3-22-1909 Duo Media Networks OÜ, AS-i Postimees Grupp, X ja OÜ Head Uudised kaebus Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 29.08.2022 otsuse 1-7/22-011-TI p 3 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks väljastama kaebajatele ajutised raadioload Kaebajad Duo Media Networks OÜ, AS Postimees Grupp, X ja OÜ Head Uudised, volitatud esindajad vandeadvokaadid Karmen Turk ja Sandor Elias Vastustaja Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet, volitatud esindaja MK
Haldusasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21.09.2022 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Duo Media Networks OÜ, AS Postimees Grupp, X ja OÜ Head Uudised määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Duo Media Networks OÜ, AS-i Postimees Grupp, X ja OÜ Head Uudised määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.09.2022 määruse resolutsiooni p 7 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määrus ei ole edasikaevatav (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (TTJA) andis 29.08.2022 otsuse nr 1 7/22 011 TI p-ga 1 meediateenuste seaduse (MeeTS) §-de 32, 37, 39 ja § 40 lg 6 alusel ajutise raadioloa Duo Media Networks OÜ-le edastada raadioprogrammi “Raadio Duo” 08.09.-07.12.2022 levipiirkondades Harjumaa ja Järvamaa. TTJA andis sama otsuse p-ga 2 ajutise raadioloa AS-ile Postimees Grupp edastada raadioprogrammi “Raadio MyHits” 01.10.-31.12.2022 levipiirkonnas Raplamaa. TTJA keeldus sama otsuse p-ga 3 ajutiste raadiolubade väljastamisest järgmistele taotluse esitanutele:
3-22-1909 1) Duo Media Networks OÜ 28.04.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Raadio Duo” 08.09.-07.12.2022 levipiirkonnas Raplamaa; 2) Duo Media Networks OÜ 19.07.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Raadio Duo“ 08.09.-07.12.2022 levipiirkondades Viljandimaa, Tartumaa, Võrumaa ja Läänemaa; 3) AS-i Postimees Grupp 21.07.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Raadio MyHits” 01.09.-30.11.2022 levipiirkonnas Viljandimaa; 4) AS-i Postimees Grupp 21.07.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Raadio Elmar” 01.09.-30.11.2022 levipiirkonnas Viljandimaa; 5) AS-i Postimees Grupp 21.07.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Narodnoe Radio” 01.09.-30.11.2022 levipiirkonnas Tartumaa; 6) X 01.08.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Raadio Duo Rapla- ja Läänemaa” 08.09.-07.12.2022 levipiirkondades Raplamaa ja Läänemaa; 7) OÜ Head Uudised 01.08.2022 taotlus edastada raadioprogrammi “Raadio Duo LõunaEesti” 08.09.-07.12.2022 levipiirkondades Viljandimaa, Tartumaa ja Võrumaa. TTJA põhjendas keeldumist kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) MeeTS näeb ette, et raadioprogrammi saab edastada kas alalise, s.o avaliku konkursi käigus omandatud tegevusloa, või ajutise tegevusloa alusel. Meediateenuste seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt antakse ajutine luba juhul, kui tegemist on ajutise iseloomuga tegevusega, mis on seotud mõne sündmuse kajastamisega (nt Viljandi Folk). Programmi edastatakse tavaliselt vaid mõned päevad ja selle eesmärk ei ole reeglina majandustegevuses tulu teenida. Seetõttu on ajutise raadioloa alusel toimivad programmid vabastatud MeeTS §-s 8 ette nähtud programmi struktuuri nõuetest ning ajutise raadioteenuse osutaja on vabastatud kõrvaltingimuste kohaldamisest ja jätkusuutlikkuse tõendamisest. Ajutise raadioloa alusel tegutseja ei pea raadioloa saamiseks läbima avalikku konkurssi. Need asjaolud muudavad ajutise raadioloa alusel programmi edastamise märkimisväärselt lihtsamaks. Kuid peab jälgima, et ajutiste raadiolubadega edastatavast programmist ei saaks sisuliselt alalist meediateenuse osutamist. Olukord, kus enamik turuosalistest on omandanud tegevusloa läbipaistvalt avaliku konkursi korras, aga mõned kasutavad ära mõneti ebaselget regulatsiooni ja osutavad teistega samaväärset teenust ajutiste raadiolubade alusel, see moonutab ausat konkurentsi raadioturul. TTJA koostas 2022. a kevadel üldise põhimõtted; 2) ajutiste raadiolubade väljastamise põhimõtted ei kujuta endast MeeTS § 37 ümber sisustamist. Viidatud säte annab haldusorganile laia diskretsiooniruumi, otsustamaks ajutiste raadiolubade väljastamise üle. Sõnastatud põhimõtted lähtuvad MeeTS §-s 37 sätestatust ning muudavad diskretsiooniotsuse tegemise raadiotegija jaoks läbipaistvamaks ja ette ennustatavamaks. Nende põhimõtete kohaselt võib samaaegselt kehtida kuni 3 ajutist raadioluba ühe meediateenuse osutaja kohta kokku maksimaalselt 3 levipiirkonnas levimiseks. Ühte programmi võib edastada samas levipiirkonnas kuni 6 kuud viimase 12 kuu jooksul. Ühe meediateenuse osutajana käsitletakse kõiki neid meediateenuse osutajaid, kelle juhatuse liikmed või tegelikud kasusaajad on samad isikud; 3) raadiotegemiseks peab taotlema ka sagedusloa. Raadiosagedused on äärmiselt piiratud ressurss, mille pikaajaline kommertskasutusse andmine eeldab reeglina sageduse eelnevat testimist. Ajutised raadioload võimaldavad testida raadiosagedusi, veenduda nende kvaliteedis ja tuvastada võimalikud tehnilised probleemid raadiolevis; 4) varasematel aastatel väljastati aastas ca 10 ajutist raadioluba, kuid 2021. a väljastati 72 ajutist raadioluba ja käesoleval aastal 41 ajutist raadioluba. Duo Media Networks OÜ on olnud meediateenuse osutajaks eelmisel ja käesoleval aastal 56 väljastatud ajutise raadioloa puhul. Seega 2021. a ja 2022. a ajutistest raadiolubadest on ca 50% väljastatud sellele ettevõtjale, ülejäänud 50% väljastatud ajutistest raadiolubadest jaotuvad 8 meediateenuse osutaja vahel. Nõudlus ajutiste raadiolubade järele on turul järsult kasvanud. Suurenenud nõudlust ei ole mõistlik varasemale tasemele suruda, sest nii väheneb võimalus uute sageduste 2(10)
3-22-1909 testimiseks, mida hiljem oleks võimalik avaliku konkursi käigus turuosalistele alaliseks kasutamiseks väljastada. Samas tingib muutunud turuolukord võrdsete võimaluste, konkurentsi ja meediapluralismi tagamiseks vajaduse panna paika konkreetsemad põhimõtted, millest ajutiste raadiolubade väljastamisel edaspidi lähtutakse. Raadioloa taotleja tegevus peab olema kooskõlas konkurentsiõiguse põhimõtetega. Meediateenuste seaduse eelnõu seletuskiri selgitab lisaks, et erinevate meediavormide liigse koondumise vastu samade omanike kätte nähakse ette nõuded, mis peaks vähendama ohte meediapluralismile ja tagama vaba konkurentsi meediateenuste osutamisel; 5) Duo Media Networks OÜ ja AS Postimees Grupp kuuluvad mõlemad MM Grupp OÜ kontserni. TTJA enne 2022. a raadiolubade konkursi kuulajaandmete põhjal läbi viidud turuanalüüs näitas kontserni osaks raadioturul ca 35%. Teisele raadioturu osalisele kuulub kuulajaandmete põhjal ligikaudu sama suur osa raadioturust, kuid siinkohal on oluline arvestada, et TTJA läbi viidud analüüs ei hõlmanud ajutise raadioloa alusel tegutsevate jaamade kuulajastatistikat. Nt programm „Raadio Duo“ alustas oma tegevust 08.03.2022 ja on sellest ajast saati olnud kättesaadav 7 levipiirkonnas. Kuigi tegutsetakse ajutise raadioloa alusel, jäetakse kommunikatsioonitegevuses mulje, et tegemist on alalise raadioprogrammiga. Võrdluseks, et nt alaliste regionaalsete raadiolubade puhul on keskmine levipiirkondade arv raadioprogrammi kohta 1,75. Seetõttu võib eeldada, et „Raadio Duo“ kuulajaskonna andmete uuringus kajastamine muudaks tõenäoliseks oluliselt MM Grupp OÜ kontserni raadioturu osakaalu näitajaid. Samuti võib ka teiste ajutiste lubade alusel toimivate raadioprogrammide kuulajastatistika avaldada märkimisväärset mõju üldisele raadioturu jaotusele. Olukorras, kus üks meediakontsern hõivab ligi 50% ajutistest raadiolubadest ja ligi 35% alaliste raadioprogrammide raadioturust, on reaalne oht märkimisväärse turujõuga (vähemalt 40% turuosast) ettevõtte tekkimiseks. Seeläbi halveneks konkurentsiolukord raadioturul ja kannatada saaks meediapluralism. Seega tuleb TTJA-l võtta samme vältimaks märkimisväärse turujõuga ettevõtte tekkimist raadioturul. Seda eesmärki aitavad saavutada TTJA sõnastatud ajutiste raadiolubade väljastamise põhimõtted. Need põhimõtted tagavad, et ajutise raadioprogrammi mõju üldisele raadioturu olukorrale oleks marginaalne. Maksimaalselt 3 levipiirkonnaga, mida saab samas levipiirkonnas maksimaalselt edastada 6 kuud, ei ole tõenäoline kasvatada turuosa konkurendi ees ligi 5%. Samuti nähtub ajutiste raadiolubade viimase 1,5 aasta taotlustest ja 08.04.2022 turuosalistega toimunud arutelust, et mitmetel raadiotegijatel oleks huvi taotleda vähemalt 3 ajutist raadioluba samaks perioodiks. See tähendab, et sellisel hulgal ajutiste raadiolubade korraga väljastamisel püsiks sarnane raadioturu jaotus nagu nähtus TTJA läbi viidud raadioturu uuringust; 6) Duo Media Networks OÜ, OÜ Head Uudised ja X taotlustes esitatud programmi struktuuri, sihtrühm ja iseloomustused kattuvad. Samuti nähtub taotlustest ja avalikult kättesaadavast teabest, et taotluste taga seisavad samad isikud. Seega soovivad X ja OÜ Head Uudised taotletavate ajutiste raadiolubade kaudu edastada Duo Media Networks OÜ toimetusvastutuse all olevat raadioprogrammi „Raadio Duo“. Toimetusvastutust ei saa tegevusluba omav või end vastavalt registreerinud meediateenuse osutaja üle anda teisele isikule ega seda teise isikuga jagada; 7) AS-ile Postimees Grupp on juba väljastatud mitmeid alalisi raadiolube, mille kaudu saaks kõnealustes levipiirkondades soovitud sündmusi kajastada. Programmile „Raadio Elmar“ on 05.07.2019 otsusega antud üleriigiline raadioluba mh levimiseks Viljandimaal. Seega ei ole asjakohane ega mõistlik väljastada samale raadioprogrammile samas levipiirkonnas täiendavalt ajutist raadioluba. 21.07.2022 taotluste kohaselt kavatsetakse nii „Raadio MyHits“ kui „Raadio Elmar“ programmis kajastada samu Viljandimaa sündmusi. Mõistlik pole, et samade ürituste kajastamiseks (kusjuures kajastamine hõlmab ürituse toimimisest teavitamist, mitte selle otseülekannet) samas levipiirkonnas vajab meediateenuse osutaja veel täiendavalt ajutist raadioluba. Ühtlasi on AS-il Postimees Grupp võimalik soovitud üritusi kajastada veel ka nt Raadio Kuku programmis, millele on samuti 2019. a Viljandimaa levipiirkonda 3(10)
3-22-1909 väljastatud alaline raadioluba. Seega puudub reaalne vajadus anda välja ajutised raadioload just nende sündmuste kajastamiseks olukorras, kus samal meediagrupil on võimalus kajastada neid sündmusi juba kehtivate raadiolubade alusel tegutsevates programmides; 8) eeltoodud põhjendustel väljastab TTJA MM Grupp OÜ kontserni kuuluvate meediaettevõtjate raadioprogrammidele ajutised raadioload nii, et korraga kehtiks maksimaalselt 3 ajutist raadioluba maksimaalselt 3 levipiirkonnaga.
2.Duo Media Networks OÜ, AS Postimees Grupp, X ja OÜ Head Uudised esitasid halduskohtule kaebuse TTJA 29.08.2022 otsuse p 3 tühistamiseks ning TTJA-d kohustamiseks väljastama kaebajatele ajutised raadioload, mille väljastamisest neile keelduti. Kaebajad esitasid kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) TTJA-l puudub pädevus kehtestada ajutiste raadiolubade väljastamiseks täiendavaid tingimusi; 2) piirang ei ole proportsionaalne; 3) otsus on põhjendamata. Arusaamatuks jääb, kuidas annab ajutine raadioluba ebaõiglase eelise ja kahjustab konkurentsi. Ajutiste raadiolubade regulatsioon on eksisteerinud ühetaoliselt mitukümmend aastat; 4) TTJA on seni alati ajutised taotlused rahuldanud (72 korral 2021 ja 56 korral 2022); 5) „Raadio Duo“ turuosa on ca 0,2% raadioturust ja seega ei saaks temale ajutise raadioloa andmine takistada võrdsete võimaluste, konkurentsi ja meediapluralismi tagamist. Ainuüksi asjaolu, et erinevad raadiojaamad kuuluvad osaliselt samasse kontserni ja selliselt võib tõepoolest koos „Raadio Elmar“ ning Kuku jaamadega turuosa küündida 30%-ni, ei ole turgu valitsev mõju. Raadiokanalid Kuku, „Raadio Elmar“ ja „Raadio Duo“ ei ole samal kaubaturul. Kuulajaskond on erinev, samuti lisandub geograafiline aspekt. TTJA ei ole teinud kaubaturu analüüsi; 6) MeeTS § 17 ei keela samal füüsilisel isikul olla mitme jaama vastutav toimetaja. Raadiojaama omanik ehk operaator võib olla mistahes isik, kes vastab MeeTS-i nõuetele ja omab vastavat luba; 7) lubamatu on, et TTJA otsustab selle üle, millise raadiojaama eetris võib või peab mistahes sündmusi kajastama. Selline otsustus on vastuolus tsensuuri keeluga; 8) TTJA ei põhjendanud, miks ta jättis rahuldamata „Raadio MyHits“ Viljandi ja „Narodnoe Radio“ Tartu ajutise loa taotlused.
3.Kaebajad taotlesid esialgse õiguskaitse korras peatada TTJA 29.08.2022 otsuse p 3 kehtivus ja kohustada TTJA-d väljastama ajutised raadioload 3 tööpäeva jooksul. Kaebajad esitasid kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) kui ajutisi raadiolube välja ei anta, siis ei saabuta kaebajad oma eesmärki; 2) TTJA ei ole vaidlustatud otsuse punktis viidanud mistahes sündmustele, mis ei ole MeeTS § 32 mõttes täidetud. Kui tingimused on täidetud, puudub haldusorganil kaalutlusõigus. Ka teatud kaalutlusõiguse olemasolu korral ei ole haldusorgani kohustamine esialgse õiguskaitse korras haldusakti andmiseks välistatud. Ajutine raadioluba kehtib piiratult vaid 3 kuud ja seega on haldusakti andmiseks kohustamine kohane meede. Ka põhivaidluse osas teatud osalise etteotsuse tegemine ei tähenda kohtu jaoks vääramatut keeldu, vaid seda tuleb arvestada koos muude asjaoludega; 3) õiguskaitse kohaldamisega ei saa äratuntavate kolmandate isikute või avalikkuse huvid ülemääraselt kahjustatud. Ajutiste raadiolubade väljastamise üheks eesmärgiks on testida nende abil raadiosagedusi, veenduda nende kvaliteedis ja tuvastada võimalikud tehnilised probleemid raadiolevis. Riigil ei ole mõistlik niigi piiratud sagedusressurssi pikalt kasutuseta hoida. Seega ajutiste raadiolubade väljastamise piiramine pigem kahjustab avalikkuse huve, kuna sagedused jäävad testimata ja kasutamata. Vaidlustatud otsusest ei selgu, kuidas ja kelle huve ajutiste lubade väljastamine kahjustaks. Nii alaliste kui ka ajutiste raadiolubade omajate 4(10)
3-22-1909 huvid on võrdse kaaluga ja seega tuleks eelistada kaebajate õigusi, kuna alaliste lubade omanikke ei mõjuta 3 kuu pikkuse ajutise loa olemasolu teisel ettevõtjal. Ajutiste lubade väljaandmine kohtumenetluse ajaks ei saa kahjustada konkurentsi, sest konkreetsetes taotletud piirkondades on vabad sagedused, mille osas ei ole kasutajaid ei alaliste ega ajutiste lubade alusel; 4) kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu.
4.TTJA taotles vastuses esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) Duo Media Networks OÜ ja AS Postimees Grupp kuuluvad MM Grupp OÜ kontserni. MM Grupp OÜ kontserni kuuluvatele ettevõtetele on varasemalt väljastatud mitmed alalised raadioload. Seega on kaebajatel võimalik lubade taotlustes toodud sündmusi kajastada ka teistes MM Grupp OÜ kontserni kuuluvate ettevõtete raadioprogrammides ja õiguskaitse kohaldamata jätmisel ei muutu ajutiste raadiolubade taotlustes toodud sündmuste kajastamine MM Grupi OÜ kontserni kuuluvate ettevõtete jaoks võimatuks; 2) sündmuste kajastamine moodustab marginaalse osa programmist. Raadioprogrammidel on võimalik majandustegevusega jätkata ka esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel. Programmide „Raadio MyHits“, „Raadio Elmar“ ja „Narodnoe Radio“ edastamiseks on väljastatud alaline raadioluba. Programmi „Raadio Duo“ on katkematult edastatud alates 08.03.2022 seitsmes levipiirkonnas. TTJA väljastas vaidlustatud otsusega programmile „Raadio Duo“ edastamisloa perioodiks 08.09.-07.12.2022 Harjumaal ja Järvamaal levitamiseks. Seega ei takista õiguskaitse kohaldamata jätmine ettevõtjatel ka majandustegevusega jätkamist meediateenuse osutajatena; 3) ajutise raadioloa väljastamine ei garanteeri programmi edastamiseks õigust. Lisaks on vaja taotleda sagedusluba konkreetses levipiirkonnas. Raadioprogrammi edastamiseks kõlblikku vaba sagedusressurssi ei ole piisavalt saadaval, et garanteerida programmide eetrisse jõudmine. Seega ei saavutaks kaebajad soovitud eesmärki; 4) MM Grupp OÜ kontserni ettevõtetele kuulub hetkel 5 alalise raadioloa alusel tegutsevat raadioprogrammi: „DFM“, „Raadio MyHits“, „Narodnoe Radio“, „Raadio Elmar“ ja „Raadio Kuku“. Arvestades, et MM Grupp OÜ osakaal raadioturul kuulajaandmete põhjal on ca 35%, siis on ühe raadiojaama keskmiseks osakaaluks 7%. Raadioprogrammid ei ole siiski kõik võrdse kuulatavusega ja ühe programmi mõju kogu kontserni osakaalule raadioturul võib MM Grupp OÜ näitel varieeruda vahemikus 3–15%. „Raadio Duo“ programmi mõju võib, arvestades süsteemset tegutsemist paljudes levipiirkondades, olla MM Grupp OÜ turuosale raadiomaastikul suurem kui 3%. Samuti tuleb arvestada, et teiste kõnealuste raadioprogrammide levipiirkondade lisandumine võib suurendada nende kuulajaskonda ja MM Grupp OÜ osa suurenemine raadioturul võib ületada 40% piiri, mis tooks kaasa turgu valitseva seisundi tekkimise. Meediavabaduse ja Meediapluralismi Keskus (CMPF) monitoorib iga-aastaselt meediapluralismi Euroopa Liidu liikmesriikides ja selle kandidaatmaades ning koostab iga riigi kohta individuaalse raporti. Eesti meediapluralismi 2021. a raportist nähtub, et meediapluralismi ähvardavad riskid Eestis on aasta-aastalt suurenenud ning jõudnud 2021. a andmete põhjal 66%-ni, jäädes seega keskmise riskitaseme ülempiirile (kõrge riskitase algab 67%-st). Muu hulgas nähtub raportist, et meediapluralismi kõrge riskitase on suuresti tingitud just meediamaastiku mitmekesisuse puudustest ja uudismeedia kontsentreerumisest üksikute meediaettevõtete kätte (riskitase 86%). Eraldi mainitakse raportis ära juba mitmeid aastaid probleemiks olnud Postimees Grupi turuosa järjepidev suurenemine. Samuti tuuakse raportis välja, et üksikute suurte meediaettevõtete turuosa on märkimisväärselt kõrge raadioturul (74%). Seega ei ole raadioturu konkurentsiprobleem ainult TTJA järeldus, vaid sarnasele järeldusele on jõudnud ka sõltumatud eksperdid CMPF-ist;
5(10)
3-22-1909 5) esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamisega otsustataks praeguses haldusasjas ette ära põhivaidlus. Kahjustada saaks avalik huvi, konkurents ja pluralism raadioturul.
5.Tallinna Halduskohus jättis 21. septembri 2022. a määruse resolutsiooni p-ga 7 kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) juhul, kui kohus jätab kaebajate taotletud esialgse õiguskaitse kohaldamata, kuid rahuldab hiljem kaebuse, siis ei ole kaebajatel võimalik enam kaebuse eesmärki saavutada, sest taotlustes välja toodud periood on selleks ajaks möödunud. Kaebajatel võib olla võimalik esitada uued taotlused uueks perioodiks, kuid see ei muuda asjaolu, et nende taotletud perioodil ei olnud neil võimalik ajutiste raadiolubade alusel oma raadioprogrammi edastada; 2) esialgse õiguskaitse kohaldamine tähendaks vaidluse ette ära otsustamist, sest kaebajad saavutavad esialgse õiguskaitse kohaldamise kaudu juba enne asja sisulist lahendamist kaebuse eesmärgi ja kaebuse rahuldamata jätmise korral ei ole võimalik seda olukorda enam tagasi pöörata. Seega ei piisa esialgse õiguskaitse kohaldamiseks pelgalt sellest, et kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu, vaid kaebusel peavad olema väga head eduväljavaated või kaebajate õiguste riive peab olema oluline. Kaebajate olulisi õigusi ei ole intensiivselt riivatud. Kuigi kaebus pole ilmselgelt perspektiivitu, ei oma see väga suuri eduväljavaateid; 3) raadiosagedused on piiratud ressurss. Samas ei keeldutud kaebajatele ajutiste raadiolubade väljastamisest põhjusel, et nende kasutamist taotleb suurem hulk isikuid ja kõigi taotluste rahuldamiseks ei ole piisavalt ressurssi. Keeldumist põhjendati konkurentsiolukorraga, st vajadusega takistada turgu valitseva seisundi tekkimist ja säilitada meediapluralism; 4) MeeTS § 37 järgi antakse ajutine televisiooni- või raadioluba juhul, kui on täidetud MeeTS §-s 32 nimetatud tingimused, kuni 3 kuuks programmi edastamiseks, mis on ajutise iseloomuga ja mille edastamise eesmärk on kajastada konkreetset sündmust. MeeTS § 32 järgi võib televisiooni- või raadioteenust pakkuda üksnes televisiooni- või raadioloa alusel, mis antakse füüsilisele või juriidilisele isikule järgmistel tingimustel: 1) tema programm vastab samas seaduses sätestatud nõuetele; 11) ta on esitanud nõuetekohase tegevusloa taotluse; 12) ta on esitanud andmed, mis tõendavad tema jätkusuutlikkust teenuse osutamisel, välja arvatud televisiooni- ja raadioteenuse osutamisel ajutise tegevusloa alusel; 2) tema tegevusega ei kaasne Eesti Vabariigi poolt võetud lepinguliste kohustuste rikkumist; 3) ta ei ole juhtimise üle valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjaga, kellele on antud televisiooni- või raadioluba ja tegevusloa andmine võib oluliselt kahjustada konkurentsi meediateenuste turul, eelkõige turgu valitseva seisundi tekkimise või tugevnemise kaudu; 5) vastustaja enda kehtestatud põhimõtted nägid ette järgmist: 1) samaaegselt võib kehtida kuni 3 ajutist raadioluba ühe meediateenuse osutaja kohta kokku maksimaalselt 3 levipiirkonnas levimiseks; 2) ühte raadioprogrammi võib edastada samas levipiirkonnas kuni 6 kuud viimase 12 kuu jooksul; 3) nende põhimõtete raames käsitletakse ühe meediateenuse osutajana kõiki neid meediateenuse osutajaid, kelle juhatuse liikmed või tegelikud kasusaajad on samad isikud; 6) MeeTS § 32 p 3 ja § 37 võimaldasid vastustajal keelduda ajutise raadioloa väljastamisest isikule, kellele raadioloa andmine oleks toonud kaasa turgu valitseva seisundi tekkimise või tugevnemise. Konkurentsiseaduse § 13 lg 1 järgi omab turgu valitsevat seisundit selle seaduse tähenduses ettevõtja või mitu samal kaubaturul tegutsevat ettevõtjat, kelle positsioon võimaldab tal/neil sellel kaubaturul tegutseda arvestataval määral sõltumatult konkurentidest, varustajatest ja ostjatest. Turgu valitseva seisundi omamist eeldatakse, kui ettevõtjale või mitmele samal kaubaturul tegutsevale ettevõtjale kuulub kaubaturul vähemalt 40% käibest. Äriregistri andmetel on Duo Media Networks OÜ ja AS-i Postimees Grupp suurima häältearvuga osanikuks MM Grupp OÜ. Seega kuuluvad nad ühte kontserni äriseadustiku § 6 tähenduses. TTJA läbi viidud turuanalüüs näitas kontserni osakaaluks raadioturul 35%, mis on juba üsna lähedal 40% piirile, millest alates saab juba turgu valitseva seisundi olemasolu eeldada. Turuanalüüs ei hõlmanud ajutiste raadiolubade alusel tegutsemist. Koos nendega 6(10)
3-22-1909 oleks turuosakaal veelgi suurem, eriti arvestades sellega, et vastustaja selgituste kohaselt on 50% 2021. a ja 2022. a väljastatud ajutistest raadiolubadest olnud Duo Media Networks OÜ kasutuses. MM Gruppi kontserni turuosa järjepidevale suurenemisele on tähelepanu juhitud ka vastustaja viidatud meediapluralismi monitooringus. Kohtu hinnangul on eeltoodu alusel turu valitseva seisundi tekkimise oht tõenäoline ja selle vältimiseks ajutiste raadiolubade väljastamisest keeldumist ei saa pidada ilmselgelt õigusvastaseks; 7) kaebajate etteheited, et turuanalüüs on valesti tehtud ja tegelikult ei toimeta kontserni osalised samal turul, vajab hindamist asja sisulise läbivaatamise käigus. Siinkohal tuleb paratamatult arvestada ka asjaoluga, et raadiosagedused on piiratud ressurss; 8) kaebajate viited ettevõtlusvabaduse õigusvastasele piiramine on põhjendamatud. Õiguslik alus ettevõtlusvabaduse piiramiseks sellises olukorras tuleneb seadusest. Eluterve konkurentsi ja meediapluralismi tagamine on avalikes huvides väga oluline ning kaalub üles kaebajate ettevõtlusvabaduse riive. Raadio- ja üldse meediaturu koondumine piiratud ringi isikute kätte annab neile isikutele suure võimu info levitamisel ja võimaldab hakata infoga manipuleerima. Sellist olukorda tuleb vältida. Pealegi ei saa ettevõtlusvabaduse riive olla kuigi intensiivne arvestades asjaoluga, et kontserni ettevõtetel on olemas alalised raadioload ja võimalus nende kaudu oma ettevõtlusega tegeleda; 9) arvestades ajutiste raadiolubade ajutist iseloomu, ei saa kaebajad oma ettevõtlust üles ehitada ajutistele raadiolubadele. Vastustaja selgitustest nähtub, et Duo Media Networks OÜ on oma raadioprogrammi „Duo Raadio“ kajastanud järjepidevalt juba pikemaajaliselt ega ole näidanud, et sellel oleks ajutine iseloom. Ka järgnevad taotlused sama raadioprogrammi esitamiseks näitavad, et raadioprogramm ei ole ajutise iseloomuga, vaid seda püütakse ajutiste raadiolubade kaudu püsivalt edastada. Ajutised raadioload ei ole ette nähtud selleks, et alaliste raadiolubade taotlemisel ettenähtud reeglitest ja nõuetest mööda minnes siiski püsivalt raadioteenust osutada. See seab kahtlemata alalist raadioluba omavad ettevõtjad ebavõrdsesse konkurentsiolukorda, sest nad peavad järgima rohkem ja rangemaid reegleid. Sama raadioprogrammi edastamiseks uute ajutiste raadiolubade taotlemine ei ole kooskõlas MeeTS §-s 37 sätestatud ajutisuse nõudega. Ajutisuse nõue on selles sättes piiritletud 3 kuuga. Raadioprogrammi, mida edastatakse kauem kui 3 kuud, ei ole enam ajutine ja selle edastamiseks uue ajutise raadioloa väljastamine ei ole kooskõlas seadusandja eesmärgiga; 10) vastustaja ei jätnud osade taotluste rahuldamata jätmist põhjendamata. Ka raadioprogrammide „Raadio MyHits“ ja „Narodnoe Radio“ puhul on meediateenuse osutajaks samasse kontserni kuuluvad ettevõtjad, mistõttu on ka nende taotluste puhul turgu valitseva seisundi saavutamise ja konkurentsi võimaliku kahjustamise oht olemas. Need asjaolud õigustavad sarnaselt eeltoodud põhjendustele ka viidatud taotluste rahuldamata jätmist. Samuti on TTJA toonud välja, et neile raadioprogrammidele on väljastatud alaline raadioluba, mistõttu saavad kaebajad edastada neid raadioprogramme neile väljastatud alaliste raadiolubade alusel; 11) X-le ja OÜ-le Head Uudised keelduti ajutiste raadiolubade väljastamisest põhjusel, et nende taotlustes välja toodud raadioprogrammi puhul on tegelikuks meediateenuse osutajaks Duo Media Networks OÜ, mitte taotluse esitajad. Raadioprogrammid kattuvad väga suuresti Duo Media Networks OÜ esitatud taotlustes toodud raadioprogrammidega, mis näitab, et toimetusvastutus nende raadioprogrammide eest lasub Duo Media Networks OÜ-l. OÜ Head Uudised juhatuse liige ja osanik on äriregistri andmetel W, kes on Duo Media Networks OÜ veebilehe andmetel Raadio Duo vastutav toimetaja. X on rahvastikuregistri andmetel Duo Media Networks OÜ juhatuse liikme Q abikaasa. Isikute omavaheline tihe seotus võimaldavad teha järelduse, et ajutiste raadioloa taotluste taga seisab tegelikult Duo Media Networks OÜ, kelle raadioprogrammi soovitakse ajutiste raadiolubade alusel edastada ja kellele selle kaudu tulu teenida. Taotluste esitamine X ja OÜ Head Uudised poolt näitab Duo Media Networks OÜ soovi varjata oma isikut teise isiku taha, et jätta TTJA-le näilik mulje erinevast raadioteenuse osutajast ja seetõttu justkui konkurentsi mitteohustavast olukorrast. 7(10)
3-22-1909 Selline käitumisskeem ei ole tolereeritav, sest see on vastuolus MeeTS-is toodud eesmärgiga tagada meediapluralism. Sellest tulenevalt ei saa TTJA keeldumist pidada õigusvastaseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Kaebajad taotlevad määruskaebuses halduskohtu määruse p-i 7 tühistamist ja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Kaebajatel esineb esialgse õiguskaitse vajadus; 2) kui kohus esialgset õiguskaitset ei kohalda, muutub kaebus perspektiivituks ja sellega on asi ette ära otsustatud. Kaebaja olulisi õigusi on intensiivselt riivatud; 3) vastustaja ei keeldunud lubade väljastamisest põhjendusel, et tegemist on piiratud ressursiga. Halduskohtu seisukoht on vale, kuna ajutisi raadiolube väljastatakse, kui ressurss on olemas. Antud sagedused olid vabad; 4) konkurentsiolukorra kahjustamise argumendiga ei saanud esialgset õiguskaitset jätta kohaldamata. Konkurentsiolukord ei kahjustu, kuna raadioload väljastatakse ajutiselt kuni kolmeks kuuks. Pigem kahjustub avalik huvi, kuna sagedused jäävad testimata ja kasutamata. Kohus pole tõenditele tuginedes välja toonud, et MM Grupp OÜ-le ajutisi lube väljastades tekiks turgu valitsev seisund või et see tugevneks. Sellise tagajärje tõenäosus pole keeldumise aluseks. Kontsernipõhine turuanalüüs on sügavalt ekslik; 5) vastustaja ei saa kriteeriume kehtestada siseaktiga.
7.Vastustaja taotleb vastuses kaebaja määruskaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebajad saavad sündmusi kajastada teistes raadioprogrammides. Head Uudised OÜ ja X taotlustes toodud programmi struktuur kattub sõna-sõnalt Duo Media Networks OÜ 28.04.2022 ja 19.07.2022 esitatud raadioprogrammi “Raadio Duo” ajutise raadioloa taotlustes toodud programmi struktuuriga. Samuti kattub kõigis taotlustes programmi sihtrühm: üle 30 aastane naine. Lisaks kattuvad 01.08.2022 edastatud taotlustes toodud muusikateoste, sõna- ja uudistesaadete protsendid programmi iseloomustuses Duo Media Networks OÜ 19.07.2022 esitatud taotluses toodutega. X ja Head Uudised OÜ taotlustes toodud programmi iseloomustusest ja struktuurist nähtub, et edastatakse Duo Media Networks OÜ toimetusvastutuse (meediateenuste seadus – MeeTS – § 6) all olevat raadioprogrammi “Raadio Duo”. Seega on antud programmide puhul meediateenuse osutajaks (MeeTS § 5) Duo Media Networks OÜ. Toimetusvastutust ei saa tegevusluba omav või end vastavalt registreerinud meediateenuse osutaja üle anda teisele isikule ega seda teise isikuga jagada; 2) Duo Media Networks OÜ ja AS Postimees Grupp kuuluvad mõlemad MM Grupp OÜ kontserni. MM Grupp OÜ kontserni kuuluvatele ettevõtetele on varasemalt väljastatud mitmed alalised raadioload. Lisaks on perioodiks september – detsember 2022 MM Grupp OÜ kontserni kuuluvatele ettevõtetele väljastatud ajutised raadioload (Duo Media Networks OÜ raadioprogrammile „Raadio Duo“ levipiirkondadesse Läänemaa, Võrumaa ja Viljandimaa; Duo Media Networks OÜ raadioprogrammile „Raadio Duo“ levipiirkonda Raplamaa); 3) kaebajatel on seega võimalik sündmusi kajastada ka teistes MM Grupp OÜ kontserni kuuluvate ettevõtete raadioprogrammides; 4) ajutiste raadiolubade taotlustest ei selgu, et mõne taotlustes toodud sündmuse puhul oleks taotleja sündmuse ametlikuks ülekandjaks, nt olümpiamängud, kus ülekandeõigused antaksegi vaid konkreetsetele meediateenuse osutajatele. Ajutiste raadiolubade taotlustes toodud sündmuste kajastamine ei muutu esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel MM Grupp OÜ kontserni kuuluvate ettevõtete jaoks võimatuks;
8(10)
3-22-1909 5) taotlustes toodud sündmuste kajastamine moodustab marginaalse osa kõnealustest raadioprogrammidest. Ajutise raadioloa taotluses välja toodud sündmusi mainitakse ööpäeva jooksul raadioprogrammis üksikud korrad ning need ei moodusta raadioprogrammide tuumikosa. Raadioprogrammid „Raadio MyHits”, „Raadio Elmar” ja „Narodnoe Radio“ on juba pikaaegselt eetris olnud ning mõlema edastamiseks on väljastatud alaline raadioluba. Varasem praktika näitab, et alalisi raadioprogramme ei kujundata ajutiste raadiolubade tarbeks ümber, vaid sobitatakse marginaalne, ajutise raadioloa taotluses toodud, sündmuse kajastamine olemasolevasse programmi, nt mõne sõnasaate osaks. Raadioprogrammi „Raadio Duo“ on katkematult edastatud alates 08.03.2022 (s.o kuni 07.09.2022) seitsmes levipiirkonnas. Raadioprogrammi „Raadio Duo“ ajutiste raadiolubade taotlustes on varasemalt toodud sündmused kõigist levipiirkondadest, kuid levipiirkondande jaoks on toodetud sama programmi, millesse lisatud eri levipiirkondade sündmuste kajastamine. Raadioprogrammid „Raadio MyHits”, „Raadio Elmar” ja „Narodnoe Radio“ omavad juba alalist raadioluba. Samuti väljastas TTJA 29.08.2022 otsusega 1-7/22-011-TI ajutise raadioloa raadioprogrammile „Raadio Duo“ programmi edastamiseks perioodil 08.09.2022–07.12.2022 levipiirkondades Harjumaa ja Järvamaa. Seega esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine ei takista ettevõtjatel ka majandustegevusega jätkamist meediateenuse osutajatena. Kaebajate õiguste kaitse ei osutu kohtuotsusega oluliselt raskeks või võimatuks. Kaebajatel on võimalik oma majandustegevust jätkata ja kajastada taotletud sündmuste kajastamisi teiste MM Grupp OÜ kontserni kuuluvate ettevõtete raadioprogrammides; 6) esialgse õiguskaitse andmisega otsustataks ära põhivaidlus. Ülekaalukas vajadus selleks otsuseks puudub; 7) raadiolubade väljastamine ei garanteeriks sagedusluba. Hetkel ei ole raadioprogrammi edastamiseks kõlblikku vaba sagedusressursi piisavalt saadaval, et garanteerida kõigi kaebuse objektiks olevate raadioprogrammide eetrisse jõudmine; 8) lubade väljastamine kahjustaks konkurentsi meediaturul.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Kohus võib muu hulgas kaebaja põhjendatud taotluse alusel teha määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3 esimene lause). Esialgse õiguskaitse taotlejal tuleb taotlust põhistada (HKMS § 250 lg 2 esimene lause).
9.Kaebaja tahteks on, et kohus kohustaks vastustajat esialgse õiguskaitse korras väljastama kaebajatele vastustajalt taotletud raadioload. Kui kohus sellesisulist esialgset õiguskaitset kohaldaks, lahendaks ta esialgse õiguskaitse korras vaidluse kohtumenetluse ajaks enne, kui asjas tehtaks kohtuotsus vaidluseseme kohta. Vaidluseseme lahendamine esialgse õiguskaitse korras enne kohtuotsuse tegemist on põhimõtteliselt mõeldav, kui see on kaebajate õiguste kaitseks hädatarvilik, kaebuse rahuldamine omab selget perspektiivi ning abinõu kohaldamine ei kahjustaks avalikke huve ja kolmandate isikute õigusi.
10.Kaebajad põhjendavad kaebuses esialgse õiguskaitse vajadust sellega, et kui ajutisi raadiolube kohe kohtumenetluse ajal välja ei anta, siis ei ole kaebajate jaoks positiivse kohtuotsuse korral võimalik neid enam välja anda, kuna selleks ajaks on kolm kuud möödunud. Kaebajad märgivad, et nad ei saaks kohtumenetluse ajal kolm kuud raadiolubade
9(10)
3-22-1909 alusel tegutseda. Kaebajad lisavad määruskaebuses, et ajutisi raadiolube sooviti selleks, et kajastada erinevaid sündmusi (nt jõuluüritusi).
11.Pöördumatu tagajärjena kaebajate õigustele ei tule käsitada seda, et nad ei saa taotletud ajavahemikul ajutiselt oma sündmusi ja programme eetri kaudu edastada. Kaebajatelt ei ole ära võetud olemasolevat luba, vaid nad soovivad saada täiendava õiguse ajutise raadioloa näol. Pöördumatu tagajärjena kaebajate õigustele võiks käsitada seda, kui neil jääks konkreetne soovitud üritus kajastamata ning see tooks kaebajate õigustele kaasa pöördumatuid või raskesti kõrvaldatavaid tagajärgi (nt neil on (ainu)õigus edastada mingit sündmust ja nad on sellega seoses kandnud täiendavat kulu). Kaebajad toovad välja üksnes selle, et nt jõuluüritused jäävad kajastamata, seejuures põhistamata oma väidet konkreetsemalt. Kahjulik tagajärg, mida kaebajad soovivad ära hoida, ei tohiks seejuures minna vastuollu ajutise raadioloa üldise eesmärgiga (s.o kajastada eeskätt konkreetset sündmust, mitte aga edastada valdavalt igapäevaseid programme). Õiguskaitse vajadus ei saa seisneda üksnes tavapäraste ja igapäevaste raadioprogrammide edastamise soovis.
12.Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja põhjendatult toonud välja, et kaebajad saavad soovitud sündmusi ja raadioprogramme edastada teistes raadioprogrammides. Vastustaja toob õigustatult välja ka selle, et ajutiste raadiolubade taotlustest ei selgu, et taotlustes toodud mõne sündmuse puhul oleks taotlejad sündmuse ametlikuks ja ainsaks ülekandjaks, nt olümpiamängud vmt sündmus (kaebajate kirjeldatud sündmused, vt vastustaja 21.10.2022 vastuse lisad 1–7). Lisaks toob vastustaja välja, et kaebajate taotlustes toodud sündmuste kajastamine moodustaks marginaalse osa kõnealustest raadioprogrammidest ning taotlustes välja toodud sündmusi mainitakse ööpäeva jooksul raadioprogrammis üksikud korrad ning need ei moodusta raadioprogrammide tuumikosa.
13.Kaebajate esialgse õiguskaitse põhistused ei võimalda seega järeldada, et nende õiguste kaitse osutuks kohtuotsusega oluliselt raskemaks või võimatuks – s.o, et kaebajate õiguste kaitseks oleks esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine hädatarvilik –, kui kohus esialgset õiguskaitset ei kohalda. Kaebajatel on võimalik jätkata majandustegevusega ning kajastada ajutiste raadiolubade taotlustes toodud sündmusi kontserni kuuluvates teiste ettevõtete raadioprogrammides. Vajadusel on kaebajatel võimalik uuesti taotleda ajutisi raadiolube ka pärast kohtuotsuse jõustumist, küll mitte vaidlusalustes taotlustes märgitud sündmuste kajastamiseks, aga võimalike tulevaste. Seejuures ei võimalda kaebuses toodud põhjendused järeldada, et taotletud sündmuste kajastamine omaks kaebajate jaoks erikaalu ja -tähendust. Samuti ei peata esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine kaebajate majandustegevust meediateenuse osutajatena.
14.Kaebajate väide selle kohta, et sagedusi on tarvis testida, ei seondu kaebajate õiguste, vaid avalike huvidega. Kaebajad ei saa avalike huvide kaitseks esialgset õiguskaitset taotleda.
15.Kuna esialgse õiguskaitse kohaldamise hädatarvidus kaebajate õiguste kaitseks puudub, ringkonnakohus ei analüüsi esialgse õiguskaitse kohaldamise teisi eeldusi.
16.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus kaebajate määruskaebuse rahuldamata ning halduskohtu määruse resolutsiooni p 7 muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.