Majandushaldusõigus › Muu majandushaldusõigus

3-23-142 kilogrammi ühte kalaliiki võib Peipsi piirkonnas püüda iga konkreetse püügivahendiga aastas. Paljude ettevõtjate vastuseisust hoolimata võeti seaduseelnõu vastu 25.10.2022 ning muudatused jõustusid 21.11.2022. Individuaalkvootide süsteemi reguleerivad 21.11.2022 jõustunud KPS redaktsiooni § 42 lg 1, § 47 lg 1 ning § 903, mille grammatiline, süstemaatiline ja eesmärgipärane tõlgendamine kinnitavad, et Vabariigi Valitsusele (VV) on antud kaalutlusõigus kalaliigi aastasaagi kehtestamise viisi valikul (st kas poolaastate kaupa või püügivahendite kohta). Teisisõnu võimaldab KPS jätkata ka nn olümpiapüügiga. Määrus nr 134, millega kehtestati lubatud aastasaak Peipsi piirkonnas püügivahendi kohta (määruse p-d 6 ja 10), võeti vastu VV 15.12.2022 istungil, määrus avaldati Riigi Teatajas 21.12.2022 ning see jõustus 24.12.2022. 2) Rolevar OÜ (kaebaja 1) on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille põhitegevuseks on värske kala fileerimine ja värske ning külmutatud toodangu müük. Lisa põhitegevusele tegeleb kaebaja ka kalapüügiga. Kaebajale 1 on 2023. a-ks kalapüügiks antud 5 püügivõimalust (ääre- või avaveemõrda) Peipsil (Jõgeva maakonnas). Kaebaja 1 aastasaak väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 91%. OÜ Kalma Kaubandus (kaebaja 2) on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille tegevusaladeks on mageveekala püük ning kala, vähilaadsete ja limuste töötlemine ja säilitamine. Kaebajale 2 on 2023. a-ks Peipsi piirkonnas kalapüügiks antud järgmised püügivõimalused: 1) 102 avaveevõrku, 2) 42 kaldavõrku; 3) 4 ääre- või avaveemõrda; 4) 28 mõrda mõrrajadas; 5) 1 juhtaiata mõrd; 6) 1 püüvõrk. Kaebaja 2 aastasaak väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 59,6%. 3) Suurt mõju avaldab asjaolu, et suurettevõtetel on suur kogus avaveevõrke, kaldavõrke, ääre- või avaveemõrdu ning põhjanootasid, samuti kuuluvad üksnes suurtele ettevõtetele kastmõrrad. Nendele püügivahenditele on jaotud suur püügikvoot, mis võimaldab püüda suurt kogust kala. Eelnevalt kirjeldatud olukord on tingitud otseselt määrusega nr 134 kehtestatud kvootidest püügivahendi kohta. Kaebajal puudub võimalus oma tegevust ümber korraldada selliselt, et kaebaja poolt püütavad kogused oleksid ka 2023. a-l samas suurusjärgus võrreldes eelnevate aastatega ning tagatud oleks ka samas suurusjärgus sissetulek kalapüügist. Lubatud püügivahendite arv on Peipsi piirkonnas piiratud, st määrusega määratakse ka seda, kui palju püügivahendeid on Peipsi piirkonnas kokku lubatud kasutada. Püügivahendite arvu suurendamine on praktiliselt võimatu. Püügivahendite lubade suurendamine on võimalik ainult siis, kui keegi soovib neid müüa. Seetõttu on kalurid praegusel hetkel suurte ettevõtete (suure hulga lubade omanike) n.ö pantvangis – kalapüügi samas koguses jätkamiseks ning sellest tuleneva sissetuleku samal tasemel säilitamiseks tuleb suurematelt ettevõtetelt paluda täiendavaid lube müüa. Kuna suuremate püügivahenditega saab määruse nr 134 mõjul püüda oluliselt rohkem vastava liigi kala, on ilmselge, et sellistel ettevõtjatel, kes neid omavad, puudub huvi neid müüa või on turutingimused väikeettevõtjate jaoks ebamõistlikud. 4) Kuigi määrus nr 134 on vormilt määrus ehk üldakt, siis määruse p-d 6 ja 10 kujutavad endast materiaalses mõttes üksikakti, täpsemalt üldkorraldust. Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud isikuliselt. Määrus mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh kaebajate) õigusi, kellele on väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi kasutamise võimalus. KPS § 45 lg 1 alusel kehtestab VV määrusega jooksva aasta 1. novembriks eelseisva aasta püügivõimalused kaluri kalapüügiloa alusel, lähtudes kala- ja veetaimevaru seisundist. Teisisõnu määrab VV, millised kalapüügivahendid on lubatud ning mitu kalapüügivahendit kokku teatud piirkonnas on lubatud kasutada. Juhul kui veeala püügivõimalused ei võimalda kalapüügilubade taotluste rahuldamist täies ulatuses, jaotatakse püügivõimalused nende taotlejate vahel, kes on eelmisel kolmel aastal selle veeala püügivõimalusi õiguspäraselt omandanud (KPS § 50 lg 1). Püügivõimaluste jaotamisel võetakse arvesse taotleja eelmisel kolmel aastal õiguspäraselt omandatud püügivõimaluste summa ja kõikide sama püügivõimaluse taotlejate eelmisel kolmel aastal õiguspäraselt omandatud püügivõimaluste 2(9)

3-23-142 summa jagatist (ajalooline püügiõigus; KPS § 51 lg 1). Kuigi püügivõimalused jagatakse ettevõtjate vahel igal aastal uuesti, on need isikud, keda määruse p-d 6 ja 10 puudutavad, siiski selgesti määratletavad. Seega on määruse nr 134 p-d 6 ja 10 suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikutele ja seega on materiaalses mõttes tegemist üldkorraldusega. Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud ka ruumiliselt, sest sellega sätestatakse kalapüügiõiguse tingimused Peipsi piirkonnas. Juhtum on piiritletud ka ajaliselt, sest regulatsioon kehtib 2023. a-l (kuni 31.12.2023). Juhtum on piiritletud esemeliselt – esemeliselt puudutab regulatsioon konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike. Ilmselgelt on määrus nr 134 viidatud argumentidel ka regulatiivse mõjuga, kuivõrd selle toimel muutub kaebajate senine püügiõigus ning võimalus ettevõtlusega tegeleda. Eeltoodust tulenevalt on VV määrus oma sisult (vähemalt p-de 6 ja 10 osas) üldkorraldus (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2), mis on halduskohtus halduse üksikaktina osaliselt vaidlustatav (HKMS § 4 lg 1 ja § 5 lg 1 p 1). 5) Määrus nr 134 ei ole (vaidlustatud osas) õiguspärane, sest VV on eksinud määruse andmisel kaalutlusõiguse teostamise vastu (jätnud kaalutlusõiguse teostamata), VV määrus on põhjendamata ning ebaproportsionaalne. Juhul kui kohus leiab, et VV-l ei olnud KPS alusel kaalutlusõigust jätta individuaalkvootide süsteem kehtestamata ning haldusakt ei ole õigusvastane, on määruse kehtestamise aluseks olevad seaduse sätted vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse §-dega 10, 12 ja 31.

3-23-142 2023. a individuaalkvoodid kehtestatakse üksnes 2023. a-ks. Ühtlasi on selge, et kui vastustaja otsustab võimaliku positiivse halduskohtu lahendi ringkonnakohtus vaidlustada, on kaebajate jaoks sisuliselt kõik käesolevas kaebuses esiletoodud elulised riskid ammu realiseerunud. Nende tagajärgede kõrvaldamine ei ole paraku pärast kohtuotsuse jõustumist enam mõistlikul viisil võimalik ka siis, kui kaebajatele jääb alles hüvitamiskaebuse esitamise võimalus. Kui kaebajate majandustulemused saavad õigusvastase haldusakti tõttu sedavõrd kahjustatud, et tekib kaebajate majanduslik jätkusuutlikkuse osas küsimus, siis ei ole täna ka selge, kas kaebajatel on võimalik üldse hüvitamiskaebuse esitamiseni jõuda. 4) Kaebajate hinnangul on tegelikkuses vajalik esialgse õiguskaitse korras haldusakti täitmine tervikuna peatada (keelata selle rakendamine vaidlust lahendava lahendi jõustumiseni), kuivõrd kaebajate olukord paraneb haldusakti kehtivuse peatamise korral vaid osaliselt. Kui kohus nõustub haldusakti kehtivust vaidluse kestuse ajaks peatama, siis toob see kaasa olukorra, kus kaebajatel on võimalik rakendada kalapüügil nn olümpiapüüki, kuid teistele Peipsi piirkonna ettevõtjatele kohalduksid individuaalkvoodid. Selliselt kehtiks korraga Peipsi piirkonnas kaks erinevat nn püügisüsteemi, mis omavahel mõistlikult ei ühildu. Seetõttu, kuna haldusakt on oluliste kaalutlusvigade tõttu õigusvastane, on asjakohane lahendada käesolev vaidlus nii, et seni jätkub endise süsteemi rakendamine kogu Peipsi piirkonna kalapüügi turusegmendile ja selle osalistele. Kuivõrd määruse nr 134 seletuskirjast ega ka KPS seletuskirjast ei nähtu praktilisi ja kaalukaid põhjuseid süsteemimuutusele Peipsi piirkonnas, ei saa ka olümpiapüügi edasine rakendamine veel vaidluse ajal avalikku huvi kahjustada. Vastustaja ei ole tuginenud individuaalkvoodi rakendamisel nt keskkonnaalastele vms mõjuritele, mis võiksid kaebajate õiguste riive käesoleval juhul üles kaaluda. Haldusakti kehtivuse peatamise ajal jääksid kehtima VV 04.11.2022 määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“ (määrus nr 105) muud sätted, muuhulgas määruse lisas 31 sätestatud tabel 1, millest nähtuvad Peipsi piirkonnas 2023. a-l kasutada lubatud aastasaagid (kalaliikide lõikes). Sellisel juhul kehtiks edasi siiani kehtinud olümpiapüük ning lubatud aastasaakide olemasolu piisaval määral ka avalikku (sh keskkonna alast) huvi. Ka teistele Peipsi piirkonnas tegutsevatele püüdjatele jäävad püügiõigused alles ning neil ei tule lähtuda mitte individuaalkvoodist püügivahendi kohta, vaid kogu aastasaagi kvoodist. Seega ei tekiks esialgse õiguskaitse rakendamise tagajärjel ka olukorda, kus teistel piirkonna ettevõtjatel puuduks võimalus ettevõtlusega tegeleda samadel alustel, mis seni.

3-23-142 Kaebajad väidavad, et määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud isikuliselt, kuna määrus mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh kaebaja) õigusi, kellele on väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi kasutamise võimalus. Kaebajad on jätnud tähelepanuta, et määrus nr 105 tervikuna reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel siseveekogudel, Läänemerel ning veelgi kaugemal. Püügivõimaluste jaotamise metoodika ja lubatud aastasaakide kehtestamine ei ole kokkuvõttes midagi täiesti uut ega puuduta ainult Peipsi järvel tegutsevaid ettevõtjaid. Püügivõimalusi ei anta üldjuhul enne, kui VV on kehtestanud oma määrusega konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused, püügiõiguse tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. Järeldus, et juhtum on isikuliselt piiritletud, eeldab muu hulgas seda, et regulatsioonil on vahetu mõju konkreetsete isikute õigustele. Määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 aga ei oma vahetut mõju. Püügivõimaluse ja kalapüügiloa saab konkreetne isik eraldi menetluses ning enne nende saamist ei tohi ta midagi püüda. VV määrusega kehtestatud püügivõimalused, lubatud aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole üks-üheselt konkreetsete isikutega seostatavad. Püügivõimaluste jaotamine koguste, piirkondade ja vahendite kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi. Kaebajate väitel on juhtum piiritletud ruumiliselt, sest sätestatakse kalapüügiõiguse tingimused Peipsi piirkonnas. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste) eristamisel ei saa siiski olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Määrus nr 105 tervikuna reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel siseveekogudel, Läänemerel ning mujal. Riigikohus on leidnud, et üksikaktile omase konkreetsusega ei ole tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal. Üldkorraldusega reguleeritav tegevus peab olema seotud konkreetse objektiga. Asjaolu, et kogu Eesti on jaotatud piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude eripäradest ja seal elavate kalaliikide, kalavarude olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda see määrust olemuselt veel üldkorralduseks. Kolmandaks on kaebajad esitanud väite, et juhtum on piiritletud ajaliselt, kuna regulatsioon kehtib 2023. a-l. Vastustaja on seisukohal, et õigusakti tähtajaline kehtivus ei vii vältimatult järelduseni, et tegemist on haldusaktiga. VV määrusega kehtestatakse lubatud aastasaagid küll kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole ühekordse, ajutise meetmega mingi konkreetse juhtumi lahendamiseks, vaid kalavaru kui piiratud loodusressursi mõistlikule majandamisele suunatud alalise abinõuga. Kaebajad on esitanud ka väite, et juhtum on piiratud esemeliselt, kuna regulatsioon puudutab esemeliselt konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike. Vastustaja arvates ei ole asjaolu, et määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 puudutavad konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike, piisavalt konkreetne. Oma olemuselt on kõik õigusaktid esemeliselt piiritletud. 4) Määrusandja saab tegutseda üksnes ette antud volituse raames, järgides selle piire, mõtet ja eesmärki (HMS § 90 lg 1). Riigikohus on leidnud, et kohus järgib tava sekkuda seadusandja suveräänsesse tegevusse vaid siis, kui seaduses sätestatud õiguste ja vabaduste piirangud pole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud või moonutavad piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Kalavarude puhul on tegemist vägagi piiratud loodusressursiga, millega tuleb ringi käia mõistlikult ja ettevaatlikult. Selleks ongi seadusandja näinud ette reeglid, kuidas ja millistel tingimustel antakse juurdepääs selle loodusvara kasutamisele, sh andnud teatud volitused täidesaatvale võimule. Volitusnorm on seadusandja korraldus täitevvõimule ning täitevvõimul on kohustus volitusnorm täita, st määrus kehtestada. 5) Esialgse õiguskaitse taotluse menetluslikuks lubatavuse eelduseks on muu hulgas see, et põhivaidluse ese kuulub halduskohtu pädevusse. Vastustaja on seisukohal, et määrus nr 105 ei 5(9)

3-23-142 ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina ning selle vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule. Seetõttu ei ole ka esialgse õiguskaitse taotlus lubatav. Vastustaja peab vajalikuks anda siiski ka oma arvamus, kuidas võib esialgne õiguskaitse puudutada kaebajate ja kolmandate isikute õigusi ning avalikku huvi. 6) Kaebusest ei nähtu, et kaebajad peaksid määrusega nr 105 kehtestatud lubatud aastasaake millekski, mis toob neile kindlasti või suure tõenäosusega kaasa pöördumatuid tagajärgi. Kaebajad ei ole esitanud andmeid oma majandustegevuse kohta päris korrektselt ning nende toodud võrdlused ei pea päriselt paika. 7) Põllumajandus- ja Toiduamet on 27.01.2023 seisuga juba 104 isikule Peipsi piirkonnas 2023. a püügivõimalused määranud ning nendest on 57 isikut ka oma kutselise kalapüügiloa kas osaliselt või täielikult välja võtnud, sh kaebaja 2. Kui kohus otsustab kohaldada praeguses ajahetkes esialgset õiguskaitset, tähendaks see praktikas seda, et isikud, kellele on kutselised kalapüügiload juba väljastatud, peaksid kalapüügi lõpetama tulenevalt KPS §-s 903 sätestatust. See tooks kaasa olukorra, kus mingi aeg on kutseline kalapüük Peipsi piirkonnas täiesti peatunud. Põllumajandus- ja Toiduamet peaks seejärel rohkem kui pooled kalapüügiload välja vahetama, see omakorda tekitaks olukorra, kus isikud, kes on juba oma püügitegevust alustanud ja aastat võrreldes eelnevaga teisiti planeerinud, võivad omakorda esitada kaebused kohtule, sest nende majandustegevus katkeb. HMS § 67 lg-st 2 tulenevalt ei tohi haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistada muuhulgas ka siis, kui isik on teinud tehingu oma vara käsutamiseks või on muul viisil muutnud oma elukorraldust ja tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks on vastupidistest huvidest ülekaalukam. Käesoleval juhul ei saa pidada kaebajate huve ülekaalukamaks, kui ülejäänud 56 isiku huvi, kellele kalapüügiluba on juba välja antud. 8) Üleminekul nn olümpiapüügilt individuaalkvoodile ei jagata püügivõimalusi isikute vahel ringi. Kõik, kellel on püügiload püügivahendite arvuna, saavad ka edaspidi oma püügivõimalused püügivahendite arvuna. Vahe seisneb selles, et iga püügivahendi kohta määratakse talle lisaks ka Eesti püügikvootidest püüda lubatud kogus kalaliikide kaupa. Seega kõik isikud, kellele praeguse püügikorralduse juures on jagatud püügivõimalusi, saavad neid püügivõimalusi ka edaspidi ise kasutada. Uus püügikorraldus võimaldab püügiõiguse omanikel oma tööd aastaringselt paremini korraldada. Võidupüügi ehk olümpiapüügi olukorras kala kokkuostuhinnad langevad, kui püük algab ja turule tuleb suures koguses kala, seega ka hind, mida kalur oma püütud kala turustamise eest saab, on selles olukorras madalam. Analüüs näitas, et Peipsi piirkonna kalapüügist saadav tulusus võiks olla ca 20% suurem, kui saagid jaotuksid ühtlasemalt terve aasta peale. Majanduslikust aspektist vaadatuna ei ole võidupüük kasulik ühelegi ettevõtjale sõltumata tema suurusest. Nn olümpiapüügistiilis püügikorraldus oli majanduslikult kahjulik sõltumata ettevõtte suurusest. Lisaks tõukas võidupüük kõiki püügiõiguse omanikke tegema lisainvesteeringuid kalapüügivarustusse selleks, et teiste eest võimalikult suur kogus kala enne ära püüda, kui riigi püügikvoot täitub, mis samuti ei õigusta võidupüügiga jätkamist. Juba soetatud püügivarustust saavad sellesse investeeringuid teinud püügiõiguse omanikud kasutada ka edaspidi. Kui võidupüügi olukorras tekkis motivatsioon viia püügile lubatust rohkem püügivahendeid (röövpüügi käigus saadud kogused märgiti lubatud püügivõimalustena), siis individuaalkvootide rakendamisel see motivatsioon kaob. 9) Nelja valla – Räpina, Peipsiääre, Mustvee ja Alutaguse vallavanemad saatsid 2020. a-l Riigikogule ja ministritele ühise pöördumise palvega lahendada „olümpiapüügist“ tingitud olukord, mis kahjustab kogu piirkonna kalandussektori tööd ja tulubaasi. Püügikorralduse muudatust on planeeritud juba aastast 2018, et tagada piiratud ressursi keskkonnasõbralikum ja õiglasem jaotus ning avalik huvi võib kaitstavate objektide kaitse eesmärgil kaaluda üles eraisiku huvid. Igasugune riive, mis annab aluse halduskohtusse kaebuse esitamiseks, ei õigusta. 6(9)

3-23-142

KOHTU PÕHJENDUSED

Kaebuse tagastamine

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/74bb374b-b1f4-4b7a-9adb-461967ddcd39 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/2657d2f7-8531-4ff6-85057fa675164bfa?activity=2#3UkKVuNW

7(9)

3-23-142 saaks püügiõiguse omanik selle loa alusel jätkata ka teiste püügivahenditega muude kalaliikide püüki, mille kohta on lubatud aastasaak kehtestatud. 2022. aasta lubatud aastasaagist kasutamata jäänud kalakoguseid, mis kantakse kooskõlas Eesti-Vene kalapüügikomisjoni istungil kokkulepitule üle 2023. aastasse, ei kehtestata püügivahendite arvu piires lubatud aastasaagina, vaid jäetakse olukordadeks, kus loale kantud lubatud aastasaaki mingil põhjusel ületatakse, et vältida seetõttu Eestile rahvusvahelise kokkuleppe alusel eraldatud püügikvootide ületamist. Lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kilogrammides kalaliikide lõikes ja püügivahendite vahel jaotamata aastasaak on esitatud määruse lisa 31 tabelis 2.“ KPS § 903 lg-s 2 sisalduvas volitusnormis on seadusandja ühtlasi üheselt määratlenud õigusakti vormi täidesaatvale võimule: VV kehtestab määrusega Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel lubatud aastasaagi püügivahendite arvu piires. Kohtu hinnangul saab ka määruse muutmine toimuda vaid määrusega.

8(9)

3-23-142

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.