X. X., Y. Y. ja Q. Q.i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 02.06.2022 otsuse nr 15.3-3.3/55-1 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – X. X., Y. Y. ja Q. Q., volitatud esindajad Yulia Zaitseva ja Andres Aavik Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindajad Kristiina-Marita Alliksoo ja Ragne Õunap Kaasatud haldusorgan – Siseministeerium, volitatud esindaja Merje Joll
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 22.02.2023.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X. X. esitas 25.03.2022 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse VMS § 191 alusel ettevõtluseks. Samal päeval esitas X. X. oma alaealiste laste Y. Y. ja Q. Q.i tähtajalise elamisloa taotluse VMS § 118 lg 2 alusel elama asumiseks lähedase sugulase juurde. PPA keeldus 02.06.2022 otsusega nr 15.3-3.3/55-1 X. X.le, Y. Y.le ja Q. Q.ile tähtajalise elamisloa andmisest (dtl 9 jj).
1.VMS § 123 lg 6 kohaselt keeldutakse tähtajalise elamisloa andmisest, kui seda näeb ette Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestav õigusakt. Sanktsioon on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määruse nr 42 (edaspidi ka sanktsioonimäärus) §-ga 1 ja § 2 lg 1 p-ga 5. Tegemist on imperatiivse alusega.
2.Kuna X. X.l kui kutsujal puudub kehtiv elamisluba Eestis, puudub alus ka lastele elamisloa andmiseks (VMS § 123 p 2). PPA 08.07.2022 vaideotsusega nr 15.3-3.6/61 (dtl 146) jäeti kaebajate vaie rahuldamata.
2.X. X. (edaspidi ka esimene kaebaja), Y. Y. ja Q. Q. esitasid 19.07.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 02.06.2022 otsuse nr 15.3-3.3/55-1 tühistamiseks. 1(5)
1.Haldusakt on põhjendamata. Kaalumata on esimese kaebaja, tema pere ja äri huvid. Esimesel kaebajal on Eestis asutatud ettevõte, mis tegutseb meditsiini valdkonnas. Vastustaja ei ole analüüsinud, kas nimetatud äri on kasulik Eesti ühiskonnale. Ettevõtte jaoks on oluline, et ainus juhatuse liige elaks Eestis, et tegeleda ettevõtte arendamiseks vajalike tegevustega. Otsuses ei ole hinnatud ka ühiskonna, tervishoiusüsteemi ning ka maksusüsteemi huve. Esimese kaebaja lapsed kaotavad võimaluse õppida Eestis.
2.Sanktsioonimäärus on vastuolus põhiseadusega, kuna ei jäta vastustajale kaalutlusõigust ega arvesta kaebajate ega Eesti ühiskonna huvidega. Määrus on vastuolus ka diskrimineerimiskeeluga, kuna sanktsioon on kehtestatud ilma isikute maailmavaatelisi seisukohti, suhtumist sõtta jne välja selgitamata. Sanktsioonimäärus sellisel kujul õhutab rahvuste vahelist vihkamist. Kaebajad ei toeta sõda Ukrainas ega ole ka mobilisatsioonikohuslased Venemaal. Kaebajad ei kujuta Eesti Vabariigile ohtu ega riski.
3.Otsus on ka tühine, kuivõrd sanktsioonimäärus on vastuolus põhiseadusega.
3.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
1.Vastustajal puudus kaalutlusõigus. Sanktsioonimääruse kohaselt kohaldatakse sanktsiooni kõigile Venemaa kodanikele, kes taotlevad elamisluba ettevõtluseks.
2.Kaebajate väited, et esimese kaebajaga seotud äri on kasulik Eesti ühiskonnale, on asjakohatu. Nimetatud asjaolu otsuse andmisel ei kaalutud. Sanktsioonimäärus ei võimalda ettevõtte tegevusest sõltuvalt erandi tegemist.
3.Kuivõrd vastustajal puudub kaalutlusõigus, on tegemist erandliku olukorraga, kus ei ole kõigi asjaolude tuvastamine vajalik ega kaalutlusotsuse tegemine võimalik. Kaasatud haldusorgan avaldas normide põhiseaduspärasuse kohta järgmist:
1.Kaebajad on Venemaa Föderatsiooni kodanikud, kellele keelduti elamisloa andmisest sanktsioonimääruse alusel. Sanktsioon on välispoliitika meede, mille eesmärk on toetada rahu säilitamist või taastamist, rahvusvahelist julgeolekut, demokraatiat ja õigusriigi põhimõtet, inimõiguste ja rahvusvahelise õiguse järgimist. Sanktsiooni olemuslikuks tunnuseks on kellegi või millegi ebasoodsam kohtlemine, mõjutamaks riikide või mõjuvõimsate isikute käitumist. Riigil on välispoliitika elluviimisel väga avar otsustusruum.
2.Sanktsioon on kehtestatud Venemaa Föderatsiooni kodanike, mitte vene rahvusest isikute suhtes. Isikul puudub inimõigus mittekodakondsusjärgsesse riiki saabumiseks ja seal viibimiseks. Konkreetse sanktsiooni eesmärk on mõjutada VF-i ja selle elanikkonda lõpetama meie julgeolekut ohustav provotseerimata ja põhjendamata sõda Ukraina vastu.
3.Olukorras, kus Venemaa sõdib aktiivselt Euroopas ja tema kodanikud on asunud senisest enam otsima võimalusi koduriigist lahkumiseks, tuleb arvestada Venemaa mõjutustegevusega Eestis. Venemaad valitsev režiim võib kasutada ära kodanikke, et pääseda sanktsioonidest kõrvale. Ka on iga kodaniku kohustus isamaad kaitsta. Suurem osa Venemaa kodanikke toetab sõjategevust Ukraina vastu. Kodakondsuse alusel välis- ja migratsioonipoliitikas erinev kohtlemine on tavapärane.
KOHTU PÕHJENDUSED
4.PS § 15 lg 1 sätestab, et igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. HKMS § 44 lg-d 1 ja 2 sätestavad, et kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks ning muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, võib isik kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Kaebajad on toonud välja, et haldusaktis ei ole kaalutud avalikke huve (huvi ettevõtluse, tervishoiusüsteemi arendamise ja maksude laekumise vastu). Tegemist on avalike huvidega, mille kaitseks ei saa kaebajad kohtusse pöörduda. Avalike huvide kaalumine ja tasakaalustamine on ennekõike avaliku võimu ülesanne. Avalik võim kaalub ja sisustab, peamiselt valitsemise ja poliitika kaudu, milline 2(5)
on riigi migratsioonipoliitika, arvestades avalikke huve, mis räägivad selle poolt (nt ettevõtete arendamine ja täiendav tööjõud) kui ka selle vastu (nt julgeolekuohud, rahvuse säilimine). Avalike huvide kaalumine toimubki olulises osas õigustloovate aktide kehtestamisega, millega määratletakse kaalutletavate asjaolude ring või välistatakse need täielikult (nt sisserände piirarv, sanktsioonid vms). Kaebajaks ei ole ka esimese kaebaja tööandjaks olev ettevõte, mistõttu ei ole kaebajatel võimalik käesolevas asjas ettevõtte huve ega õiguseid kaitsta.
5.Käesoleval juhul taotleb esimene kaebaja elamisluba ettevõtluseks ning tema lapsed elamisluba esimese kaebaja juurde elama asumiseks. Vastustaja on esimesele kaebajale keeldunud elamisloa andmisest, kuivõrd seda tingib sanktsioon; ning teistele kuivõrd kutsujale, s.o esimesele kaebajale on elamisloa andmisest keeldutud ehk pereliige, kelle juurde elama asumiseks elamisluba taotletakse, peab ise omama vähemalt elamisluba. Selliselt on teisele ja kolmandale kaebajale elamisloa väljastamine sõltuvuses esimesele kaebajale elamisloa väljastamise võimalikkusest.
6.VMS § 123 p 6 sätestab, et tähtajalise elamisloa andmisest keeldutakse, kui seda näeb ette rahvusvahelist sanktsiooni või Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestav õigusakt. Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrus nr 421 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“ sätestas haldusakti andmise ajal (09.04-06.06.2022 kehtinud redaktsioon): - § 1 - Määrusega kehtestatakse rahvusvahelise sanktsiooni seaduse § 3 lõikes 1 ja §-s 4 nimetatud eesmärkide toetamiseks Vabariigi Valitsuse sanktsioonina piirang Venemaa Föderatsiooni kodanikele tähtajalise elamisloa andmiseks töötamise või ettevõtluse eesmärgil. - § 2 lg 1 p 5 - Määrust kohaldatakse kõigile Venemaa Föderatsiooni kodanikele, kes taotlevad VMS § 118 punktis 5 nimetatud tähtajalist elamisluba ettevõtluseks. Vaidlust ei ole selle üle, et kõik kaebajad on Venemaa Föderatsiooni kodanikud ning esimene kaebaja taotles tähtajalist elamisluba ettevõtluseks (dtl 257). Seega kohaldus esimese kaebaja suhtes piirang tähtajalise elamisloa andmiseks ettevõtluse eesmärgil. VV määrus nr 42 ei sisalda ka kaalutlusõigust, mida PPA saanuks vastustajana rakendada. Kuigi see ei ole käesoleva kohtuasja keskseks küsimuseks, ei pruugi olla välistatud, et juhul, kui sanktsioonide subjektid ei ole isikuliselt, nt nimekirjas määratletavad (vt RSanS § 27 lg 2), võib isikule siiski olla tagatud võrdväärselt õigus taotleda enda sanktsiooni subjektina välistamist (RSanS § 28). Eeltoodust tulenevalt on PPA kooskõlas kehtivate õigusaktidega keeldunud esimesele kaebajale elamisloa andmisest, kuivõrd seda keelab sanktsiooni kehtestav õigusakt. VMS § 150 lg 1 kohaselt võib välismaalasele anda tähtajalise elamisloa elama asumiseks Eestis elava ja elamisluba omava välismaalasest lähedase sugulase juurde. Kuivõrd esimesele kaebajale on keeldutud elamisloa andmisest, oli täitmata ka tema lastele elamisloa andmise tingimus – elama asumine Eestis elamisluba omava välismaalasest sugulase juurde.
7.Haldusakti põhjendused peavad olema kooskõlas haldusakti andmisel kaalutavate asjaolude ringiga. Kui imperatiivne norm välistab soodustava haldusakti andmise, puudub haldusorganil kohustus põhjendada ja kaaluda asjaolusid, millel ei ole haldusakti andmisest keeldumisel tähtsust. Seetõttu ei ole vastustaja haldusakti andmisel uurimis- ega põhjendamiskohustust rikkunud. Vastustajal puudus õigus ja ka kohustus kaaluda kaebaja ja tema pere õiguseid, sh ka seda, et kaebaja lapsed õpivad Eestis. Välismaalasel, sh kõigil kaebajatel puudub subjektiivne õigus Eestisse saabumiseks ja siin viibimiseks, kui neil puudub vastav viisa või elamisluba. Kaebajad on selgitanud, et
https://www.riigiteataja.ee/akt/108042022003
3(5)
neil on Eestis viibimiseks viisa. Viisa oma olemusel on lühiajaline luba riigis viibimiseks, mis ei anna õigustatud ootust, et seda luba pikendatakse või isikule antakse muu Eestis viibimise alus. Seega pidid kaebajad oma elukorraldust valides arvestama sellega, et viisa kehtivuse lõppemisel tuleb neil ühe võimalusena Eestist lahkuda. Kuivõrd esimene kaebaja taotles viisat seoses ettevõtlusega tegelemisega, oleks ka viisa andmisel kaebajate viibimisalus seotud ettevõtlusega tegelemise aja ja põhjendatusega (s.o kooskõlaga avaliku huviga). Välismaalasel on sisuliselt üksnes menetluslik põhiõigus, et tema avaldus vaadatakse läbi kooskõlas õigusaktidega. Välismaalasel võiks olla subjektiivne õigus Eestis viibimiseks, kui tagasipöördumine seaks ohtu tema elu, tervise ja inimväärikuse või vaidluse all oleksid olulised perekondlikud sidemed. Neid viibimisaluseid tuleks aga kaaluda mõne muu menetluse raames (vastavalt rahvusvahelise kaitse taotlus või kõigil kaebajail elamisloa taotlemine lähedase sugulase juurde elama asumiseks).
8.Haldusakt ei ole ka tühine. Sealjuures ei ole haldusakt tühine ka juhul, kui selle aluseks olevad õigustloovad aktid osutuvad põhiseadusvastaseks ning Riigikohus need tulevikus kehtetuks tunnistaks. Haldusakti tühisus on selle automaatne kehtetus algusest peale ehk sellist haldusakti ei ole kunagi olnudki (HMS § 63 lg 1). HMS § 63 lg 2 sätestab tühisuse alused, millest ükski ei ole käesolevas asjas asjakohane. Haldusakti tühisus peab olema ka ilmselge, s.o arusaadav või olulisi küsimusi tekitav juba esmasel tutvumisel keskmisele mõistlikule inimesele. Kehtivad ja täitmiseks kohustuslikud võivad olla ka sisult õigusvastased haldusaktid.
9.Rahvusvahelise sanktsioonide kohaldamise eesmärk on toetada rahu säilitamist või taastamist, rahvusvahelist julgeolekut, demokraatiat ja õigusriigi põhimõtet, inimõiguste ja rahvusvahelise õiguse järgimist või muude Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja või Euroopa Liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika eesmärkide saavutamist (RSanS § 3 lg 1). Sanktsiooni võib kehtestada ka Eesti julgeoleku või huvide kaitseks (§ 4). Rahvusvaheline sanktsioon on välispoliitiline meede. Välispoliitilised valikud ja suhted ei ole kohtu poolt kontrollitavad. Sarnaselt ei ole isikul võimalik vaidlustada, kui riik ei loo välisriigiga diplomaatilisi suhteid, ei toeta Schengeni ala laienemist (või vastupidi, toetab), ei saavuta viisavaba reisimist, ei edenda kindla välisriigiga otsereise vms. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu (PS § 12). Eeltoodu ei tähenda, et mistahes ebavõrdne kohtlemine on lubamatu, vaid ebavõrdseks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja asjakohane põhjendus. Rahvusvahelise sanktsiooni korral saaks selle olemust arvestades kohtulikult sekkutav olla ainult sanktsioon, mis on ilmselgelt vastuolus inimväärikuse ja humaansuse põhimõtetega. Selle olukorraga ei ole käesoleval juhul tegemist. Sanktsioonimääruse seletuskirjast2 nähtub sanktsiooni eesmärk survestada Venemaa Föderatsiooni lõpetama provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina vastu, millega rikutakse jämedalt Ukraina territoriaalset terviklikkust, suveräänsust ja sõltumatust. Siinkohal tuleb arvestada, et mistahes riik on juriidiline konstruktsioon ning tegutseb ja kannab vastutust oma inimeste, ennekõike kodanike kaudu. Agressorriigi, kes oma tegevusega ohustab ka Eesti ja kogu Euroopa julgeolekut, kodanike ilmajätmine nende koduriigist väljapoole jäävatest hüvedest, nagu välisreisid turismi eesmärgil, välismaal töötamine või äritegevusest kasu teenimine, ei ole ilmselgelt vastuolus inimväärikuse ja humaansuse põhimõtetega ka olukorras, kus konkreetne isik kodakohariigi tegevust heaks ei pruugi kiita. Iga üksiku kodaniku osas sanktsiooni kohaldamine saabki lõpptulemusena mõjutada ka agressorriigi poliitilist juhtkonda või rahvast tegemaks õigeid valikuid, s.o rünnakut lõpetama. Välisriigis elamine ja töötamine on välisriigi pakutav hüve, mille lubamine on ka tavaolukorras selle riigi otsus.
Kehtestatud sanktsioon on sanktsiooni subjektide maailmavaate osas neutraalne. Riik ei pea võtma endale kohustust selgitada välja iga Eestisse saabuva isiku maailmavaadet. Selline väljaselgitamine oleks ühelt poolt oluline sekkumine igaühe südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadusse (PS § 40 lg 1). Teiselt poolt ei ole objektiivselt kontrollitav, kas isiku väljendatu vastab tema tegelikule maailmavaatele. Kohus nõustub ka kaasatud haldusorganiga, et Venemaa Föderatsioon võib proovida oma kodanikke kasutada mõjutustegevuseks või sanktsioonide vältimiseks. Selle ohu väljaselgitamine on ennetavalt praktiliselt võimatu. Kui Venemaa Föderatsiooni kodanik oma riigi poliitikaga ei nõustu, on tal võimalik kasutada poliitilisi ja kodanikuühiskonnale kättesaadavaid meetmeid, et oma kodakondsusriigi poliitikat muuta. Kui võimaldada kõigil mittenõustujatel asuda vabalt muudesse riikidesse elama ja töötama, kaoks ka Venemaa Föderatsioonil mistahes vajadus oma tegevuse muutmiseks. Kohus leiab kokkuvõttes, et Venemaa kodanikele Eestis ettevõtlusega tegelemiseks elamisloa andmise absoluutne keeld on kooskõlas nii sanktsioonide eesmärgi, võimaliku julgeolekuohu kui ka asjaoluga, et Venemaa Föderatsiooni kodanikul puudub subjektiivne õigus Eestis ettevõtlusega tegeleda ja siin elada. Seetõttu ei ole sanktsioonimäärus vastuolus põhiseadusega ning vaidlustatud haldusakt on kooskõlas kehtiva, põhiseaduspärase õigusega.
10.Kohus jätab kaebuse rahuldamata. Kohus jätab HKMS § 108 lg 1 alusel menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda, sh kuna haldusorganid ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud ja see ei ole ka vaidlusküsimuse seotust vastustaja põhitegevusega arvestades võimalik.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.