3-22-947 Gutman & Gutman OÜ kaebus Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse nr 1-1/3 punkti 16 tühistamiseks ning Saaremaa valla kohustamiseks Kõutsi II detailplaneeringu koostamise algatamiseks või kaebaja 29.09.2021 taotluse uuesti läbivaatamiseks. Kaebaja – Gutman & Gutman OÜ, esindaja v.adv Liisa Linna Vastustaja – Saaremaa vald, esindaja Kaire Müür
Haldusasi
Menetlusosalised
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada kaebus.
2.Tühistada Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse nr 1-1/3 punkt 16 ning kohustada Saaremaa valda vaatama uuesti läbi kaebaja 29.09.2021 taotlus Kõutsi II detailplaneeringu koostamise algatamiseks.
3.Mõista Saaremaa vallalt Gutman & Gutman OÜ kasuks menetluskuludena välja 1520 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 19.12.2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Gutman & Gutman OÜ esitas Saaremaa Vallavalitsusele 29.09.2021 taotluse detailplaneeringu (DP) algatamiseks Saaremaa vallas Tirbi külas asuvale Kõutsi katastriüksusele (kt 59201:005:0594). Taotluse kohaselt on DP eesmärgiks Kõutsi
katastriüksuse ehitusõiguse määramine elamu ja abihoonete ehitamiseks ning selleks ranna ehituskeeluvööndi vähendamine.
2.Saaremaa Vallavalitsus koostas 27.10.2021 otsuse eelnõu, milles oli otsustatud DP algatada tingimusel, et kinnistu jäetakse jagamata, maakasutus otstarve muutmata ning määratakse hoonestusala, mille osas vähendatakse ehituskeeluvööndit. Taotleja esitas 12.11.2021 vastuväited eelnõule ning Keskkonnaamet (KeA) esitas 25.11.2021 kirjas nr 6-2/21/22720-2 omapoolse hinnangu planeeritava tegevuse kohta. Saaremaa vald saatis 22.12.2021 kirjaga vastuse taotleja 12.11.2021 vastuväidetele ja esitas DP algatamata jätmise otsuse eelnõu arvamuse avaldamiseks. Taotleja esitas 31.01.2022 koos täiendavate tõenditega oma arvamuse, misjärel Saarema Vallavalitsus valmistas ette Tirbi külas Kõutsi II DP algatamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise eelnõu 24.03.2022 vallavolikogu istungile. Eelnõus vald nõustus DP koostamise algatamisega Tirbi külas Kõutsi katastriüksusel eesmärgiga välja selgitada 1 elamu ja 1 abihoone ehitusõiguse ning ranna ehituskeeluvööndi vähendamise võimalikkus, jäädes algses DP algatamise otsuse eelnõus toodud tingimuste juurde, et hoonestusala tuleb määrata minimaalses ulatuses ja katastriüksuse sihtotstarbeks jääb maatulundusmaa. Pihtla osavallakogu toetas DP algatamist ja keskkonnamõjude strateegilise hindamise algatamata jätmist 15.03.2022 istungil ning ka Saaremaa Vallavolikogu planeeringuja keskkonnakomisjoni 16.03.2022 koosolekul hääletati otsuse eelnõu poolt. Vastav eelnõu esitati Saarema Vallavolikogu 24.03.2022 istungi päevakorda, kus see hääletuse tulemusel toetust ei leidnud – 24.03.2022 istungi protokoll nr 1-1/3 punkt 16 (protokoll allkirjastatud 01.04.2022). Saaremaa Vallavalitsus selgitas 21.04.2022 kirjas nr 5-2/5211-6 Gutman & Gutman OÜ-le, et: „Detailplaneeringu algatamata jätmise otsuse eelnõud ei ole volikogu päevakorda lisatud, sest 24.03.2022 volikogu istungil toimunud hääletusega on volikogu oma tahet näidanud. Hääletustulemus on protokolli näol kõigile kättesaadav https://saaremaa.volis.ee/gvolis/avalik/istungid/42271?kid=339696. Eeltoodust tulenevalt loeme menetluse lõppenuks.“
3.Gutman & Gutman OÜ esitas 26.04.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub tühistada Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokolliline otsus, millega jäeti algatamata Tirbi külas Kõutsi II DP koostamine ning kohustada vastustajat algatama Kõutsi II DP koostamine või alternatiivselt uuesti läbi vaatama kaebaja 29.09.2021 taotlus DP koostamise algatamiseks. Kohus võttis 24.05.2022 määrusega kaebuse menetlusse nõuetes tühistada Saaremaa Vallavolikogu istungi protokollilise otsuse nr 1-1/3 punkt 16 ning kohustada Saaremaa valda Kõutsi II DP koostamise algatamiseks või kaebaja 29.09.2021 taotluse uuesti läbivaatamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja palub kaebuse rahuldada ja välja mõista vastustajalt menetluskulud. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt alljärgnevad. 1) Saaremaa vallavolikogu 24.03.2022 otsus jätta algatamata Tirbi küla Kõutsi II DP koostamine on lõplik haldusakt. DP algatamisest keeldumine piirab kaebaja omandiõigust, omab sellele lõplikke tagajärgi ja tuleb vormistada haldusaktina (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 2). DP mittealgatamise otsus on haldusakt, sest DP algatamata jätmine kujutab endast omandi kasutamise ja käsutamise vabaduse piirangut (Riigikohtu 03.12.2007 otsus nr 33-1-41-06). Sellise haldusakti andmisel tuleb arvestada hea halduse põhimõtteid ning järgida haldusaktile esitatavaid sisu- ja vorminõudeid. Saaremaa vald jättis haldusakti sootuks põhjendamata. 2(6)
2) Olenemata sellest, et vaidlustatav haldusakt ei vasta HMS § 56 lg-tele 1 ja 3 ja on formaalselt õigusvastane, on tegemist ka sisuliselt õigusvastase haldusaktiga, kuivõrd kaebaja õigusi tugevalt riivav haldusakt on antud kaalumiseta. Riigikohus on 27.01.2010 otsuses nr 3-3-1-7909 selgitanud planeeringu algatamisest keeldumisega seoses kaalutlusõigust. Vastustaja kaalutlusi ei esitatud suuliselt istungil 24.03.2022, istungi protokollis ega eraldi haldusaktina vormistatuna. Kaebaja hinnangul toetab vastustaja poolt koostatud eelnõu pigem DP algatamist ning eelnõust ilmneb, et algatamist otseselt takistavaid asjaolusid ei esine. Volikogu liikmed ei kaalunud ühtegi asjaolu ning otsustus oli üllatuslik. Juhul kui vastustaja esitab oma põhjendused kaalutlusotsuse kohta alles kaebusele vastates, tuleb need jätta tähelepanuta. 3) Kohaliku omavalitsuse haldusaktid ja haldustoimingud ning haldusmenetlus kogumis peavad põhinema seaduslikul alusel ja olema põhiseadusega kooskõlas. Nõuetekohaselt tuleb põhjendada ka volikogu kui kollegiaalorgani otsuseid (nt Riigikohtu 09.06.2004 otsus nr 3-31-28-04, p 17). Kollegiaalorgani haldusotsustus on halduskohtus vaidlustatav üldalustel, mistõttu see peab olema ka motiveeritud. Pole mingeid põhimõttelisi takistusi põhjalikumalt motiveerida kollegiaalse haldusorgani poolt hääletamise teel vastu võetavat otsustust kollegiaalorgani otsuses eneses. Piisab, kui panna hääletamisele otsuse projekti motiivid. Küll aga kollegiaalorgani otsustuse motiveerimise protsess on oluliselt keerukam kui ainuisikulise organi otsustuse motiveerimine. Volikogul ei ole õigust meelevaldselt kõrvale kalduda vallavalitsuse ja planeerimiskomisjoni esitatud otsuse eelnõust, vaid alused selleks peavad tulema õigusaktidest (Riigikohtu 20.06.2002 otsus nr 3-3-1-30-02, p 30). Ka asjaolu, et volikogu liikmed on rahva poolt valitud, ei anna volikogule õigust eirata õigusaktidest, sh tema enda kehtestatud korrast tulenevaid nõudeid. Demokraatlikult valitud esinduskogu ei või oma otsuseid teha meelevaldselt, vaid valikud peavad lähtuma ratsionaalsetest argumentidest (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-54-03, p 20). 4) Olukorras, kus planeeringulahenduse sobilikkus on leidnud vallavalitsuse poolt toetuse ja teada ei ole ka, et sellele oleks ühegi naabri või kogukonna vastuseisu (kogukond toetas Kõutsi II DP algatamist) ning vastuväiteid ei ole esitanud ka KeA, puudub mis tahes põhjus elimineerida ehitusõiguse saamise võimalus ilma seda planeeringumenetluses sisuliselt analüüsimata. Seega on möödapääsmatu, et vastustaja algatab kaebaja kinnistul DP menetluse ning selle menetluse käigus selgub, kas arendustegevus on võimalik või mitte. Käesolevas asjas kogutud andmete põhjal on võimalik kohustada vastustajat algatama DP-d. Seda toetab ka kohtupraktika, kus volikogule esitatud vallavalitsuse ja volikogu komisjoni poolt heaks kiidu saanud eelnõu jäetakse vastu võtmata (nt Tartu Halduskohtu 14.06.2019 otsus nr 3-19-380).
5.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda. 1) Saaremaa Vallavalitsus esitas volikogu 24.03.2022 istungi päevakorda DP algatamist käsitleva otsuse eelnõu. Volikogu istungil hääletuse tulemusel see eelnõu toetust ei leidnud. DP algatamata jätmist käsitleva otsuse eelnõu ei ole volikogu istungi päevakorda esitatud, sest 24.03.2022 volikogu istungil toimunud hääletusega on volikogu ülalnimetatud taotluse suhtes oma tahet väljendanud ja sellega on taotluse menetlus lõppenud. KeA asus seisukohale, et väljakujunenud ja ajaloolisest asustusest tulenevalt ei ole ranna ehituskeeluvööndi vähendamine põhjendatud ja ajaloolise elamisfunktsiooniga hoonestuse olemasolu ei ole tõendatud. Seetõttu ei saa ka kaebuse esitajal tekkida õigustatud ootust, et planeering oleks sellisel kujul kehtestatud. 2) Vastustajale ei saa panna kohustust DP-d algatada. Antud juhul on volikogu hääletustulemuste näol ilmne, et volikogu ei ole nõus DP algatamisega, kohaliku
3(6)
omavalitsusüksuse demokraatlikult moodustatud esinduskogu on selles küsimuses oma seisukoha väljendanud ja sellega on taotluse menetlus lõppenud. Isegi kui kohus leiab, et taotluse kohta tuleb ikkagi anda haldusakt, ei saa panna volikogule kohustust sellega algatada DP.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kaebaja on vaidlustanud Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse nr 1-1/3 punkti 16 osas, milles volikogu 24.03.2022 istungil ei kogunud kaebaja taotluse suhtes vallavalitsuse poolt ettevalmistatud DP algatamise otsuse eelnõu hääletuse tulemusel toetust. Vaidlus puudub, et vastustaja ei ole kaebaja taotletud DP algatamata jätmise kohta vormistanud eraldi haldusakti ega esitanud kaebajale ka pärast volikogu 24.03.2022 istungit DP algatamata jätmise kirjalikke põhjendusi. Vastustaja viis haldusmenetluse läbi selliselt, et vallavalitsus valmistas kaebaja esitatud taotluse osas ette otsuse eelnõu DP algatamise ja keskkonnamõjude strateegilise hindamise algatamata jätmise kohta ja esitas selle volikogu istungile, kus hääletati DP algatamise vastu ning loeti sellega kaebaja esitatud DP algatamise taotlus lahendatuks ja menetlus lõppenuks. Kaebaja on eeltoodut arvestades õigesti käsitanud volikogu 24.03.2022 istungi protokollilist otsust tema taotluse kohta tehtud lõplikuks otsuseks (st DP koostamise algatamisest keeldumiseks) ja taotlenud selle tühistamist. Vaidlus seisneb selles, kas volikogu otsus peab vastama haldusaktile esitatavatele sisu- ja vorminõuetele, eeskätt, kas volikogul on põhjendamiskohustus.
7.Kohtu hinnangul on vastus sellele vaidlusküsimusele ilmne ja elementaarne. Haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ja vastab vorminõuetele (HMS § 54). Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3). Kuna DP algatamisest keeldumisega otsustatakse sisuliselt taotletud haldusakt (DP) jätta andmata, on DP algatamata jätmise korraldus HMS § 43 lg 2 kohaselt haldusakt. Sellise haldusakti andmisel tuleb arvestada hea halduse põhimõtteid, sealhulgas tagada taotluse esitaja menetlusõigused, mh õigus olla enne haldusakti andmist ära kuulatud (HMS § 40). Niisamuti tuleb järgida haldusaktile esitatavaid sisu- ja vorminõudeid, sh HMS §-s 56 sätestatud haldusakti põhjendamise kohustust (vt Riigikohtu 16.01.2007 otsus nr 3-4-1-9-06, p 32; Riigikohtu 03.05.2007 määrus nr 3-3-1-41-06, p-d 20 ja 21). Kohtupraktikas on haldusakti motiveerimise vajalikkust rõhutatud eelkõige isiku õiguste hilisema kohtuliku kaitse kontekstis. Haldusakti põhjendamine on üldine nõue, mis peab tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kui haldusakti adressaat ei tea haldusakti andmise tegelikke põhjusi selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Läbi haldusakti õigusliku ja faktilise aluse saab isikule selgeks, miks anti tema suhtes just selline haldusakt. Vastasel korral kanduks haldusakti õigusliku ja faktilise aluse otsimine üle kohtumenetlusse. Sellisel juhul ei kontrollita enam haldusorgani tegevust, vaid otsitakse põhjendusi haldusakti kehtima jäämiseks. Ühtlasi ei ole kirjaliku põhjendamise eesmärk ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Haldusorgani enesekontrolli kaudu peab haldusorgan jõudma selgusele otsuse õigsuses (nt Riigikohtu
4(6)
05.11.2008 otsus nr 3-3-1-49-08, p 11; 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 36; 22.05.2000 otsus nr 3-3-1-14-00; 30.05.1997 määrus nr 3-3-1-14-97).
8.Vastustaja ei ole kaebaja taotluse lahendamisel järginud põhjendamiskohustust, millise nõude järgimise vajalikkust on Riigikohus rõhutanud juba enne 2000ndaid aastaid kujundatud kohtupraktikas. Kuivõrd haldusakt, millega jäetakse DP algatamata, on kaalutlusotsus, peab see olema iseäranis põhjalikult motiveeritud. Kohalik omavalitsusüksus peab igal konkreetsel juhul DP algatamise üle otsustades kaaluma, milline on avalikes huvides tehtava otsustuse mõju isikute põhiõigustele ja huvidele, kas seonduvad õiguste riived on proportsionaalsed ning kas see otsus vastab ühetaolise kohtlemise põhimõttele (vt Riigikohtu 16.01.2007 otsus nr 3-4-1-906, p 32). Saaremaa Vallavolikogu 24.03.2022 istungi protokollilise otsuse punkt 16 ei vasta HMS § 56 nõuetele, kuna ei sisalda põhjendusi ja kaalutlusi selle kohta, miks ja millistel alustel jäeti kaebaja taotletud DP koostamine algatamata (sh miks ei nõustutud volikogu istungile esitatud otsuse eelnõus toodud tingimustel DP algatamisega). Vaidlustatud protokollilisest otsusest ei ole isegi tuvastatav, kas haldusorgan on üldse kaalutlusõigust sisuliselt teostanud. Vaidlustatud otsus on põhjenduste puudumise tõttu kontrollimatu. See, et volikogu ei ole DP algatamisega nõus, ei ole põhjendus. Ka demokraatlikult valitud esinduskogu ei või oma otsuseid teha meelevaldselt (vrd Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 20). Kaebusest nähtuvalt ei saadetud antud juhul kaebajale isegi 24.03.2022 istungi protokolli ning kaebaja sai alles ajalehes „Saaremaa Teataja“ 08.04.2022 avaldatud teatest aru, et tema taotletud DP-d ei algatata. Vastustaja ei väljastanud kaebajale tema DP algatamise taotluse rahuldamata jätmise kohta põhjendusi ka pärast kaebaja suulist järelpärimist selle kohta, kas DP algatamata jätmise kohta vormistatakse põhjendustega kaalutlusotsus. Vastustaja ei ole vastupidist väitnud ega tõendanud. Haldusorgani eelkirjeldatud käitumine on muu hulgas vastuolus hea halduse põhimõtetega. Kaebaja on kohtusse pöördunud põhjusel, et vastustaja ei ole andnud DP algatamata jätmise kohta motiveeritud haldusakti, millest kaebajale nähtuks, millistel kaalutlustel üldse sellise otsuseni jõuti.
9.Vaidlustatud otsus tuleb tühistada (HKMS § 5 lg 1 p 1). Kohus ei saa asuda ise haldusorgani eest kaalutlusõigust teostama ega haldusakti resolutsiooni põhjendama (vt ka HKMS § 158 lg 3). Sellises olukorras puudub kohtul võimalus hinnata haldusakti sisulist õigsust. HKMS § 41 lg 3 järgi võib kohustamiskaebuse rahuldamise korral kohustada vastustajat nii haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama. Kohus leiab, et praegusel juhul ei ole põhjendatud kohustada vastustajat andma konkreetse sisuga haldusakti ehk algatama kaebaja taotluses toodud tingimustel DP. Kohus saaks haldusorganit kohustada andma konkreetse sisuga haldusakti, kui ta on veendunud, et haldusakti andmisest ei oleks asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel võimalik õiguspäraselt keelduda (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2021 otsus nr 3-20-231, p 14). Vastustajal on DP algatamise või algatamata jätmise üle otsustamisel ulatuslik kaalutlusruum ning antud juhul ei ole kohtul võimalik kindlalt väita, et vastustaja diskretsioon on redutseerunud nullini. Vastustajal on võimalik kõiki olulisi asjaolusid ja huve arvestades ning kaalutlusõigust õiguspäraselt teostades jõuda järeldusele, et DP algatamine kaebaja kinnistul siiski põhjendatud ei ole. Eeltoodut ei väära pelgalt asjaolu, et vallavalitsus on ette valmistanud otsuse eelnõu DP algatamise kohta ja naabrid/kogukond ei ole DP algatamisele vastu seisnud. Kui vastustaja jätab põhjendatud otsusega kaebaja taotluse alusel DP algatamata, saab kaebaja sellega mittenõustumisel pöörduda kohtusse. Eeltoodut arvestades kohustab kohus vastustajat kaebaja 29.09.2021 taotlust uuesti läbi vaatama.
5(6)
10.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on esitanud menetluskulude nõude summas 2135 eurot (s.o õigusabikulud 2115 eurot ilma käibemaksuta ja kaebuselt tasutud riigilõiv 20 eurot). Esitatud on HKMS § 109 lg 1 kohased kuludokumendid, millest nähtuvalt on käesolevas asjas õigusabi kokku osutatud 11 h ja 45 minuti ulatuses. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Vajalike ja põhjendatud menetluskulude suuruse hindamisel tuleb eelkõige arvestada kaebuse koostamiseks läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ning asja keerukust (nt Riigikohtu 03.05.2017 otsus nr 3-3-1-80-16, p 35). Õigusabikulude suurus tervikuna ei tohi olla asja iseloomu ja tähtsust arvestades ülepaisutatud (vt Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2018 otsus nr 3-18-752, p 19). Kohtu hinnangul ei ole õigustatud esindaja kulu täies ulatuses vastustajalt väljamõistmine. Kaebaja ei ole asjas peale kaebuse ja menetluskulude nimekirja esitanud muid menetlusdokumente ning sisuline vaidlus seisnes üksnes selles, kas vastustaja on kaebaja taotluse lahendanud HMS § 56 nõuetele vastava haldusaktiga. Tegemist on lihtsa ja vähese mahuga asjaga ning asjas ei ole toimunud istungit. Eeltoodut arvestades vähendab kohus väljamõistetavaid õigusabikulusid ning mõistab vastustajalt kaebaja kasuks õigusabikuludena välja 1500 eurot (ilma käibemaksuta). Kokkuvõttes tuleb vastustajalt kaebaja kasuks menetluskuludena välja mõista 1520 eurot (s.o õigusabikulu 1500 eurot + riigilõiv 20 eurot). Muus osas tuleb kaebaja menetluskulud jätta tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.