X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 04.04.2022 otsuse nr ERESID-102936 ja 05.05.2022 vaideotsuse nr 15.3-24/35-2 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Sergei Tšurkin Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Triin Randoja
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud poolte endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 07.12.2022. a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) edastas 04.04.2022 Xile teavituse nr ERESID-102936-1. Teavituse kohaselt on hinnanud PPA isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 208 lg 1 alusel Xile välja antud e-residendi digitaalse isikutunnistuse nr xxxxxxxx kasutamisega seotud asjaolusid, on teinud 04.04.2022 otsuse nr ERESID-102936 peatada e-residendi digitaalse isikutunnistuse nr xxxxxxxxx sertifikaatide kehtivuse kuupäeval 04.04.2022 ja tunnistada viidatud e-residendi digitaalne isikutunnistus kehtetuks kuupäeval 04.05.2022 ITDS § 206 lg 4 alusel, kuna dokumendi väljaandmine ei olnud kooskõlas samas seaduses nimetatud eesmärgiga (ITDS § 205 lg 2 ja § 206 lg 3 p 2). Isik esitas 25.04.2022 vaide, mis jäeti PPA 05.05.2022 vaideotsusega rahuldamata.
2.X esitas 06.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 04.04.2022 otsuse nr ERESID-102936 ja 05.05.2022 vaideotsuse nr 15.3-24/35-2 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused:
1.Kaebaja kasutab e-residentsust kooskõlas ITDS-s nimetatud eesmärgiga. Kaebaja taotles eresidentsust majandustegevuse lihtsustamiseks Eestis. Käesoleval ajal on kaebaja nelja Eesti äriühingu juhatuse liige ja/või omanik. Tegemist on tegutsevate äriühingutega, millel on käive, mis maksavad töötasusid ja arvestavad makse. Äriühingutel puuduvad võlgnevused. Kaebaja kasutab e-residentsust äriühingute asjaajamise korraldamiseks, äripartneritega suhtlemiseks ja eteenuste kasutamiseks. E-residentsuse tühistamisega takerdub oluliselt kaebaja subjektiivne õigus 1(5)
äriühingute e-teenuste kasutamisel. Kaebaja jaoks ei ole tegemist üksnes hüvega, vaid ELi toimimise lepingu kohaste õigustega igale Euroopa Liidu kodanikule.
2.Otsus ei ole põhjendatud ega läbipaistev. Otsus peab vastama HMSi nõuetele. Kaebaja leiab, et on vähetõenäoline, et faktiliste asjaolude ja täpse õigusliku aluse avaldamine võiks ohustada avaliku korra kaitset ning nõrgestada riigi võimet kuritegude vastases võitluses, sest tunnistati kaebaja eresidentsus kehtetuks alusel, mis ei ole seotud avaliku korra või riigi julgeoleku kaitsega.
3.Kaebajat ei teavitatud e-residentsuse kehtetuks tunnistamise menetlusest ning teda ei kuulatud ära.
3.Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata.
1.Kaebaja tegevus ei soodusta Eesti majandust, arvestades kaebaja tegevuse kohta teatavaks saanud infot. Ebausaldusväärsele isikule e-residentsuse kui hüve jätkuv võimaldamine kahjustab eresidentsuse programmi mainet ning tervikuna Eesti riigi mainet ja selle kaudu ka majandust. Eresidentsus peatatakse kohe, kui on vähimgi kahtlus, et e-resident ei ole usaldusväärne. Eresidentsus ei ole ettevõtlusvorm, vaid välismaalastele loodud võimalus ehk pakutav hüve.
2.Seaduse kohaselt ei märgita otsusesse asjaolusid, põhjendusi ega kaalutluskäiku. Seetõttu on tegemist eripärase menetlusega, millele HMSi kõik nõuded ei laiene. Ärakuulamise võimaldamine annaks isikule teada asjaolud, mille tõttu PPA kaalub kehtetuks tunnistamist. Vastustaja avaldab põhjendustega otsuse siiski kohtumenetluses, kuna otsuses ei ole käsitletud otsuse aluseks olevaid asjaolusid detailselt. Vastustaja täpsustas vastuses, et soovib kaebaja eest varjata üksnes õiendit, mis on esitatud kohtule 28.07.2022 (KISis dokument nr 10S). Vastustaja ei soovi varjata kaebaja eest 04.04.2022 otsust nr ERESID-102936 ning vastustaja saatis 04.04.2022 otsuse nr ERESID-102936 põhjendustega versiooni 28.07.2022 nii kohtule kui ka kaebaja esindajale. Otsusest nr ERESID-102936 põhjendustega versioonist tulenevad täiendavad põhjendused:
1.PPA-le on teatavaks saanud asjaolud X’i tegevuse kohta, mis välistavad isiku osas võimaluse talle jätkuvalt võimaldada Eesti e-residendi digitaalse isikutunnistuse kasutamist. PPA-le teadaoleva informatsiooni kohaselt on alust arvata, et Xi äritegevus ei pruugi olla seaduslik (p 4).
2.PPA-le teadaoleva informatsiooni kohaselt ei saa X’i pidada usaldusväärseks. Seega ei täida kaebaja enda tegevusega e-residentsuse programmi peamist eesmärki – ehk Eesti majanduse arengu soodustamine (p 8). Oluline on ka mainekahju aspekt.
3.„E-residentsuse“ kontseptsioonist (ITDS seletuskirja lisa 1) nähtub, et digitaalse isikutunnistuse kehtivus peatatakse või lõpetatakse kohe, kui on vähimgi kahtlus, et e-resident ei ole usaldusväärne. E-residendi digitaalse isikutunnistuse kasutamise asjaolude üle järelevalve teostamise, kehtivuse peatamise ja kehtetuks tunnistamise toiming ei riku olematut põhiõigust või vabadust. Eresidendi digitaalne isikutunnistus on hüve, mitte õigus ning väljaandmisel ja kehtetuks tunnistamisel lähtub PPA Eesti riigi huvidest.
4.Isikul on seos viie Eestis asuva äriühinguga. Kui isiku kohta on saanud teatavaks informatsioon, mis välistab talle jätkuva e-residendi digitaalse isikutunnistuse kasutamise võimaldamise, ei ole võimalik seda eirata. Kohus kuulutas 09.09.2022 määrusega haldusasja menetluse osaliselt kinniseks Politsei- ja Piirivalveameti 27.06.2022 õiendi osas (KISis dokument nr 10S) ning keelas kaebajal ja tema esindajal tutvuda nimetatud dokumendiga ja saada sellest ärakirju. Määrus jõustus 28.09.2022.
KOHTU PÕHJENDUSED
4.Kohus käsitleb esmalt antud haldusaktidele eelnevat menetlust. ITDS § 1 lg 2 sätestab, et selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades sama seaduse erisusi.
2(5)
ITDS § 207 e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise, kehtivuse peatamise ja kehtetuks tunnistamise menetluse kohta sätestab: - Menetlusosalise ja muu isiku õigust tutvuda e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise menetluse käigus ning pärast otsuse jõustumist asjassepuutuvate dokumentide või toimikuga võib piirata /...loetelu.../ (lg 3). - E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise teates märgitakse haldusmenetluse seaduse § 55 lõikes 4 ja § 57 lõikes 1 sätestatud rekvisiidid ning käesoleva seaduse § 206 lõikest 2 või 3 tulenev õiguslik alus (lg 4). - E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise otsuse peale esitatud vaide lahendamisel ei märgita vaideotsuses neid asjaolusid ega tõendeid, millele vaidlustatav haldusakt tugineb (lg 5). Eeltoodust tuleneb, et seadusandja on piiranud toodud menetluste läbiviimisel vastustaja õigust ja kohustust tuua otsuses välja haldusakti põhjendused (HMS § 56). Haldusakti põhjendus piirdub nende normide kohaselt üksnes õigusliku aluse välja toomisega ning faktilist põhjendust sellele ei lisata. Viidatud normide koosmõjust tuleneb ka kogumis, et isikut haldusmenetlusse ei kaasata, sh tal puudub võimalus tutvuda toimikuga ning seega puudub tal ka sisuline võimalus avaldada eelnevalt arvamust ehk olla ära kuulatud. Kuivõrd isikule avaldatakse üksnes õiguslik alus, ei ole isikul sellises olukorras võimalik ka oma ärakuulamisõigust sisuliselt teostada. Isikut tõendavate dokumentide seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse, millega e-residentsus seadustati, 699 SE1 eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et tegemist on erinormiga HMS § 37 suhtes, kuna e-residendi digi-ID väljaandmisel kogutakse ja analüüsitakse andmeid, mille teatavaks saamine välisriigi isikutele võib ohustada avalikku korda ja riigi julgeolekut ning puudub vajalik ressurss hinnata iga juhtumit ja selle raames kogutavaid andmeid eraldi. Vastustaja avaldatud haldusakti kohaselt ei pruugi kaebaja äritegevus olla seaduslik ning seega ei ole isik usaldusväärne. Kohus, olles tutvunud kohtule avaldatud õiendis oleva teabega, leiab, et haldusaktis toodud teave ja lg-s 3 toodud teabele juurdepääsu piiramise alused haldusmenetluses on kooskõlas kohtule avaldatud teabega. Rohkem ei ole võimalik kohtul teabe varjamise eesmärki kahjustamata kaebajale kohtuotsuses õiendi sisu avaldada. Eeltoodust tulenevalt on haldusmenetlus toimunud kooskõlas eriseaduses ettenähtud erisustega haldusmenetluse üldkorrast.
5.Välismaalasele e-residentsuse võimaldamine, s.o digitaalse isikutunnistuse väljastamine, on hüve. Selle antava hüve eesmärgiks on aidata kaasa välisriikides elavate välismaalaste kaasamisele Eesti majanduse, teaduse ja hariduse ning IT-keskkonna arendamisse, mis peaks muutma Eesti unikaalse lahenduse pakkujana atraktiivseks (699 SE seletuskiri, lk 2). Riigil on hüvede reguleerimisel seadusandlikul tasandil väga lai kaalutlusõigus, sh ei pea sellist hüve ühelegi välismaalasele võimaldama, s.o jättes vastava teenuse üldse pakkumata. Küll ei tohi hüve võimaldamisel olla ilmselgelt meelevaldne. Välismaalasel on õigus sellele, et e-residendi digitaalse isikutunnistuse andmise või selle kehtetuks tunnistamise otsustamine toimuks õiguspäraselt, vastavalt seadusele. Kaebaja leiab, et tema osas ei ole tegemist mitte Eesti Vabariigi poolt antava hüvega, vaid Euroopa Liidu kodanikule tagatava põhiõigusega. Kohus selle seisukohaga lõppjärelduses ei nõustu. E-residentsuse eesmärgiks ei ole olnud anda täiendavad hüvesid Eesti Vabariigi kodanikele, vaid see on selgesõnaliselt suunatud välismaalastele, kellele ei ole varem välja antud isikutunnistust või elamisloakaarti (ITDS § 201 lg 2 ja § 205 lg 1 koosmõjus). Seega e-residentsus ei ole Eesti kodanikele antav õigus või vahend, mida tuleks isikute, kaupade, teenuste ja kapitali vaba liikumise tagamiseks
Euroopa Liidu sees laiendama teistele Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikele. Isikutunnistus (ehk ID-kaart) on siseriiklik ja digitaalne dokument, mis antakse välja Eestis elavale Euroopa Liidu kodanikule, kellel on kehtiv elamisõigus (ITDS § 19 p 2). Ka on isikutunnistuse omamisel välismaalasel õigus digitaalsele isikutunnistusele (ITDS § 201 lg 2) (ehk digi-ID). Väljapool Eestit viibivatele Euroopa Liidu kodanikele tagatakse juurdepääs digiteenustele Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul (eIDAS) kaudu, mille jõustumisel tuleb Euroopa Liidu liikmesriikidel tunnustada vastastikku teiste riikide digitaalse identiteedi ja usaldusteenuste pakkujaid ning lubada oma digiteenustele ligipääsu teiste liikmesriikide digitaalse isikutunnistusega2. Seega on kaebajal Eestis seaduslikul alusel viibides õigus isikutunnistusele (IDkaardile) ning samuti õigus viidatud määruse alusel vastastikku digiteenuste tunnustamisele. Kaebaja koduriik väljastab isikutunnistusi, mida on võimalik ka digitaalselt kasutada3. Mõlemal juhul oleks kaebajal juurdepääs Eesti e-teenustele. Need võimalused või nende puudumine ei ole aga käesoleva vaidluse esemeks. Eeltoodu ei muuda e-residentsuse hüvelist iseloomu ega muuda konkreetselt eresidentsuse kaudu saadavat juurdepääsu digiteenustele Euroopa Liidu muu liikmesriigi kodaniku ega välismaalase põhiõiguseks.
6.Käesolevas vaidluses on otsuse tegemise õiguslikuks aluseks asjaolu, et dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas e-residendile digitaalse isikutunnistuse väljastamise eesmärgiga, s.o Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu soodustamisega (ITDS § 206 lg-d 4 ja 5, lg 3 p 2 ja § 205 lg 2). Vaidlustatud otsuses on tuginetud sellele, et kaebaja äritegevus ei pruugi olla seaduslik ja kaebajat ei saa pidada seega usaldusväärseks. Kohus on kontrollinud üksnes kohtule avaldatud teavet ning see teave on kooskõlas eeltoodud järeldusega. Kohtul ei ole võimalik avaldada täiendavat infot teabe iseloomu kohta, kuna teabe valdkonna teadmine võib takistada eesmärkide saavutamist, mille raames ja tagamiseks teave on kogutud. Isiku äritegevus, mis ei pruugi olla seaduslik, ja mille tõttu ei saa isikut pidada usaldusväärseks, ei ole oma olemuselt kooskõlas e-residentsuse programmi eesmärgiga, s.o Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu soodustamisega. Ka juhul, kui konkreetne isik toob oma äritegevusega Eesti riigile kasu (tasutud maksude, loodud töökohtade vms näol), võib kaudne mõju olla kahjulikum, kui teised isikud jätavad ebausaldusväärse äritegevuse tõttu oma majandustegevuse Eestisse toomata ja nt teadus- või haridusinvesteeringud tegemata. Ei saa pidada tõenäoliseks, et Eestisse soovitaks teha investeeringuid või alustada siis äritegevusega, kui sama võimaldab Eesti Vabariik endale teadaolevalt mitteusaldusväärsetel isikutel, kelle äritegevus ei pruugi olla seaduslik. Väga üldsõnaliselt on võimalikku mainekahju e-residentsuse programmi kohta käsitlenud ka Riigikontroll oma 23.07.2020 kontrolliaruandes4, milles leitakse, et e-residentsuse probleemid võivad Eesti mainele lüüa haava, mille ravimine on aeganõudev; ning kokkuvõttes võib saada kahjustada nii sisejulgeolek kui ka ärikliima (lk-d 1 ja 2). Konkreetne kehtetuks tunnistamise alus on mõeldud tagamaks e-residendi digi-ID instituudi eesmärgipärane rakendamine, olles võimalikuks aluseks selliste ootamatute asjaolude ilmnemisel, mis ühegi teise keeldumise alusena ei kvalifitseeru, küll aga on kõnealust regulatsiooni rakendaval isikul põhjendatud alus arvata, et e-residendi digi-ID jätkuv kehtivus oleks vastuolus selle väljaandmise eesmärgiga, võides kogu institutsiooni või selle mainet hoopis kahjustada. Ei saa olla vaidlust, et võõrriigi kodanikule e-residendi isikutunnistuse väljastamine toob kaasa kohustusi ka dokumendi väljastanud riigile, kuna see annab võimaluse kasutada riigi loodud identiteeti ning võimaldab kasutada
699 SE seletuskirja lk 12; määrus nr 910/2014, kättesaadav: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0910&from=EN.
Eesti loodud e-teenuseid, sh osaleda Eestis avalik-õiguslikus ja eraõiguslikus asjaajamises, olenemata tema füüsilisest viibimiskohast (vt ka 699 SE seletuskiri, lk 2). Kuna Eesti riik annab e-residendi isikutunnistuse selle taotlejale välja heauskseks kasutamiseks ja õiguspäraste toimingute tegemiseks, siis on oluline välistada selle andmine isikutele, kelle puhul on PPA-l põhjus eeldada, et ta ei täida IDTS § 205 lg-s 2 sätestatud eesmärke. Tegemist on prognoosotsusega, kus e-residentsuse eesmärkide täitmata jätmine või kahjustumine ei pea olema aset leidnud, vaid olemasoleva info pinnalt ei saa seda välistada. Seetõttu ongi olnud käesoleval juhul piisav PPA sedastus, et isiku äritegevus ei pruugi olla seaduslik ning seetõttu ei saa isikut pidada usaldusväärseks. Vastustaja ei pidanud ohukahtlust tuvastama tõsikindlamal määral ega tugevamate tõenditega.
7.Vastustaja on otsuses ka arvestanud, et kaebajal on tegutsevad äriühingud, kuid need ei ole vastustaja hinnangul välistanud kaebajal e-residentsuse kehtetuks tunnistamist. Arvestades e-residentsuse hüvelist iseloomu ja arvesse võetud, kaebaja eest varjatud teavet, on vastustaja lõppjäreldus õige. PPA otsus ei riku kaebaja ettevõtlusvabadust, kuivõrd e-residendi digi-ID ei ole välismaalase jaoks Eestis ettevõtlusega tegelemise eelduseks. E-residentsus teeb küll asjaajamise mugavamaks, aga samas on äritegevusega seotud asjaajamist võimalik korraldada ka muul moel. Äritegevust on võimalik juhtida esindajate kaudu või ise Eestis viibides. Arvestades Eesti ja Läti naabrust ja kaebaja Euroopa Liidu liikmesriigi kodaniku kodakondsust, ei saa aeg-ajalt Eestis viibimist pidada üleliigseks. Läti riik tagab ka digitaalselt kasutatavaid isikutunnistusi, mille osas on vastastikku tunnistamise kohustus. Võimalikud probleemid eIDAS rakendamisel ei anna kaebajale nõudeõigust, et talle tagataks juurdepääs e-residentsuse abil, millel on leebemad esmased kontrollimehhanismid kui isikutunnistusel endal.
8.Kuna vaidlustatud otsus on õiguspärane, puudub alus ka vaideotsuse tühistamiseks. Kaebus jääb rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.