Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 7. veebruar 2023, Tartu 3-22-1344 E.P. kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 03.12.2019. a käskkirja nr 1.9-2.3/194p punktide 1 ja 2 õigusvastaseks tunnistamises osas, milles kaebaja teenistussuhte viimaseks päevaks on märgitud 02.12.2019, ja asjaolu tuvastamiseks, et kaebaja teenistussuhe Politsei- ja Piirivalveametis lõppes 02.01.2020 E.P. määruskaebus Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2022. a määruse peale Kirjalik menetlus Kaebaja E.P., esindaja vandeadvokaat Tambet Laasik Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet
RESOLUTSIOON
Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2022. a määrus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.E.P., kes töötas Vabariigi Presidendi kaitsetalituse ihukaitsjana, esitas 02.12.2019. a lahkumisavalduse ning palus teenistussuhte omal soovil lõpetada. PPA vabastas 03.12.2019. a käskkirja nr 1.9-2.3/194p punktiga 1 E. P. politseiteenistusest ATS § 87 lg 1 alusel. Teenistussuhte viimane päev oli käskkirja punkti 1 kohaselt 02.12.2019. Sama käskkirja punktis 2 kohustati kaebajat andma tema kätte usaldatud vara ja asjaajamine üle sama büroo sama talituse kaitsegrupp I juhtivkaitsjale A. U. hiljemalt 02.12.2019.
2.Kaebaja esitas 20. juunil 2022. a Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse, milles palus tuvastada, et Politsei- ja Piirivalveameti 03.12.2019. a käskkirja nr 1.9-2.3/194p punktid 1 ja 2 on õigusvastased osas, milles kaebaja teenistussuhte viimaseks päevaks on märgitud 02.12.2019 ja tuvastada, et tema teenistussuhe Politsei- ja Piirivalveametis lõppes 2. jaanuaril 2020. a.
Tartu Halduskohus otsustas 6. oktoobri määrusega tagastada E.P. kaebuse HKMS § 121 lg 2 p-i 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Tartu Halduskohus leidis, et kaebaja nõue tuvastada teenistussuhte lõppemine on sisuliselt nõue teha kindlaks avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omav faktiline asjaolu ja see pole praegusel juhul
lubatud õiguskaitsevahendiks. ATS-s kui valdkonda reguleerivas eriseaduses on sätestatud ammendav kataloog õiguskaitsevahenditest ebaseadusliku teenistusest vabastamise korral. Kaebaja ei saa nõuda üksnes tema teenistusest vabastamise kohta antud käskkirja õigusvastasuse tuvastamist, kuivõrd see ei oma kaebaja õigustele mõju, sest õigusvastasuse tuvastamine iseenesest ei mõjuta kõnealuse käskkirja kehtivust. Isegi kui jaatada kaebeõiguse olemasolu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemise nõude osas, ei saaks kohus praegusel juhul ikkagi tuvastada, et kaebaja oli politseiteenistuses kuni 2. jaanaurini 2020, kui ta tegelikult seda ei olnud. Ka see, kui kohus tuvastaks, et PPA-l tulnuks lõpetada kaebajaga teenistussuhe 2. jaanuaril 2020, ei aitaks kaebaja õiguste kaitsele kuidagi kaasa, kuivõrd reaalselt oli kaebaja teenistuses oleku viimane päev ikkagi 2. detsember 2019. Kaebuses viidatud tagajärgede näol, et PPA võimaliku õigusvastase tegevuse tõttu kaebaja teenistusest vabastamisel ei pruugi kaebaja saada politseiametniku väljateenitud aastate pensioni, on tegemist üksnes hüpoteetilise võimalusega. Kaebajal pole täidetud mitte ühtegi PPVS §-s 1111 nimetatud politseiametniku väljateenitud pensioni saamise tingimust. Kaebaja üksnes soovis endale jätta võimaluse saada nimetatud eripensioni juhuks, kui tal osutub võimalikuks kunagi veel PPA teenistusse kandideerida. Kohtu hinnangul ei olnud see piisav, et jaatada kaebeõiguse olemasolu.
4.E. P. esitas määruskaebuse Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2022. a määruse tühistamiseks ja halduskohtu kohustamiseks kaebuse menetlusse võtmiseks või alternatiivselt, kaebuse tagasi saatmiseks halduskohtule uuesti menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja leidis, et ATS § 105 lg 1 sätestab otsesõnu õiguse taotleda haldusakti õigusvastasuse tuvastamist. ATS ei sätesta ise ega nähtu selle seletuskirjast, et ATS § 105 välistaks muude HKMS § 37 lg 2 loetletud nõuete esitamist. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks tema arvates HKMS § 37 lg 2 sätestatud loetelu võimalikest nõuetest ei kohaldu. Halduskohtu seisukoht, et oluline osa neist nõuetest on juba a priori välistatud, ei ole põhjendatud ning ei põhine kehtival õigusel. Õigus nõuda haldusakti õigusvastaseks tunnistamist hõlmab endas ka õigust nõuda selle õigusvastaseks tunnistamist osaliselt. Kaebajal ei ole võimalik realiseerida õigust politseipensionile, kui kohus ei lahenda küsimust tema teenistuse lõppemise ajast. Kohus leidis, et teenistus sai „reaalselt“ lõppeda vaid 2. detsembril 2019. aastal. ATS § 87 lg 6 teise lause ja õigusteooria kohaselt tuleb olukorras, kus teenistusest vabastamise taotluses ei ole märgitud teenistussuhte viimast päeva, lähtuda ATS § 82 lg 2 sätestatud tähtajast. Halduskohus samastas faktilise ja õigusliku olukorra, eitades, et need saavad olla erinevad. Asjaolu, et kaebaja ei olnud pärast 2. detsembrit 2019. a füüsiliselt enda teenistuskohas, ei tähenda seda, et ta ei oleks olnud õiguslikus mõttes teenistuses. Ei ole midagi ebatõenäolist ega võimatut selles, et kaebaja suudab järgmise 13 aasta jooksul täita politseiametniku väljateenitud aastate pensioni eeldused. Politseipensioni saamiseks peab ta olema järgmise ca 13 aasta jooksul vaid ca 3 kuud teenistuses ning lisaks järjepidevalt 5 aastat enne 55. eluaasta saabumist. PPA-s on alati hulgaliselt vabu töökohti ja pole eluliselt usutav, et kaebajal ei õnnestu järgmise 13 aasta jooksul edukalt kandideerida neist mitte ühelegi. Kui kaebus jääb menetlusse võtmata, võib kaebaja potentsiaalselt saavutada ka kuni 32-aastase politseistaaži, kuid tal ei teki ikkagi õigust politseiniku eripensionile, sest tema teenistussuhe loetakse õigusvastaselt lõppenuks 2. detsembrist 2019. a. Seega on kaebuse tagastamisel väga selge ja väga otsene mõju kaebaja õigustele. HKMS § 121 lg 2 kohaselt tuleb kõigil juhtudel, mil kaebeõigus ei ole ilmselgelt välistatud, eelistada kaebuse menetlusse võtmist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
5.Tartu Ringkonnakohus leiab, et määruskaebuse rahuldamiseks ei ole alust.
6.Ringkonnakohus ei jaga kaebaja arusaama, et tema teenistusest vabastamise tähtpäeva tuvastamiseks esitatud kaebus oleks lubatav ja võiks aidata kaasa kaebaja õigusta kaitsele.
7.Seadusandja on sätestanud teenistussuhte lõpetamise korral isikule lubatavate õiguskaitsevahendite osas erikorra, välistades sellega osa nõudeid, mida isik saab halduskohtusse pöördudes tavapäraselt esitada. ATS §-s 105 on ammendavalt reguleeritud see, milliseid nõudeid on ametnikul oma õiguste kaitseks võimalik esitada halduskohtule, kui ta leiab, et tema teenistusest vabastamine oli õigusvastane. Seda, et seadusandja on soovinud koondada teenistuse lõpetamise ja selle vaidlustamisega seonduva regulatsiooni avaliku teenistuse seadusesse kinnitab nii ATS § 105 regulatsioon kui ka 2012. aastal vastu võetu avaliku teenistuse seadus eelnõu 193 SE seletuskiri1. ATS § 105 lg-s 1 on sätestatud üldjuhul lubatavad õiguskaitsevahendid teenistusest õigusvastase vabastamise korral. Sama paragrahvi järgnevate lõigetega lubatakse täiendavate või suurema ulatusega õiguskaitsevahendite kasutamist täiendavate tingimuste esinemisel. Sama seisukoht on korduvalt kinnitust leidnud ka kohtupraktikas2. Seetõttu eksib kaebaja, kui leiab, et teenistussuhte lõpetamisega seoses on tal õigus esitada ükskõik milline sobiv nõue HKMS § 37 lg-s 2 loetletud halduskohtumenetluses lubatavate nõuete hulgast. Kaebaja tõlgenduses muutuks ATS § 105 sisutuks, kuna sõltumata selles sätestatust oleks igaühel õigus nõuda näiteks teenistusest vabastamise käskkirja tühistamist ja enda teenistusse ennistamist. Ometi nähtub ATS §-st 105 selgelt seadusandja tahe võimaldada selline nõue ainult ATS § 105 lg-s 4 loetletud tingimustele vastavatele isikutele.
8.Praegusel juhul ei ole kaebaja esitanud nõuet tuvastada tema ametist vabastamise õigusvastasus, muuta teenistusest vabastamise alust ning saada hüvitist seoses teenistusest vabastamise õigusvastasusega. Kaebaja taotleb üksnes tema teenistusest vabastamise tähtpäeva tuvastamist erinevalt teenistuse vabastamise käskkirja märgitust. Teenistusest vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastasuse tuvastamine teenib teenistusest vabastamise aluse muutmise ja hüvitise saamise nõuet ega ole käsitatav iseseisva tuvastamisnõudena. Sarnaselt tunnustatakse kohtupraktikas, et näiteks tühistamis- ja kohustamiskaebuse rahuldamiseks on juba kaebuse nõude olemuse tõttu nõutav vaidlustatud haldusakti või toimingu õigusvastasuse tuvastamine. See ei tähenda aga iseseisva tuvastamisnõude esitamise kohustust ja/või õigust, vaid haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemine on hõlmatud tühistamis- ja/või kohustamisnõudega. ATS §-st 105 ei saa järeldada, et seadusandja oleks soovinud teenistusvaidlustes anda tuvastamisnõudele teistsuguse tähenduse, nähes ette võimaluse iseseisva tuvastamisnõude esitamiseks. Seetõttu ei ole ATS § 105 järgi lubatud iseseisva tuvastamisnõude esitamine seoses õigusvastase teenistusest vabastamisega.
9.Ringkonnakohtu hinnangul ei piira ATS § 105 kaebaja õigusi seejuures ebaproportsionaalselt. Juhul, kui ATS § 105 praeguses asjas ei piiraks tuvastamisnõude esitamist, tuleks tuvastamisnõude lubatavuse ja kaebeõiguse osas kohaldada halduskohtumenetluse seadustiku regulatsiooni. Tuvastamisnõude esitamisele kohaldub HKMS § 44 lg-s 1 sätestatud reegel, et halduskohtusse võib isik pöörduda üksnes oma õiguste kaitseks. See tähendab muu hulgas, et kaebeõiguse jaatamiseks peab kaebuse rahuldamine mingil moel aitama kaasa kaebaja õiguste kaitsele, aitama kaebajal parandada oma õiguslikku positsiooni. Käesolevas asjas esitatud tuvastamisnõudel sellist toimet aga ei oleks.
10.Haldusmenetluse seaduse § 60 lg 2 järgi on kehtiva haldusakti resolutiivosa kohustuslik igaühele, sealhulgas haldus- ja riigiorganitele. Haldusakti resolutiivosa on haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa. Politsei- ja Piirivalveameti 3. detsembri Kättesaadav võrguleheküljel https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c99b9c50-6462-4182-a6ced182400e1bae/Avaliku+teenistuse+seadus
Vt näiteks RKHK 19. aprilli 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-83-15 (p-d 11-16) ja RKHK 25. novembri 2021. a määrus asjas nr 3-21-2241 (p-d 12 ja 13).
2019. a käskkirja nr 1.9-2.3/194p, millega kaebaja teenistusest vabastati, resolutsiooni punkti 1 kohaselt oli kaebaja teenistussuhte viimane päev 2. detsember 2019. Seega on kaebaja teenistussuhte viimane päev määratud kehtiva haldusakti resolutiivosas. Haldusaktina on kaebaja teenistusest vabastamise käskkiri seadusjõuga. Haldusaktiga kehtivalt määratud teenistussuhte lõppemise tähtpäev on sellisena siduv muu hulgas sotsiaalkindlustusametile pensioni määramise otsuse tegemisel. HKMS § 5 lg 1 p 6 järgi saab halduskohus tuvastamiskaebuse rahuldamise korral teha kindlaks haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse või avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu. Samas ei saa kohus tuvastamisnõuet lahendades tühistada haldusakt osaliselt või täielikult ega kohustada haldusorganit haldusakti andma või toimingut tegema (HKMS § 5 lg 1 p-d 1 ja 2). Vastavalt ei ole käesolevas asjas esitatud tuvastamiskaebuse rahuldamise kaudu võimalik kaebaja teenistusest vabastamise käskkirja kehtivust murda. Seega sõltumata tuvastamisnõude lahendamisest jääb kaebaja teenistusest vabastamise tähtpäevaks käskkirja resolutsioonis märgitud 2. detsember 2019 ning seda peab arvestama ka sotsiaalkindlustusamet kaebajale pensioni määramisel. Seejuures ei ole määrav, kas PPA õiguspärase tegutsemise korral oleks pidanud teenistussuhte kaebajaga lõppema alles 2. jaanuaril 2020 või mitte. Kehtiv haldusakt on täitmiseks kohustuslik ka juhul, kui selle andmisel on rikutud õigusnorme. Mööda ei saa siinjuures vaadata sellestki, et kehtiv haldusakt on siduv ka kohtule, takistades selliselt tuvastamisnõude rahuldamist. Pidades silmas, et kaebaja ei jätkanud politseiametnikuna teenistusülesannete täitmist pärast 2. detsembrit 2019, ei näe ringkonnakohus sedagi, et käskkiri kajastaks ebaõigesti teenistussuhte lõppemise tähtpäeva. Seetõttu ei takista ATS § 105 kaebajal oma õiguste kaitsmist võrreldes halduskohtumenetluse kaebeõiguse üldregulatsiooniga.
11.Nendel asjaoludel ei saa tuvastamisnõude lahendamine kaasa aidata kaebaja õiguste kaitsele. Ringkonnakohus nõustub, et eeltoodud põhjustel on kaebeõiguse puudumine ilmne ja halduskohus oli seega õigustatud otsustama kaebuse tagastamise HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
12.Ringkonnakohus leiab sarnaselt halduskohtule sedagi, et olukorras, kus kaebajal ei ole 31. detsembril 2019 kehtiva teenistussuhte olemasolu kõrval täidetud ka ühtegi teist PPS §-s 1111 nimetatud eeldust politseiametniku väljateenitud aastate pensioni saamiseks, pöördus kaebaja kohtusse ennatlikult. Siinjuures ei oma tähtsust, kas muude eelduste täitmine on veel võimalik. HKMS § 37 lg 2 p 6 koostoimes HKMS § 44 lg-ga 1 ei saa mõista selliselt, et isikul on kaebeõigus avalikus suhtes olulise juriidilise fakti tuvastamiseks nn igaks juhuks. Juhul kui sotsiaalkindlustusamet pensioni määramisel lähtub ebaõigest asjaolust, siis on kaebaja õiguste kaitseks piisav vaidlustada sotsiaalkindlustusameti otsus. Seda kaebust lahendades saab kohus kindlaks teha pensioni määramise seisukohast olulised asjaolud, s.h kaebaja teenistussuhte lõppemise päeva. Samas selgitab ringkonnakohus veelkord, et kaebaja teenistusest vabastamise käskkirja kehtivuse tõttu on kaebaja võimalus taotletava eesmärgi, s.o 31. detsembri 2019 seisuga teenistussuhte kehtivaks lugemise, saavutamine ilmselt vähetõenäoline.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.