Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 28. märts 2023, Tartu 3-21-1241
Haldusasi
Alutaguse vald, Tudulinna küla, Uus tn 5 korteriühistu kaebus Päästeameti Ida päästekeskuse 7. mai 2021. a ettekirjutuse nr 7.2.-62021-727-1 punkti 1 tühistamiseks.
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 28. juuni 2022. a otsus Uus tn 5 korteriühistu apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Uus tn 5 korteriühistu esindaja v.adv Allan Valk Vastustaja Päästeamet esindaja Kai Reinhold
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 28. juuni 2022. a otsus muutmata.
2.Jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 27. aprill 2023.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Päästeameti Ida päästekeskus tegi 7. mail 2021 kaebajale ettekirjutuse nr 7.2-6-2021-727-1, mille punktiga 1 kohustati kaebajat tagama korteriühistus sissekäikudes asuvatest keldritest omaette tuletõkketsooni moodustamine olemasolevate uste tuletõkkeuste vahetamise kaudu hiljemalt 15. aprilliks 2022.
2.Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles Päästeameti Ida päästekeskuse 7. mai 2021. a ettekirjutuse nr 2.7-6-2021-727-1 resolutsiooni punkti 1 tühistamist. Kaebuse kohaselt ei saanud siseminister 30. märtsi 2017. a määrusega nr 17 „Ehitisele esitatavad tuleohutusnõuded ja nõuded tuletõrje veevarustusele“ (määrus nr 17) kehtestada tagasiulatuvalt nõuet, millega tunnistatakse varasemalt nõuetekohaselt ehitatud ning kasutusloaga ehitis, mida kaebaja hallatav ehitus on, nõuetele mittevastavaks. Ei ole hea õigusloomepraktikaga kooskõlas, et
olulised kohustused isikutele kehtestatakse n-ö varjatult määruses, mitte seaduses. Sisuliselt on tegemist praeter legem määrusandlusega, mis Eesti õiguskorras ei ole lubatud. Vaidlustatud ettekirjutusest ei nähtu sisulisi kaalutlusi, miks on täitmise tähtajaks määratud 15. aprill 2022. Kaalutluste puudumine on sedavõrd oluline haldusakti puudus, mis toob iseseisvalt kaasa haldusakti õigusvastasuse. Sellest tulenevalt palus kaebaja kohtul tühistada vaidlusaluse ettekirjutuse resolutsiooni punkt 1 koos selles sisalduva sunnirahahoiatusega. Ühtlasi palus kaebaja jätta kohaldamata siseministri määruse nr 17 § 12 lg 6 p 17 ja alustada selles osas põhiseaduslikku järelevalvet.
3.Vastuses kaebusele Päästeamet vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitas, et Uus tn 5 hoone on 1975. a ehitatud kolme trepikojaga kolmekordne korterelamu. Määruse nr 17 § 55 lg 2 kohaselt enne määruse jõustumist (s.o enne 7. aprilli 2017) õiguslikul alusel ehitatud ehitis, mida kasutatakse ehitisele ettenähtud kasutamisotstarbe kohaselt, peab evakuatsioonile kehtestatud nõuete poolest vastama määruse §-des 5, 12-14, 29 30, 32-34, 341 ning
6.peatükkis sätestatud nõuetele. Tuletõkketsooni moodustamine on vajalik evakuatsioonitee turvalise läbitavuse tagamiseks ning inimeste elu ja tervise kaitseks evakueerimisel tulekahjust tekkivad mõjutuste, sh suitsu eest. Kelder on avatud ruum, kus on olemas põlemiseks vajalik õhk. Seal ladustatakse erinevaid põlevmaterjale ja asub elektrisüsteem. Kõik see soodustab kiiresti intensiivse tule ja suitsu levikut keldris ja sealt edasi evakuatsioonitrepikotta. Kuna keldris regulaarset inimtegevust ei toimu, on oht, et tulekahju jääb varajases staadiumis avastamata. Korrusmaja trepikoda on evakuatsioonitrepikoda ja antud hoones läheb ainus evakuatsioonitee keldriuksest mööda. Määruse volitusnormiks on ehitusseadustiku (EhS) § 11 lg 4, mille kohaselt võib vastava valdkonna minister määrusega täpsustada ehitisele esitatavaid nõudeid. Ohutuse üldised nõuded on sätestatud EhS §-s 8. Ehitis peab olema ohutu igal ajahetkel, sh ka varasemal ajal ehitatud ehitis. Ohutusele antakse hinnang praeguste teadmiste alusel, arvestades nüüdisaegset ja kättesaadavat tehnoloogiat ning muid ajaga muutunud olusid.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
4.28. juuni 2022. a otsusega Tartu Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata.
5.Halduskohus sedastas, et vaidlus taandub sellele, kas määrus, mille alusel tegi vastustaja kaebajale ettekirjutuse vahetada trepikotta viivad keldriuksed (3 tk) tuletõkkeuste vastu, on kooskõlas kõrgemalseisvate õigusaktidega ja vastab haldusmenetluse seaduse § 54 lg-le 1 proportsionaalsuse ja kaalutlusreeglite järgimise osas.
6.Riigikohus on leidnud, et valitsuse poolt määrusandlusõiguse realiseerimiseks peab seadus sisaldama vastavat volitust (delegatsiooni). Selles normis täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning sellega antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus.1
7.EhS § 11 lg 1 kohaselt peab ehitis kogu oma kasutusea vältel vastama selle kasutamise nõuetele ja olemasolu vältel olema ohutu. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 2 kohaselt hõlmavad ehitisele esitatavad nõuded asjakohasel juhul mh tuleohutust. EhS § 11 lg 4 kohaselt võib valdkonna eest vastutav minister määrusega täpsustada ehitisele esitatavaid nõudeid. Määruses nr 17 viidatakse volitusnormina EhS § 11 lg-le 4. Määruse nr 17 kehtestamise eesmärgiks on täpsustada ehitisele esitatavad nõuded just tuletõrje ja tuleohutuse tagamise valdkonnas vastavalt EhS § 11 lg 2 p-s 2 sätestatule. Puudub mõistlik põhjus selleks, et kõik EhS § 11 lg-s 2 sätestatud valdkonnad, sh ehitise
RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 111.
tuleohutust käsitletavad nõuded, oleksid ilmtingimata kajastatud seaduses. Tuleohutuse tagamise nõuete kehtestamisega ei sekku täitevvõim intensiivselt kaebaja põhiõigustesse. Osaliselt on ehitisele esitatavad tuleohutusnõuded küll sätestatud tuleohutuse seaduse (TuOS) 2. peatükkis 1. jaos. Samas ei ole TuOS regulatsioon määrusega nr 17 võrreldes detailne.
8.Väär on kaebaja arusaam, et EhS § 11 lg-s 2 sätestatud nõuded ei kohaldu varasemalt ehitatud ja kasutusele võetud ehitistele. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 23 lg 1 kohaselt enne EhSRS jõustumist ehitatud ehitis peab olema ohutu. Seega ei välju määruse nr 17 § 55 lg 2 EhS § 11 lg-s 4 sätestatud volituspiiridest ja on kooskõlas EhS § 11 lg 2 p 2 mõtte ja eesmärkidega ka olukorras, kus määrust nr 17 kohaldatakse enne selle ja EhS jõustumist ehitatud hoonetele.
9.Määruse nr 17 alusel kaebaja põhiõiguste piiramine, s.o kohustamine hoone kasutamisotstarbest lähtuvalt moodustada tuletõkkesektsioon keldri alas, mille välja- ja sissepääsud asuvad korterelamu trepikojas ja trepikojas on ainuke õue viiv evakuatsioonitee, on legitiimse eesmärgi saavutamiseks (inimeste ohutu evakuatsioon ja tõhus pääste- ja tulekustutustöö) põhjendatud. Evakuatsiooninõudeid võib pidada sobivaks ja vajalikuks, kuna nende järgimine aitab tagada inimese elu ja tervise ohutust. Nõuded piiravad hoone omaniku omandipõhiõigust (põhiseaduse § 32), kuna nõuete täitmiseks on vaja teha kulutusi ja vajadusel välja vahetada keldriuksed. Hoones olevate inimeste elu ja tervise kaitse vajadus kaalub üles hoone omaniku omandiõiguse piirangu. Seega on määruse nr 17 nõuded ka mõõdukad.
10.Vastustaja on piisavalt ja arusaadavalt põhjendanud, miks ohutusnõuete järgimiseks on vaja vahetada trepikojas olevad keldriuksed tuletõkkeuste vastu. Valikudiskretsiooni osas ei ole vastustaja küll välja toonud muid meetmeid lisaks tuletõkkeuste paigutamisele korterelamu trepikotta, kuid ilmselgelt ei olnud vastustajal ka muid alternatiivseid ja tõhusaid valikuid. Kolme keldriukse vahetamiseks tuletõkkeuste vastu on määratud peaaegu üheaastane periood, mis on proportsionaalne sellist laadi ehitustööde tellimiseks ja elluviimiseks. Sellise suhteliselt pika perioodi määramiseks ei esinenud vastustajal ei põhjendamis- ega kaalumiskohustust.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
11.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuses leiab kaebaja, et määruse nr 17 § 12 lg 6 p-ga 17 kehtestatud nõuded ei saa laieneda ehitisele, mis oli määruse andmise ajal valmis, sest tegu on praete legem sätetega, mille andmine kehtivas õiguskorras ei ole lubatud. Määrusandlusega ei saa muuta juba valmis ehitisele kehtestatud tehnilisi nõudeid, kui ehitis on ehitatud vastavalt ehitamise ajal kehtinud nõuetele. Vastuses kaebusele tõi vastustaja välja, et olemasolevad uksed tuleb vahetada samaväärsete uste vastu. Kui vastustaja ei nõua, võrreldes projektikohaste ustega, teistsuguste uste (sest mõistet samaväärne ei saa teisiti mõista) paigaldamist, siis langeb ettekirjutuse nõue sisuliselt ära. Sellele kaebaja seisukohale ei ole halduskohus vastanud. Ettekirjutusest ei nähtu üleüldse mingeid sisulisi kaalutlusi, miks on täitmise tähtajaks määratud 15. aprill 2022. Kaalutluste puudumine on sedavõrd oluline haldusakti puudus, mis toob iseseisvalt kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise.
12.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb vastustaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja jääb varem avaldutud seisukohtadele ja selgitab täiendavalt, et ei ole kordagi väitnud, nagu oleksid tuletõkkeuksed samaväärsed mitte-tuletõkkeustega. Kui uks asendatakse uksega (ka juhul kui ukse tehnilised omadused on erinevad), siis ei ole nõutav ehitusprojekti koostamine, samuti ehitus- ega kasutusloa taotlemine.
Tulenevalt asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) §-st 7 on tähtaeg hoiatuse, mitte ettekirjutuse osa. Vastavalt ATSS § 4 lg-le 1 on ettekirjutus haldusakt. Hoiatus ei ole haldusakt, vaid toiming. Kaebaja ei ole esitanud toimingu põhjendamise nõuet. Samuti ei ole ta esitatud taotlust tähtaja pikendamiseks. Ka kaebuses ega täiendavas seisukohas ei ole kaebaja välja toonud põhjendusi, miks ettekirjutuse täitmise tähtaeg ei ole mõistlik.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Halduskohus on jälgitavalt selgitanud, miks kaebajale ettekirjutuse tegemiseks oli piisav õiguslik ning faktiline alus. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning HKMS § 201 lg 4 alusel ei korda põhjendusi. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.
14.Apellatsioonimenetluses taandub vaidlus sellele, kas määrus nr 17, mille § 12 lg 6 p-s 17 koostoimes § 55 lg-ga 2 on kaebajat puudutavalt sätestatud kohustus eraldada mitme korteriga elamus kelder eraldi tuletõkkesektsiooniks, on kooskõlas EhS § 11 lg-s 2 antud volitusega. Kui määruse andmisel on ületatud volituse piire, siis on õigusvastane ka määrusele tuginev vastustaja ettekirjutus.
15.Halduskohus osutas õigesti, et Riigikohus on korduvalt selgitanud 2, et PS § 3 lg 1 esimeses lauses väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja. Vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt on määrus põhiseadusega vastuolus nii juhul, kui see on antud põhiseadusevastase volitusnormi alusel, kui ka siis, kui määrus on antud ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas.
16.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole siseminister määruse nr 17 kehtestamisel eksinud seadusereservatsiooni põhimõtte vastu. EhS § 11 lg 2 sätestab, et valdkonna eest vastutav minister võib määrusega täpsustada ehitisele esitatavaid nõudeid. Ehitistele ja ehitamisele kehtestatud nõuded riivavad isikute omandiõigust, kuid riive ei ole sedavõrd intensiivne, et seadusandja ise peaks sätestama ehitisi puudutavad nõuded täpsemalt. Määruse andmisel pidi minister arvestama EhS sätetega, milles on ette nähtub ehitistele kohalduvate nõuete valdkonnad, samuti üldised põhimõtted ehitistele kohalduvate nõuete osas. Nii on tuleohutus nimetatud EhS § 11 lg 2 p-s 2 nende valdkondade hulgas, mis on hõlmatud ehitisele esitatavate nõuetega. EhS § 11 lg 1 kohaselt peab ehitis kogu oma kasutusea vältel vastama selle kasutamise nõuetele ja olemasolu vältel olema ohutu. Seega on seadusandja rõhutanud ohutuse olulisust ehitiste kasutamisel. Ohutuse põhimõte ei ole seotud üksnes uute ehitistega, vaid laieneb otsesõnu kõigile ehitistele nende püsimise aja jooksul. See tuleneb selgelt ka (EhSRS) § 23 lg-st 1, mille kohaselt peab ka enne EhS jõustumist ehitatud ehitis olema ohutu. Seejuures ei ole seadusandja määratlenud, et varem ehitatud ehitiste ohutuse hindamisel tuleks lähtuda nende valmimise ajal kehtinud ohutusnõuetest. Tuleohutus on kahtlemata osaks ehitiste üldisest ohutusest. Seetõttu saab järeldada, et seadusandja pidas EhS § 11 lg-s 1 ministrile volitust andes silmas, et ministril tuleb muu hulgas täpsemalt reguleerida tuleohutuse nõudeid ka juba aastate eest kasutusele võetud ehitistele. Ringkonnakohus ei jaga kaebaja seisukohta, et tegemist oleks sedavõrd olulise riigielu või põhiõigusi puudutava küsimusega, et seadusandja ise pidanuks kehtestama tuleohutusnõuded juba kasutusele võetud ehitistele. Ehitisi ja ehitamist puudutavad teadmised ja võimalused on paratamatult ajas muutuvad ning nendega jätkuv arvestamine ja rakendamine seadusandja poolt seadusena kehtestatud reeglite kaudu oleks ilmselt kohmakas ja ebamõistlik. Määruse andmisel pidi minister seetõttu otsustama,
Vt näiteks PSJKO 18. mai 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-55-14 (p-d 46 ja 47), 30. oktoobri 2018. a otsus asjas nr 5-18-2/12 (p-d 36 ja 37).
millises ulatuses laienevad juba kasutuses olevatele ehitistele tuleohutuse nõuded, millega ei pidanud arvestama ehitise valmimise ajal. Ringkonnakohus ei näe, et ka selles osas, s,h tuleohutuse varasemast rangemate nõuete kehtestamisega, oleks minister asunud ise seadusandja asemel õigust looma. Tegemist on ehitistele kehtivate nõuete sisustamisega ning selle ülesande seadusandja ministrile delegeeriski.
17.Eeltoodud põhjustel peab ringkonnakohus määrust nr 17 ja selle andmise aluseks olevat EhS § 11 lg-t 4 seadusereservatsiooni põhimõttega kooskõlas olevaks. Minister oli õigustad andma määruse nr 17 ja reguleerima muu hulgas sedagi, millised määruses kehtestatud nõuded kehtivad üksnes uutele ehitistele ja millised kehtivad ka juba kasutuses olevatele ehitistele.
18.Apellatsioonimenetluses ei väida kaebaja, et talle vaidlustatud ettekirjutusega pandud kohustus oleks ebaproportsionaalne arvestades taotletavat eesmärki ja kaebaja võimalikke kulutusi ettekirjutuse täitmiseks. Eelkõige ei ole kaebaja väitnud, et ettekirjutuse täitmine oleks ebamõistlikult kulukas või muul põhjusel ei oleks ettekirjutuse täitmine mõistlike jõupingutustega saavutatav. Ka ringkonnakohtule ei ole äratuntav, et kolme trepikojaga kolmekorruselises elamus kolme ukse paigaldamine ja selle kulude kandmine oleks kaebajale või tema liikmetele ülejõu käiv. Uste vahetamise kulusid ei saa pidada ka väheolulisteks, kuid ettekirjutuse täitmise tähtaega arvestades oli piisavalt aega (peaaegu aasta) kulutuse hajutamiseks mitmete kuude peale selliselt, et kaebaja ei peaks ettenägematut kulutust tegema koheselt. Seejuures tuleb arvestada ka ettekirjutusega taotletava eesmärgi olulisust. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja ettekirjutuses ning hiljem kohtumenetluses ka eluliste näidete varal veenvalt selgitanud, miks keldris eraldi tuletõkkesektsiooni moodustamine on oluline ning olemasolev olukord võib keldrist algava põlengu korral reaalselt ohustada elamus viibivate isikute tervist ja isegi elu. Kaebaja ei ole Päästeameti põhjendusi kahtluse alla seadnud.
19.Kaebaja väidab, et 7. mai 2021. a ettekirjutuse täitmise tähtaja määramine 15. aprilliks 2022 ei ole põhjendatud. Samas ei ole kaebaja siiani suutnud selgitada, miks ei ole võimalik uste vahetamine selle tähtaja jooksul. Iseenesest õige on, et vastustaja ei ole eraldi põhjendanud ettekirjutuse täitmise tähtaja määramist. Tähtaja pikkust arvestades ei näe ringkonnakohus aga, et see ka vajalik oleks.
27.aprillil 2021 koostatud ettekirjutuse projektis on vastustaja avaldanud kavatsuse määrata ettekirjutuse täitmise tähtajaks 15. aprilli 2022. Tõenditest ei nähtu, et kaebaja oleks sellele vastu vaielnud või palunud tähtaja pikendamist. Nagu vastustaja selgitas, siis olemasolevate uste vahetamine tuletõkkeuste vastu ei eelda ehitusloa taotlemist ega ehitusprojekti koostamist. Seetõttu ei ole kaebaja sellekohaste selgitusteta alust pidada tähtaega ebamõistlikult lühikeseks. Vastavalt ei saa ettekirjutuse tähtaja määramine 15. aprilliks 2022 iseenesest kaasa tuua ettekirjutuse õigusvastasust ega tühistamist.
20.Kaebaja väidab veel, et vastustaja on ettekirjutusest sisuliselt loobunud, kuna selgitas vastuses kaebusele, et EhS mõttes on ettekirjutuse täitmisel tegemist olukorraga, kus ehitise osa asendatakse samaväärsega. Ringkonnakohtule jääb kaebaja väide arusaamatuks. Vastustaja on nii haldusmenetluses kui ka kohtumenetluses olnud jätkuvalt seisukohal, et kaebajal tuleb olemasolevad uksed vahetada EI60 või EI45 tähistusele vastavate tuletõkkeuste vastu sõltuvalt sellest, kas sein on kandetarindiks või mitte. Ehitise osa samaväärsega asendamise väite esitas vastustaja selgitamaks, et tuletõkkeuste paigaldamine ei ole ehitamine EhS mõttes, kuna uks vahetatakse ukse vastu ja vajalik ei ole ehituskonstruktsioonide ümberehitamine. Vastustaja selgitust ei saa kuidagi mõista selliselt, et olemasolevad uksed tuleb välja vahetada olemasolevate võrreldes samaväärsete ja samade omadustega uste vastu.
21.Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata.
22.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu HKMS § 109 lg 3 alusel vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta. /allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.