et loodusväärtuste hävitamise või kõrvaldamise korral tuleb lugeda kaitstavad kooslused kadunuks ja nii tekiks maaomanikul ehitusõigus, mida tal varem looduskaitseliste piirangute tõttu ei olnud. Keskkonnaamet on ka kinnitanud, et looduslikud kooslused on taastatavad (dtl 85); nt kadastik, mis on mändidega kinni kasvanud. Samuti on oluline see, et alustataks kas karjatamisega või tõrjutaks pealekasvavat võsa (dtl 99). Ka oksarisu osas saab taimestik hakata taastuma. Käesoleval juhul ongi kaitstavateks kooslusteks kadastik, loopealne ja rannaniit, mis poollooduslike kooslustena vajavadki võsa ja puude pealekasvu kõrvaldamist. Kohus leiab, et looduskaitseliste tegevuste jätkamisel (taastamine, karjatamine, võsa tõrjumine) on selle mõju ka oluliselt soodsam, kui suvilate ehitamisega lisanduva inimmõju korral. Kohus kordab ka eelnevat, et käesoleval juhul on ehitustegevus detailplaneeringust sõltumata välistatud ranna ehituskeeluvööndi tõttu. Seda keeldu ei ole võimalik ehitusloa raames ümber vaadata. Ka ei ole vastustajal kohustust ise vastavat detailplaneeringu menetlust algatada.
21.Kohus jätab kokkuvõttes kaebuse rahuldamata, kuna muutunud keskkonnaalaste normide tõttu on ehitustegevus vaidlusalustel maaüksustel seni kehtinud DP alusel välistatud. Vastustajal on lubatav ka kehtivaid detailplaneeringuid korrastada ning mittetäidetavaid kehtetuks tunnistada. Kaebajatel on võimalik oma õiguseid kaitsta edaspidi uue detailplaneeringu algatamist taotledes. 9(10)
Kohus jätab menetlusosaliste menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.