Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
11.03.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2867
Haldusasi
Eesti Keskkonnateenused AS vaidlustus Keila Linnavalitsuse 28.10.2021 korralduse nr 301 osaliseks tühistamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 30.11.2021 otsuse nr 191-21/238792 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja (vaidlustaja) Eesti Keskkonnateenused AS (rgkood 10277820), esindaja v.adv Toomas Pikamäe Vastustaja (hankija) Keila linn, esindaja Enno Fels Kolmas isik I RAGN-SELLS AS (rg-kood 10306958), esindajad v.adv Kadri Matteus ja v.adv Artur Knjazev Kolmas isik II OÜ Ekovir (rg-kood 10548331)
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 24.01.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Lihtmenetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 24.01.2022 otsus muutmata.
2.Mõista Eesti Keskkonnateenused AS-lt välja RAGN-SELLS AS menetluskulude katteks 864 eurot. Ülejäänud apellatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. Selgitused Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21.03.2022 (HKMS § 278 lg 1). Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (HKMS § 278 lg 3).
1.Keila Linnavalitsus (hankija) avaldas 22.07.2021 teenuste kontsessiooni erimenetlusena korraldatava riigihanke „Kontsessiooni andmine korraldatud jäätmeveoks Keila linnas“
3-21-2867 (viitenumber 238792) kontsessiooniteate. Pakkumuste esitamise tähtpäevaks esitasid pakkumused Eesti Keskkonnateenused AS, RAGN-SELLS AS ja OÜ Ekovir.
2.Hankija tegi 28.10.2021 korraldusega nr 301 järgmised otsused: jättis hankest kõrvaldamata ja kvalifitseeris hankepassis esitatud kinnituste alusel Eesti Keskkonnateenused AS, RAGN-SELLS AS ja OÜ Ekovir (p 1); tunnistas Eesti Keskkonnateenused AS, RAGNSELLS AS ja OÜ Ekovir esitatud pakkumused vastavaks (p 2); tunnistas edukaks pakkumuseks RAGN-SELLS AS pakkumuse (p 3) ning jättis RAGN-SELLS AS riigihankest kõrvaldamata ja kvalifitseeris ta kui eduka pakkumuse esitanud pakkuja (p 4).
3.Eesti Keskkonnateenused AS esitas 05.11.2021 riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse korralduse nr 301 kehtetuks tunnistamiseks RAGN-SELLS AS-i ja OÜ Ekovir pakkumuste vastavaks tunnistamise, nende hankemenetlusest kõrvaldamata jätmise ja kvalifitseerimise otsuste ning RAGN-SELLS AS-i pakkumuse edukaks tunnistamise osas.
4.VAKO jättis 30.11.2021 otsusega nr 191-21/238792 vaidlustuse rahuldamata ning mõistis Eesti Keskkonnateenused AS-lt RAGN-SELLS AS kasuks välja õigusabikulud 2376 eurot koos käibemaksuga. Poolte vahel puudub põhimõtteline vaidlus selles, et kontsessiooni erimenetlusena toimuvas riigihankes ei pea hankija kontrollima pakkumuse maksumuse põhjendatust, v.a juhul kui ta on selle kontrollimenetluse ise riigihanke alusdokumentides (RHAD) ette näinud. Vaidlustaja väitel on hankijal selline kohustus ka siis, kui ta on alustanud kontrollimenetlust vaatamata RHAD-s sätestatule. Hankija ei ole riigihankes ette näinud pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimenetlust riigihangete seaduse (RHS) § 115 tähenduses, ning hanketeates kehtestatud õigus lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madala hinnaga, on käsitatav kõigi pakkumuste tagasilükkamise alusena RHS § 116 lg 1 p 2 mõttes. Selle aluse kasutamiseks peab hankija olema kahelnud kõigi esitatud pakkumuste maksumuste põhjendatuses, kontrollima kõigi pakkumuste maksumuste põhjendatust ja leidma, et kõik esitatud pakkumused on põhjendamatult madalad. Hankija palus RAGN-SELLS AS-l pakkumuse maksumust selgitada kahel korral (01.10.2021 ja 12.10.2021). Esimesel korral soovis hankija kontrollida, kas pakutud hinnaga on võimalik hankelepingut nõuetekohaselt täita. Sellele küsimusele vastamiseks andis hankija tähtaja 5 tööpäeva, mis on omane pakkumuse maksumuse kontrollimenetlusele (RHS § 115 lg 1). Teisel korral pöördus hankija RAGN-SELLS AS poole, et viimane kinnitaks, et pakkumuse maksumuse koosseisus on arvestatud võimalike lähiaastate hinnatõusudega ning hinda tõsta ei plaanita. Vastamiseks andis hankija tähtaja 3 tööpäeva, mis on omane pakkumuse vastavuse kontrollimenetlusele (RHS § 46 lg 4). Lisaks küsis hankija lisaselgitusi ka dokumendi kohta, mille ta oli RAGN-SELLS AS-lt saanud vastuseks esimesele küsimusele. Hankija tegevusele on omased nii pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimenetluse kui ka pakkumuse vastavuse kontrollimenetluse tunnused. Hankija on vaidlustusmenetluses möönnud, et kuigi ta ei pidanud kontrollima pakkumuse maksumuse põhjendatust, on ta seda teinud, sest soovis kindlust, et esitatud maksumusega on võimalik täita hankelepingut ning et pakkuja ei kavatse lähiaastatel taotleda hinna muutmist. Seega on hankija asunud kontrollima pakkumuse maksumuse põhjendamatust vaatamata sellele, et hankija ei pidanud RHS §-st 115 lähtuma. Kontrolli tulemused avaldasid mõju hankija otsusele, mistõttu on hankija tegevus hinnatav kolmanda isiku I pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse kaudu. Vaidlustaja arvutus, mille kohaselt ei kata kolmanda isiku I teenustasu kõiki kulutusi teenuse osutamisel, ei ole veenev ega tekita põhjendatud kahtlust, et hankija kontroll RAGN-SELLS 2(13)
3-21-2867 AS pakkumuse maksumuse hindamisel ei olnud piisav. Hankija ei pidanud RAGN-SELLS AS teenustasu põhjendatust kontrollima just sellisel viisil nagu seda soovib vaidlustaja. RAGNSELLS AS tugineb ristsubsideerimisele ning seda ei välista ka vaidlustaja viidatud tehnilise kirjelduse (TK) p 1.4.5.3. See punkt sätestab nõude, millised kulud peavad teenuse hinnas sisalduma, kuid ei reguleeri kulude ja tulude ristsubsideerimise lubatavust. Seda ei tee ka jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg 5 (Riigikohtu 18.11.2009 otsus nr 3-3-1-44-09, p 18). Seega oli hankijal võimalik olemasolevate selgituste põhjal rahuldaval määral kõrvaldada kahtlus RAGN-SELLS AS pakkumuse maksumuse võimalikus põhjendamatuses teenustasu osas.
5.Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse korralduse nr 301 pde 1 ja 2 osaliseks, st kolmandaid isikuid puudutavas osas, ning p-de 3 ja 4 tervikuna tühistamiseks, samuti VAKO 30.11.2021 otsuse tühistamiseks. 1) Kolmandal isikul II oli seisuga 04.11.2021 maksuvõlg (käibemaks ja saastetasu), mis eksisteeris ka korralduse andmisel ajal. Kuivõrd kolmas isik II oleks tulnud RHS § 95 lg 1 p 4 alusel riigihankest kõrvaldada, on vaidlustatud korralduse resolutsiooni p 1 kolmanda isiku II kvalifitseerimise ja tema pakkumuse vastavaks tunnistamise osas õigusvastane. Kolmas isik II esitas hankepassis ebaõigeid andmeid enda RHS § 95 lg 2 p 2 nõuetele vastavuse kohta, kuna jättis avaldamata, et Keskkonnaametis toimus lisaks haldusmenetlustele nr 428 ja nr 1243 ka haldusmenetlus nr 2255. Kolmas isik II on rikkunud keskkonnanõudeid, mida kinnitab 17.07.2020 ettekirjutus nr 1243. Kuna kolmanda isiku rikkumised on toimunud ajavahemikul 2018–2020, s.o kolme aasta jooksul enne hanke väljakuulutamist, siis oleks tulnud nendega arvestada (RHS § 95 lg-d 4 ja 5). Seega esineb kolmanda isiku II puhul ka RHS § 95 lg 4 p-s 9 sätestatud riigihankest kõrvaldamise alus. 2) Hankija pidi kolmanda isiku I pakkumuse tagasi lükkama, kuna selle maksumus ei vasta TK p 1.4.5.3 ja JäätS § 66 lg 5 nõuetele. Sel põhjusel ei saanud hankija kolmanda isiku I pakkumust vastavaks ja edukaks tunnistada. Tehnilise kirjelduse kohaselt peab pakkumuses näidatud segaolmejäätmete ja biolagunevate köögi- ja sööklajäätmete (biojäätmed) teenustasu katma summaarselt JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud kulud. Kuna paberi ja kartongi ning suurjäätmete veoteenust tuleb osutada tasuta, siis peab segaolmejäätmete ja biojäätmete teenustasu sisaldama ka paberi ja kartongi ning suurjäätmete veoteenuse osutamisega seotud kulutusi. Segaolmejäätmed tuleb üle anda Iru jäätmepõletusjaama ning biojäätmed AS-le Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus (TJT). Pakkumuses näidatud hind kehtib kogu 5-aastase lepinguperioodi jooksul. VAKO otsuses on vääralt hinnatud hanketeate osa VI p 3 („Lisateave“) alap 2 tähendust. Hanketeate osa VI p 3 alap 2 sisaldab kahte üksteisest erinevat alternatiivi: pakkumuste põhjendamatu maksumus ning hanke välja kuulutamise eelduste muutmine. Esimest alternatiivi tuleb tõlgendada koosmõjus TK p-ga 1.4.5.3, mis kehtestab nõuded pakkumuse maksumusele. VAKO tõlgendus, et hanketeate osa VI p 3 alap 2 kohaselt on võimalik pakkumust selle põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi lükata vaid siis, kui hankija hinnangul on kõikide pakkumuste maksumused põhjendamatult madalad, on vastuolus JäätS § 66 lg-ga 5 (vt Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus asjas nr 3-21-439, p 28) ning hankija eesmärgiga sõlmida hankeleping. VAKO seisukoht jätab hankijale põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse puhul ainult kaks võimalust: (a) sõlmida hankeleping pakkujaga, kes esitas põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse, ning riskida sellega kaasnevate tagajärgedega, või (b) lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madala maksumustega pakkumused ning tunnistada riigihange nurjunuks. Eelnevast tulenevalt ning
3(13)
3-21-2867 kooskõlas RHS § 3 p-ga 5 tuleb hanketeate osa VI p 3 alap 2 tõlgendada nii, et hankijal on õigus ja kohustus lükata tagasi põhjendamatult madala maksumusega pakkumus. VAKO väide pakkumuse maksumuse ristsubsideerimise õigusest on väär. Väär on ka VAKO otsuses väljendatud seisukoht, et TK p-st 1.4.5.3 tuleneb, et teenustasu peab vaid sisaldama kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid, sh kõiki JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud kululiike, kuid ei nõua, et teenustasu peaks kõiki neid kulusid katma. Riigikohus on analoogsetes asjades leidnud, et teenustasu peab sisaldama kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid, sh kõiki JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud kululiike, katma kõik teenuse osutamise kulud ning hankeväline ristsubsideerimine on keelatud (vt otsus asjas nr 3-20-2362, p 20). VAKO käsitus ristsubsideerimise lubatavusest on vastuolus ka Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsuse nr 3-21-439 p-s 33 väljendatud seisukohaga. Edukal pakkujal on ainuõigus vaid korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmeliikide kogumiseks ja veoks. Näiteks jäätmemahutite rendilepingute ülevõtmine on edukal pakkujal võimalik vaid kirjalikult vormistatud kolmepoolse kokkuleppe alusel (TK p 1.2.5.2). Ka Tallinna Ringkonnakohus on 16.06.2016 otsuse nr 3-16-559 p-s 16 leidnud, et kui jäätmemahutite üürimine ei ole korraldatud jäätmeveo hanke objektiks, siis pakkuja ei saa katta pakkumuse maksumusest puudujäävat osa jäätmemahutite väljaüürimisest loodetava lisatuluga. Praegusel juhul ei ole jäätmemahutite üürimine ega müük hanke objektiks. VAKO otsuse p-s 11.3 teenustasude hinnavahe suurusest tehtud järeldus on vastuolus kohtupraktikaga (Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2016 otsus nr 3-16-559, p 19; Riigikohtu 16.03.2020 otsus nr 3-19-1825, p-d 15–17) ning tuginemine pakkumuste maksumuste vahe väiksusele ei ole asjakohane, kuna hankija juba alustas kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli. Sellises olukorras ei saanud hankija lähtuda kolmanda isiku I selgitustest, vaid pidi neid sisuliselt kontrollima. Kaebaja pakkus 1 m3 segaolmejäätmete veo ühekordse teenuse hinnaks 7,83 eurot, kolmas isik II 7,50 eurot ning kolmas isik I 6,78 eurot. Korraldatud jäätmeveo teenuse osutamisega on seotud järgmised kulud: 1) jäätmete käitluskulu (st jäätmete üleandmise tasu Iru põletustehase käitajale ja TJT-le); 2) veokite kütusekulu; 3) tööjõukulu; 4) veokite soetamise kulu ning haldus- ja klienditeeninduse kulud. Kolmanda isiku I esitatud pakkumus ei kata teenuse osutamise kulusid ning toob kaasa igal aastal 65 705 eurot suuruse kahjumi. Sel põhjusel pidi hankija kolmanda isiku I pakkumuse tagasi lükkama, jätma ta vastavaks ja edukaks tunnistamata ning kvalifitseerimata ning kolmas isik I oleks tulnud hankemenetlusest kõrvaldada. 3) Hankija kontroll kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse üle ei olnud piisav ning hankija usaldas põhjendamatult esitatud selgitusi pakkumuse hinna kujunemise kohta. TK p-st 1.4.5.3 tulenevalt pidi hankija tagama, et vastavaks tunnistatud pakkumuse maksumus sisaldab JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud kulutusi. Pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimisel ei ole hankijal laia hindamisruumi ning lähtuda tuleb jäätmeveo valdkonna eriregulatsioonist ja kontrollida tuleb selgituse põhjendatust (Riigikohtu 16.03.2020 otsus nr 3-19-1825, p-d 16– 17). Kuna hankija alustas pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli, siis pidi ta kontrollima pakkuja selgitust sisuliselt (vt ka VAKO 10.07.2020 otsus nr 138-20/222733, p-d 36–37 ja 17.05.2021 otsus 87-21/233412, p 23; Riigikohtu 16.03.2020 otsus nr 3-19-1825, p 17). 4) Kaebaja peab võimalikuks ja tõenäoliseks, et nii hankija kui ka VAKO lähtusid kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel ekslikult ristsubsideerimise lubatavusest. Eelduslikult tõuseb jäätmete üleandmise tasu Iru jäätmepõletustehases 2022. a teises pooles ning pole teada, kas kolmas isik I arvestas sellega pakkumuse tegemisel. Kaebaja osutab Keila linnas korraldatud jäätmeveo teenust ning on vähetõenäoline, et kolmas isik I leidis
4(13)
3-21-2867 Keila linnas korraldatud jäätmeveo teenuse osutamiseks vahendid, mille olemasolust teised pakkujad teadlikud ei olnud.
6.Keila linn vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. 1) Hankija ei pidanud kolmandat isikut II hankemenetlusest kõrvaldama. Kolmandal isikul II oli seisuga 28.09.2021 ajatatud, ent kogu ulatuses tasumisgraafikus maksuvõlg. Kuna kolmanda isiku II pakkumus ei osutunud edukaks, siis hankija ei kontrollinud tema puhul kõrvaldamise aluseid ega pidanudki seda tegema (RHS § 104 lg-d 6 ja 8). Keskkonna valdkonnas kohustuste rikkumise kohta esitas kolmas isik II koos hankepassiga Keskkonnaameti teated kolmanda isiku II suhtes algatatud ja lõpetatud haldusmenetluste kohta. Hankija tegi päringu Keskkonnaametile, kes kinnitas esitatud teabe õigsust. Seega ei pidanud hankija kolmandat isikut II menetlusest kõrvaldama. 2) Hankija ei pidanud kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust kontrollima, sest RHAD ei näinud seda ette. Õige on VAKO seisukoht, et hinna kujunemise küsimust tuleb analüüsida pakkumuse edukaks tunnistamise raames, mitte aga pakkumuse vastavuse hindamisel. Hankija kontrollis maksumuse põhjendatust üksnes veendumaks, et esitatud maksumusega on võimalik täita hankelepingut ning et pakkuja ei kavanda lähiaastatel taotleda hinna muutmist. Kolmas isik I esitas selgitused ja põhjendused hinna kujunemise kohta. Hankija hindas esitatud põhjendusi ning leidis, et edukaks tunnistatud pakkumus ei ole põhjendamatult madala maksumusega.
7.RAGN-SELLS AS palus jätta kaebus rahuldamata. 1) Kuivõrd kaebaja jäi hankemenetluses kolmandale kohale, oleks tal lepingu sõlmimise õigus üksnes juhul, kui kohus tühistab mõlema kolmanda isiku kohta tehtud otsused. Kui kohus jätab kaebuse vähemalt ühte kolmandat isikut puudutavas osas rahuldamata, siis ei oleks kaebajal võimalik jõuda kaebusega soovitud eesmärgini ehk hankelepingu sõlmimiseni. Sellisel juhul tuleb kaebus jätta rahuldamata subjektiivsete õiguste riive puudumise tõttu. 2) Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste küsimust on puudutatud üksnes hanketeate lisateabe väljal. Hanketeatest ei tulene, et hankijal on õigus tagasi lükata pakkumus põhjendamatult madalana (vrd RHS § 115 lg-ga 8), vaid on sätestatud, et hankijal on õigus lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madalad. Selline sõnastus viitab kõikide pakkumuste tagasilükkamise õiguse sätestamisele RHS § 116 lg 1 p 2 mõttes. Hankija saab pakkumuse tagasi lükata põhjendamatult madala maksumuse tõttu üksnes juhul, kui kõik pakkumused on põhjendamatult madala maksumusega. 3) Kolmanda isiku I pakkumus vastab JäätS § 66 lg-le 5, see on jätkusuutlik ning võtab arvesse Keila linna veopiirkonda kui tervikut. Alusetu on kaebaja väide, et kolmas isik I tegutseks kahjumlikult. Hankija küsis kolmandalt isikult I selgitusi hinna kujunemise kohta ning kolmanda isiku I vastused olid piisavad. Kolmas isik I tõi välja, et pakkumuste hinnavahe 10,62% ei ole tänastes jäätmeveo hangetes mingi erisus, mida võiks pidada põhjendamatult madala maksumuse tunnuseks. Teenustasud on volatiilsed ja sõltuvad jäätmeveo piirkonna eripärast ning pakkuja võimalusest toimetada jäätmeveopiirkonnas kuluefektiivselt. 4) RHAD ega õigusaktid ei keela ristsubsideerimist. Hankija on ristsubsideerimise ette näinud RHAD nõudes, et paberi- ja kartongi kogumise teenust ning suurjäätmete kogumise teenust tuleb osutada tasuta, st sisuliselt segaolmejäätmete teenustasu arvelt. Hindamaks, kas teenustasu pakutud ühikuhinnad katavad summaarselt kõiki JäätS § 66 lg-s 5 sätestatud kululiike, tuleb arvesse võtta kogu piirkonna teenindamisega seonduvat tulubaasi.
5(13)
3-21-2867 5) Kaebaja esitatud arvutuskäigud on ebausaldusväärsed, vasturääkivad ega tõenda kolmanda isiku I pakkumuse põhjendamatult madalat maksumust. Kaebaja kalkulatsiooni kohaselt teenib kolmas isik I lepingu täitmisel kahjumit 65 705 eurot aastas, ent sama kalkulatsiooni teisel lehel nimega „kirjeldus“ on aastane kahjum 51 000 eurot aastas. Kui sisestada samasse tabelisse kaebaja pakutud hind, tekib tal oodatav kahjum 47 369 eurot aastas. See kinnitab, et tabel on eksitav ning kaebaja on kas arvestanud ristsubsideerimisest tuleneva lisatuluga, ülehinnanud oluliselt kulusid või esitanud põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse. Et kolmanda isiku I pakkumust ei saa pidada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks, kinnitab ka Rae valla hiljutine hange nr 241278, kus kaebaja pakkus veelgi madalama hinna (6,63 eurot) kui kolmas isik I praeguses hankes. Seejuures peaksid Rae vallas olema kulud teenuse osutamisel suuremad, kuna seal oli kontsessioonilepingu esemeks lisaks jäätmeveoteenusele ka Rae valla haldusterritooriumil ja Rae vallale Jüri jäätmejaama, Järveküla jäätmepunkti ja Vaida ohtlike jäätmete jäätmepunkti haldamine.
8.Tallinna Halduskohus jättis 24.01.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt RAGN-SELLS AS kasuks välja menetluskulud 2000 eurot, jättes ülejäänud osas menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. 1) Põhjendamatult madala maksumuse kontroll on teenuste kontsessioonilepingu sõlmimise riigihangete puhul vabatahtlik ja sõltub sellest, kas hankija peab seda vajalikuks või mitte. Hanketeate osa VI p 3 alap 2 kohaselt on hankijal õigus lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madalad ja siis, kui hankemenetluse käigus muutuvad hanke väljakuulutamise eeldused, mis muudavad hanke realiseerimise võimatuks. Õige on VAKO otsuses toodu, et selles lauses on sätestatud kõigi pakkumuste tagasilükkamise alus RHS § 116 tähenduses ning tegemist ei ole RHS §-s 115 sätestatud põhjendamatult madala maksumuse kontrolli kehtestamisega RHAD-s. Kuna RHAD-s puudub RHS §-le 115 vastav regulatsioon, siis ei ole kaebajal õigust nõuda, et hankija korraldaks RHS §-s 115 sätestatud kontrollimenetluse. Tallinna Ringkonnakohus on leidnud, et RHS § 3 p-st 3 saab tuletada hankija üldise kohustuse kontrollida, et edukaks ei tunnistataks pakkumust, mille maksumus on põhjendamatult madal. Selline kontroll ei pea vastama täpselt RHS §-s 115 sätestatule, kuid peab mõistlikult võimaldama tuvastada, kas pakkumuse madal maksumus on põhjendatud või mitte (03.09.2021 määrus asjas nr 3-21-1809, p 16). 2) Hankija on täitnud temale RHS § 3 p-st 3 tuleneva üldise kohustuse veenduda, et kolmanda isiku I pakkumuse maksumus ei ole põhjendamatult madal. Hankijal on lai kaalutlusruum otsustamaks, kas üldse ja mil viisil ta pakkumuse hinda kontrollib ning pakkujatel puudub õigus nõuda, et hankija korraldaks kontrollimenetluse neile meelepärasel viisil või küsiks välja dokumente, mida teised pakkujad pakkumuse põhjendatuse kontrolli menetluses vajalikuks peavad. Tõendamine, et esitatud pakkumus on teenuse osutamiseks piisav, on pakkuja ülesanne ning RHS § 115 lg 1 kohaselt on piisav pakkuja selgitus. Ühestki RHS-i normist ei tulene, et pakkuja on kohustatud hankijale tõendama, et pakkumus on piisav hankelepingu täitmiseks. Sel põhjusel ei nõustu kohus ka kaebajaga, et pakkumuse maksumuse põhjendatuse tõendiks saavad olla üksnes kokkulepped Enefit Green AS-ga ning TJT-ga, kokkulepped kütuse ostmiseks ja töötajate töölepingud. Seda kohustust ei saa tuletada ka kaebaja viidatud Riigikohtu 16.03.2020 otsuse nr 3-19-1825 p-st 16, kuivõrd selle kohtuasja asjaolud on praegusega võrreldes erinevad. Ehkki ka selles asjas oli vaidluse all korraldatud jäätmeveo kontsessiooni andmine, siis oli selles asjas RHAD-s sätestatud hankija õigus lükata pakkumus tagasi, kui ta leiab, et pakkumuse maksumus on lepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal ning pakkuja esitatud selgitus seda ei põhjenda või pakkuja nõutud selgitust ei esita.
6(13)
3-21-2867 3) Vaidlust ei ole, et kolmas isik I arvestas pakkumuse hinna kujundamisel ristsubsideerimise võimalusega. RHAD-ist ei nähtu, et hankija eesmärk oli keelata ristsubsideerimine, kuna ristsubsideerimise keelu kehtestamine eeldab selle sõnaselget sätestamist hanketingimustes (Riigikohtu 04.11.2020 otsus nr 3-20-924, p 22). Praegusel juhul saab hanke tingimustest välja lugeda, et hankija on kehtestanud kulupõhisuse nõude, st teenustasu peab kajastama kõiki kulusid, ning teenustasu peab katma ka selliste jäätmete kogumistasu, mille eest tasu küsimine ei ole lubatud (vt TK p 1.4.5.6, mis välistab teenustasu küsimise paberi ja kartongi ning suurjäätmete kogumise eest). Seega nähtub RHAD-st, et ka hankija ise arvestas, et teatud liiki jäätmete veokulud tuleb katta mõne teise jäätmeliigi teenustasu või pakkuja pakutavate muude teenuste arvelt. 4) Kolmanda isiku I selgituste põhjal ei nähtu, et tema pakutud hind oleks põhjendamatult madal või sellise hinnaga teenuse osutamine ei ole ristsubsideerimise korral võimalik. Pakkujate hinnavahe 10,62% ei ole selline, et üksnes sel põhjusel väita, et kolmanda isiku I pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega. Kolmas isik I selgitas 11.10.2021 üksikasjalikult, mille arvelt kokkuhoid saavutatakse ning millise tegevusega suurendatakse enda tulusid. Kolmanda isiku I selgituste kohaselt ei ole vaja hankelepingu täitmiseks hankelepingu väliste vahendite kasutamist. Kohtule ei nähtu, et kolmanda isiku I selgitused oleksid illusoorsed. Kolmanda isiku I selgitus pakkumuse hinna realistlikkusest lähtub jäätmevaldkonna eriregulatsioonist ning arvestab korraldatud jäätmeveopiirkonda tervikuna. Samuti ei saa pidada asjakohatuks kolmanda isiku I väidet, mille kohaselt on analoogse hinnaga teenuse osutamine võimalik ka nt Rae vallas. Kaebaja esitatud arvutus ei ole veenev ning selle koostamisel on aluseks võetud ekslik arvamus, et ristsubsideerimine on lubamatu. Kaebaja arvutuskäiku järgides oleks teenuse osutamine ka tema pakutud hinnaga kahjumlik. Kaebaja väited Iru põletusjaama hindade muutumisest on asjakohatud, kuna riigihanke tingimused ei välista tulevikus hinnamuutusi (vt TK p 1.4.2).
9.Eesti Keskkonnateenused AS palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada. 1) Hankijal oli kohustus kontrollida kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust. TK p-l 1.4.5.3 ja selles viidatud JäätS § 66 lg-l 5 puuduks igasugune mõte, kui pakkujad võiksid esitada pakkumuse, mille maksumus ei kata korraldatud jäätmeveo teenuste osutamise kulusid. Hankija kontroll kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse üle oli ebapiisav ning VAKO ja halduskohtu kontroll hankija tegevuse üle lähtus ebaõigetest eeldustest (sh hankevälise ristsubsideerimise lubatavusest ja võimalusest taotleda jäätmeveo teenustasu tõstmist). 2) Pakkumuse maksumuse ristsubsideerimine hanke siseste teenuste osutamisest saadava tulu arvelt ei ole võimalik, sest hanke tingimused ei anna hankelepingu sõlminud ettevõtjale ainuõigust ühegi teise teenuse osutamiseks. Seega saab kolmanda isiku I madal pakkumus olla selgitatav vaid asjaoluga, et ta ristsubsideerib hankelepingu täitmise kulusid hankeväliste tulude arvelt, mis aga on TK p 1.4.5.3 järgi lubamatu. Halduskohus ei arvestanud sellega, et ristsubsideerimise lubatavus sõltub konkreetse hanke tingimustest. 3) Kolmanda isiku I pakkumuse maksumus ei vasta TK p-le 1.4.5.3 ega JäätS § 66 lg-le 5. Kaebaja esitas halduskohtule arvutuse, mille kohaselt tekib kolmanda isiku I pakutud hinnaga jäätmeveo teenuse osutamisel igal aastal 65 705 euro suurune kahjum. Kogumismahutite arvu ja tühjendussageduse korrutamisel kolmanda isiku I pakutud teenustasuga leitakse kolmanda isiku I saadav tulu. Kulud on järgmised: 2021. a eeldatava segaolmejäätmete koguse (2612,601 7(13)
3-21-2867 t) ja kolmanda isiku I poolt Enefit Green AS-le makstava tasu (62,08 eurot/t) põhjal on kolmanda isiku I segaolmejäätmete käitlemise kulu 2021. aastal 162 190,27 eurot; biojäätmete käitlemise kulu on 3654 eurot aastas (eeldatav aastane kogus 116 t × vastuvõtutasu TJT prügilas 31,50 eurot/t); kolmas isik I näitas 06.07.2020 riigihanke nr 222733 vaidlustusmenetluses esitatud arvutuses, et tema kütusekulu on 0,44 l/100 km kohta, autojuhtide palk on 920 eurot kuus (bruto) ning veokite soetamise kulu on 560 eurot kuus veoki kohta. Kolmanda isiku I pakkumuse maksumus ei kata jäätmeveo teenuse osutamise kulusid ka siis, kui lähtuda tema enda esitatud kuludest. Samas on kolmanda isiku I riigihanke nr 222733 vaidlustusmenetluses näidatud tööjõukulud ja jäätmeveoki soetamise kulud tegelikest kuludest vähemalt poole väiksemad: jäätmeveoki autojuhi turupalk on 2021. aastal 1850 eurot (bruto) ning jäätmeveoki soetamise kulu on 1850 eurot kuus (bruto). Kolmanda isiku I 2020. a majandusaasta aruande järgi on tema töötajate keskmine töötasu 1773 eurot kuus. 4) Jäätmete käitluskulu tõuseb lähiaastatel oluliselt: riik kavatseb tõsta segaolmejäätmete ladestamise tasu seniselt 29,84 eurolt 90 euroni tonni kohta alates 01.07.2022. Alates 01.02.2022 on Väätsa Prügila AS eelsorteerimata jäätmete vastuvõtuhind 172 eurot/t (käibemaksuta) ning alates 01.03.2022 on TJT segaolmejäätmete vastuvõtutasu 155 eurot/t (käibemaksuta). See tingib ka Iru jäätmepõletusjaamas jäätmete üleandmise tasu tõusu, kuivõrd jäätmevedajal on majanduslikult põhjendatud maksta Enefit Green AS-le jäätmete üleandmise eest ükskõik millist summat, mis on väiksem kui 155 eurot/t. Kolmanda isiku I pakkumuse maksumus ei arvesta nende kulude tõusuga. TK p 1.4.5.5 ei luba jäätmeveo teenustasu tõsta. Nii VAKO kui ka halduskohus jätsid tähelepanuta Riigikohtu 07.06.2021 otsuse asjas nr 3-202362 (p 20) ja 16.03.2020 otsuse asjas nr 3-19-1825 (p 16) ning Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2016 otsuse asjas nr 3-16-559 (p 16). Tallinna Halduskohus jättis ilma põhjenduseta tähelepanuta kaebaja esitatud tõendid. Kolmas isik 1 ei saa põhjendada oma pakkumuse maksumuse põhjendatust võimalusega taotleda teenustasu tõstmist. 5) TK p 1.4.5.3 sisu arvestades on tegemist pakkumuse vastavustingimusega RHS § 114 lg 1 mõttes (vt Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-21-439, p-d 25–27). Kuivõrd kolmanda isiku I pakkumus ei vasta TK p-le 1.4.5.3, oleks hankija pidanud selle RHS § 114 lg 2 alusel tagasi lükkama. 6) Hankija oleks pidanud kolmanda isiku II hankest (ajatamata) maksuvõla ja keskkonnaalaste kohustuste rikkumise tõttu kõrvaldama.
10.Keila linn vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jääb kõigi halduskohtus esitatud seisukohtade juurde. 1)
Vastustaja ei ole RHAD-s kehtestanud ristsubsideerimise keeldu.
2) Kolmas isik I esitas vastustajale 11.10.2021 piisavad selgitused selle kohta, kuidas saavutatakse kokkuhoid ning millise tegevusega suurendatakse tulusid. 3) Kaebajal puudub võimalus jõuda hankelepingu sõlmimiseni, kuna kolmanda isiku I kohta tehtud vastustaja otsused on kehtivad. Seega puudub kaebajal kaebeõigus kolmanda isiku II kohta tehtud otsuste vaidlustamiseks.
11.RAGN-SELLS AS palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kolmas isik I jääb halduskohtule esitatud seisukohtade juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. 8(13)
3-21-2867
13.Kaebaja on apellatsioonkaebuses jäänud seisukoha juurde, et hankijal oli kohustus kontrollida kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust, leides seejuures, et nii kolmanda isiku I pakkumuse vastavaks kui ka edukaks tunnistamise otsused olid õigusvastased.
14.Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta ega RHS ei näe ette alapakkumuse normistiku kohaldamist kontsessioonidele (v.a ehitustööde kontsessioonid). RHS § 141 lg 1 kohaselt määrab hankija RHAD-s kontsessioonilepingu sõlmimise menetluse korra; lisaks RHS 4. ptk-s sätestatud nõuetele võib hankija kontsessioonilepingu sõlmimise menetluse korra määramisel lähtuda ka teistest RHS sätetest. Seega kohaldub teenuste kontsessioonimenetluses RHS § 115 vaid juhul, kui hankija on sellele RHAD-s viidanud (vt ka Riigikohtu 16.03.2020 otsus asjas nr 3-19-1825, p 13). Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtuga, et praegusel juhul ei ole hankija RHAD-s alapakkumuste regulatsiooni kehtestanud.
15.Hanketeate osa VI p 3 alap 2 sätestab, et „hankijal on õigus lükata tagasi kõik pakkumused kui põhjendamatult madalad ja siis, kui hankemenetluse käigus muutuvad hanke väljakuulutamise eeldused, mis muudavad hanke realiseerimise võimatuks“. VAKO ja halduskohus leidsid, et selles punktis on sätestatud kõigi pakkumuste tagasilükkamise alus RHS § 116 tähenduses. RHS § 116 lg 1 p 2 järgi võib hankija lükata tagasi kõik pakkumused, kui ta on sellise võimaluse RHAD-s ette näinud ja see alus on olemas. Ringkonnakohus märgib, et hanketeate osa VI p 3 alap 2 esimene alternatiiv kattub sisuliselt RHS § 73 lg 3 p-s 2 sätestatud kõikide pakkumuste tagasilükkamise ja hankemenetluse lõppemise alusega („kõigi pakkumuste maksumus oli põhjendamatult madal“). RHS § 137 lg 1 kohaselt lõpeb kontsessioonilepingu sõlmimise menetlus RHS § 73 lg-s 3 sätestatud juhtudel. Hanketeate osa VI p 3 alap 2 ei ole ringkonnakohtu hinnangul võimalik tõlgendada selliselt, et nimetatud punktis on kehtestatud RHS §-le 115 vastav alapakkumuste kontrolli menetlus.
16.RHS 4. ptk-s puudub otsene viide RHS §-le 3, kuid direktiivi 2014/23/EL art 3 lg 1 kohaselt tuleb kontsessiooni andmise menetluses kohaldada võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtteid, s.o RHS §-s 3 sätestatud põhimõtteid. Kohtupraktikas on sotsiaalja eriteenuste puhul, millele alapakkumuste regulatsioon samuti otse ei kohaldu (RHS § 126 lg-s 7 viidatakse vaid §-le 3), jaatatud hankija kohustust kontrollida, et edukaks ei tunnistataks pakkumust, mille maksumus on põhjendamatult madal; selline kontroll ei pea vastama täpselt RHS §-s 115 sätestatule, kuid peab mõistlikult võimaldama tuvastada, kas pakkuja on võimeline lepingut sellise hinnaga nõuetekohaselt täitma (Tallinna Ringkonnakohtu on 03.09.2021 määrus nr 3-21-1809, p 16). Õiguskirjanduses on leitud, et kuivõrd kontsessioonimenetlustes, millega antakse tihti pikaajaline ainuõigus teatud teenuse osutamiseks, on hankija otsustel suur mõju konkurentsiolukorrale, võib alapakkumuse sätete kohaldamine konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõtte maksimaalse mõju tagamiseks olla õigustatud ka teenuste kontsessioonide puhul (M. A. Simovart, M. Parind (koost.). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2019, lk 740).
17.Kui asuda seisukohale, et hankijal oli praegusel juhul riigihanke üldpõhimõtetest tulenevalt kohustus kontrollida ka üksikute pakkumuste maksumuse põhjendatust, on hankija selle kohustuse formaalselt täitnud. Hankija palus oma 04.10.2021 (VAKO otsuses 01.10.2021) kirjas kolmandal isikul I selgitada oma pakkumuse maksumuse kujunemist, arvestades, et segaolmejäätmete kogumis- ja veoteenuse hind on järgmisest maksumusest 10,62% võrra madalam. Pärast vastuse saamist palus hankija 12.10.2021 kirjas kolmandal isikul I esitada kinnituse, et pakkumuse koosseisu on arvestatud võimalikud lähiaastate hinnatõusud ning hinna muutmist ei plaanita taotleda.
9(13)
3-21-2867
18.VAKO on kolmandale isikule I vastamiseks määratud tähtaegade (esimesel juhul 5 tööpäeva, nagu näeb ette RHS § 115 lg 1, ning teisel juhul 3 tööpäeva, nagu on sätestatud RHS § 46 lg-s 4) põhjal märkinud, et hankija tegevusele on omased nii pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimenetluse kui ka pakkumuse vastavuse kontrollimenetluse tunnused. Ringkonnakohtu hinnangul ei oma hankija määratud tähtaja pikkus tähtsust. Hankija selgituse kohaselt oli tema eesmärgiks kontrollida kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendatust. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et TK p 1.4.5.3 on käsitatav pakkumuse vastavustingimusena RHS § 114 lg 1 mõttes. TK p 1.4.5.3 sätestab järgmist: „Pakkumuse maksumus peab sisaldama ka kõikide vajalike lubade, kooskõlastuste, registreeringute hankimiseks tehtavaid kulutusi. Pakkujal on kohustus kontrollida tellitava teenuse mahtusid ning pakkumuse maksumuses arvestada RHAD tehnilises kirjelduses määratletud hankija eesmärgi saavutamiseks vajalike teenuste ja töömahtudega. Teenustasu sõltub mahutite mahust ja veosagedusest ning ei sõltu mahutite täitumise määrast. Teenustasu sisaldab kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid vedamise ettevalmistamisel, mahuti tühjendamisel, jäätmete vedamise ja nõuetele vastavasse jäätmekäitluskohta üleandmise teenuse osutamisel. Teenustasu pakutud ühikhinnad peavad sisaldama summaarselt kõiki jäätmeseaduse § 66 lõikes 5 sätestatud kululiike, kõiki ettevõtluskulusid ja -riske, mis on vajalikud teenuse osutamiseks, välja arvatud kontsessionääri pakutavad lisateenused. Teenustasu suuruse kindlaksmääramisel juhindutakse jäätmete liigist, kogusest, omadustest, jäätmeveo teenindussagedusest ja muudest asjaoludest, mis oluliselt mõjutavad käitlemise maksumust. Kululiike eraldi ei kirjeldata ja ei esitata.“ JäätS § 66 lg 5 järgi peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Kohtupraktikas on leitud, et hinna kujunemise küsimust, sh selle põhjendatust JäätS § 66 lg-s 5 nimetatud kulude katmiseks, tuleb hinnata pakkumuse edukaks tunnistamise raames, mitte aga pakkumuse vastavuse hindamisel (Tallinna Ringkonnakohtu 18.11.2021 otsus nr 3-21-1826, p 31; Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus nr 3-21-439, p 34). Seega tuleb kaebaja väiteid kolmanda isiku I pakkumuse põhjendatuse kohta hinnata pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse kaudu.
19.Riigikohus leidis 16.03.2020 otsuse asjas nr 3-19-1825 p-s 15, et kui hankija pakkujalt juba selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Kuigi erinevalt sellest kontsessioonilepingu sõlmimiseks korraldatud hankest võrsunud kohtuasjast ei näe praegusel juhul RHAD ette alapakkumuste kontrolli, tuleb arvestada hankija kohustusega järgida RHS § 3 p-s 2 sätestatud võrdse kohtlemis põhimõtet ning asjaoluga, et hankija palus kolmandalt isikult I selgitusi, sest tal oli tekkinud kahtlus, et viimase pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal.
20.Pakkumuse tagasilükkamise aluse olemasolu (põhjendamatult madal maksumus) tõendamise koormus lasub hankijal. Põhjendamatult madala maksumuse kindlakstegemine on keerukas majanduslik otsus, mille üle kohtulik kontroll on üldjuhul piiratud (Riigikohtu 02.12.2015 otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p 23). Samas ei ole jäätmeveo valdkonnas hankijal pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning piirduda ei saa ilmselguse kriteeriumiga, vaid tuleb lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide kahjustamise ohtudele tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata
10(13)
3-21-2867 keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata (Riigikohtu 16.03.2020 otsus asjas nr 3-19-1825, p 16).
21.Riigikohus on selgitanud, et isegi kui pakkumuse maksumus on sedavõrd madal, et see tekitab kahtluse, millest ajendatuna hankija peab vajalikuks pakkumuse maksumust kontrollida (RHS § 115 lg 1), võib ta jätta pakkumuse tagasi lükkamata, kui ta peab pakkumuse maksumust pakkuja selgitustest lähtudes realistlikuks. Muu hulgas võib selgelt alla omahinna tehtud pakkumus teatud juhtudel osutuda tõsiseltvõetavaks – eelkõige kui lubatud on ristsubsideerida pakkuja hankevälise tegevuse arvel ja pakkuja näitab veenvalt, et ta on suuteline sel teel hankelepingu täitmise kulud katma (07.06.2021 otsus asjas nr 3-20-2362, p 25). Kolmas isik I viitab oma vastuses mh ristsubsideerimise võimalusele. Kaebaja arvates ei ole hankelepingu väline ristsubsideerimine praegusel juhul lubatav.
22.Ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, mis peaks olema sätestatud üheselt mõistetavalt (nt Riigikohtu 07.06.2021 otsus nr 3-20-2362, p 20; 04.11.2020 otsus nr 3-20-924, p 22). TK p-s 1.4.5.3 ei ole üheselt sellist keeldu kehtestatud. Nimetatud punkti kohaselt peab teenustasu sisaldama teenuse osutamiseks vajalikke kulusid, kuid sellest ei tulene nõuet, et teenustasu peaks kõiki neid kulusid ka katma. Sätte eesmärgiks on ringkonnakohtu hinnangul vältida seda, et pakkuja suurendab hiljem mahutite tühjendamistasu hinnapakkumise kujundamisel arvestamata jäänud kulukomponentide arvel. Hankemenetluse tingimustest lähtuvalt on hankija juba arvestanud sellega, et mõnda liiki jäätmete kogumise ja veo kulud võivad olla osaliselt või täielikult kaetavad teist liiki jäätmete kogumise ja veo teenustasu või ainuõiguse saaja poolt pakutavate muude teenuste eest saadava tasu arvel. Hanketeate II osa p 1 alap 4 ja TK p 1.1.1 järgi saab hanke tulemusel edukaks osutunud pakkuja ainuõiguse ja kohustuse segaolmejäätmete, paberi ja kartongi, biojäätmete ning suurjäätmete kogumiseks ja veoks Keila linnas. Hinnapakkumine tuli seejuures teha üksnes segaolmejäätmete ja biojäätmete kogumistasu kohta, arvestades, et biojäätmete kogumistasu ei või olla suurem kui 40% segaolmejäätmete kogumistasust ning vanapaberi ja suurjäätmete kogumise teenuseid tuleb osutada tasuta (TK p 1.4.5.6). On ilmne, et hanketingimustele vastava pakkumise tegemine iseenesest eeldab vähemalt vanapaberi ja suurjäätmete kogumise kulude katmist muude jäätmeliikide või teenuste eest saadavate tulude arvel. Biojäätmete kogumistasu hinnaks esitasid kõik pakkujad RHAD järgi (TK p 1.4.5.2) lubatud madalaima võimaliku hinna 0,01 eurot. Kuivõrd biojäätmete kogumistasu hind peab sisaldama ka vooderduskoti paigaldamise ja vooderduskoti maksumust, on järelikult kõik pakkujad arvestanud ka selle jäätmeliigi puhul kulude katmisega muude tulude arvelt.
23.Ristsubsideerimise keeldu ei tulene ka JäätS § 66 lg-st 5 (Riigikohtu 18.11.2009 otsus asjas nr 3-3-1-44-09, p 18). Samuti ei tulene JäätS § 66 lg-st 5, et kulupõhisuse nõue piiraks sama kontsessioonilepingu raames osutatavate teenuste kulude katmise üksnes Jääts § 66 lg-s 1 nimetatud tegevuse tuludega (Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus nr 3-21-439, p 32). TK p 1.4.5.3 sõnastus ei kattu Riigikohtu 07.06.2021 otsuse nr 3-20-2362 p-s 20 viidatud RHAD sättega, mistõttu ei saa selle lahendi põhjal automaatselt asuda seisukohale, et ka riigihankes viitenumbriga 238792 on kehtestatud absoluutne hankevälise ristsubsideerimise keeld. Kolmas isik I on viidanud vabaturu teenuste osutamisest (nt konteinerite renditeenus) saadava lisatulu teenimise võimalusele. Jäätmeveo ainuõiguse saamine loob vedajale soodsad tingimused osutada klientidele lisaks korraldatud jäätmeveoga hõlmatud teenustele täiendavaid teenuseid ja teenida sellega lisatulu, mis tavaliste hangete puhul (nagu asjas 3-20-2362) ei oleks võimalik. Lisateenuste osutamise võimalus on välja toodud ka TK p-s 1.4.5.3. Hanke võitja ei saa ainuõigust konteinerite rendi ja muude lisateenuste osutamiseks, küll aga on tal kohustus soovijatele osutada konteineri (mahuti) paigaldamise, vahetamise ja äravedamise teenust (TK p-d 1.3.1.8, 1.4.3.1 ja 1.4.3.2). Nimetatud teenuseid tuleb korraldatud jäätmeveoga liitumise alguses osutada tasuta, kuid RHAD-st ei tulene, et ka konteinerite kasutamine peaks 11(13)
3-21-2867 jäätmevaldajatele olema tasuta. Seega ei saa mahutite rentimist pidada täiesti hankeväliseks teenuseks, vaid tegemist on korraldatud jäätmeveoga otseselt seotud lisateenusega, mille eest saab kontsessionäär võtta eraldi tasu. Samuti saab lisatasu võtta näiteks konteinerite veokini toimetamise eest rohkem kui 5 meetri kauguselt (hankelepingu projekti p 3.6). Selle poolest erinevad praeguse vaidluse asjaolud kaebaja viidatud Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2016 otsuses nr 3-16-559 käsitletud asjaoludest. Kolmas isik I on viidanud oma kogemusele, et osa jäätmevaldajatest valivad teenust osutava jäätmevedaja konteinerid. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et TK p-st 1.2.5.2 tulenevalt saab senised konteinerite rendilepingud lõpetada üksnes rendileandja ehk kaebaja nõusolekul. Nimetatud säte reguleerib lepingute üleandmist. Kuna tegemist on vabaturu teenusega, on klientidel võimalik senised rendilepingud lõpetada ja sõlmida leping uue vedajaga.
24.Lisaks nähtub kolmanda isiku I selgitustest (hankemenetluses esitatud selgitused ja 20.12.2021 menetlusdokumendi lisana 3 esitatud hinnakalkulatsioon (dtl 972–976)), et ta on arvestanud segaolmejäätmete mahu ja sellega kaasneva käitluskulu vähenemisega jäätmete tekkekohas nende liigiti kogumise suurendamise kaudu, sh pakkudes täiendavalt pakendite eraldi kogumise võimalust. Selliselt on kolmandal isikul I võimalik lisaks segaolmejäätmete käitluskulu arvelt tekkivale kokkuhoiule teenida pakendijäätmete taaskasutusse suunamiselt ka tulu. Arvestades kolmanda isiku I pikaajalist kogemust jäätmeveo valdkonnas tegutsemisel, ei ole alust pidada sellist arvestust ebarealistlikuks. Usutavad on ka kolmanda isiku I põhjendused veokulude kokkuhoiu kohta. Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust kahelda kolmanda isiku I selgitustes ning järeldada, et pakkumuse (teiste pakkujatega võrreldes) madal hind on tingitud ilmsest valekalkulatsioonist või kohatust lootusest, et lepingu hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta.
25.Kaebaja esitas vaidlustusmenetluses kolmanda isiku I tulude ja kulude arvestuse (dtl 159), mille kohaselt kannaks viimane oma pakutud hindade juures aastas 65 705 eurot kahjumit (118 395 – 184 100). Kolmas isik I on esitanud analoogse arvestuse (dtl 930–933) kaebaja tulude ja kulude kohta, mille järgi oleks kaebaja aastane kahjum 47 369 eurot (136 731 – 184 100). Kaebaja arvestusest lähtudes tuleks seega asuda seisukohale, et kõik pakkumused on põhjendamatult madala maksumusega. Kulude ja tulude kalkulatsiooni algandmed peale pakkumuses esitatud hindade on oletuslikud, sest kaebaja ei tea, millised on kolmanda isiku I tegelikud tulud ja kulud, sealhulgas ei tea kaebaja, mis tingimustel ja mis hinnaga kolmas isik I segaolmejäätmeid üle annab. Riigihanget viitenumbriga 222733 (Põhja-Tallinna ja Lasnamäe jäätmeveo hange) puudutavas vaidlustuses kolmanda isiku I esitatud võrdlustabelis (dtl 192– 209) on esitatud eeldatavad tulud ja kulud kahe pakkuja hinnanguliste kasumite arvestamiseks ning selle põhjal ei saa eeldada, et kolmas isik I on praeguses vaidluses lähtunud sama suurtest tööjõu- ja sõidukite püsikuludest. Kaebuse lisana 14 esitatud Enefit Green AS 30.07.2018 kirjast (dtl 162) ei saa üheselt järeldada kolmanda isiku I makstavat hinda. Apellatsioonkaebuse väidetest nähtuvalt peab kaebaja segaolmejäätmete käitlemise minimaalseks kuluks 2021. aastal 162 190,27 eurot, mille puhul ületaks kulud ka kaebaja enda pakkumuse põhjal arvestatud tulusid. Seega ei veena ka kõnealune arvestus ringkonnakohut selles, et kolmanda isiku I pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal.
26.Kaebaja viitab segaolmejäätmete ladestamise tasu kavandatavale tõstmisele ja 2022. a esimeses kvartalis tõusvatele prügilate segaolmejäätmete vastuvõtutasudele, mis kaebaja arvates mõjutavad ka Iru jäätmepõletusjaama jäätmete üleandmise konkursside hindu. Tegemist on seega vaid kaudse mõjuga ning pole teada, kas, millal ja mis ulatuses jäätmete üleandmise hind jäätmepõletusjaamas tegelikult tõuseb. Pakkuja ei pea pakkumuse maksumusse arvestama kõikvõimalikke hinnatõuse, mis pole pakkumuse tegemise ajal veel teada. Keskkonnatasude seaduse ja pakendiseaduse muutmise seaduse eelnõu on keskkonnaminister allkirjastanud 02.11.2021 ehk pärast pakkumuste esitamist ja hankija 28.10.2021 otsuse tegemist. 12(13)
3-21-2867 Ringkonnakohus märgib, et kaebaja ja kolmanda isiku I pakkumuste vahe ei ole väga suur, mistõttu võib arvata, et ka kaebaja ei ole oma pakkumuse tegemisel suurema hinnatõusuga arvestanud. Ootamatute hinnatõusude korral on kontsessionääril võimalik taotleda linnavalitsuselt teenustasu muutmist (TK p 1.4.2, hankelepingu projekti p-d 3.19 ja 4.5, Keila linnavolikogu 25.02.2016 määruse nr 6 „Keila linna jäätmehoolduseeskiri“ § 10 lg 2). TK p 1.4.5.5, mille kohaselt on pakkumuse maksumus lõplik ja kehtib eelduslikult kogu lepinguperioodi jooksul, ei välista teenustasu muutmist hankija nõusolekul.
27.Kontsessioonilepingu sõlmimisel läheb nõudluse või pakkumisega seotud äririsk üle kontsessionäärile (RHS § 131 lg 2), mistõttu eksisteerib alati võimalus, et kontsessionäär kannab lepingu täitmisel kahjumit. Seetõttu on kontsessioonilepingu sõlmimise riigihanke puhul pakkumuse majandusliku sisu analüüsimine ning alapakkumuse tuvastamine väga keerukas. Arvestades ka seda, et RHS § 115 sätted ei ole praegusel juhul kohaldatavad, ei saanud hankijalt eeldada, et ta asuks hindama kolmanda isiku I võimalikke tulusid ja kulusid ning nõuaks välja tõendid jäätmete üleandmise hindade kohta. Ringkonnakohus nõustub seega VAKO-ga, et kolmanda isiku I selgituste põhjal oli hankijal võimalik rahuldaval määral kõrvaldada kahtlus kolmanda isiku I pakkumuse maksumuse põhjendamatuses.
28.Eelneva põhjal jääb halduskohtu otsus muutmata. Seetõttu puudub vajadus analüüsida kolmandat isikut II puudutavaid apellatsioonkaebuse väiteid.
29.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna apellatsioonkaebust ei rahuldata, jäävad apellatsioonimenetluse kulud kaebaja kanda. Vastustaja ega kolmas isik II pole ringkonnakohtule menetluskulude nimekirju ega kuludokumente esitanud, mistõttu jäävad nende apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda. Kolmas isik I taotleb 864 euro (sh käibemaks) suuruse õigusabikulu hüvitamist. 28.02.2022 arve spetsifikatsiooni kohaselt on õigusteenust osutatud kokku 4 tunni ulatuses tunnihinnaga 180 eurot (koos käibemaksuga 216 eurot). See tunnitasu on hankeasjas mõistlik. Ringkonnakohtu hinnangul on kolmanda isiku kulud põhjendatud ja vajalikud ning tuleb seega kaebajalt välja mõista.
(allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.