X OÜ kaebus kultuuriministri 12.07.2021 käskkirja nr 12.1/2021_131 „Toetuse eraldamine eelarvevahenditest „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuurikorraldaja teenuse, toote, äriprotsessi või ärimudeli ümberkorraldamiseks“ punkti 3.63 tühistamiseks, millega jäeti kaebaja taotlus rahuldamata, ja kaebaja taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X OÜ, lepinguline esindaja vandeadvokaat Priit Kala Vastustaja – Kultuuriministeerium, volitatud esindaja Merle Põld
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
3.Lahendi avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärkidega ning jätta otsuse kirjeldava osa punkt 2 avaldamata.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 23.02.2022. a.
Kultuuriminister andis 11.05.2021 määruse nr 17 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuurikorraldaja teenuse, toote, äriprotsessi või ärimudeli ümberkorraldamiseks“ (jõustunud 15.05.2021, edaspidi ka määrus nr 17)1. Määruse § 2 lg 1 kohaselt on toetuse andmise eesmärk COVID-19 puhangust oluliselt mõjutatud kultuurikorraldaja teenuse, toote, äriprotsessi ja/või ärimudeli ümberkorraldamise kaudu tema pikaajalise elujõulisuse taastamine ning seeläbi kultuuri kättesaadavuse tagamine.
https://www.riigiteataja.ee/akt/112052021014
1(9)
Määruse alusel kuulutati välja taotlusvoor toetuse saamiseks2, mis oli avatud kuni 07.06.2021. Hindamise kohta oli vastavalt määruse nr 17 § 11 lg-le 4 ministri 18.05.2021 käskkirjaga nr 82 (dtl 59) kinnitatud hindamismetoodika3.
3.Kultuuriministri 12.07.2021 käskkirja nr 1-2.1/2021_131 (kaebuse lisa 3) punkti 3.63 (dtl 30) kohaselt jäeti taotlus rahuldamata, arvestades hindamiskomisjoni protokollis toodud põhjendusi. Kaebajale edastati 13.07.2021 taotluse rahuldamata jätmise kohta järgmine põhjendus (vastustaja 29.11.2021 vastuse lisa): Taotleja ja taotlus vastavad määruse §-des 4 ja 5 toodud nõuetele. Hindamiskomisjon hindas taotlust määruse § 11 lõike 4 alusel kinnitatud hindamismetoodika põhjal. Taotluses esitatud ümberkorralduse sisu vastab taotlusvooru eesmärgile. Ümberkorraldus on olulise mõjuga taotleja tegevusele võimalike piirangute tingimustes. Mobiilse striimimisteenuse arendamine ülekandebussi näol on taotleja senise tegevuse väga konkreetne edasiarendus, mis peab silmas ka regionaalset sihtrühma väljaspool suuri keskusi. Taotlus on hästi põhjendatud, eelarve põhjendatud. Teenuse peamise sihtrühma – maapiirkondade MTÜ-d – hinnatundlikkusele viitab taotleja ka taotluses, kuid ei selgita, kuidas kujundatakse teenuse hind selliselt, et investeeringule antud toetus oleks kuluefektiivne taotlusvooru eesmärgist lähtuvalt. Taotleja senine kogemus (st edukus ja nähtavus oma põhitegevuses), haldusvõimekus ning suutlikkus tegevusi ellu viia on olnud väga hea. Varasemate piirangute mõju taotleja tegevusele on olnud suur. Taotluse koondhinne on 3,83 (maksimaalne võimalik 4,00). Taotlus on saanud positiivse hinnangu (st koondhinne vähemalt 2,50), kuid lähtudes taotluse kohast hindamise tulemusena koostatud taotluste pingereas, ei kuulu see määruse § 12 lõike 6 punkti 4 alusel rahuldamisele, sest taotlusvooru eelarve mahu tõttu ei ole võimalik tegevusi toetada. Taotlusvooru eelarve on 4 923 079,53 eurot ning taotlusvooru esitatud taotluste kogusumma 14 736 838,76 eurot. Rahuldamisele kuuluvad taotlused, mille koondhinne on vähemalt 3,88. Ministeerium vastas taotlejale 12.08.2021 täiendavalt (vastustaja 29.11.2021 vastuse lisa): Saadan Teie taotluse hindamistabeli. Süsteemi kaudu teatisega saadetud põhjendus ongi täpselt sama tekst, mis protokollis, ning see on taotluse koondhinde kohta (st võtab kokku kõik hindamiskriteeriumid). Eraldi põhjendusi kriteeriumide lõikes ei koostatud.
4.X OÜ esitas 12.08.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse kultuuriministri 12.07.2021 käskkirja nr 1-2.1/2021_131 „Toetuse eraldamine eelarvevahenditest „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuurikorraldaja teenuse, toote, äriprotsessi või ärimudeli ümberkorraldamiseks“ punkti 3.63 tühistamiseks, millega jäeti kaebaja taotlus rahuldamata, ja kaebaja taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks. Kaebuse põhjendused:
1.Käskkiri on vaidlustatavas osas õigusvastane, kuna see on vastuolus määruse ja hindamismetoodikaga ning kaalutlusvigadega. Käskkirjast ei ole nähtavad kaalutlused, millest on lähtutud, hindamiskomisjon on jätnud hindamisel olulised asjaolud välja selgitamata ja arvestamata. Printsiip, et taotlejal ei ole subjektiivset õigust toetusele ei pruugi praegusel juhul olla kohaldatav, kuivõrd toetuse näol on tegemist koroonapandeemiast tingitud erakorralise abiga ja sellise toetuse vajaduse on põhjustanud Vabariigi Valitsus kultuurikorraldajate tegevust märkimisväärselt piirates ja keelates. Asjakohatud on vastustaja põhjendused seoses suure taotluste hulgaga ja aja vähesusega.
https://kul.ee/kriisiabi-era-ja-kov-kultuurikorraldajate-teenuste-umberkorraldamine; sh on kättesaadav määruse seletuskiri. Viimati uuendatud 04.06.2021.
Kättesaadav taotlusvooru veebilehel ja https://kul.ee/media/3171/download, samuti kaebuse lisa 2.
2(9)
Ka sellistes tingimustes tuleb järgida haldusmenetluse üldpõhimõtteid. Vastustaja ei ole ka küsinud lisainformatsiooni, mistõttu ei ole järgitud uurimiskohustust.
2.Hindamiskomisjon ei ole hinnanud kaebaja taotlust määruse ja hindamismetoodika järgi. Hindamismetoodikast lähtuvalt hindas iga hindamiskomisjoni liige taotlust individuaalselt ning taotlusele omistatav koondhinne moodustus nende üksikute hinnete aritmeetilisest keskmisest. Järelikult tulnuks igal hindamises osalenud hindamiskomisjoni liikmel ka individuaalselt esitada iga hinde põhjendused. Selliseid põhjendusi aga ei ole. Konsensuslike põhjenduste koostamine on hindamismetoodikaga vastuolus. Hindamismetoodikal ei saanud olla üksnes abistav funktsioon, kuna määrus kohustas hindamist läbi viima hindamismetoodika järgi. Samuti ei ole võimalik kontrollida hindamistabeli õigsust, sest puuduvad sellised elementaarsed elemendid nagu koostamise daatum või allkirjad.
3.Kaebaja ei nõustu põhjendusega, et ei ole taotluses selgitanud, kuidas kujundatakse teenuse hind peamise sihtrühma – maapiirkondade MTÜ-d – hinnatundlikkust arvestades selliselt, et investeeringule antud toetus oleks kuluefektiivne taotlusvooru eesmärgist lähtuvalt. Vastustaja täiendavaid kohtumenetluses antud põhjendusi ei saa arvestada, sest vastustaja ei ole tõendanud, et need olid olemas ka juba taotluse hindamise ajal.
3.1.Ei ole ühtegi põhjendust, mis vastaksid hindamiskriteeriumi nr 3 alamkriteeriumi 3.1. hindepunkti 2 kirjeldusele ja õigustaksid taotlusele selles osas 2 hindepunkti andmist. 13.07.2021 teatisest nähtuvalt on taotlus hästi põhjendatud ja eelarve põhjendatud. Taotleja ei ole taotluses silmas pidanud ainult maapiirkondade kultuurikorraldajaid, vaid eesmärk on tegutseda nii Tallinnas, Tartus kui ka oluliselt parandata teenuse kättesaadavust väljaspool neid linnu. Vastustaja on teinud selles osas taotlusest vale järelduse ja taotluse kitsendav tõlgendamine on turu väiksust arvestades ka eluvõõras. Pole ühtegi mõistlikku põhjust, miks peaks nii väikesel turul, kui Eesti, täielikult välistama kõnesoleva teenuse pakkumise Tallinnas ja Tartus.
3.2.Kaebaja on taotluses selgitanud, et taotletav investeeringule antav toetus suurendab märkimisväärselt kaebaja tulusid, sealjuures juba arvestades maapiirkondade MTÜ-de hinnatundlikkust ning seda sisuliselt ilma kaebaja püsikulusid suurendamata. Kaebaja planeeritav investeering ja sellele toetuse andmine oleks ilmselgelt kuluefektiivne, kuna sellega saavutatakse minimaalsete püsikuludega planeeritud investeeringuga peaaegu võrdne aastane müügitulu ning investeeringu tasuvusaeg oleks hinnanguliselt kõigest 3-4 aastat. Investeering jätkaks müügitulu genereerimist oluliselt pikemaajaliselt. Püsikulude, sh tehnika amortisatsiooni, ja ülekandebussi ülalpidamiskulude esitamist ei olnud nõutud. Turuanalüüsi küsimuse tõstatamine on eluvõõras, sest 2-4 nädalaga on põhjaliku ja mahuka turuanalüüsi tellimine ja teostamine ebareaalne. Kaebajale ei ole teada ühtegi põhjust, miks hindamismetoodika kuluefektiivsuse hinnete tasemete kirjeldusi arvestades ei oleks taotlus pidanud saama maksimaalset 4 hindepunkti. Eriti arvestades seda, et 13.07.2021 teatest nähtuvalt on eelarve põhjendatud.
5.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata:
1.Kaebajal ei ole subjektiivset õigust taotlusele ning täiemahuline põhjendamine oleks muutnud komisjoni töö ebamõistlikult keeruliseks ja pikaks ning lühendanud sellevõrra rahuldatud taotluste abikõlbulikkuse perioodi. Komisjonil tuli arvestada taotluste suure arvuga, taotluste üldise tugevusega, mistõttu oli pingerea koostamine väga keeruline, ning ka piiratud ajaga, kuivõrd abikõlbulikkuse periood ei tohi olla pikem kui 31.12.2021. Seega pidi komisjon olema taotluste hindamisel võimalikult kiire, et ei seataks ohtu taotlevate ümberkorralduste elluviimist abikõlblikkuse perioodil. Vastustaja küsis selle taotlusvooru puhul taotlejatelt lisainfot vaid juhul, kui taotluses olid vormilised puudused, mitte siis, kui info esitamise detailsusaste oli nõrk või keskpärane.
2.Taotlusvoorus lähtus hindamiskomisjon hindamismetoodikas toodud hindamiskriteeriumidest. Seejuures oli hindamiskomisjoni liikmetele jäetud hindepunktide andmisel suur kaalutlusruum. Komisjon on kõiki taotlusi sisuliselt hinnates teostanud kaalutlusõigust, mis on kooskõlas komisjoni volituse piiride ja kaalutlusõiguse eesmärgiga. Sealjuures on komisjon arvestanud olulisi asjaolusid ning kaalunud põhjendatud huve. Komisjon hindas kõiki vastavaks tunnistatud taotlusi 3(9)
taotluses toodud info põhjal ja taotlusvooru eesmärgist tulenevalt – lisaks kultuurikorraldaja ümberkorraldusele pidi seeläbi tagatud olema ka kultuuri kättesaadavus. Hindamiskomisjon töötas ühtse organina ning kujundas oma lõpphinde ja põhjendused konsensuslikult. Eraldiseisvat iga hindaja põhjendust ei koostatud ning seda ei ole ka määruses ega hindamismetoodikas nõutud.
3.Hindamismetoodika on haldusesisene akt, mis on suunatud ja siduv haldusorganile taotluste hindamisel, kuid see avaldab mõju taotlejatele kui haldusvälistele isikutele. Tegemist on abistava vahendiga ühetaolise kaalutlusõiguse teostamisel. Hindamismetoodikat ei saa tõlgendada üksnes grammatiliselt, vaid haldusorganil peab jääma ka võimalus põhjendatud juhtudel halduseeskirjas sätestatud piire ületada.
4.Kaebajal jäid maksimumpunktid saamata ainult ühe hindamiskriteeriumi (nr 3 – eelarve realistlikkus, kuluefektiivsus, kuluartiklite põhjendatus) puhul. Hindamiskriteeriumi 3 osas on metoodikas üldisem selgitus, mis kehtib nii alakriteeriumi 3.1 kui ka 3.2 kohta ning alakriteeriumite enda selgitused.
4.1.Komisjoni põhjendaus, et ümberkorraldus vastab taotlusvooru eesmärgile, kuid teenuse peamise sihtrühma (maapiirkonna kultuurimajad, MTÜ-d) hinnatundlikkuse osas taotlusest ei selgunud, kuidas kujundatakse teenuse hind selliselt, et suuremahulise investeeringule antud toetussumma oleks kuluefektiivne taotlusvooru eesmärgist lähtuvalt, hõlmab endas kolmanda hindamiskriteeriumi põhjendust kogumis. Vastustaja ei ole põhjendusi punkthaaval eristades vormistanud teadlikult ning sellist alamkriteeriumite alusel eristamist ei ole määruses ega hindamismetoodikas nõutud.
4.2.Kaebaja on taotluses pikemalt peatunud ja põhjendanud just teenuse vajalikkust väiksemates kohtades ja maapiirkondades. Vastustajale on arusaamatu, miks taotluses on neile nii palju tähelepanu pööratud, kui tegelikult nad kaebaja kohtumenetluses väljendatud kohaselt peamine sihtrühm ei olegi. Ka on taotluses sihtrühma tabelis toodud esimese kasusaaja reana kultuurimajad, kes asuvad maapiirkondades. Sihtrühma tabelis toodud kontserdikorraldajate mõistet ei ole taotluses täpsemalt selgitatud ega lahti kirjutatud. Kontserdikorraldajad sihtrühmana ei pruugi sugugi tähenda suuri ja maksevõimelisi isikuid. Mõttelt selge ja üheselt mõistetava taotluse esitamine on taotleja vastutus.
4.3.Kuluefektiivsus täiendab lisaks tavapärasele kuluefektiivsuste tähendusele ka seda, et kultuuri kättesaadavus peab olema tagatud. Taotluses ei toodud välja, kas ja kuidas on hinnatud turu olukorda ehk kultuurimajade vajadust ja võimekust tellida kaebaja ehitatavat ülekandebussi. Taotlusest ei selgunud, kuidas on kujunenud 2021. a ülekandebussi rendihind (ilma meeskonnata). Taotluses oli teenuse hinnastamist teatud määral kirjeldatud, kuid mitte kõigi hindajate meelest piisava põhjalikkusega ja argumenteeritult. Samuti ei olnud selge kuidas on ülekandepäeva tasu kujunenud, arvestades, et tegelikult on turuhind, lähtudes kaebaja taotlusest, 5000 eurot/päev. Seega ei andnud taotluses esitatud info komisjonile piisavat veendumust, et kaebaja toodud teenuse hinna arvestus on kooskõlas sihtrühma maksevõimega. Taotlusest ei selgunud, kuidas on arvestatud ülekandebussi ülalpidamiskulud (sh kulud, mis on seotud tehnika tarkvara jm uuendamisega). On oluline, et kaebaja kavandatud teenuse sihtrühmad ka reaalselt suudaksid seda teenust osta, sest vastasel juhul ei ole taotlusvooru eesmärk täidetud ning investeering ei ole ka kuluefektiivne.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kohtumenetluses on selgunud taotluse rahuldamata jätmise osas järgmised asjaolud: - Kaebaja taotluse kaalutud keskmine on 3,83 punkti. Taotlusvoorus rahuldati taotlused, mille koondhinne oli vähemalt 3,88 punkti. - Kaebaja sai hindajalt 1 ja 2 maksimumpunktid. - Kaebaja sai hindajalt 3 kriteeriumide 3.1 ja 3.2 kummagi osas 2 punkti (dtl 60). Hindamismetoodikast (lk 5) selgub hindmiskriteeriumi 3 kohta järgmine: 4(9)
Hindamiskriteerium 3: Eelarve realistlikkus, kuluefektiivsus, kuluartiklite põhjendatus – 25% taotluse maksimaalsest koondhindest Hinnatakse, kuivõrd põhjendatud ja optimaalne on ümberkorralduse eelarve kõigi planeeritud tegevuste elluviimiseks ning tulemuste saavutamiseks, st kas kõik planeeritud kulud on asjakohased ja vajalikud. Hindamisel arvestatakse järgmiseid aspekte: - Ümberkorraldusest mõjutatud kasusaajate arv ja selgelt määratletus. Olulised on mõlemad – see tähendab, et ebamääraselt kirjeldatud kasusaajate hulk ei taga kõrgeid punkte. - Kuluefektiivsuse hindamisel võetakse muu hulgas arvesse ümberkorralduse säästlikkust ja keskkonnasõbralikkust, arvestades selle pikemaajalist mõju. - Taotlusest peab selguma, milliste arvutuste ja hinnangute alusel on eelarve koostatud. 3.1 Eelarve realistlikkus ja kuluartiklite põhjendatus. Osakaal hindamiskriteeriumi koondhindest 70%. Hinnete taseme kirjeldus: 4 punkti - Arvestades ümberkorralduse kogumaksumust, taotletava toetuse suurust ja prognoositavat kasusaajate hulka ja nende mõjukust, on planeeritud eelarve realistlik, planeeritud kulud on asjakohased ja vajalikud, arvutuslikult selgelt välja toodud ja väga hästi põhjendatud. 2 punkti - Arvestades ümberkorralduse kogumaksumust, taotletava toetuse suurust ja prognoositavat kasusaajate hulka ja nende mõjukust, on planeeritud eelarve realistlik, kuid planeeritud kulude vajalikkus/arvestus ei ole täies ulatuses selge ning põhjendused ei ole kohati asjakohased. 0 punkti - Arvestades ümberkorralduse kogumaksumust, taotletava toetuse suurust ja prognoositavat kasusaajate hulka ja nende mõjukust, ei ole planeeritud eelarve realistlik, kulude vajalikkus/arvestus ei ole selge ning piisavalt asjakohaselt ja veenvalt põhjendatud. 3.2 Kuluefektiivsus. Osakaal hindamiskriteeriumi koondhindest 30%. Hinnete taseme kirjeldus: 4 punkti - Eelarve on tegevuste elluviimiseks optimaalne ning piisavalt kuluefektiivne planeeritud tulemuste saavutamiseks. 2 punkti - Eelarve on tegevuste elluviimiseks optimaalne, kuid planeeritud tulemusi arvestades mitte piisavalt kuluefektiivne.
7.Hindamismetoodikat saab asjas käsitleda kui halduse siseeeskirja, mis peab samas tagama taotlejate võrdse kohtlemise. Kohus ei pea aga vajalikuks hindamismetoodika kui siseeeskirja vastavust määrusele täiendavalt kontrollida järgmistel põhjustel: - Metoodikas on erinevatele kriteeriumitele antud erinev kaal (hindamiskriteeriumid 1-4), kuigi määruse nr 17 § 11 lg 3 erinevaid kaale ette ei näe. Samas kuna hindamiskriteerium 3, mille hindamine on käesolevas asjas vaidluse all, hinnatakse osatähtsusega 25% ehk 1⁄4, on igal juhul tegemist õige osakaaluga ka määruse mõttes. - Hindamiskriteeriumi 3 alakriteeriumid on kaaluga 70% ja 30%. Kohus kontrollis, et ükskõik kumma kriteeriumi osas eksides, sh olemasolevaid kaale arvestades (dtl 60 esitatud tabel) tuleks kaebaja taotlus rahuldada, sest tema taotluse kaalutud keskmine oleks vähemalt 3,88 punkti. Seetõttu puudub vajadus kontrollida, kas alamkriteeriumitele on antud õige kaal või pidanuks need olema võrdsed, sest juba kehtivatest kaaludest lähtumisel tooks vale punktiarvestus kaasa kaebuse rahuldamise.
8.Enne haldusakti õiguspärasuse kontrolli peab kohus veel vajalikuks selgitada järgmist. 8.1 Kaebaja on äriühing, kellel ei ole põhiõigust abile puuduse korral PS § 28 lg 2 mõttes. Käesolevas asjas saab olla kaitstavaks põhiõiguseks õigus ettevõtlusvabadusele. PS § 31 sätestab, et Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes4 on selgitatud, et ettevõtlusvabadus annab isikule õiguse nõuda, et avalik võim ei sekkuks tema ettevõtlusena käsitatavasse tegevusse, teisalt ka õiguse teatud positiivsete meetmete järele. Ettevõtlusvabadus ei kohusta riiki andma ettevõtjale vahendeid, kuid riik peab
https://pohiseadus.ee/sisu/3502 p 6 jj
5(9)
tagama õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks. Samuti ei tule riigil tekitada ettevõtja pakutavatele kaupadele ja teenustele turul nõudlust. Riigi positiivsete kohustuste hulka seoses ettevõtlusvabadusega kuulub kohustus luua õiguslikud raamistikud ettevõtlusvabaduseks, sh äriõiguse ja ühinguõiguse normid. Ettevõtlusvabadus hõlmab ka isiku õigust nõuda riigilt selliste abinõude kasutamist, mis kaitsevad ettevõtjat teiste isikute eest. Ettevõtlusvabaduse tuumaks on Riigikohus siiski pidanud riigi kohustust mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks (vt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00, p 11; RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 41). Eeltoodust tuleneb kokkuvõttes, et ettevõtlusvabadus on ennekõike tõrjeõigus, et riik liigselt ettevõtlusesse ei sekkuks. Sooritusõigusena saab ettevõtlusvabaduse all nõuda piisava normistiku loomist, et ettevõtlus vaba konkurentsi tingimustes oleks võimalik ning ettevõtjal oleks olemas õiguslik raamistik tegutsemiseks ja oma õiguste kaitsmiseks. Ettevõtlusvabaduse sisuks ei ole riigi poolt toetuste andmine, et tagada ettevõtjale piisav tulu ja kasumlikkus. Küll aga peab riigi poolt toetuse andmine tuginema seaduslikule alusele (samas, p 21). 8.2 PS § 31 lg 2 kohaselt võib seadus sätestada ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra. Seega on tegemist n.ö lihtreservatsiooniga seadusega, mida võib seadusandja piirata igal legitiimsel eesmärgil, järgides ennekõike proportsionaalsuse põhimõtet. Ükski põhiõigus või -vabadus ei ole piiramatu (vt PS § 19 lg 2) ning õiguspäraste piirangute seadmisel ei pea ka piirangutega tekkivat tulu kaotust hüvitama. Eeltoodu kehtib nii püsivate ettevõtluspiirangute kohta (nt tingimused äriühingute asutamisele, aruandluskohustus jne) kui ka ajutiste, ühekordsete, erakorraliste ja/või vääramatust jõust tulenevate piirangute osas. Seega ei tule riigil tingimata hüvitada näiteks seda, kui ettevõtjal jääb tulu saamata sõja, majanduslanguse, loodusnähtuste (torm, veeuputus vms) või ka nakkushaiguse laialdase leviku korral. Riigil ei ole põhiseadusest tulenevat kohustust tasandada mistahes käibelanguseid, mis tulenevad ettevõtjast ja ka riigist sõltumatutest asjaoludest. Ka NETS või HOS ei sätesta mistahes õiguspäraste piirangutega tekitatud hüvitamist. RVastS alusel on aga võimalik reeglina üksnes õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamine (§ 7 jj) ning erandlikult õigustloova aktiga või õiguspärase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamine (§-d 14 ja 16), kui isiku õiguseid on erakordselt piiratud. Käesolevas asjas on ka oluline märkida, et tegemist ei ole piirangutest tulenevate tulude vähendamise hüvitamisega, vaid riigi poolt antava lisavõimalusega korraldada oma teenus ümber, leides seega omale uue turuniši tegutsemiseks ning sellega taastada enda elujõulisus ja kultuuri kättesaadavus. 8.3 Eeltoodust tulenevalt on käesolevas asjas tegemist riigi poolt vabatahtlikult antava toetusega, mille andmise kohustus ei tulene põhiseadusest. Käesoleval juhul on tegemist riigi poolt antava majandusliku toetusega, mitte tekkinud olukorra hüvitamiseks, vaid ettevõtjate olukorra parendamiseks; sh riigi jaoks otstarbekas mahus. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda ei sellise toetuse sätestamist, toetuse tingimuste sisustamiseks kindlal viisil ega ka toetusvoorule kindla suurusega eelarve mahu sätestamiseks. Eeltoodust järeldub ka, et vastustajal on väga lai kaalutlusõigus nii tingimuste seadmisel kui ka vastavuse kontrollimisel. Olukorras, kus taotlusvoorus esitatud taotluste maht ületab eelarve kolmekordselt ning toetust saavad sisuliselt üksnes need, kes on saavutanud maksimumpunktid (4 punkti) või maksimaalselt ühelt hindajalt ühe kriteeriumi osas 2 punkti, on paratamatu, et ka väga head taotlused võivad jääda rahuldamata. Vastustajal on kaalutlusõigus, kas teenuse ümberkorraldamisel on otstarbekam selgitada välja parimad, kellele tagada toetus suuremas osas; või tagada suuremale osale taotlejatele osaline toetus. Sõltuvalt ümberkorralduse sisust võib üksnes osaline toetuse saamine osutuda sisutuks, kui taotlejal puudub ülejäänu osas finantseerimisvõimekus. Kuivõrd tegemist on otsustusega otstarbekuse kohta, siis kohus sellesse ei sekku. Samuti on toetusmeede suunatud 13 erinevat alaliiki kultuurikorraldajatele (määruse nr 17 lg 2 loetelu), keda ei pruugi olla võimalik seada hindamiskriteeriumite osas ühtsesse pingeritta. 6(9)
Arvestada tuleb ka teatud ajalise survega, s.o toetusmeetme eesmärgiks on COVID-19 puhangust oluliselt mõjutatute teenuse vms ümberkorraldamine, mis tähendab, et toetus tuleb mõistlikult anda kuni see mõju veel avaldub. Pidades silmas toodud tegureid kogumis, sh ka taotluste rohkearvulisust, piirab see ka kohtuliku kontrolli ulatust ja vastustaja kaalutlusõigusesse sekkumist. Eeltoodu ei tähenda, et vastustajal on õigus teha põhjendamatuid suvaotsuseid, enda sätestatud reegleid järgimata; vaid seda, et kohus sekkub üksnes ilmselgete kaalutlusõiguse piiride ületamise korral.
9.Määruse nr 17 § 12 lg 1 kohaselt teeb taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsuse kultuuriminister. Eeltoodu ei välista ministeeriumi ametnike poolt eeltööd ja eelvaliku tegemist. On ilmselge, et mistahes haldusorgani juht ei viia haldusmenetlust ise algusest lõpuni läbi (vt ka HMS § 8 lg 2). Hindamise metoodika punktis 1.4 on määratud, kes on iga taotlust hindavad kolm komisjoniliiget, sh esimene, teine ja kolmas hindaja. Ministri 18.05.2021 käskkirja punktis 1 on Kultuuriministeeriumi ametkohtade järgselt määratud, kes kuulub hindamiskomisjoni. Hindamise metoodika p 1.3 sätestab samuti, et hindamiskomisjoni liikmed ja eksperdid peavad kooskõlas korruptsioonivastase seadusega kinnitama hinnatava taotluse ja taotleja suhtes oma erapooletust ja sõltumatust. Seotuse olemasolu korral on hindamiskomisjoni liige ja/või ekspert kohustatud ennast haldusmenetluse seaduse §-s 10 toodud tingimustel ja korras taandama. Seega on vajadusel kahtluse korral võimalik kontrollida, kas mõnel Kultuuriministeeriumi ametniku osas esineb asjaolusid, mille tõttu tuleks järeldada mõne HMS §-s 10 toodud taandamise aluseks oleva asjaolu olemasolu. Ennekõike peab kaebaja konkurentidega seotud asjaolusid teadma kaebaja ise. Kaebaja ei ole väitnud ühegi hindamiskomisjoni liikme seost, mis võiks tingida HMS § 10 mõttes taandamist. Ka kohtu uurimiskohustus piirdub mõistlikult sellega, et kohus ei uuri ilma vastava väite või mõistliku kahtluseta mistahes ametniku korral taandamisaluste olemasolu. Kohtule ei nähtu ka vastustaja põhjendustest, et need oleksid sedavõrd meelevaldsed, et annaksid alust taandamisaluse olemasolu kahtlustamiseks. Kohus ei nõustu kaebajaga ka, et seega peavad otsuses sisalduma iga komisjoni liikme individuaalsed põhjendused. Kokkuvõttes on tegemist kultuuriministri antava haldusaktiga, millele teeb ettevalmiustava töö kollegiaalorgan. Kollegiaalorgani üksiku liikme individuaalseid kaalutlusi otsuse tegemisel, sh kindlal viisil hääletamisel ei ole võimalik ega ka seaduse kohaselt vajalik kontrollida. Määrav on üksnes see, et ministri otsus tervikuna (sh arvestades kollegiaalset eeltööd) vastaks kaalutlusõiguse reeglitele. Kohtul ei ole ka mõistlikku kahtlust hindamistabeli õigsuse osas, sh vastab hindamistabelis toodud koondsumma kaebajale 13.07.2021 avaldatule. Hindamismetoodika, määrus nr 17 ega HMS ei nõua menetlustoimingute allkirjastamist. Puudub mõistlik kahtlus, et hindamistabelis toodu ei vastaks 12.07.2021 käskkirjas toodule ega 13.07.2021 kaebajale avaldatud põhjendustele.
10.Kohus jääb kohtuotsuse punktis 8.3 toodud põhjenduste juurde piiratuma kohtuliku kontrolli ulatuse osas. Haldusmenetluse aluspõhimõtete täitmise ulatus – selgitamiskohustus, ärakuulamine ja põhjendamine – võib sõltuda konkreetse menetluse iseloomust – kas isiku suhtes kaalutakse koormava või soodustava haldusakti andmist; kas tegemist on isiku põhiõiguste tagamisega (nt füüsilisele isikule abi puuduse korral) või riigi poolt vabatahtlikult võetava kohustusega ning kas valdkonnas olevad kaalutlused on üheselt mõõdetavad või sõltuvad suures osas subjektiivsetest kaalutlustest (sh esteetilistest või kuidas on võimalik erinevaid kultuurikorraldajaid üldse järjestada), mille üle lõplikku kohtulikku kontrolli ei olegi võimalik teostada. Olukorras, kus tegemist ei ole ka isikule kohustuse ega keelu seadmisega (s.o koormava haldusaktiga), vaid soodustuse andmisega, milleks isikul ei ole soorituspõhiõigust, võib olla piiratum ka vastustaja kohustus juhtida isiku tähelepanu, kuidas oma taotlust paremaks muuta ning taotluse lahendami7(9)
ne võib toimuda pelgalt taotluse enda alusel ilma isikut täiendavalt ära kuulamata (HMS § 40 lg 3 p 2). Ka määruse nr 17 § 10 lg-s 4 on toodud, et taotluse menetlemise käigus võib toetuse andja nõuda taotlejalt selgitusi, lisainformatsiooni, taotluse täiendamist või muutmist, kui ta leiab, et taotlus ei ole piisavalt selge või selles esinevad puudused. Eeltoodu ei tähenda, et taotlust peab võimaldada parendada, kuni selle rahuldamine on ilmselge. Kohus peab küll vajalikuks märkida vastustaja vastuses toodule järgmist: - Haldusorganil peab olema küll võimalus halduseeskirjas toodust kõrvale kalduda, kuid üksnes isiku kasuks. Hindamismetoodika tuli määruse nr 17 kohaselt avaldada eelnevalt vastustaja veebilehel, mistõttu võis isikutel tekkida usaldus, et sellest ka lähtutakse ning vastustaja ei lähtu muudest kriteeriumitest isiku kahjuks. - Olukorras, kus hindamismetoodika näeb ette hindamist alamkriteeriumite kaupa, sh on kummalgi kriteeriumil oma kaal (vastavalt 70% ja 30%), on vastustajal endal soovitatav vastavalt ka omi põhjendusi eristada, sest see lihtsustab nii isikul haldusaktist arusaamist kui ka kohtulikku kontrolli.
11.Kaebaja sai taotluse hindamisel ühelt hindajalt eelarve hindamise osas (hindamiskriteerium 3) kummagi alamkriteeriumi osas 2 punkti (hindajalt 1 ja 2 sai kaebaja 4 ehk maksimumpunktid). Hindamiskomisjoni protokollis toodust kajastab seda osa põhjendus (13.07.2021 teatisest): „Teenuse peamise sihtrühma – maapiirkondade MTÜ-d – hinnatundlikkusele viitab taotleja ka taotluses, kuid ei selgita, kuidas kujundatakse teenuse hind selliselt, et investeeringule antud toetus oleks kuluefektiivne taotlusvooru eesmärgist lähtuvalt.“ Vastustajal on õigus kohtumenetluses oma haldusmenetluses toodud põhjendusi täpsustada ning täiendavalt lahti selgitada ja sisustada. Kohtumenetluses ei ole lubatud üksnes täiesti uute põhjenduste toomine (nt mõni muu alakriteerium oli ka täitmata vms). Taotlusvooru olemus ja konkreetne olukord võib tingida selle, et põhjendused on tavapärasest lühemad ning ära on märgitud üksnes põhjenduse tuum. Kuigi vastustaja ei ole 13.07.2021 selgitustes alamkriteeriumite kaupa eristanud, sisaldab vastustaja 13.07.2021 põhjendus selgesõnaliselt viidet kuluefektiivsusele (alamkriteerium 3.2). Vastustaja on ka täiendavalt selgitanud, et sisuliselt võib olla kaebaja pakutav teenus liiga kallis (kooskõlas maapiirkondade maksevõimega) ning seega ei ole vastustaja veendunud, et kas investeeringust saadaks ettenähtud kasu, sh tagataks kultuuri kättesaadavus. Lihtsustatult seisneb vastustaja kartus selles, et kaebaja pakutav teenus võib olla sedavõrd kallis, et soetatav tehnika jääb seisma ning sellest kultuurivaldkonnale oodatavat kasu ei ole. Vastustaja 13.07.2021 põhjenduse üheks osaks on ka tõdemus, et teenuse kujundamine ei ole piisavalt selge, mida on võimalik käsitleda etteheitena eelarve realistlikkuse ja kuluartiklite põhjendatuse osas (alamkriteerium 3.1). Kohus märgib, et kui eelarve oleks täiesti põhjendamatu, pidanuks kaebaja saama selle eest 0 punkti. Hindamismetoodikast nähtub ka, et alamkriteeriumid võivad olla oma olemuslikult seotud – s.o eelarve realistlikkus ja põhjendatus võib samas mõjutada ka kuluefektiivsust ehk piisavalt põhjendamata kuluartiklid võivad näiteks mõjutada ka hinnangut, kas kulutused oleksid ikka kuluefektiivsed. Olukorras, kus vastustaja on ise pidanud oluliseks alamkriteeriume eristada, tuleks ka selle osas rohkem pingutada, kuid käesoleval juhul on alamkriteeriumide 3.1 ja 3.2 osas taotluse puudus kogumis arusaadav.
12.Kaebaja leiab, et vastustaja on ekslikult tema taotlust tõlgendanud kitsendavalt, et tema peamiseks sihtrühmaks on maapiirkondade kultuurikorraldajad. Kohus selle etteheitega ei nõustu. Tutvudes kaebaja kirjeldustega ümberkorralduse vajaduse põhjendatuse, olemasoleva ja ümberkorralduse tulemusel tekkiva olukorra kohta, on nende selgituste keskmes (kohtuotsuse p 2) pealinnast väljaspool, väiksemates kohtades asuvad kultuurikorraldajad. Kaebaja ei ole taotluses välistanud teenuse osuta8(9)
mist suuremates linnades, aga see ei ole olnud keskmisele lugejale mõistlikult arusaadavalt taotluse keskmes. Seetõttu ei ole ka õigusvastane, et vastustaja lähtus eelarve hindamisel sihtrühmana ennekõike maapiirkondades kultuurikorraldajate vajadustest, milleks on üldteada olevana ka vastuvõetav hinnatase, mis võib suuremates keskustes vastuvõetavast tasemest oluliselt madalam olla. Kohus möönab, et on suured erisused ka n.ö hetkel turul pakutava hinna (mille kaebaja on näitlikult toonud) ning kaebaja pakutava hinna osas; mille suhtes on komisjon avaldanud kahtlust, kas maapiirkonnas on valmidus ka sellise hinna tasumiseks. Taotluse osaks ei olnud märgitud turuanalüüs, küll aga peab olema taotlus põhistatud, s.o eluliselt usutav. Põhistamise kohustus, s.o et see oleks kõrvaltvaatajale ammendav ja piisav, on ennekõike taotlejal endal. Tegemist ei ole ka menetlusega, kus mistahes põhistuste ebapiisavuse korral tuleks isikule anda võimalus olla ära kuulatud, vaid võibki eelistada taotlejaid, kelle taotluste põhjendused on toetuse andja jaoks piisavad.
13.Kokkuvõttes leiab kohus, et vastustaja põhjendused haldusmenetluses ning kohtumenetluses esitatud täiendavad selgitused on vastustaja laia kaalutlusõigust ning taotluste erakordselt suurt konkurentsi arvestades piisavad ning puuduvad ilmselged kaalutlusvead ja põhjendamispuudused, mis saaks tingida kaebuse rahuldamise. Tühistamisnõude rahuldamata jätmise tõttu jääb rahuldamata ka kohustamisnõue taotluse uuesti läbi vaatamiseks. Kaebus jääb eeltoodust tulenevalt rahuldamata ning poolte menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. Kohus otsustab ka HKMS § 175 lg 3 ja 5 alusel otsuses andmete varjamise. Kaebaja on selgitanud, et ennekõike sisaldab ärisaladust tema taotluse kirjeldus, mis on toodud kohtuotsuse kirjeldava osa punktis 2. Ülejäänud osas kohtuotsuses on kohus jätnud kaebaja enda hinnastamispoliitikat puudutavad summad teadlikult välja (v.a turuhinna kirjeldus). Kohtuotsuse mõistmiseks on minimaalses ulatuses vaja jätta varjamata, milleks üldse toetust taotleti. Samas, võimaldamata siduda taotlust kaebaja isikuga, jätab kohus avaldatavast kohtuotsusest välja kaebaja nime. Kohus leiab, et nimetatud muudatused kogumis võimaldavad ühelt poolt jätta kaebaja kohtuotsusega sidumata ja kaebaja ärisaladus avaldamata, samas teiselt poolt tagada konkreetses küsimuses kohtupraktika kättesaadavus. Kaebajal on võimalik esitada enne kohtuotsuse jõustumist ja avaldamist halduskohtule täiendav taotlus andmete varjamiseks (HKMS § 175 lg 6 võimaldab ka edasikaebamist) ning ainuüksi selle küsimuse lahendamiseks ei ole vaja esitada apellatsioonkaebust.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.