Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Monika Laatsit ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. september 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-699
Haldusasi
Aktsiaseltsi Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus kaebus Keskkonnaameti 27. oktoobri 2020. a keskkonnatasu teate nr DM-111807-1 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 25. novembri 2021. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja Aktsiaselts Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus, volitatud esindajad vandeadvokaadid Carri Ginter ja Britta Retel ning advokaat Sandra Mikli Vastustaja Keskkonnaamet, volitatud esindaja KK
Menetluse alus ringkonnakohtus
Aktsiaselts Tallinna apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 23. septembril 2022
Jäätmete
Taaskasutuskeskus
RESOLUTSIOON
Jätta Aktsiaseltsi Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 25. novembri 2021. a otsuse haldusasjas nr 321-699 resolutsioon muutmata. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 31. oktoobril 2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist
3-21-699 (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaamet (KeA) väljastas 29. augustil 2003 Aktsisaseltsile Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus (TJT) prügila käitamiseks keskkonnakompleksloa nr L.KKL.HA-18510, mille kohaselt oli ettevõttel lubatud maksustamise aluseks olnud kontrolliperioodil praakkomposti (jäätmekood 19 05 03) taaskasutada 40 000 tonni aastas.
2.KeA kinnitas 17. novembri 2014. a korraldusega nr HJR 1-15/14/638 ladestusala sulgemiskava ja MK Konsultatsioonid OÜ 2014. a-l koostatud ladestusala sulgemisprojekti. Sulgemisprojekti kohaselt kavandatakse prügila sulgemisel rajada kattekonstruktsiooni 11 biofiltrit (mõõtemed 20 × 25 m, mille mõõtmeid võib vajadusel muuta +/- 5m). Biofiltrid koosnesid kahest kihist: 1) 1,4 m paksune metaani oksüdeeriv kiht, milleks soovitati kasutada komposti või jäätmekomposti; 2) 0,7 m paksune gaasijaotuskiht, milleks soovitati kasutada liiva, kruusa või suure fraktsiooniga vanandatud koldetuhka. Biofiltrite pindala on 5500 m2.
3.Jõelähtme Vallavalitsus väljastas 28. septembril 2015 TJT-le sulgemiskava ja 2014. a sulgemisprojekti alusel ehitusloa nr 1512219/11290 prügimäerajatise ehitamiseks kestusega kuni 2. juuni 2043.
4.MK Konsultatsioonid OÜ koostas 17. veebruaril 2017 sulgemisprojekti muudatuse, millega nähti 11 väikese biofiltri asemel ette 2 suurt biofiltrit (80 × 115 m, mille mõõtmeid võib vajadusel muuta +/- 5 m). Biofiltrites lubati kasutada komposti 3,5–4 m paksuselt. Biofiltrite pindala on 25 000 m2.
5.Keskkonnainspektsioon (KKI) kontrollis 25. märtsil 2019 objekti ja tuvastas, et rajatud on üks biofilter pindalaga 6444,48 m2. KKI hinnangul ei lähtunud TJT 2014. a-l kinnitatud sulgemiskavast (sh sulgemisprojektist), vaid OÜ MK Konsultatsioonid 2017. a-l koostatud sulgemisprojekti muudatustest.
6.KeA alustas 1. novembril 2019 maksukontrolli, kontrollimaks, kas TJT on esitanud keskkonnatasu deklaratsioonidel (jäätmete kõrvaldamise saastetasu) õiged andmed jäätmematerjali jäätmekoodiga 19 05 03 (praakkompost) taaskasutamise kohta ajavahemikul 2015. a I kvartal kuni 2019. a III kvartal.
7.KeA koostas 25. märtsil 2020 kontrollakti nr 6-7/20/4685, milles leidis, et TJT on taaskasutanud jäätmeseaduse (JäätS) § 15 lg 1 tähenduses 1929,5 tonni praakkomposti ning kõrvaldanud JäätS § 17 lg 1 tähenduses 58 279,5 tonni praakkomposti, mis toob kaasa saastetasu nõude 1 739 060,28 eurot.
8.KeA kohustas 27. oktoobri 2020. a keskkonnatasu teatega nr DM-111807-1 TJT-d tasuma saastetasu 1 005 026,12 eurot. Teates märgiti kokkuvõtlikult järgmist: 1) ettevõte on kontrolliperioodil Tallinna prügila käitises biofiltri oksüdatsioonikihi rajamise käigus taaskasutanud jäätmematerjali jäätmekoodiga 19 05 03 (praakkompost) 26 528,5 tonni ulatuses. Ettevõte on kõrvaldanud praakkomposti 33 680,5 tonni ulatuses, kuid ei ole deklareerinud ega tasunud nende jäätmete kõrvaldamise eest saastetasu (keskkonnatasude seaduse (KeTS) § 5 lg 1, § 14 lg 1, § 18 lg 1 ja § 31 lg 1; JäätS § 15 lg 1 ja § 17 lg 1);
2(13)
3-21-699 2) ettevõte rajas kontrolliperioodil esimese biofiltri, kuid ta ei lähtunud selle ehitamisel KeA kinnitatud 2014. a sulgemiskavast, vaid kinnitamata 2017. a muudatusest; 3) ettevõte on kontrolliperioodil rajanud ühe biofiltri, mille pindala oli 15. novembri 2019. a seisuga 6380 m2. Ehitatud biofiltri oksüdatsioonikihi paksus oli 2,5–4,5 m ja gaasijaotuskihi paksus 0,7 m. KeA kinnitatud sulgemiskava nägi ette kattekonstruktsioonis hajusalt paikneva 11 biofitri rajamise, ühe biofiltri mõõdud vastavalt 20 m × 25 m = 500 m2, ± 5 m ja biofiltri sügavus 1,2 m.
9.TJT esitas halduskohtule kaebuse KeA 27. oktoobri 2020. a keskkonnatasu teate tühistamiseks. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) vastustaja ühendas omavahel õigusvastaselt ehitusvaldkonna riikliku järelevalve menetluse ja maksumenetluse. KKI kontrollis 25. märtsil 2019 kaebaja tegevust ning tuvastas, et ettevõte tegeles prügila ladestusala sulgemisel esimese biofiltri rajamisega, mille ehitamisel ei lähtutud vastustaja kinnitatud 2014. a sulgemisprojektist, vaid 2017. a muudatusprojektist. Jõelähtme vald leidis, et uue ehitusloa taotlemise vajadus selgub pärast eksperthinnangu valmimist. Kontrollakti tegemisel ja maksumenetluse läbiviimisel oli teada, et kaebaja on vallale ja vastustajale esitanud ehitusprojekti muutmise taotluse. Kaebaja taotles eriarvamuses maksumenetluse lõpetamist ja ehitusloa menetluse jätkamist või maksumenetluse peatamist ehitusloa menetluse läbiviimise ajaks. Kontrollakti koostamise ajal oli teada, et ehitustegevus 2017. a muudatusprojekti alusel on prügila sulgemiseks sobiv ning igal juhul on selliselt tagatud biofiltri toimimine. Vastustaja oleks pidanud ootama ära valla hinnangu ehitusprojekti osas. Jäätmekäitlusele ja ehitisele ning ehitamisele esitatavad nõuded on erinevad. Vastustaja ei tohi sekkuda valla pädevusse kuuluvate järelevalveküsimuste lahendamisse maksumenetlusega (tööstusheite seaduse (THS) § 41; ehitusseadustiku (EhS) § 130). Kaebaja on jäätmearuannetes välja toonud kõik taaskasutamiseks ette valmistatud ja taaskasutatud jäätmekogused, sh praakkomposti kogused. Kompleksloa alusel toimuva tegevuse on vastustaja lugenud õiguspäraseks. Järelikult ei saanud maksumenetlus alata; 2) prügila sulgemine ja sulgemiskonstruktsiooni ehitamine ei ole käsitatav kompleksloa alusel lubatavate ja läbiviidavate tegevustena, nt jäätmete ladestamisena. Ehitamiseks õigustatud isik otsustab selle üle, kuidas ta ehitusmaterjali paigutab. Ehitusmaterjali ümberpaigutamine ladestusalal ei tähenda, et selle tulemusel valmiks ilmtingimata nõuetele mittevastav ehitis. Vaide lahendamisel leiti, et kaebaja kasutatud praakkomposti kogus ei ületa kompleksloas toodud koguseid. Vastustaja on ignoreerinud neid asjaolusid ja asunud hindama ehitustegevust ja tõlgendanud seda kui ladestamistegevust ja läbi selle tuletanud keskkonnatasu maksmise kohustuse; 3) keskkonnatasu saab nõuda üksnes jäätmete kõrvaldamise eest. Vastustaja pole tuvastanud, et perioodil 2015. a I kvartal kuni 2019. a III kvartal on kaebaja täitunud prügila osal ladestanud 33 680,5 tonni praakkomposti. Vastustaja ning Keskkonnaministeerium on olnud nõus, et praakkompost on paigutatud üksnes biofiltrite alale, kuid saastetasu tuleb sellele vaatamata määrata üksnes põhjusel, et kaebaja ei ole oodanud ära sulgemisprojekti kinnitamise menetluse formaalset lõppu. Maksustamist kaasa toova ladestamisega ei ole tegemist ka põhjusel, et ehitusplatsil seisvad jäätmed ei ole tihenenud mahumassini vähemalt 900 kg/m3. Samuti on neid jäätmeid igal ajal võimalik teisaldada ning tegemist ei ole lõpliku ainete või jäätmete keskkonda viimisega. Saastetasu ei tule maksta, kui käitleja on saaste eemaldanud. Kui saastetasu määrav haldusakt siiski jõusse jääb, tuleks vastav maksuteade hiljem maksukorralduse seaduse (MKS) § 102 alusel kehtetuks tunnistada ning saastetasu tagastada, kuna ilmnenud on uued asjaolud – fakt, et maksustatud jäätmed tõepoolest taaskasutati; 4) vastustaja varasem praktika kinnitab, et sulgemiseks vajaliku jäätmematerjali kogumist ei maksustata. Vastustaja seisukoht, et praakkompost tuleb lugeda automaatselt formaalselt kõrvaldatuks ka ainuüksi põhjusel, et kompleksluba ei võimaldada jäätmematerjali vaheladustada juhul, kui selleks puudub kompleksloas selle jäätmematerjali real vastav 3(13)
3-21-699 toimingukood R13, ei ole õige. Saastetasu ei saa nõuda vastava õigusliku aluseta. Kehtiva õiguse kohaselt ei saa nõuda saastetasu jäätmete taaskasutamisega seotud ettevalmistavate tegevuste eest, samuti ei ole võimalik nõuda saastetasu juhul, kui kompleksloas puudub taaskasutamiseks ette valmistatud jäätmematerjali ladustamise toimingukood R13 (KeTS § 18 lg 1 p 1). Kaebajal oli perioodil 2015‒2019 olemas kompleksloas praakkomposti valmistamiseks plats ladestusala kasutamata alal (8 väljakut, suurusega 35 × 150 m), millel kompostiti MBT orgaanilist jäädet jäätmekoodiga 19 12 12, toimingukood R12o (bioloogiline kompostimine) ja R13. Töötluse tulemusel tekkis praakkompost jäätmekoodiga 19 05 03, mida kaebaja võis kasutada sulgemistegevusel. Seega puudus perioodil 2015‒2019 vajadus taotleda eraldi toiminguid materjali (praakkompost) ladustamiseks. Lisaks on küsitav, kas kompleksloaga on võimalik reguleerida konkreetselt ehitusalal ehitusmaterjali vaheladustamist. Vastavale õiguslikule alusele ei ole viidatud vaidlustatud korralduses ega ka vaideotsuses. Isegi kui lugeda kaebaja tegevust kompleksloaga vastuolus olevaks jäätmete vaheladustamiseks ehitusplatsil, siis ei saa see iseenesest kaasa tuua maksukohustust. Sellisel juhul oleks tegemist JäätS-s sätestatud jäätmete käitlemise nõuete rikkumisega, mille eest on ette nähtud rahatrahv, või tuleks algatada kehtiva loa muutmine, mitte lugeda jäätmed formaalselt kõrvaldatuks. Vastustaja lubas Torma prügila haldajal Amestop OÜ-l varuda materjali taaskasutamise eesmärgil aastatel 2013‒2018 ilma sulgemiskava kinnitamata, sh ehitusprojekti ning ehitusloata. Ka Amestop OÜ kompleksloas puudus viide, et taaskasutatavaid jäätmeid võiks vaheladustada ladestusalal. Erinevalt kaebajast ei esitatud Amestop OÜ-le keskkonnatasu nõuet perioodil 2013‒2019 kogutud materjali eest; 5) saastetasu ei saa määrata loata jäätmete taaskasutamise eest. Prügila sulgemiseks ette valmistatud ja kasutatud materjal vastab jäätmete taaskasutamise mõistele. Praakkomposti kasutamine kasutatud koguses vastab taaskasutamise mõistele JäätS § 15 lg 1 alusel. Kompleksloa tabelis 24 on nimetatud jäätmeliigid, mille kasutamist prügila territooriumil tõlgendatakse jäätmete taaskasutamisena. Nende seas on taaskasutustoimingu koodid R3o ja R3m määratud praakkompostile. Järelikult on vastustaja loas määranud, et praakkompost suunatakse koguses 40 000 tonni aastas taaskasutusse. Keskkonnaministeerium nõustus vaide lahendamisel, et kaebaja kasutatud praakkomposti kogus ei ületa kompleksloas toodud koguseid (40 000 tonni aastas). Järelikult on kaebaja tegevus olnud nii jäätmematerjali taaskasutamisse suunamise kui ka maksimaalsete koguste osas kooskõlas kehtiva kompleksloaga. Ka vastavalt keskkonnamõju hindamise (KMH) aruandele, sulgemiskavale, 2014. a sulgemisprojektile ning 2017. a muudatusprojektile on kaebajal õigus kattekihis kasutada ehitusmaterjalina praakkomposti. Praakkomposti käsitlemine jäätmete taaskasutamisena lähtub muu hulgas põhimõttest, et kuni 2027. a-ni loetakse kaebaja ette valmistatud ja taaskasutusse suunatud praakkomposti kasutamist nii biofiltris kui ka kattekihis jäätmete ringlussevõtuks Euroopa Liidu direktiivi 2018/85116 tähenduses. Sealt edasi loetakse materjali taaskasutust lihtsalt taaskasutamiseks ilma ringlussevõtuta, kuna eesmärk on suurendada biojäätmete liigiti kogumist. Praakkomposti kasutatakse biofiltrite rajamiseks. Praakkomposti taaskasutamise tõlgendust kinnitab ka see, et 14. oktoobril 2020 avaldas Euroopa Komisjon Euroopa Liidu metaaniheite vähendamise strateegia. EL-i metaanistrateegia näeb ette prügilate sulgemisel ja suletud prügilates metaani kogumiseks oksüdatsioonikihi rajamist praakkompostist ehk seda sama, mis on prügila 2014. a sulgemisprojektis ja 2017. a muudatusprojektis. Jäätmete taaskasutamise määratlus ei sõltu 2014. a sulgemisprojektist. Taaskasutusse suunatud jäätmemahtude ületamine biofiltri konstruktsioonis ei tähenda, et jäätmed saab lugeda õiguslikus mõttes kõrvaldatuks. Kaebaja ei ole ületanud sulgemiskavas ja 2014. a sulgemisprojektis toodud kasvukihis ja biofiltris kasutatava praakkomposti eelduslikke koguseid. 2017. a muudatusprojekt lähtub sulgemiskavast, mille kohaselt võiks biofiltrite pindala jääda suurusjärku 5‒10% prügila kogupindalast. Sulgemiskava kohaselt võis kaebaja kasutada prügila sulgemisel kokku 54 097 m3 praakkomposti. Antud juhul on kaebaja kasutanud kokku 60 209 tonni ehk ca 35 000 m3 (maksumenetluses aluseks võetud erikaal 1,7) 4(13)
3-21-699 praakkomposti. Keskkonnaministeerium nõustus vaide lahendamisel, et kaebaja kasutatud praakkomposti kogus ei ületa kompleksloas toodud koguseid (40 000 tonni aastas). Sulgemiskava ning selle KMH ei ole määratlenud maksimaalselt praakkomposti kogust, mida kaebaja tohib suunata taaskasutusse biofiltri ja kasvukihi rajamisel. Sulgemiskava viitab läbivalt sellele, et biofiltrite paiknemise ala ja materjali kogused on soovituslikud, sh minimaalselt vajalikud. Eesti Maaülikooli prof. MK koostatud Tallinna prügila bioakna uuringu kohaselt on rajatud bioakende lahendus sobiv sulgemiskavas seatud kohustuste täitmiseks. Lisaks kinnitavad ka Eesti Keskkonnauuringute Keskuse läbi viidud metaanimõõtmised, et tarvitusele võetud gaasikogumissüsteemid, sh osaliselt rajatud biofilter on efektiivsemad kui algselt seatud eesmärgid. Seega rajamisel olev, sh muudetud kujuga biofiltri kasulikkus on tõendatud ja puudub alus jätta esitatud kujul projekti muudatus kooskõlastamata või tõlgendada olemasolevat lahendust lihtsustatult prügi ladestamisena.
10.KeA taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) KeA ei ühendanud ehitusjärelevalvet ja maksumenetlust. EhS § 12 lg 2 kohaselt peavad nii ehitis kui asjakohasel juhul ka ehitamine olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga. Ehitatakse prügilas, mis on JäätS § 34 lg 1 alusel eelkõige jäätmete kõrvaldamise koht, kus kehtib jäätmealane õiguslik regulatsioon. Maksimaalse ladestamise kõrguse saavutanud ladestusala ei muutu automaatselt ehitusalaks, mis vabaneb kompleksloa ja jäätmealaste õigusaktide nõuete järgimise kohustusest. Tegemist on endiselt prügila territooriumiga, kus kehtib kompleksluba ning prügila tuleb nõuetekohaselt sulgeda. Kaebaja peab prügila sulgemisel järgima JäätS-st ja teistest jäätmealastest õigusaktidest (nt keskkonnaministri 29. aprilli 2005. a määrusest nr 38 „Prügila rajamise, kasutamise ja sulgemise nõuded“ (määrus nr 38)) tulenevaid nõudeid. Nimetatud nõuete täitmise üle teostab järelevalvet KeA (JäätS § 119 lg 1). Määruse nr 38 § 33 lg 4 seab sulgemistegevuse eelduseks sulgemiskava kinnitamise. THS § 155 lg 2 alusel on KeA-l õigus järelevalve korras kontrollida nii kompleksloa nõuete täitmist kui ka käitises toimuva tegevuse vastavust THS-s ja selle alusel antud õigusaktides kehtestatud nõuetele. KeA ei ole vaidlustatud korralduses andnud hinnangut ehitustegevuse vastavusele EhS-le, vaid kontrollinud, kas kaebaja on jäätmeid kõrvaldanud; 2) jäätmete taaskasutus saab toimuda viisil ja mahus, mis vastab taaskasutuse definitsioonile, st toimub muude materjalide (nt looduslike ehitusmaterjalide) asendamine, mida muidu oleks samal otstarbel kasutatud. Taaskasutuseks ei saa lugeda suuremas mahus jäätmete kasutamist, kui on vastava konstruktsioonielemendi osas ehitusprojektis ette nähtud. Kaebajal oli kontrolliperioodil kompleksloa ja 2014. a sulgemisprojekti kohaselt lubatud praakkomposti taaskasutada. Kaebaja tegeles kontrolliperioodil seoses ladestusala sulgemisega esimese biofiltri rajamisega. Nimetatud biofiltri ehitamisel ei lähtutud KeA kinnitatud 2014. a sulgemisprojektist, vaid kaebaja tugines kinnitamata 2017. a muudatusprojektile. Kontrolliperioodil on prügila ladestusalale viidud 60 209 tonni praakkomposti. 2014. a sulgemisprojekti kohaselt kulub biofiltrite rajamiseks 26 528,5 tonni praakkomposti. Viimati nimetatud mahus praakkomposti kasutamist saab käsitada taaskasutamisena JäätS § 15 lg 1 tähenduses ning ülejäänud 33 680,5 tonni ulatuses on tegemist jäätmete kõrvaldamisega JäätS § 17 lg 1 mõttes. Kui kaebaja soovib rajada sulgemiskavas ette nähtust paksema kihi ja suurema pindalaga biofiltreid, peab prügila sulgemisprojektis olema see ka vastavalt põhjendatud, st peab arvestama, kas paksem kiht rajataks ka siis, kui jäätmete asemel kasutataks looduslikke ressursse. Sulgemismaterjalil peab olema prügila sulgemise seisukohast põhjendatud vajadus; 3) prügila kujutab endast primaarselt jäätmete kõrvaldamise kohta (JäätS § 34 lg 1). Juhul, kui teatud ettevõttele antud keskkonnakompleksluba seda ette näeb ning tegevus vastab ka sisuliselt taaskasutamise mõistele, võib prügilas jäätmeid teatud tingimustel taaskasutada. Kaebaja tegevus ei vasta 33 680,5 tonni ulatuses praakkomposti kasutamisel taaskasutamise mõistele, mistõttu tuleb lugeda antud tegevus jäätmete kõrvaldamiseks. Kaebaja üritab väita, et prügila sulgemistööde käigus ei saa olla tegemist jäätmete ladestamisega, vaid see saab toimuda vaid 5(13)
3-21-699 vabal ladestusalal. Maksimaalse ladestamise kõrguse saavutanud ladestusala ei muutu ehitusalaks või muuks taoliseks alaks, kus on võimalik valimatult jäätmeid matta. Tegemist on endiselt prügila ladestusalaga, mis tuleb nõuetekohaselt sulgeda. Käitlemine saab olla vaid kas kõrvaldamine või taaskasutamine, vahepealselt varianti ei eksisteeri. Kui jäätmetest toodetakse toode, saab rääkida, et kasutatakse nt ehitusmaterjale ja tegemist ei ole jäätmetega. Käesoleva juhtumi puhul ei ole kasutatud tooteid, vaid jäätmeid. Samuti nähtub kompleksloa lisaks olevalt Tallinna prügila platside ja väljakute jooniselt, et biofiltrid rajatakse alale nr 20. Tegemist on jäätmekäitluskohaga, kus jäätmed ladestatakse maa peale või maa alla (JäätS § 34 lg 1). Seega on alusetu kaebaja väide, et praakkomposti biofiltri alale paigutamise puhul on ladestamine välistatud ning selle eest ei saa saastetasu määrata. Jäätmematerjali võimalik teisaldamine ei muuda asjaolu, et kaebaja on jäätmeid prügila sulgemistööde käigus kõrvaldanud. Põhimõtteliselt on võimalik kogu prügi prügilast ära viia. See aga ei tähenda, et jäätmeid ei ladestatud prügilasse ja selle eest ei peaks saastetasu maksma. Kuna kaebajal puudus luba nimetatud jäätmete vaheladustamiseks ladestusalal, tuleb sulgemismaterjali kasutada kohe vastavalt ehitusprojektis ettenähtud lahenduse teostamiseks. Hilisema teisaldamise vajadus viitab, et materjal on vaheladustatud ning sel juhul on tegemist tegevusega, mis pole kompleksloaga lubatud. Kuna kaebaja on praakkomposti prügila biofiltrite alale paigutanud, kuid sulgemiskavale mittevastavat kasutamist ei saa pidada taaskasutamiseks, tuleb järeldada, et ettevõte on jäätmeid kõrvaldanud. Praakkomposti teisaldamine ei muuda asjaolu, et praakkomposti on biofiltri alale paigutatud vastuolus 2014. a sulgemisprojektiga. Kui KeA peaks kinnitama 2017. a muudatusprojekti, siis selle jõustumine toimub kinnitamise hetkest, mitte tagasiulatuvalt kontrolliperioodil; 4) kaebaja viited ettevõtete ebavõrdsele kohtlemisele ei ole põhjendatud. Torma prügila olukord ei ole analoogne kaebaja omaga, kuna tööd teostati kooskõlas projektlahendusega. Torma prügila kompleksloas on olnud lubatud jäätmematerjali jäätmekoodiga 19 12 09 vaheladustamine nii praegu kui perioodil 2013‒2018. Asjaolu, et kaebajal selline toimingukood kompleksloas puudub, st puudub luba praakkomposti vaheladustamiseks, ei võimalda vaadelda Tallinna prügila ja Torma prügila olukorda analoogsena. Kaebaja puhul ei ole võimalik kohaldada KeTS § 18 lg 1 p-i 1, kuna kaebajal pole lubatud praakkomposti vaheladustada ning seetõttu ei ole tegemist jäätmete keskkonda viimise ettevalmistava toiminguga, millele saastetasu ei kohaldata; 5) praeguse vaidluse kontekstis ei ole tegemist jäätmematerjali ehk praakkomposti jäätmestaatusest vabanemisega JäätS § 21 lg 1 tähenduses. Küsimus on, kas kaebaja taaskasutas (JäätS § 15 lg 1) või kõrvaldas (JäätS § 17 lg 1) praakkomposti prügila sulgemisel. Kummalgi juhul ei saa aga tagajärjeks olla praakkomposti kui jäätmematerjali jäätme staatusest vabanemine JäätS § 21 lg 1 mõttes; 6) ringlussevõtuks saab liigitada sellist tegevust, mis on keskkonnaloaga lubatud. Kui keskkonnaloaga ei ole lubatud jäätmeid ringlusse võtta, siis ei saa seda ka liigitada ringlussevõtuks; 7) õige ei ole kaebaja väide, et Euroopa Komisjoni 14. oktoobril 2020 avaldatud metaanheite vähendamise strateegia kinnitab, et praakkomposti kasutamine ei saa tuua kaasa keskkonnakasutuse tasu maksmise kohustust. Kaebaja viitab nimetatud dokumendi lk-le 15, kus räägitakse aga nõudest, mille kohaselt peaksid liikmesriigid rangemalt rakendama selliseid kehtivaid õigusnõudeid nagu biolagunevate jäätmete prügilasse ladestamise vältimise eesmärgid ja selliste jäätmete töötlemine enne kõrvaldamist, et neutraliseerida nende biolagunevus. Jääb selgusetuks, kuidas antud väited aitavad kaebajal argumenteerida, et praakkomposti ei ole antud juhul kõrvaldatud; 8) nõustuda ei saa kaebaja väitega, et kaebaja ei ole ületanud sulgemiskavas ettenähtud praakkomposti eelduslikke koguseid. Kinnitatud 2014. a sulgemisprojekti kohaselt kulub biofiltrite rajamiseks 26 528,5 tonni praakkomposti (täpsed arvutused on toodud kontrollaktis). Kaebaja ei tee saladust, et on antud juhul kasutanud 60 209 tonni praakkomposti. Seega on 6(13)
3-21-699 selge, et kaebaja ületas 2014. a sulgemisprojektis ettenähtud koguseid praakkomposti kasutamise kohta; 9) sulgemiskavas märgitud materjalikogused ei ole soovituslikud. Sulgemiskava on dokument, millega on määratud materjali kogused ja mis näeb ette jäätmematerjali kasutamisel konkreetse tehnilise lahenduse. KeA lähtus maksukontrolli käigus tehtud arvutustes 2014. a sulgemiskava tabeli 4.2 andmetest, kus on esitatud konkreetsed arvandmed, mis määravad arvulised piirtingimused; 10) MK uuring ei tõenda, et kaebaja tegevus on sulgemiskavaga kooskõlas.
11.Tallinna Halduskohus jättis 25. novembri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) keskkonnatasu määrati põhjusel, et kaebaja ei järginud vastustaja heaks kiidetud prügila sulgemiskava ja selle lisaks olevat 2014. a sulgemisprojekti, vaid ta lähtus 2017. a muudatusprojektist. 2017. a muudatusprojekt muutis biofiltrite lahendust, mille kohaselt on tegemist 2 suure bioaknaga (pindala 24 800 m2) ja nende sügavust on seniselt 1,5 m-lt suurendatud 3,5‒4,0 m-le. Muudatuse tõttu on praakkomposti kogus suurenenud 33 680,5 tonni ja selle koguse eest tuleb tasuda keskkonnatasu 1 005 026,12 eurot; 2) kaebajal on õigus taotleda heakskiidetud sulgemiskava muutmist, kuna tegemist on pikaajalise protsessiga ja tehnoloogiad võivad muutuda. Samuti ei pruugi lahendused alati töötada. Sulgemiskava muutmise lähtekohaks on siiski keskkonnakaitselised kaalutlused. Sulgemiskava muutmise peamiseks eesmärgiks ei ole prügila käitaja soov suurendada prügila sulgemisel taaskasutatavate jäätmete hulka. See teeniks eelkõige prügila käitaja ärihuve. Kaebaja lõi biofiltrite lahenduse, mis kasutaks võimalikult suurel määral jäätmeid ning ta asus otsima põhjendusi, et ka selline lahendus võiks täita biofiltrite funktsiooni ja olla sealjuures keskkonnale ohutu. Kaebusele lisatud ekspertarvamuses (MK 28. mai 2020. a arvamus „TJT Jõelähtme prügila sulgemine passiivse metaanilagundustehnoloogia rakendamise abil“) on tõdetud, et tüsedama bioakna rajamine on uus teadmine ning sellise akna konstruktsioonilisi eripärasid tuleb alles uurida. Selliste bioakende tegelikud keskkonnamõjud on praegu veel teadmata. Samas on kaebaja ilma KeA nõusolekuta asunud sellist lahendust realiseerima; 3) kaebaja ei ole käitunud prügila käitajalt nõutava hoolsusega. Kaebaja peab olema kursis jäätmevaldkonna õigusaktidega. Hoolas prügila käitaja peab teadma, et omavoliliselt ei tohi muuta oma tegevuse aluseks olevaid lubasid ega kavasid. Järgida tuleb keskkonnakompleksluba, prügila sulgemise kava ja sulgemisprojekti. Asjaoludest nähtuvalt asus kaebaja ilma KeA heakskiiduta realiseerima 2017. a muudatusprojekti lahendust. Jõelähtme Vallavalitsuse 10. mai 2019. a ettekirjutus-hoiatusega nr 1912899/0070 (dtl 84‒86) peatati 25. septembril 2015 välja antud ehitusloa nr 1512219/11290 aluseks oleva ehitusprojektile mittevastavad ehitustööd. Jõelähtme Vallavalitsus tuvastas, et kaebaja oli prügilakeha ülemisse osasse rajanud biofiltri, mille mõõdud ei vastanud ehitusloa aluseks olevale ehitusprojektile. Seega asus kaebaja omavoliliselt muutma 2014. a sulgemisprojekti lahendust. Taotlus sulgemiskava muutmiseks esitati alles pärast KKI sekkumist. Kaebaja on püüdnud probleemi defineerida kitsalt ehitusjärelevalve küsimusena, kuid see asetab fookuse valesse kohta. Prügila sulgemise kava järgimata jätmine on ennekõike keskkonnakaitseline, mitte ehitustehniline küsimus. Prügila sulgemiskava puhul on reeglina nõutav KMH läbiviimine, mis tähendab, et ka ehituslahenduse muudatused tuleb KeA-ga eelnevalt kooskõlastada. Biofiltrite projektilahenduse muudatust, mille tagajärjel plaaniti täiendavalt kasutada 33 680,5 tonni praakkomposti, ei saa oma mõjult pidada ebaoluliseks; 4) keskkonnatasu määramine on õiguspärane, kui maksuhaldur on tõendanud, et deklareeritud ulatuses jäätmeid taaskasutada ei ole võimalik. Praegusel juhul on KeA lähtunud 2014. a sulgemisprojektis ettenähtud mahtudest (seal kirjeldatud tehnilisest lahendusest) ja leidnud, et sellest ülejäävat osa ei taaskasutata, kuna see tähendaks kinnitatud projektist hälbimist. KeA kaalutlused on õiguspärased. KeA sai lähtuda taaskasutatavate jäätmete hulga määramisel 7(13)
3-21-699 2014. a sulgemisprojektis toodud tehnilisest lahendusest ja mahtudest. KeA on korrigeerinud taaskasutatavate jäätmete mahtu vaidlustatud korralduses võrreldes kontrollaktiga suuremaks. Olukorras, kus kaebajal puudub õiguspärane võimalus jäätmeid taaskasutada, kuna projektiga ettenähtud mahud on täitunud, on vastustajal õigus ülejäävas osas määrata keskkonnatasu, kuna kaebajal puudub võimalus selles osas jäätmeid taaskasutada. Õigusliku aluse kaebaja tegevusele looks üksnes 2017. a muudatusprojekti heakskiitmine. KeA-l oli maksu määramise menetluses õigus otsustada, kas oodata maksuotsuse tegemisega kuni taotluse menetlemise lõpuni või teha maksuotsus enne seda. 2014. a sulgemisprojekt ei võimaldanud kasutada praakkomposti deklareeritud ulatuses. Kui vastustaja peaks 2017. a projektimuudatused heaks kiitma, omab see tähendust tuleviku jaoks. Vastustaja otsuse õiguspärasust hinnatakse otsuse tegemise aja seisuga. Ilma KeA nõusolekuta prügila sulgemisprojekti muutmine ning selle tarbeks materjali varumine lootuses, et KeA hiljem projektimuudatuse heaks kiidab, ei saanud kaebajale luua õiguspärast ootust, et KeA projektimuudatuse heaks kiidab. Kuigi asjaoludest nähtuvalt andis kaebaja enda soovist muuta biofiltrite lahendust vastustajale teada juba 2018. a-l, polnud tegemist nõuetekohase taotlusega projekti muutmiseks; 5) möönda tuleb, et olukord, kui sulgemisprojekti muudatus on alles läbivaatamisel, kuid juba varutud materjalile määratakse keskkonnatasu, tekitab ebaselgust ja võib vähendada kaebaja motivatsiooni projektimuudatustega edasi minna. Vastustajal on avar kaalutlusruum. Kehtivast sulgemise kavast lähtumist ei saa vastustajale ette heita. Mingil määral sõltub hinnangu andmine ka taotluse perspektiivikusest. Käesoleval juhul pole KeA kaebaja taotluse muudatust ega selle põhjendusi (esitatud ekspertarvamusi) pidanud kuigi perspektiivikaks. Sellisel juhul ei ole maksumenetluse peatamine teadmata ajaks põhjendatud. Vastustaja sai teha järelduse, et jäätmed on kõrvaldatud, kuna projektilahenduses märgitud koguseid oli olulisel määral ületatud; 6) tegemist oli jäätmete ladestamise, mitte ehitusmaterjali paigutamisega. Vastustaja ei ole sekkunud valla järelevalvemenetlusse. Vastustaja selgitas välja asjas tähtsust omavad asjaolud; 7) kaebaja viited ettevõtete ebavõrdsele kohtlemisele ei ole kinnitust leidnud. Jäätmete kasutamine Torma prügilas on kooskõlas OÜ Aarens Projekt 31. märtsil 2020 kinnitatud tööga nr P 09/2020 „Torma prügila IV ladestusala“. KeA-le ei ole Amestop OÜ (Torma prügila käitaja) katmistöödel jäätmete taaskasutamisel sulgemiskavas toodust kõrvale kaldunud. Torma prügila kompleksloas on olnud lubatud jäätmematerjali jäätmekoodiga 19 12 09 vaheladustamine nii praegu kui perioodil 2013‒2018. Asjaolu, et kaebajal selline toimingukood kompleksloas puudub, st puudub luba praakkomposti vaheladustamiseks, ei võimalda vaadelda Tallinna prügila ja Torma prügila olukorda analoogsena; 8) vaidlustatud keskkonnatasu teates ja vaideotsuses on kaebaja argumente põhjalikult käsitletud. Kohus nõustub nendes esitatud põhjendustega.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) maksu määramise eeldused KeTS § 18 lg 1 mõttes pole täidetud, sest kaebaja pole jäätmeid kõrvaldanud. Praakkompost ehitusmaterjalina asub väljaspool suletud ladestusala. See asub suletud ladestusala peal ja seda kasutati biofiltrite rajamiseks ja prügila edasise sulgemise jätkamiseks. Kaebaja tegevus ei vasta Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2011. a määruse nr 148 „Jäätmete taaskasutamis- ja kõrvaldamistoimingute nimistud“ (määrus nr 148) §-s 4 toodud jäätmekäitlustoimingutele. Keskkonnatasuga ei saa karistada prügila käitajat ehitusnõuete või muude kooskõlastuskohustuste rikkumiste eest;
8(13)
3-21-699 2) maksu määramiseks vajalikud ajaolud on seni tuvastamata, kuna prügila sulgemislahendus on pooleli. Eelistada tuleb ehitise seadustamist. Vastustaja oli kohustatud enne maksuotsuse tegemist ootama ära seadustamise menetluse tulemused; 3) kaebaja andis praakkompostile ladestusala peal kasuliku funktsiooni; 4) kaebaja on keskkonnakompleksloa alusel kohustatud suunama praakkomposti taaskasutusse mahus 40 000 tonni aastas ning kasutama seda prügila sulgemisel biofiltri ja kasvukihi rajamisel. Sulgemiskava kohaselt võib kaebaja kasutada sulgemiseks 91 964,9 tonni praakkomposti. Seda kogust pole ületatud.
13.Vastustaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) saastetasu on rakendatud jäätmete kõrvaldamise eest õiguspäraselt. Jäätmete kõrvaldamine tähendab nende ladestamist prügilasse (JäätS § 17 lg 1). Kui prügila on maksimaalse ladestamiskõrguse saavutanud, ei muutu see ehitusalaks, kuhu on õigus valimatult jäätmeid matta. Tegemist on endiselt ladestusalaga, mis tuleb nõuetekohaselt sulgeda. Biofiltrid rajati ladestusalale. Viimati märgitut ei muuda asjaolu, et ladestusala peale on rajatud tuhakiht; 2) vastustajal ei ole kohustust maksumenetluses määrata määruse nr 148 §-s 4 sätestatud kõrvaltamistoimingu konkreetne liik. Viimati märgitud paragrahvi kohaselt on kõrvaltamistoiminguks ka maapealne ladestamine prügilasse. Prügila ladestusalale jäätmete paigutamisel kehtib eeldus, et tegemist on jäätmete ladestamisega. Maksumenetluses tuvastati, et ladestusalale viidi praakkomposti 60 209 tonni, kuid 2014. a sulgemisprojekti kohaselt tohtis sinna praakkomposti viia 26 528,5 tonni; 3) kaebaja viide keskkonnatasude seaduse eelnõule pole asjakohane, kuna tasu määrati jäätmete ladestusalale kõrvaldamise eest; 4) taaskasutuseks ei saa lugeda suuremas mahus jäätmete kasutamist, kui on vastava konstruktsioonielemendi osas ehitusprojektis ette nähtud; 5) kui apellant sooviks rajada sulgemiskavas ettenähtust paksema kihiga ja suurema pindalaga biofiltreid, peab see olema põhjendatud. Vastata tuleks, kas paksem kiht rajataks ka siis, kui jäätmete asemel kasutataks looduslikke ressursse. Usutav pole, et looduslikke materjale kasutataks rohkem kui kavandatud lahenduse tagamiseks minimaalselt vajalik; 6) saastetasu määrati õigel õiguslikul alusel, s.o KeTS § 331 lg 4 ja § 341 ning MKS § 92 lg 1 p 2 ja § 95 lg 1. Saastetasu deklaratsioonidest nähtus, et kaebaja ei deklareerinud ega tasunud saastetasu praakkomposti kõrvaldamise eest. Kaebaja deklareeris praakkomposti kasutamist taaskasutamisena, kuid tal oli kohustus deklareerida praakkomposti kõrvaldamist 33 680,5 tonni ulatuses. Deklaratsioonis esinesid sisulised, mitte vormilised puudused. Maksumenetluses tuvastati, et apellant kõrvaldas jäätmeid, mitte ei taaskasutanud neid; 7) vastustaja pole läbi viinud ehitusjärelevalvet. Prügila sulgemisel tuleb arvestada vastava valdkonna norme ja nende normide täitmist on vastustaja pädev kontrollima. Vastustaja pole ehitustegevuse õiguspärasust hinnanud; 8) uue võimaliku sulgemisprojekti kinnitamine ei muuda teadet õigusvastaseks. Keskkonnatasu määratakse konkreetse aruandlusperioodi ja tegevuse eest. Prügilasse ladestatud materjali puhul ei toimu selle hilisemal taaskasutamisel jäätmete kõrvaldamise eest makstud saastetasu tagasiarvestust. Sulgemiskava muutmise menetlust algatati 3. mail 2019 ja see on hetkel pooleli. Vastustaja ei saanud ära oodata menetluse tulemust, kuna maksusumma määramine võib aeguda (MKS § 98). Kaebaja ei oodanud ära menetluse lõpliku tulemust; 9) halduskohus tuvastas õigesti, et praakkomposti kõrvaldati; 10) eristada tuleb seda, kui suur on kompleksloas määratud praakkomposti kogus sellest, kuidas kaebaja vastavat kogust kasutas. Piirkoguse mitteületamisest ei järeldu, et praakkomposti võib ükskõik milleks kasutada. Praakkomposti on võimalik prügila sulgemiseks kasutada üksnes sulgemiskava järgides. Kaebaja on kasutanud praakkomposti sellise tehnilise lahenduse juures,
9(13)
3-21-699 mille tehniline ja keskkonnaohutu sobivus on siiani kindlaks tegemata. MK arvamus ei oma tähendust; 11) kaebaja tegevus on vastuolus sulgemiskavaga. Vastustaja teostas arvutusi, mitte 1,2 m, vaid 1,5 m paksuse alusel.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Vastustaja kohustas kaebajat tasuma saastetasu 1 005 026,12 eurot põhjusel, et kaebaja kõrvaldas ajavahemikul 2015. a I kvartal kuni 2019. a III kvartal Tallinna prügilas ladestusala sulgemisel biofiltri oksüdatsioonikihi rajamise käigus 33 680,5 tonni praakkomposti (jäätmekood 19 05 03), kuid jättis saastetasu deklareerimata. Vastustaja märkis, et kaebajal oli kompleksloa ja vastustaja kinnitatud 2014. a sulgemiskava kohaselt õigus prügila kattekonstruktsioonis rajada 11 biofiltrit (ühe biofiltri mõõt 20 m × 25 m = 500 m2 +/-5 m ja sügavus 1,2 m), s.o 5500 m2 ehk 6600 m3. Vastustaja tuvastas, et kaebaja oli seevastu rajanud 2017. a sulgemiskava muudatuse projekti alusel, mida vastustaja pole kinnitanud, ühe biofiltri, mille pindala on 6380 m2 ja mille paksus on 2,5–4,5 m, s.o 19 748 m3.
15.KeTS § 5 lg 1 sätestab, et keskkonnatasu maksab isik, kes muu hulgas kõrvaldab jäätmeid või on teinud seda vastavat õigust omamata. Saastetasu rakendatakse, kui kõrvaldatakse jäätmeid, v.a KeTS § 14 lg-s 2 sätestatud erandid (KeTS § 14 lg-d 1 ja 2). Saastetasu rakendatakse, kui jäätmed kõrvaldatakse JäätS-i tähenduses, v.a, kui: jäätmete keskkonda viimiseks tehakse ettevalmistavaid toiminguid; jäätmeid viiakse ajutiselt keskkonda nende bioloogilise lagundamise või pinnastöötlemise eesmärgil selleks ettenähtud jäätmekäitluskohtades; jäätmeid põletatakse ja kui saastetasu nõutakse põletamisel tekkinud saasteainete välisõhku väljutamise eest (KeTS § 18 lg 1). JäätS § 15 lg 1 sätestab, et jäätmete taaskasutamine on jäätmekäitlustoiming, mille peamine tulemus on jäätmete kasutamine kasulikul otstarbel selliselt, et nad asendavad teisi materjale, mida muidu oleks sellel otstarbel kasutatud, või jäätmete ettevalmistamine nende eelnimetatud otstarbel ja viisil kasutamiseks kas tootmises või majanduses laiemalt. Jäätmete kõrvaldamine on muu hulgas nende ladestamine prügilasse (JäätS § 17 lg 1). Eelviidatud normidest järeldub ka see, et isik, kes ladestab prügilasse jäätmeid (sh praakkomposti), peab sellise tegevuse korral tasuma keskkonnatasu.
Vaidluse all on küsimus, kas kaebaja ladestas prügilasse praakkomposti.
16.1.Kaebaja väidab, et tegemist ei olnud jäätmete kõrvaldamisega KeTS § 17 ja § 18 lg 1 ning määruse nr 148 § 4 mõttes. Vaidlusalune praakkompost ei paikne ladestusalal ning see asub ladestusala sulgemiseks paigutatud tuhakihi peal. Praakkompost on seal kasutuses prügimäe sulgemise ehitustöödel, mitte aga ladestamisel. Kehtiv õigus ei luba maksustada prügilas jäätmeid, mida ei ole viidud ladestusalale. Kui ladestusala on saavutanud oma maksimaalse kõrguse, on keelatud sinna täiendavalt jäätmeid ladestada.
16.2.Kaebajale väljastatud kompleksloa kohaselt oli kaebajal kontrolliperioodil lubatud praakkomposti taaskasutada 40 000 tonni aastas ning tal oli õigus teostada R3m (s.o jäätmematerjali taaskasutamine selle keemilist struktuuri muutmata kas esialgsel või mõnel muul otstarbel) ja R3o (s.o bioloogiline ringlussevõtt, sh kompostimine ja muud bioloogilised muundamisprotsessid) toiminguid. Ainuüksi viidatud loast ei saa järeldada, et praakkomposti kasutamine 33 680,5 tonni ulatuses vaidlusaluse biofiltri rajamiseks ei ole käsitatav jäätmete kõrvaldamisena ning et selle eest ei ole õige keskkonnatasu nõuda. Analüüsida tuleb kaebaja tegevust prügila sulgemisel, sest see tõi kaasa maksustamise. 10(13)
3-21-699
16.3.Jäätmekäitluskohale, sh prügilale on nõuded kehtestatud määrusega nr 38 (JäätS § 33). Prügila sulgemise otsustab vastustaja ning see toimub vastustaja kinnitatud sulgemiskava, mis sisaldab muu hulgas sulgemisprojekti, alusel (määruse nr 38 § 33 lg 1, lg 3 p 1 ja lg 4 ning § 34 lg 1 ja lg 3 p 1). Sulgemisprojekt sisaldab prügila sulgemise tehnilist lahendust, sh jäätmelademe kattekihte, ja muid meetmeid õigusaktide nõuetekohaseks täitmiseks (määruse nr 38 § 33 lg 3 p 1). Reeglina tuleb enne sulgemiskava koostamist korraldada KMH (määruse nr 38 § 33 lg 2 ja lg 21). Ringkonnakohtu hinnangul järeldub eespool märgitud normidest, et kui isik lähtub prügila sulgemisel vastustaja kinnitatud sulgemiskavast ja selle aluseks olnud sulgemisprojektis märgitud (jäätme)materjalidest ning selle kogustest ja tehnilisest lahendusest, sh kattekihi osas, saab (jäätme)materjali kasutamist käsitada JäätS § 15 lg 1 mõttes taaskasutamisena. Praakkompost ei ole tavapärane ehitusmaterjal, vaid seda võidakse lubada kasutada ehitamisel sulgemiskava aluseks olnud sulgemisprojektiga kajastatud kohtades ja mahus. Kinnitatud sulgemiskava aluseks olnud projektiga saab praakkompostile omistada uue kasutusotstarbe. Kui (jäätme)materjali kasutatakse vastuolus kinnitatud sulgemiskavaga, ei saa seda tegevus enam käsitada jäätmete taaskasutamisena. Vaidlust ei ole selle üle, et vastustaja kinnitatud 2014. a sulgemiskava kohaselt oli kaebajal õigus prügila kattekonstruktsioonis rajada 11 biofiltrit (ühe biofiltri mõõtmed 20 m × 25 m = 500 m2 +/-5 m ja sügavus 1,2 m), kuid kaebaja lähtus oma tegevuses 2017. a sulgemiskava muudatuse projektist ja ta rajas ühe biofiltri, mille pindala on 6380 m2 ja paksus 2,5–4,5 m.
16.4.Ringkonnakohus jagab vastustaja seisukohta, et kaebaja tegevus, mis väljus vastustaja kinnitatud sulgemiskavast, on käsitatav jäätmete ladestamisena prügilasse. Asjaoludest nähtub, et praakkomposti 33 680,5 tonni on paigutatud prügila ladestusala peal asuvale koldetuhale. Seega asub praakkompost viidatud ulatuses samuti prügilas ladestusalal. Tegemist ei ole praakkomposti ajutise ladustamisega. Kaebaja tahteks oli rajada 2017. a muudatuse kohane prügila katend, mis ei saanud juba seetõttu olla ajutine. Maksustamisel ei oma tähendust see, kas kaebajal oli keelatud ladestusala täita kõrgemas ulatuses kui prügilaprojektis ja kehtivas õiguses märgitud. Maksul on eeskätt fiskaalne eesmärk, s.o koguda avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks raha, mitte aga karistada isikuid (vt MKS § 2). Maksu ja maksustamise näol on selles tähenduses tegemist väärtusneutraalse meetmega ning selle määramist ei mõjuta see, kas isik tegutses maksustamise aluseks olevas tegevusvaldkonnas õiguspäraselt või mitte.
16.5.Eeltoodust tulenevalt jagab ringkonnakohus halduskohtu ja vastustaja seisukohta, et kaebaja ladestas ehk kõrvaldas prügilas praakkomposti 33 680,5 tonni ulatuses. Seega on täidetud KeTS § 5 lg 1, § 14 lg 1 ja § 18 lg 1 ning JäätS § 17 lg 1 eeldused keskkonnatasu määramiseks.
17.Kaebaja väidab, et maksu ei saanud määrata KeTS § 331 alusel, sest MKS § 92 lg 1 eeldused polnud täidetud. Vastustaja pole tuvastanud seda, et kaebaja esitas ebaõigeid andmeid praakkomposti saastetasu osas. Saastetasu ei määratud mitte maksude deklareerimata jätmise, vaid sulgemisprojekti kinnitamise menetluse ära ootamata jätmise eest.
17.1.KeTS § 331 lg 1 sätestab, et saastetasu rakendatakse MKS-i kohaselt, kui KeTS-s ei sätesta teisiti. KeA täidab maksuhalduri ülesandeid saastetasu arvutuse kontrollimisel, keskkonnatasu arvutamisel ja määramisel (KeTS § 331 lg 4). MKS § 92 lg 1 sätestab, et maksuhaldur määrab maksukohustuse suuruse, kui maksukohustuslane on esitanud deklaratsioonis valeandmeid, mille tagajärjel deklaratsioonis näidatud maksusumma või deklaratsiooni andmete alusel maksuhalduri arvutatud maksusumma on väiksem maksusummast, mis oleks tulnud tasuda vastavalt maksuseadusele.
11(13)
3-21-699
17.2.Vastustaja toob õigesti välja, et kaebaja ei ole kontrolliperioodil esitatud saastetasu deklaratsioonides kajastanud 33 680,5 tonni ulatuses praakkomposti kõrvaldamist ega tasunud selles ulatuses keskkonnatasu, kuigi selline kohustus kaebajal lasus (vt käesolev otsus, p 16 jj). Seega on kaebaja deklaratsioonides esitanud andmeid, mis ei vastanud maksustamise seisukohalt tõele, ja see vähendas kaebaja maksukohustuse suurust. Kuna kaebaja ladestas prügilas praakkomposti 33 680,5 tonni ulatuses, tuli tal kajastada seda ka esitatud deklaratsioonides. Eespool viidatud normi eeldused olid seega kaebajale maksu määramiseks täidetud.
17.3.Saastetasu määramisel ei oma tähendust see, kas vastustaja kinnitab sulgemiskava projekti muudatused, nagu on taotlenud kaebaja. Praegu esineb olukord, kus kaebaja on ladestanud 33 680,5 tonni prügi, kuna ta ei lähtunud prügila sulgemisel vastustaja kinnitatud sulgemiskavast, ning ta jättis tasumata keskkonnatasu. Kaebaja võttis teadliku maksuõigusliku riski sellega, kui ta ei lähtunud prügila ladestusalale katendi rajamisel kinnitatud sulgemiskavast. Juhul, kui vastustaja peaks kaebaja 2017. a sulgemisprojekti muudatuse heaks kiitma ja seeläbi kinnitama muudetud sulgemiskava, võib see luua aluse maksuotsuse muutmiseks (vt MKS § 102 ja § 103). Selle kaudu võivad tagantjärele muutuda maksustamise aluseks olnud asjaolud ehk praakkomposti kõrvaldamine võib olla ümber kvalifitseeritav praakkomposti taaskasutamisena. Ringkonnakohus ei jaga seega halduskohtu ja vastustaja seisukohta, et kui vastustaja peaks heaks kiitma 2017. a sulgemisprojekti muudatused, omab see tähendust üksnes tuleviku tarvis ja ei mõjuta maksuotsuse õiguspärasust. Nimetatud küsimus ei ole aga praeguse vaidluse esemeks ja võib muutuda aktuaalseks pärast seda, kui vastustaja peaks 2017. a muudatusprojektile heakskiidu andma ja seeläbi sulgemiskava muutma.
18.Kaebaja väidab, et vastustajal puudub pädevus teha ehitusjärelevalvet. Prügila sulgemine toimub ehitusprojekti alusel ning sellele vastavust hinnatakse EhS-i kohaselt. Oleks tulnud kaaluda muude meetmete kasutamist (nt väärteomenetlus või ettekirjutus viia praakkompost mujale vms).
18.1.Vastustaja pole teinud EhS §-s 130 sätestatud ehitusjärelevalvet ega kontrollinud seda, kas prügila sulgemisel on järgitud EhS-s ja teistes õigusaktides sätestatud ehitusnorme. Samuti ei ole vastustaja rakendanud neid õiguslikke tagajärgi, mida rakendatakse ehitusnormide rikkumise korral. Vastustaja viis läbi maksumenetluse ja analüüsis, kas kaebaja oli kohustatud tasuma saastetasu. Vastustajal on maksumenetluses pädevus tuvastada neid asjaolusid, mis omasid maksustamise seisukohalt tähendust. Asjaolust, et maksumenetluses tuleb tuvastada selliseid fakte, mis võivad omada tähendust ka teiste õigussuhete ja menetluste raames, ei järeldu, et tegemist oleks muu kui maksumenetlusega. Vastustaja on tuvastatud asjaolud õigesti sidunud maksustamise kui õigusliku tagajärjega.
18.2.Maksumenetluse raames ei lasunud vastustajal kohustust kaaluda, kas esineb teisi menetlusi ja meetmeid, mis vähendaksid kaebaja maksukoormust. Keskkonnatasu maksmise kohustus oli tingitud sellest, et kaebaja ladustas prügilas praakkomposti. Maksukoormus ja selle suurus sõltub maksumaksja enda tegevusest, sh oli kaebajal võimalik enne maksuotsuse tegemist astuda neid samme, mis oleks välistanud maksustamise või seda vähendanud.
19.Ringkonnakohus ei jaga kaebaja seisukohta, et maksu ei tohtinud määrata enne, kui selgub, kas ehitist on võimalik seadustada. Tegemist on teise menetlusega, millest ei sõltunud vaidlustatud keskkonnatasu määramise õiguspärasus. Keskkonnatasu määrati sellel hetkel kehtinud õiguse ja asjaolude alusel. Kui selgub, et maksustamise aluseks olnud asjaolud hiljem muutuvad, võib esineda alus maksuotsuse muutmiseks (vt käesolev otsus, p 17.3). 12(13)
3-21-699
20.1.Kaebaja väidab, et halduskohus ei hinnanud tõendit, millest järeldub, et jäätmeid taaskasutati. MK täiendav arvamus (kaebaja 3. septembri 2021. a menetlusdokument, lisa 1) kinnitab, et materjal sobib taaskasutamiseks.
20.2.Kas vaidlusaluses koguses praakkomposti sobib prügila sulgemise katendis taaskasutamiseks või mitte, seda ei otsusta kaebaja viidatud eriteadmistega isik, vaid vastustaja, kui ta otsustab menetluses selle üle, kas muuta kinnitatud 2014. a sulgemiskava. Kaebaja viide Tartu Ringkonnakohtu 5. mai 2010. a otsusele asja nr 3-09-1542 pole asjakohane, kuna praeguses asjas on tegemist olukorraga, kus vastustaja on õigesti tuvastanud, et kaebaja ladestas praakkomposti ja jättis selle eest keskkonnatasu maksmata.
21.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, et vastustaja pole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet, kui otsustas kaebajale rakendada keskkonnatasu (vt käesolev otsus, p 11 alap 7). Ringkonnakohus ei korda halduskohtu neid põhjendusi (HKMS § 201 lg 4).
22.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata, ja halduskohtu otsuse muutmata.
23.Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ning § 109 lg 1 ja lg 6).
Allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.