Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
16.09.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-734
Haldusasi
VILSANDI-VESILOO SELTSI kaebus Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 kinnitatud „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja“ tühistamiseks või alternatiivselt selle tühisuse tuvastamiseks ning Põllumajandus- ja Toiduameti 18.03.2021 otsuse nr 6.1-1/13401 ja 01.04.2021 vaideotsuse tühistamiseks ning Põllumajandus- ja Toiduameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja VILSANDI-VESILOO SELTS, esindaja AS Vastustaja I Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu), esindaja DA Vastustaja II Põllumajandus- ja Toiduamet, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 26.11.2021 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
VILSANDI-VESILOO SELTSI apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Tagastada kaebajale apellatsioonkaebuse lisad 2 ja 3 ning 17.05.2022 ja 18.07.2022 avalduste lisad.
2.Võtta asja juurde apellatsioonkaebuse lisa 1 ja Vabariigi Valitsuse 02.09.2022 vastuse lisad.
Jätta rahuldamata kaebaja taotlus ekspertiisi korraldamiseks.
4.Jätta VILSANDI-VESILOO SELTSI apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 26.11.2021 otsus muutmata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.10.2022, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).
3-21-734 Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Mittetulundusühing VILSANDI-VESILOO SELTS palus Põllumajandus- ja Toiduametile (PTA) 11.02.2021 saadetud avalduses selgitada, kas Saaremaa vallas Vilsandi külas asuvatele Saarepõllu (katastritunnus 30101:003:0562) ja Pidaja (katastritunnus 30101:003:0461) kinnistutele maaparandussüsteemi projekteerimiseks ja ehitamiseks on vajalik kajastada see joonehitisena üldplaneeringus.
2.PTA teatas 15.02.2021 e-kirjas, et maaparandussüsteeme ei kajastata üldplaneeringus enne projekteerimistingimuste andmist ning maaparandussüsteemi projekteerimiseks ja ehitusprojekti koostamiseks on vaja taotleda maaparandusseaduse (MaaParS) alusel projekteerimistingimusi.
3.VILSANDI-VESILOO SELTS esitas PTA-le 18.02.2021 taotluse projekteerimistingimuste andmiseks eesmärgiga rajada Saarepõllu ja Pidaja kinnistutele uus maaparandussüsteem.
4.PTA selgitas 25.02.2021 e-kirjas, et esitatud taotluse alusel ei saa maaparandussüsteemi rajamiseks projekteerimistingimusi anda. Kinnistutel ei ole varem olnud maaparandussüsteemi, taotluses puuduvad andmed niisutus- ja kuivendussüsteemi kohta, kohalik omavalitsus ei ole kiitnud heaks veehaarde rajamist, antud ei ole veeluba ning puuduvad planeeringud ja kavandid, mis kajastaks algtingimusi. PTA selgitas, et toruehituseks annab loa kohalik omavalitsus.
5.PTA keeldus 18.03.2021 otsusega nr 6.1-1/13401 projekteerimistingimuste andmisest, sest kinnistud asuvad Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 „Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskirja ning välispiiri kirjelduse kinnitamine“ (kaitse-eeskiri) kehtestatud Vilsandi piiranguvööndis, kus on keelatud uue maaparandussüsteemi rajamine. PTA märkis, et 25.02.2021 e-kirjas selgitati kaebajale üldisi nõudeid maaparandussüsteemi rajamiseks.
6.VILSANDI-VESILOO SELTS esitas 18.03.2021 otsuse peale vaide, mille PTA jättis 01.04.2021 vaideotsusega rahuldamata. PTA toimingud taotluse lahendamisel olid eesmärgipärased. Otsus projekteerimistingimuste andmisest keeldumise kohta tehti MaaParS § 14 lg-s 2 sätestatud tähtaega järgides. PTA 18.03.2021 otsus on õiguspärane, sest Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis on keelatud uue maaparandussüsteemi rajamine (looduskaitseseaduse (LKS) § 26 lg 1 ja lg 2 p 4 ning § 31 lg 2 p 1; kaitse-eeskirja p 37 alap 1; MaaParS § 14 lg 1 p 4 ja lg 2).
7.VILSANDI-VESILOO SELTS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikud nõuded olid tühistada kaitse-eeskiri või alternatiivselt tuvastada selle tühisus, tühistada PTA 18.03.2021 otsus ja 01.04.2021 vaideotsus ning kohustada PTA-d andma Saarepõllu ja Pidaja katastriüksustele projekteerimistingimused maaparandussüsteemi projekteerimiseks.
2(9)
3-21-734 PTA on rikkunud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-d 2 ja 4. PTA teatas 15.02.2021 ekirjas, et maaparandussüsteemi rajamiseks on vaja taotleda projekteerimistingimusi rajatiste projekteerimiseks ja ehitusprojekti koostamiseks, kuid sisuliselt keeldus nende andmisest 25.02.2021 e-kirjaga. PTA 18.03.2021 otsuses tuginetakse aga kaitse-eeskirjast tulenevale keelule. Otsuse tegemisega on viivitatud, sest sisuliselt keelduti taotluse rahuldamisest 25.02.2021 e-kirjaga ja kõik otsused on teinud sama isik. Keeldumise õiguslik alus toodi välja alles vaidemenetluses. PTA pidi tulenevalt HMS §-dest 4 ja 54 kaaluma kaebaja huve ja enda varasemaid selgitusi. PTA ei võtnud kaalumisel arvesse, et Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 määrusega nr 8 kehtestatud Kihelkonna valla üldplaneeringus on kinnistute maakasutuse juhtfunktsiooniks määratud väärtuslik põllumaa, samuti asjaolu, et maid on ajalooliselt kasutatud põllumaana. Seejuures on üldplaneering hilisem kui kaitse-eeskiri. Kaitseeeskiri ei ole üldakt HMS § 89 lg 1 mõistes. Kaitse-eeskirja aluseks olev õigusnorm – kaitstavate loodusobjektide seadus (KLOS) § 5 lg 4 ja § 6 – on tunnistatud 10.05.2004 jõustunud LKS §-ga 78 kehtetuks. Järelikult on PTA otsus motiveerimata. Kui kaitse-eeskiri on üldkorraldus, ei saanud see PTA vaidlusaluste otsuste tegemise ajal kehtida. Kaitse-eeskirja volitusnorm on kehtivuse kaotanud. LKS § 91 lg-l 1 puudub õigusjõud, sest see on vastuolus võimude lahususe põhimõttega. Haldusakti kehtivust ei saa pikendada üldaktiga. Kaitse-eeskiri on vastuolus ka üldplaneeringuga. Alternatiivselt on kaitse-eeskiri tühine HMS § 63 lg 2 p-de 1, 3 ja 5 alusel ning tühisus tuleb tuvastada alates 18.03.2021. LKS § 91 lg 1 tuleb tunnistada põhiseaduse (PS) ja muude seadustega vastuolus olevaks ning algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus.
8.Vabariigi Valitsus palus jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja seaduslikule esindajale AS-le pidid kinnistutele kohalduvad looduskaitselised piirangud olema teada enne 18.03.2021. Ta omandas osa Saarepõllu kinnistust 2010. a-l. AS küsis Keskkonnaametilt 11.02.2021, kas maaparandussüsteemi rajamiseks on vaja saada nende nõusolek ning talle vastati 04.03.2021. Kinnistu jäämine piiranguvööndisse pidi olema selge ka maamaksuteate saamisel. Saarepõllu kinnistu teine kaasomanik, kes on ühtlasi AS sugulane, oli aastatel 1981–2005 Vilsandi looduskaitseala ja seejärel rahvuspargi direktor. Kaebaja on taotlenud Natura 2000 võrgustiku meetmetest toetusi. Maaomanikud pidid olema looduskaitselistest piirangutest teadlikud. Vilsandi rahvuspargi staatus on üldteada. Kohapeal on infotahvlid ja tähised. Kaebaja pidi tegevuse kavandamisel piirangutega arvestama. Kaebajal ei ole õigust nõuda kaitse-eeskirja tühistamist suuremas ulatuses, kui ta on määratlenud oma huvi, s.o tema huvi on piiritletud Saarepõllu ja Pidaja kinnistutega. Taotluse esitamine ei tekita õiguspärast ootust tegevuse elluviimiseks (vt Riigikohtu 31.05.2010 otsus nr 3-3-1-85-10, samuti haldusasjad nr 3-14-53250, 3-14-53259 ja 3-14-53249). Ülejäänud osas tuleb kaebus HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Kaitse-eeskirja tervikuna tühistamine oleks vastuolus ka avaliku huviga loodusväärtuste säilitamise vastu. Kaitse-eeskiri on kehtiv haldusakt. Selle kehtivus lõpetatakse ala kaitse alt väljaarvamisega, millega tunnistatakse varasem kaitse alla võtmise otsus kehtetuks, või seaduses sätestatud muul juhul (vt HMS § 61 lg 2). Kaebaja ei ole väitnud, et kinnistutel ei asu loodusväärtusi. LKS § 91 lg-s 1 sätestatakse tähtaeg, mille jooksul tuleb enne LKS jõustumist vastu võetud kaitse-eeskirjad ajakohastada. Haldusakti kehtivust ei mõjuta see, kui selle andmise aluseks olnud seadus kaotab kehtivuse. Vilsandit kui loodusobjekti on järjepidevalt kaitstud (KLOS § 30 lg 6, LKS § 91 lg 1). Kaitse-eeskirja tühistamine ei võimalda saavutada kaebuse eesmärki, sest seal kehtivad LKSst tulenevad piirangud, samuti Natura 2000 võrgustikku kuulumisest tulenevad piirangud. Kaitseeeskiri ei riku kaebaja omandiõigust ega ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust kasutada teisele kuuluvaid ressursse. Üldplaneeringu kehtestamisel oleks tulnud arvestada kaitseeeskirjast tulenevate piirangutega. 3(9)
3-21-734
9.Põllumajandus- ja Toiduamet palus jätta kaebus rahuldamata. Taotluse lahendamisel järgiti menetlusnorme ja peeti kinni seaduses sätestatud tähtaegadest. Kuna Saarepõllu ja Pidaja kinnistud asuvad Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis, ei ole seal tulenevalt MaaParS § 14 lg 1 p-st 4, LKS § 31 lg 2 p-st 1 ja kaitse-eeskirja p 37 alap-st 1 võimalik anda uue maaparandussüsteemi rajamiseks projekteerimistingimusi. Tähtsust ei ole sellel, mis otstarbel on ajalooliselt maatükke kasutatud. Maaparandussüsteemi rajamise keeld tuleneb ka LKS-st, mistõttu ei saavuta kaebaja kaitse-eeskirja tühistamisel kaebuse eesmärki. Mittetulundusühingul ei ole automaatselt volitust kaitsta oma liikmete õigusi.
10.Tallinna Halduskohus jättis 26.11.2021 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. MaaParS § 14 lg 1 p 4 järgi tuleb PTA-l projekteerimistingimuste andmisest keelduda, kui projekteerimistingimuste taotlusega kavandatav ehitamine ei vasta õigusaktist või maaparandussüsteemi asukohast tulenevatele avalik-õiguslikele kitsendustele. Kaitse-eeskirja p 37 alap-s 1 sätestatakse, et piiranguvööndis on keelatud uute maaparandussüsteemide rajamine. Samasugune keeld on sätestatud LKS § 31 lg 2 p-s 1 tingimusel, et kaitse-eeskirjas ei ole sätestatud teisiti. Praegusel juhul sätestatakse kaitse-eeskirjas avalik-õiguslik piirang, mis välistab Saarepõllu ja Pidaja kinnistutele mis tahes uue maaparandussüsteemi rajamise. Õige ei ole kaebaja väide, et kaitse-eeskiri oli PTA otsuse tegemise ajaks kehtivuse kaotanud. Kaitse-eeskiri on haldusakt (üldkorraldus), mistõttu tuleb selle kehtivuse hindamisel juhinduda HMS § 61 lg-st 2. Kaitse-eeskirja kehtivus ei olnud sel alusel lõppenud. Haldusakti andmise aluseks oleva õigusnormi kehtetuks tunnistamine või muutmine ei mõjuta haldusakti kehtivust. Haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HMS § 54). Hilisemad muutused faktilistes või õiguslikes asjaoludes võivad anda aluse nõuda haldusorganilt haldusakti kehtetuks tunnistamist, muutmist või uue haldusakti andmist. Kaebetähtaja kulgema hakkamine alates hetkest, mil haldusakt avaldab mõju isiku õigustele, ei tähenda, et üldkorralduse õiguspärasust hinnatakse kaebuse esitamise või kohtuotsuse tegemise aja seisuga (vt ka HKMS § 158 lg 2). Kaebuses ei ole põhjendatud kaitse-eeskirja õigusvastasust selle andmise aja seisuga. Kaebaja ei ole seadnud kahtluse alla Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärke, piiranguvööndi ulatust ega kitsenduste vajalikkust ja mõõdukust. Isegi kui praegu on mõningad kitsendused muutunud ebaproportsionaalseks, ei tooks see kaasa kaitse-eeskirja õigusvastasust. Kaebajale on selgitatud võimalust esitada Keskkonnaametile taotlus kinnistute väljaarvamiseks piiranguvööndist, kuid ta ei ole seda teinud. Kaitse-eeskirja puhul ei esine ka ühtki HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisuse alust. Üldkorraldust ei muuda tühiseks selle andmise aluseks oleva õigusnormi kehtetuks tunnistamine. PTA ei pidanud otsuse tegemisel arvestama asjaoluga, et Kihelkonna valla üldplaneeringus on vaidlusalused kinnistud määratletud väärtusliku põllumaana. Esiteks ei mõjuta kaitse-eeskirja kehtivust see, et üldplaneering kehtestati pärast kaitse-eeskirja vastuvõtmist. Teiseks ei tulene üldplaneeringust, et kõnealustele kinnistutele peaks saama rajada maaparandussüsteemi. Kuigi üldplaneeringu kaardi ja seletuskirja järgi asuvad kinnistud väärtusliku põllumaa alal, ei tähenda see, et seal peaks avalik-õiguslikke kitsendusi arvestamata saama tegeleda põllumajandusega. Seletuskirja järgi tuleb vastavad maad hoida põllumajanduslikus kasutuses, neid maid üldjuhul ei hoonestata, seal tuleb vältida põldude struktuuri lihtsustamist ja säilitada metsatukad, üksikud puud, kiviaiad ja -vared ning külamaastiku esteetilise väärtuse ja vaadete säilitamiseks tuleb põldude sööti jätmisel tagada nende niiteline kasutus. Kuna üldplaneeringu eesmärk on tagada vastavate põllumaade hooldamine ja majandamine külamaastiku ajaloolise, esteetilise ja loodusliku väärtuse ning avatud vaadete säilitamiseks, ei ole sellega vastuolus, kui maid ei kasutata põllumajanduses. Oluline on vaid, et neid niidetakse. Kaitse-eeskirja õiguspärasust ei mõjuta ka kinnistute ajalooline kasutus. 4(9)
3-21-734 Kaebaja taotlus LKS § 91 g 1 kohaldamata jätmiseks vastuolu tõttu PS-ga ei ole põhjendatud, sest see norm ei ole asjassepuutuv. Selle sätte kehtetuks tunnistamine ei kõrvaldaks kaitseeeskirja kehtivust. Viidatud normiga on seadusandja pannud kaitsealade kaitse-eeskirjade kehtestamise eest vastutavatele haldusorganitele kohustuse kehtestada hiljemalt 01.05.2023 uued kaitse-eeskirjad. Kuni selle tähtpäeva saabumiseni ei mõjuta LKS varem kehtestatud kaitseeeskirjade kehtivust. Regulatiivne toime puudub sätte osal „jäävad kehtima“. Üksiti ei mõjuta säte varem kehtestatud kaitse-eeskirjade kehtivust. PTA-le ei saa ette heita kaalutlusõiguse kasutamata jätmist, sest kaitse-eeskiri ei võimalda kaalumist. Isegi kui PTA andis varasemates kirjades mõista, et maaparandussüsteemi rajamine võib olla võimalik, ei kõrvalda see kaitse-eeskirjast tulenevat keeldu ega tekita kaalutlusõigust. Otsuse õiguspärasust ei mõjuta see, et PTA oleks võinud kohe öelda, et konkreetsesse kohta ei ole võimalik maaparandussüsteemi rajada. Isegi kui menetlustähtaega rikuti, oli see ebaoluline rikkumine, mis ei mõjutanud lõplikku otsust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
11.VILSANDI-VESILOO SELTS palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada, või alternatiivselt saata asi tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Halduskohus tegi olulise menetlusvea, kui jättis välja selgitamata, kas kaebaja on esitanud kaitseala valitsejale või Keskkonnaministeeriumile taotluse kinnistute väljaarvamiseks Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist. Keskkonnaamet jättis selle taotluse 03.08.2021 kirjaga rahuldamata ja Keskkonnaministeerium 14.09.2021 kirjaga sama taotluse menetlusse võtmata. PTA oleks pidanud enne projekteerimistingimuste andmisest keeldumist välja selgitama maaparandussüsteemist lähtuvad mõjud keskkonnale (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) §-d 10, 11 ja 13; Riigikohtu otsused nr 3-3-1-86-06, p 16 ja 3-3-1-15-08, p 18.2). Võimalikku keskkonnahäiringut ei saa põhjendada üksnes sellega, et kinnistud jäävad Natura 2000 võrgustiku alale. Üksiti ei tähenda eeltoodu, et kinnistutel ei võiks tegeleda majandustegevusega. Halduskohus rikkus otsuse põhjendamise kohustust, kui jättis vastamata kaebaja väidetele seonduvalt PTA tegevuse eesmärgipärasuse, üldplaneeringuga vastuolu ja sellest võrsuva õiguspärase ootuse, kinnistute ajaloolise kasutuse ja haldusakti tagantjärele põhjendamisega. Kaitse-eeskirja tühisust ei pea hindama selle andmise aja seisuga (vt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-21-03). Kuna kaitse-eeskirja andmise aluseks olev õigusnorm ei kehti, on kaitseeeskiri HMS § 63 lg 2 mõistes tühine. PTA pidi arvestama üldplaneeringuga, sest see kooskõlastati kaitseala valitsejaga ning see on kehtiv ja õiguspärane haldusakt. Maaparandussüsteemi rajamine ei ole rahvuspargi kaitse-eesmärkidega vastuolus, sest kaitseeesmärk on kaitsta kultuuripärandit, s.o inimtegevust. Majandustegevuse välistamiseks oleks kinnistute sihtotstarve pidanud olema kaitsealune maa. Kaitse-eeskiri ei ole kõrgema õigusjõuga kui üldplaneering. Kinnistute ajalooline kasutus on oluline asjaolu. Halduskohus ei andnud kaebajale võimalust selgitada, miks kaitse-eeskirjast tulenevad piirangud on ebaproportsionaalsed. Keskkonnaministeerium ei ole esitanud kaitsekohustuse teatist, mis kinnitaks, et kinnistud on looduskaitselised objektid. Kaitse-eeskirja vastuvõtmisel ei koostatud ekspertarvamust seal asuvate kaitstavate loodusväärtuste kohta. Kaebaja oli esitanud ka tuvastamiskaebuse avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemiseks (HKMS § 37 lg 2 p 6), sh kaitse-eeskirja kehtivuse osas seoses sellega, et volitusnormi kehtivus on lõppenud, loodusobjektide olemasolu kohta ei koostatud ekspertarvamust ega ekspertiisi ja kaitse-eeskiri on vastuolus üldplaneeringuga. Selle järel oleks kaebajal võimalik nõuda menetluse uuendamist. Kui tuvastamiskaebuse esitamine oli ebaselge, tulnuks anda kaebajale võimalus seisukohti täiendada. 5(9)
3-21-734 LKS § 91 lg 1 on asjassepuutuv norm, sest selle kehtetuks tunnistamisel ei kehti kaitse-eeskiri kuni 01.05.2023. Vastuolu tõttu PS-ga tuleb kohaldamata jätta ka LKS § 31 lg 2 p 1. Kaebaja esitas 18.07.2022 taotluse (täpsustatud 20.07.2022) ekspertiisi korraldamiseks, et selgitada välja looduskaitseliste piirangute põhjendatus ja otstarbekus ning kavandatud maaparandussüsteemist lähtuvad mõjud Natura 2000 võrgustiku alale.
12.Vabariigi Valitsus palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varem esitatud seisukohtade juurde. Kaebaja põhjendas kaitse-eeskirja õigusvastasust üksnes selle andmise aluseks olnud õigusnormide kehtetuks tunnistamisega. Kaebaja ei väitnud, et piirangud on ebaproportsionaalsed. Seega ei saanud halduskohus muid väiteid hinnata. Apellatsioonkaebuses ei saa esitada uusi väiteid ja nõudeid. Kaebaja ei ole esitanud nõuetekohast avaldust kinnistute väljaarvamiseks Vilsandi rahvuspargi territooriumilt. Looduväärtuste kaitsel on põhjendatud lähtuda keskkonnaohu vältimise ja ettevaatuspõhimõttest (KeÜS §-d 10 ja 11) ning välistada tegevused, mis võivad loodusväärtusi kahjustada. Kaebaja viidatud kohtupraktika ei puuduta looduskaitseliste piirangute põhjendatust, mistõttu ei ole see asjakohane. Kaebaja märkis, et kaitse-eeskiri on HMS § 63 lg 2 p-de 1, 3 ja 5 alusel tühine, kuid ei põhjendanud oma väiteid. Neid asjaolusid ka ei esinenud. Õigusaktide hierarhiast tulenevalt on kaitse-eeskiri üldplaneeringu ees ülimuslik. Maa sihtotstarbeks ei pea olema kaitsealune maa. Kaitse-eeskiri ei välista täielikult põllumajanduslikku tootmist, nt on lubatud niitmine ja karjatamine. Kaitsekohustuse teatisel on informatiivne tähendus ja neid ei saadeta alates 2013. a-st. Üksiti pole vastustajal olnud kohustust kunagi seda kaebajale saata. Enne kaitse-eeskirja vastuvõtmist koostati eksperdiarvamus.
13.Põllumajandus- ja Toiduamet palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
Kaebaja ja Vabariigi Valitsus on esitanud uusi tõendeid.
15.Apellatsioonimenetlus on lubatud esitada uusi tõendeid juhul, kui need jäid esitamata põhjusel, et halduskohus rikkus menetlusnorme või tõend ei olnud menetlusosalisest sõltumatul põhjusel talle varem kättesaadav. Tõendi esitamist apellatsioonimenetluses tuleb põhjendada. Kui tõendi hilinenud esitamist ei põhjendata või selleks puudub mõjuv põhjus, võib ringkonnakohus jätta tõendi tähelepanuta, välja arvatud, kui see on ilmselt vajalik asja õigemaks lahendamiseks (vt HKMS § 182 lg 2, § 198 lg-d 1–3). Kohus võib keelduda tõendi vastuvõtmisest ja selle esitajale tagastada, kui tõendil ei ole asjas tähtsust (vt HKMS § 62 lg-d 2 ja 3).
16.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuses taotluse võtta asja juurde Keskkonnaameti 03.08.2021 kiri nr 7-9/21/15760-2 (lisa 2), Keskkonnaministeeriumi 14.09.2021 kiri nr 8-2/21/4078-3 (lisa 3) ja Keskkonnaameti 21.11.2018 kiri nr 6-2/18/17224-2 (lisa 1). Kaebaja soovib 03.08.2021 ja 14.09.2021 kirjadega ümber lükata halduskohtu väite, et kaebaja ei ole taotlenud kinnistute väljaarvamist Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist. Keskkonnaameti 21.11.2018 kirjaga soovib kaebaja tõendada, et AS Artes Terrae Vilsandi rahvuspargi ehituspärandi, asustusstruktuuri ja maastike kultuuriväärtuste alusuuring (töö nr 1560MT1, 2017) on asjakohane tõend, hindamaks maade ajaloolist kasutust põllumaana. Samuti soovis kaebaja sellega esialgse õiguskaitse menetluses tõendada Keskkonnaameti suunist juhinduda kaitse-eeskirjast käimasolevas üldplaneeringu menetluses. Kaebaja palus 17.05.2022 avalduses võtta asja juurde ka Keskkonnaameti 10.05.2022 kirjad nr 7-9/22/8670-2 ja 7-9/22/8672-2 ning 18.07.2022 avalduses Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi I etapi aruanne (Pille Tomson, 6(9)
3-21-734 2008) ja Keskkonnaministeeriumi 12.07.2022 käskkiri nr 1-2/22/221. Kaebaja hinnangul tõendavad 10.05.2022 kirjad, et otsus projekteerimistingimuste andmise kohta on kaalutlusotsus ning maaparandussüsteemiga ei kaasne olulist mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Kaitseeeskirja eelnõu ekspertiis ja 12.07.2022 käskkiri võimaldavad kaebaja arvates hinnata, kas kinnistutele laienevad looduskaitselised piirangud on põhjendatud.
17.Vabariigi Valitsuse hinnangul ei ole 17.05.2022 ja 18.07.2022 esitatud tõendid vaidlusega seotud: 10.05.2022 kirjad puudutavad ujuvkai ja kaldarambi paigaldamist, mitte maaparandussüsteemi rajamist. Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi I etapi aruanne ja 12.07.2022 käskkiri ei ole aga seotud vaidlustatud kaitse-eeskirjaga, vaid see on kogutud uue kaitse-eeskirja vastuvõtmisele suunatud haldusmenetluses.
18.Ringkonnakohus keeldub apellatsioonkaebuse lisade 2 ja 3 ning kaebaja 17.05.2022 ja 18.07.2022 avaldusele lisatud tõendite asja juurde võtmisest ning tagastab need kaebajale. Need tõendid on esitatud asjaolude kinnitamiseks, millel ei ole asja lahendamise seisukohast tähtsust (apellatsioonkaebuse lisad 2 ja 3). Ka ei kinnita tõendid kaebaja väidetud asjaolusid (17.05.2022 ja 18.07.2022 avaldusele lisatud tõendid). Vaidlustatud haldusaktide õiguspärasus ei sõltu sellest, kas kaebaja on esitanud taotluse Saarepõllu ja Pidaja kinnistute Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist väljaarvamiseks ja kuidas see taotlus on lahendatud. Haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HMS § 54, HKMS § 158 lg 2). Keskkonnaameti nõusolekust ujuvkai ja kaldarambi paigaldamiseks ei ole võimalik teha järeldust, et praeguses asjas vaidlustatud PTA 18.03.2021 otsus on kaalutlusotsus (vt täpsemalt allpool) või maaparandussüsteemiga ei kaasne mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Kaebaja 18.07.2022 avaldusele lisatud tõendid ei ole seotud vaidlustatud kaitse-eeskirja menetlusega. Küll võtab ringkonnakohus asja materjalide juurde Keskkonnaameti 21.11.2018 kirja (apellatsioonkaebuse lisa 1), sest sellel oli tähtsus esialgse õiguskaitse menetluses.
19.Vabariigi Valitsus on 02.09.2022 seisukohale lisanud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja ja tsoneeringu ekspertiisi (Ü. Kukk, M. Külvik, A. Leito, 1996) ning kaardi. Tõenditega on võimalik ümber lükata kaebaja väide, et kaitse-eeskirja vastuvõtmisel ei koostatud KLOS § 5 lgle 10 vastavat eksperdiarvamust. Ringkonnakohus võtab need tõendid asja materjalide juurde, sest need on vajalikud asja õigemaks lahendamiseks.
20.Kaebaja 18.07.2022 avalduses (täpsustatud 20.07.2022) sisaldus ka taotlus korraldada ekspertiis, et selgitada välja Saarepõllu ja Pidaja kinnistute looduskaitse alla võtmise põhjendatus ja otstarbekus ning planeeritava tegevuse keskkonnamõju. Ringkonnakohus jätab taotluse rahuldamata. Praegusel juhul ei ole sellel tõendil asja lahendamisel tähtsust, sest PTA ei pidanud projekteerimistingimuste andmist otsustades neid asjaolusid arvestama (vt alljärgnevad põhjendused). II
21.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus järgib halduskohtu otsuse põhjendusi ega korda neid (HKMS § 201 lg 4) ning märgib vastuseks apellatsioonkaebusele järgmist.
22.Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri on haldusakt HMS § 51 lg 2 mõistes (vt Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 31 ja 32; 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 19). Haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HMS § 54; HKMS § 158 lg 2). Kaitse-eeskiri võeti vastu 22.05.1996, s.o enne HMS jõustumist, ning kaitse-eeskirja õiguspärasust tuleb hinnata tollal kehtinud seaduste alusel. Seejuures ei saa haldusmenetluse põhimõtete ja korrektsuse järgimisse suhtuda samasuguse rangusega, nagu pärast HMS jõustumist (vt ka Riigikohtu 30.09.2003 otsus nr 3-3-1-58-03, p 15; 18.11.2004 otsus nr 3-3-133-04, p 16). Vabariigi Valitsus on apellatsioonimenetluses esitatud ekspertiisiga kummutanud kaebaja väite, et enne kaitse-eeskirja vastuvõtmist ei koostatud KLOS § 5 lg-le 10 vastavat 7(9)
3-21-734 eksperdiarvamust. Kaebaja ei ole esitanud muid väiteid selle kohta, et kaitse-eeskiri oli selle andmise ajal õigusvastane. Kuna Kihelkonna valla üldplaneering kehtestati 2010. a-l, ei saanud sellega kaitse-eeskirja vastuvõtmisel arvestada. Kaebajat ei saanud kaitse-eeskirja menetlusse kaasata ega tema õigustega arvestada, sest teda ei olnud kaitse-eeskirja vastuvõtmise ajal veel asutatud. Volitusnormi (õigusliku aluse) hilisem kehtetuks tunnistamine ei muuda kaitse-eeskirja kehtetuks. Haldusakti kehtivust hinnatakse HMS § 61 lg 2 alusel. Praegusel juhul ei esine ühtki sättes nimetatud alust, mis viitaks kaitse-eeskirja kehtivuse lõppemisele. Lisaks on kaitse-eeskirja õiguslik alus olemas ka pärast KLOS kehtetuks tunnistamist. LKS (RT I 2004, 38, 258) § 91 lg 1 sätestas selle vastuvõtmisel, et enne seaduse jõustumist moodustatud kaitsealade kaitseks kehtestatud kaitse-eeskirjad jäävad kehtima kuni LKS alusel kehtestatud kaitse-eeskirjade jõustumiseni või kaitse kehtetuks tunnistamiseni. Hiljem on normi muudetud selliselt, et enne LKS jõustumist kehtestatud kaitse-eeskirjad kehtivad kuni LKS alusel kehtestatud kaitseeeskirjade jõustumiseni või kaitse kehtetuks tunnistamiseni, kuid mitte kauem kui 01.05.2023. LKS § 91 lg 1 ei pikenda kaitse-eeskirja kehtivust.
23.Halduskohus jättis õigesti rahuldamata kaebaja alternatiivse nõude kaitse-eeskirja tühisuse tuvastamiseks. Kaebaja väitis küll, et kaitse-eeskirja puhul esinevad HMS § 63 lg 2 p-des 1, 3 ja 5 sätestatud tühisuse alused, kuid pole oma väiteid põhjendanud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisuse alused puuduvad. Kaitse-eeskirja andis selleks pädev haldusorgan, selles sätestatud õigused ja kohustused on selged. Haldusakti tühisuse aluseks ei ole selle õigusliku aluse kehtivuse lõppemine.
24.Halduskohus selgitas õigesti, et kaebajal on võimalik taotleda asjakohastelt haldusorganitelt looduskaitseliste piirangute kehtetuks tunnistamist või leevendamist, samuti osaleda uue kaitse-eeskirja koostamise menetluses ning vaidlustada nendes menetlustes tehtud otsuseid. Praeguse vaidluse lahendamisel ei ole siiski tähtsust, kas kaebaja oli esitanud taotluse kaitse-eeskirja kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks.
25.Halduskohus võttis 10.08.2021 määrusega menetlusse kaitse-eeskirja tühistamise või alternatiivselt tühisuse tuvastamise nõude ning PTA 18.03.2021 otsuse ja 01.04.2021 vaideotsuse tühistamise nõude ning nõude PTA kohustamiseks anda projekteerimistingimused katastriüksustele 30101:003:0461 ja 30101:003:0562 maaparandussüsteemi projekteerimiseks. Seejuures oli kaebaja kaebuse nõudeid täpsustanud nii 22.07.2021 avalduses kui ka 09.08.2021 vastuses halduskohtu nõudele, sh taotlenud vaideotsuse tühistamist koos vaidlustatud haldusaktiga, mitte eraldiseisvalt selle õigusvastasuse tuvastamist. Ühestki kaebaja halduskohtule esitatud avaldusest ei ole võimalik järeldada tahet esitada alternatiivset nõuet faktilise või õigusliku asjaolu tuvastamiseks (HKMS § 37 lg 2 p 6). Apellatsioonkaebuses sisalduvad vastavasisulised etteheited on põhjendamatud. Liiati võib apellatsioonkaebuse p-s 20 toodud seisukohast järeldada, et sellise nõude eesmärk oleks olnud tuvastada, et kaitse-eeskiri ei kehti volitusnormi kehtivuse lõppemise, ekspertiisi koostamata jätmise ja vastuolu tõttu üldplaneeringuga. Sisuliselt on ka selle nõude eesmärk kõrvaldada kaitse-eeskirja kehtivus, mida on võimalik teha tühistamis- ja tühisuse tuvastamise nõudega. Need nõuded kaebaja esitas. Nõuete rahuldamata jätmine ei tähenda, et halduskohus oleks eksinud kaebuse eesmärgi saavutamiseks sobivate ja vajalike nõuete kindlakstegemisel.
26.PTA keeldus projekteerimistingimuste andmisest põhjusel, et kinnistud asuvad Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis, kus on keelatud uute maaparandussüsteemide rajamine. Keeldumise õiguslik alus on MaaParS § 14 lg 1 p 4 ja kaitse-eeskirja p 37 alap 1. Õige on halduskohtu seisukoht, et PTA-l puudus projekteerimistingimuste andmist otsustades kaalutlusõigus. MaaParS § 14 lg 1 p 4 ei võimalda kaalumist, kui maaparandussüsteemi asukohas kehtib avalik-õiguslik kitsendus. Praegusel juhul oli selline kitsendus sätestatud sõnaselgelt kaitse-eeskirja p 37 alap-s 1. Avalik-õigusliku kitsenduse võib seada ka haldusaktiga (HMS § 51
8(9)
3-21-734 lg 2). Erinevaid õigusi ja huve tulnuks kaaluda siis, kui kaitse-eeskiri ei oleks välistanud uue maaparandussüsteemi rajamist.
27.Kaebaja etteheide, et halduskohus jättis tema väidetele vastamata, ei ole põhjendatud. Halduskohus käsitles nii võimalikke minetusi projekteerimistingimuste andmisest keeldumisel kui ka vastuolu üldplaneeringuga (vt otsuse p-d 8–9, 11–12). See, et halduskohus ei nõustunud kaebaja väidetega, ei tähenda, et halduskohus ei oleks otsust põhjendanud. Võimalikud minetused haldusmenetluse läbiviimisel olid ebaolulised ega saanud mõjutada lõplikku haldusakti. Kaebajal ei saanud PTA selgituste põhjal tekkida ootust, et projekteerimistingimused antakse.
28.Halduskohus selgitas õigesti, et LKS § 91 lg 1 kohaldamata jätmine ja põhiseadusevastaseks tunnistamine ei aitaks kaebajal saavutada kaebuse eesmärki, sest see ei kõrvaldaks kaitse-eeskirja kehtivust. Ka apellatsioonimenetluses esitatud täiendav taotlus LKS § 31 lg 2 p 1 kohaldamata jätmiseks ja põhiseadusevastaseks tunnistamiseks ei kõrvaldaks kaitseeeskirjast tulenevat kitsendust. Kaebaja õiguste realiseerimist takistab ennekõike kaitse-eeskirjas sisalduv uue maaparandussüsteemi rajamise keeld. Samas jäi kaebus kaitse-eeskirja tühistamiseks või alternatiivselt tühisuse tuvastamiseks rahuldamata. Kaebajal on oma õiguste kaitseks tõhusaim taotleda asjakohastelt haldusorganitelt looduskaitseliste piirangute kehtetuks tunnistamist või leevendamist, samuti osaleda uue kaitse-eeskirja koostamise menetluses ning vajaduse korral vaidlustada nendes menetlustes tehtud otsuseid.
29.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustajad ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, mistõttu jäävad ka vastustajate võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.