Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
29.09.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-22-1280
Haldusasi
XX kaebus Vabariigi Valitsuse 12.05.2022 korralduse nr 147 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Vabariigi Valitsus; esindajad Meelika Väravas ja Kadri Auväärt
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16.08.2022 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 16.08.2022 määrus haldusasjas nr 3-22-1280 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsuse 12.05.2022 korraldusega nr 147 „Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine“ (korraldus nr 147) algatati Harju maakonnas Kuusalu valla ja Anija valla territooriumil Soodla harjutusvälja arendamiseks riigi eriplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine (p 1; KSH). Korralduse kohaselt on eriplaneeringu eesmärk määrata Soodla harjutusväljale kavandatavate riigikaitseliste ehitiste ehitusõigus ning lahendada muud planeerimisseaduse (PlanS) § 126 lgs 1 nimetatud ülesanded. Soodla harjutusväli on vajalik sõjalise väljaõppe korraldamiseks, eelkõige selleks, et arendada soomusmanöövervõimet ja harjutada järjest laienevat koostööd Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni liikmesriikide üksustega (p 2). Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu koostamist ja KSH-d korraldab Kaitseministeerium (p 3). Korralduse kohaselt alustatakse Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu koostamist ehitusseadustiku ja
3-22-1280 planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 9 lg 1 alusel detailse lahenduse koostamisest (p 4).
2.XX esitas 10.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 12.05.2022 korralduse nr 147 tühistamiseks. Soodla harjutusväli asutati Vabariigi Valitsuse 09.07.2015 korraldusega nr 282 (korraldus nr 282). Kaebaja vaidlustas selle korralduse haldusasjas nr 318-913. Riigikohus asus 21.10.2021 otsuses nr 3-18-913 (p 26) seisukohale, et EhSRS § 9 lg 1 ei võimalda alustada riigi eriplaneeringu menetlust detailse lahenduse koostamisest, sest eelvalikut ei tehtud selles sättes viidatud erialustel. Vabariigi Valitsus on seda seisukohta praeguses asjas vaidlustatud korralduses ignoreerinud ja algatanud eriplaneeringu just EhSRS § 9 lg 1 alusel detailse lahenduse koostamisest. Seega soovib Vabariigi Valitsus jätkuvalt vältida PlanS §-des 30‒41 sätestatud eelvaliku protseduure, mis mh tähendaks ka erinevate huvigruppide kaasamist ja nende seisukohtade kaalumist. Kaebaja on huvitatud isik, kelle õigusi rikub korraldus nr 147, kuna kaebajale kuulub kinnisasi, mis asub planeeringualal. Kaebaja jäetakse kohase menetluse mittejärgimisel ilma võimalusest harjutusvälja asukoha osas kaasa rääkida. Juhul, kui tuleks läbida täiemahuline menetlus eelvaliku osas, pole kindel, kas Vabariigi Valitsus üldse sooviks eriplaneeringut sellesse asukohta algatada. Vabariigi Valitsus soovib selliselt talitades vältida avalikku diskussiooni Põhja-Kõrvemaa looduskaitseala muutmisel sõjaväepolügooniks.
3.Vabariigi Valitsus leidis 09.08.2022 vastuses, et kaebajal puudub kaebeõigus. Korraldusega nr 147 on otsustatud alustada riigi eriplaneeringu menetlust 13.01.2022 jõustunud EhSRS § 9 lg 1 alusel. Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu algatamise hetkel (s.o 12.05.2022) ja praegu kehtiva EhSRS § 9 lg 1 kohaselt võib riigi eriplaneeringu koostamist alustada detailsema lahenduse menetlusest vastava maakonnaplaneeringu alusel, kui planeeritava ehitise asukoht on määratud enne EhSRS jõustumist kehtinud PlanS § 7 alusel koostatud maakonnaplaneeringus. Soodla harjutusvälja põhimõtteline asukoht on määratud Harju maakonnaplaneeringuga 2030+, mis algatati Vabariigi Valitsuse 18.07.2013 korraldusega 337 ja menetleti vastavalt EhSRS §-le 1 lõpuni, lähtudes kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS-s sätestatud nõuetest ning kehtestati riigihalduse ministri 09.04.2018 käskkirjaga nr 1.14/78. Riigikohtu 21.10.2021 otsuse nr 3-18-913 p 26 kohaselt oli harjutusvälja asukoha Harju maakonnaplaneeringus 2030+ määramise aluseks PlanS v.r. § 7 lg 3 p 13. Soodla harjutusvälja asukoha eelvaliku põhimõtteid on kirjeldatud harjutusvälja asutamise otsuses ja Harju maakonnaplaneeringu 2030+ seletuskirja ptk-s 4.3.1. ning need on välja toodud korralduse nr 147 seletuskirja lk-del 3‒4. Eeltoodut arvesse võttes on korraldus nr 147 antud kehtiva õiguse alusel, arvestades Riigikohtu seisukohti. Korraldus nr 147 ei riku vahetult kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna kaebajal ja teistel asjast huvitatud isikutel on võimalik kaasa rääkida ja oma seisukohti esitada avalikult toimuvas riigi eriplaneeringu menetluses. Korraldus nr 147 ei too kaasa ka keskkonnahäiringuid, kuna keskkonnamõjusid hinnatakse (sh koos Natura asjakohase hindamisega) riigi eriplaneeringu detailse lahenduse koostamise käigus KSH osana. KSH läbiviimist alustatakse programmi koostamisest, mille raames on kaebajal ja teistel huvitatud isikutel võimalik seisukohti esitada. Isegi juhul, kui menetluse käigus on tehtud olulisi vigu, ei too see vältimatult kaasa kaebaja huve rikkuva riigi eriplaneeringu kehtestamist. Küsimuse riigi eriplaneeringu koostamise alustamisest detailsema lahenduse menetlusest saab vajaduse korral tõstatada riigi eriplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisel.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 16.08.2022 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
2(6)
3-22-1280 Kaevatavat korraldust tuleb käsitada menetlustoiminguna. KSH algatamine on menetlustoiming planeeringumenetluses. Menetlustoimingu vaidlustamisel kohaldub HKMS § 45 lg-st 3 tulenev kaebeõiguse piirang. Riigikohus jättis haldusasjas nr 3-18-913 vaidlustatud haldusaktid tühistamata. Seega on jõus Vabariigi Valitsuse 09.07.2015 korraldus nr 282 „Soodla harjutusvälja asutamine“ (selle lisas oleval kaardil märgitud asukohta; s.t, et harjutusväli on õiguslikult olemas, vt Riigikohtu 21.10.2021 otsuse p 10) ning riigihalduse ministri 09.04.2018 käskkiri nr 1.1-4/78 „Harju maakonnaplaneering 2030+“ kehtestamise kohta. Nende kehtivate haldusaktide tõttu ei saa vaidlustada Soodla harjutusvälja põhimõttelist asukohta ega väita, et pole kindel, kas Vabariigi Valitsus (kes on kaevatava korralduse andnud) soovib sinna üldse harjutusvälja rajada. Riigikaitseliste ehitiste kompleksi detailsema asukohavaliku ja nendega kaasneva mõju osas Natura alale ja sellest tulenevalt kaebaja keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 23 alusel kaitstavatele õigustele kaasa rääkimiseks on kaebajal võimalus riigi eriplaneeringu (sh KSH) menetluses. Harjutusväljal kavandatavate tegevuste mõju osas saab seisukoha esitada, kui need mõjud on KSH menetluses välja selgitatud. KSH menetlust ennetavalt tõrjuda ei saa. Menetlustoimingu vaidlustamine oleks lubatav, kui KSH oleks jäetud algatamata. Riigi eriplaneeringu algatamine kui menetlustoiming peaks kaebeõiguse jaatamiseks tooma vältimatult kaasa kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuva lõpliku haldusakti andmise. Selliseks hinnanguks praegusel hetkel alust pole. Samuti ei ole menetluse algatamise toiminguga võetud kaebajalt menetluses kaasarääkimise võimalust, mis on kaebuse kohaselt üheks peamiseks väidetavaks õiguse rikkumiseks. Seega pole menetlustoimingu eraldiseisvalt vaidlustamise eeldused täidetud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
XX palub 13.09.2022 määruskaebuses halduskohtu 16.08.2022 määruse tühistada.
Kohtupraktikas peetakse erandjuhtudel võimalikuks ka planeeringu algatamise otsuse vaidlustamist. Praegusel juhul on korralduses ka vaidlustamisviide ja vastustaja ise on selgitanud, et korraldus ei sisalda ainult planeeringu algatamise otsust, vaid sisuliselt on tegemist ka asukoha eelvaliku kinnitamisega, mis on vaidlustatav haldusakt ja millele ei laiene toimingu kohta käivad sätted. Arvestades Riigikohtu seisukohti haldusasjas nr 3-18-913 tulnuks riigi eriplaneering algatada PlanS-s ettenähtud üldkorras, mis tähendab kõigepealt kavandatava riigikaitselise otstarbega ehitiste kompleksi (planeeritava harjutuvälja) asukoha eelvalikut PlanS §-des 30‒41 sätestatud korras. Muu hulgas tuleb asukoha eelvaliku protseduuride käigus koostada KSH esimese etapi aruanne (PlanS § 36), milles tuleb hinnata ka strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisest lähtuvaid keskkonnaprobleeme, eelkõige neid, mis on seotud loodusobjektidega, sh Natura 2000 võrgustiku aladega. Algatades riigi eriplaneeringu ehitiste asukoha eelvalikut tegemata, välistatakse kaebaja kui harjutusväljal asuva maa omaniku õigus ja võimalus selles osas kaasa rääkida ning ettepanekuid teha. Sellega rikutakse kaebaja õigusi sõltumata planeerimismenetluse lõpptulemusest. Riigikohus ütles selgelt, et harjutusvälja täpsemat asukohavalikut ei ole maakonnaplaneeringus ega harjutusvälja asutamise korralduses tehtud. EhSRS § 9 lg 1 rakendamiseks peaks ka uue redaktsiooni kohaselt olema maakonnaplaneeringus määratud ehitise asukoht või tehtud ehitise asukoha eelvalik või asukohavalik. Kui ringkonnakohus selle hinnanguga ei nõustu, oli seadusemuudatuse eesmärk luua õiguslik alus konkreetsel üksikjuhtumil riigi eriplaneeringu algatamiseks asukoha eelvaliku protseduure läbimata. Sellisel juhul on planeerimisseaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse § 4 p-d 1 ja 2 põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta asjas kohaldamata ning kohaldada tuleb EhSRS § 9 redaktsiooni, mis kehtis enne 13.01.2022.
3(6)
3-22-1280
6.Vabariigi Valitsus (Kaitseministeeriumi kaudu) palub 23.09.2022 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Halduskohtu seisukoht ei ole vastuolus Riigikohtu seisukoha ega kaevatava haldusaktiga. Vastustaja on halduskohtule esitatud vastuses põhjendanud, miks ei toimu vaidlusaluse riigi eriplaneeringu puhul asukoha eelvaliku menetlust ja jääb selle juurde. Väär on kaebaja tõlgendus, justkui Riigikohtu hinnangul tulnuks algatada riigi eriplaneering üldkorras (mh teha harjutusväljale kavandatava riigikaitseliste ehitiste kompleksi asukoha eelvalik). Riigikohtu otsuse nr 3-18-913 p-st 28 otsesõnu sellist seisukohta ei nähtu. Vaidlustamisviite osas märgib vastustaja, et Vabariigi Valitsuse õigusaktid peavad vastama HMS-s sätestatud vorminõuetele (Vabariigi Valitsuse seaduse § 26 lg 2). Kaebaja viidatud korralduse nr 147 seletuskirja lisa 2 hõlmab endas korralduse eelnõu kooskõlastamise käigus esitatud seisukohtasid ning selgitust arvestamise või mittearvestamise kohta, mistõttu ei ole tegemist kaebajale õiguslikult siduva dokumendiga ning halduskohus ei pidanud seda arvesse võtma. Kaebaja taotlus tunnistada planeerimisseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduse muutmise seaduse § 4 p-d 1 ja p 2 põhiseadusega vastuolus olevaks on põhjendamata, mistõttu ei ole vastustajal võimalik selle osas põhjalikku seisukohta esitada. Kaebaja on EhSRS § 9 lg 1 muudatuse eesmärki tõlgendanud meelevaldselt juba sel põhjusel, et planeerimisseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 378 SE, mis hõlmas EhSRS § 9 lg 1 muudatust kehtivas sõnastuses, esitati Vabariigi Valitsuse poolt Riigikokku 15.04.2021 ning Riigikogu algatas eelnõu menetluse 19.04.2021. Seega ei olnud muudatuse eesmärk seotud Riigikohtu 21.10.2021 otsuses nr 3-18-913 esitatud seisukohtadega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu 16.08.2022 määrus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus.
8.Halduskohus tugines kaebuse tagastamisel HKMS § 121 lg 2 p-le 1, mille järgi võib kohus kaebuse määrusega tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Nimetatud alus võimaldab kaebuse tagastada, kui kaebeõiguse puudumine on kohtu hinnangul selge ilma kahtlusteta (nt Riigikohtu 04.10.2017 määrus nr 3-17-505, p 8; 11.10.2012 määrus nr 3-3-1-35-12, p 12).
9.Vaidlustatud korraldusega on algatatud riigi eriplaneeringu ja KSH menetlus (PlanS § 28 lg 1). Riigi eriplaneeringu algatamise korraldus on menetlustoiming (nt Riigikohtu 18.02.2002 otsus nr 3-3-1-8-02, p 8; 23.04.2008 määrus nr 3-3-1-12-08, p 15; 13.10.2005 otsus nr 3-3-144-05, p-d 10-11; 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8) ning KSH algatamine on menetlustoiming planeeringumenetluses (vrd Riigikohtu 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, pd 8‒9). Kaebaja on seisukohal, et praegusel juhul on tegemist eraldiseisvalt vaidlustatavate menetlustoimingutega.
10.Üldjuhul saab haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Seejuures peab menetlusviga olema sedavõrd oluline ja ilmne, et tingib vältimatult antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või muudab haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks. Enne haldusakti andmist saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub menetlusosalise subjektiivseid õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (vt Riigikohtu 18.06.2003 otsus nr 3-3-1-53-03, p 18; 4(6)
3-22-1280 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06, p 21). Muudel juhtudel tuleb puudutatud isikul enne kohtusse pöördumist oodata ära menetluse lõpptulemus. Seega tuleb praeguses asjas tuvastada, kas eelnimetatud eeldused on täidetud.
11.Kaebuses ja määruskaebuses peab kaebaja korraldust nr 147 õigusvastaseks eelkõige seetõttu, et riigi eriplaneering tulnuks algatada üldkorras – kaebaja leiab, et EhSRS § 9 lg 1 ei võimalda riigi eriplaneeringu menetlust alustada detailse lahenduse koostamisest (Riigikohtu otsus nr 3-18-913, p 26); riigi eriplaneering on algatatud harjutusvälja asukoha (ehitiste) eelvalikut tegemata, mistõttu välistati kaebaja õigus asukoha eelvaliku osas kaasa rääkida ja oma ettepanekuid teha.
12.Soodla harjutusväli asutati Vabariigi Valitsuse 09.07.2015 korraldusega nr 282. Kaebaja vaidlustas korralduse nr 282, samuti riigihalduse ministri 09.04.2018 käskkirjaga nr 1.1-4/78 kehtestatud „Harju maakonnaplaneeringu 2030+“ osas, millega tehti Soodla harjutusvälja asukoha eelvalik ja määrati harjutusvälja piiranguvööndi ulatus, haldusasjas nr 3-18-913. Haldusasja nr 3-18-913 menetlus lõppes Riigikohtu 21.10.2021 otsusega, millega tunnistati harjutusvälja asutamise korraldus õigusvastaseks, kuid jäeti korralduse tühistamise nõue rahuldamata. Samuti jäi rahuldamata kaebus maakonnaplaneeringu osaliseks tühistamiseks. Seega on nii korraldus nr 282 kui ka Harju maakonnaplaneering 2030+ kehtivad haldusaktid. Seetõttu on halduskohus õigesti selgitanud, et praeguses asjas ei saa harjutusvälja põhimõttelist asukohta enam vaidlustada.
13.Riigikohus leidis 21.10.2021 otsuses nr 3-18-913, et maakonnaplaneeringu seletuskirja järgi on tehtud selles harjutusvälja kui riiklikult tähtsa ehitise asukoha eelvalik ning harjutusväljale kavandatava riigikaitselise otstarbega ehitiste kompleksi asukohavalikut tuleb analüüsida riigi eriplaneeringu menetluses, mille raames saab vajaduse korral hinnata ka kavandatavate tegevuste mõju Natura aladele (p-d 26 ja 28). Seetõttu on põhjendatud halduskohtu seisukoht, et kaebajal on riigikaitseliste ehitiste kompleksi detailsema asukohavaliku ja sellega kaasnevate mõjude osas Natura alale ja sellest tulenevalt kaebaja KeÜS § 23 lg 3 alusel kaitstavatele õigustele võimalik kaasa rääkida korraldusega nr 147 algatatud riigi eriplaneeringu ja KSH menetluse raames. Kaebaja ei ole välja toonud, milliseid mittemenetluslikke õigusi vaidlustatud menetlustoiming rikub sõltumata lõplikust haldusaktist. Ringkonnakohtul puudub alus arvata, et kaebajat ei kaasata riigi eriplaneeringu ja KSH menetlusse ning tal ei oleks võimalik nendes menetlustes tõhusalt oma õigusi kaitsta. Kaebajal on võimalik vaidlustada eriplaneeringu kehtestamise otsust sellega mittenõustumisel (PlanS § 54). Asjaolusid, mis peaks andma alust arvata, et eriplaneeringu ja KSH algatamine tooksid kaasa vältimatult kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuva lõpliku haldusakti andmise, ringkonnakohtu hinnangul praegusel juhul ei esine. Korralduse nr 147 vaidlustamisviide ei loo erandit HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud kaebeõiguse piirangust.
14.Korraldusega nr 147 algatati riigi eriplaneeringu menetlus EhSRS § 9 lg 1 (13.01.2022 jõustunud redaktsiooni) alusel. Viidatud sätte järgi võib riigi eriplaneeringu koostamist alustada detailsema lahenduse menetlusest vastava maakonnaplaneeringu alusel juhul, kui maakonnaplaneering on koostatud enne EhSRS jõustumist kehtinud PlanS alusel ja selles on määratud ehitise asukoht või tehtud ehitise asukoha eelvalik või asukohavalik enne EhSRS jõustumist kehtinud PlanS §-de 7, 292 ja 34 alusel. EhSRS jõustus 01.07.2015 ning Harju maakonnaplaneering 2030+ menetleti lõpuni, lähtudes kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS-s sätestatud nõuetest (EhSRS § 1). Harjutusvälja asukoha määramise aluseks maakonnaplaneeringus oli PlanS v.r § 7 lg 3 p 13, mille järgi on maakonnaplaneeringu ülesandeks üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-alade määramine. Küsimuse, kas riigi eriplaneeringu koostamise alustamine detailsema lahenduse menetlusest EhSRS § 9 lg 1 alusel on õiguspärane, saab kaebaja vajaduse korral tõstatada eriplaneeringu kehtestamise 5(6)
3-22-1280 otsuse vaidlustamisel. Kaebaja seisukoht, et planeerimisseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega EhSRS § 9 lg 1 muutmise ja § 9 lg-ga 31 täiendamise eesmärk oli luua õiguslik alus konkreetsel üksikjuhtumil Riigikohtu seisukohtadest möödaminekuks, ei ole põhjendatud. Seda kinnitab juba asjaolu, et planeerimisseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 378 SE algatas Vabariigi Valitsus 19.04.2021 ehk ajal, mil Riigikohtu otsust haldusasjas nr 3-18-913 ei olnud veel tehtud. Samuti nähtub viidatud eelnõu seletuskirjast, et EhSRS § 9 lg 1 muutmise eesmärgiks oli sõnastada säte selgemalt ja eesmärgipärasemalt (lk 27).
15.Eelneva tõttu nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et praegusel juhul ei ole HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu eraldiseisvaks vaidlustamiseks täidetud. Kuna menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole täidetud, siis tagastas halduskohus kaebuse õigesti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.