Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
22. detsember 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1602
Haldusasi
Sunly Wind OÜ kaebus Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 27. juuli 2020. a vaideotsuse nr 25/20/0122/35 tühistamiseks ning kohustamiseks vaadata tema 18. märtsi 2020. a taotlused sisuliselt läbi
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22. detsembri 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Sunly Wind OÜ, esindaja Kerstin Kütt Vastustaja – Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet, esindajad Illimar Pärnamägi ja Mariann Salomets
Menetluse alus ringkonnakohtus
Sunly Wind OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta Sunly Wind OÜ apellatsioonkaebusele lisatud Elering AS 3. aprilli 2020. a kiri nr 2-7/2020/291-2 haldusasja nr 3-20-1602 materjalide juurde.
Kuulutada haldusasja nr 3-20-1602 menetlus punktis 1 nimetatud dokumendi osas kinniseks. Menetluse osaliselt kinniseks kuulutamine ei piira käesoleva kohtuotsuse avaldamist.
Võtta Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 8. detsembri 2021. a seisukohale lisatud Rahandusministeeriumi 5. novembri 2020. a kiri nr 15-1/6839-2 haldusasja nr 3-20-1602 materjalide juurde.
Jätta Sunly Wind OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
22.detsembri 2020. a otsuse haldusasjas nr 3-20-1602 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21. jaanuaril 2022 (HKMS § 212 lg 1).
3-20-1602 Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sunly Wind OÜ esitas vastavalt elektrituruseaduse (ElTS) § 921 lg-le 1 Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile (TTJA) 18.03.2020 hoonestusloa taotlused avaliku veekogu koormamiseks 50 aastaks nelja tuuleelektrijaamaga (kokku 42 elektrituulikut koguvõimsusega 504–552 MW, kuid ühegi elektrijaama puhul mitte üle 149 MW) Hiiumaa merealal. Sunly Wind OÜ esitas 06.04.2020 TTJA-le täiendavalt ElTS § 921 lg-s 2 märgitud põhivõrguga liitumise tehnilised tingimused (Elering AS 03.04.2020 kirjaga nr 2-7/2020/291-2 väljastatud „Tehnilised tingimused Loode-Eesti meretuuleparkide hoonestuslubade taotluse juurde“).
2.TTJA küsis 09.04.2020 kirjaga nr 16-7/20-03227-008 Rahandusministeeriumilt selgitust, kas olukorras, kus Riigikohus tühistas 08.08.2018 otsusega nr 3-16-1472 Hiiumaa merealaplaneeringu tuuleenergia tootmise alad, on TTJA-l õiguslikku alust algatada Sunly Wind OÜ taotletud hoonestuslubade menetlust ning millised on võimalused arendada Hiiumaa merealal tuuleenergeetikat, kuni uut planeeringut ei ole kehtestatud. Lisaks küsis TTJA, kas Sunly Wind OÜ tuuleparke (nelja tuulepargi vahekaugused on ca 3 km, ca 11 km ja ca 4 km) tuleb käsitada ühe alana või kõiki nelja ala eraldi, märkides, et kui neid tuleb käsitada ühe alana, siis ületaks koguvõimsus 150 MW ning planeerimisseaduse (PlanS) § 27 lg 2 kohaselt tuleks sellise tegevuse kavandamiseks koostada riigi eriplaneering.
3.Rahandusministeerium viitas 23.04.2020 vastuses nr 15-1/2647-2, et veeseaduse (VeeS) § 223 lg 1 p 3 kohaselt keeldub TTJA hoonestusloa andmisest, kui taotletava hoonestusloa tingimused on vastuolus kehtiva planeeringuga. Hiiu merealal kehtib praegu Hiiu maavanema 21.11.2014 korraldusega nr 1-1/2014/212 kehtestatud planeering, mis on tuuleenergia tootmise alade osas kehtetu ning Vabariigi Valitsus ei ole seni otsustanud, kas ja millal Hiiu mereala hõlmav tuuleenergia tootmise alasid käsitleva planeeringu koostamine algatatakse. Hinnang sellele, kas Sunly Wind OÜ kavandatavate tuuleparkide alasid tuleb käsitada ühe alana või kõiki nelja eraldi, ei ole Rahandusministeeriumi, vaid Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) pädevuses. Kui pädeva haldusorgani põhjendatud arvamusel on kavandatavate tuuleparkide puhul tegemist funktsionaalselt koos toimiva ehitusliku kompleksiga, mida tuleb käsitleda ühe tuulepargina, siis annab Rahandusministeerium hinnangu, kas tegemist võib olla riigi eriplaneeringu objektiga või mitte. PlanS § 27 lg-s 2 nimetatud ehitiste planeerimisel on riigi eriplaneering kohustuslik juhul, kui PlanS § 27 lg 1 esimese lause mõlemad tingimused on
2(13)
3-20-1602 täidetud. Mõeldud on eelkõige ehitisi, mille ehitamisest sõltub märkimisväärselt kogu riigi või selle suure osa sotsiaalmajanduslik areng.
4.TTJA jättis 20.05.2020 kirjaga nr 16-7/20-03227-010 Sunly Wind OÜ hoonestusloa taotlused läbi vaatamata. Rahandusministeerium selgitas 23.04.2020 kirjas, et kuna praegu ei ole Hiiu merealal olemas kehtivat planeeringut, mis näeks ette tuuleenergia toomise alasid, siis oleks tuulepargi rajamine vastuolus kehtiva planeeringuga ja TTJA peab VeeS § 223 lg 1 p 3 alusel hoonestusloa andmisest keelduma. Kuna on juba ette teada, et Sunly Wind OÜ taotletud hoonestuslubasid ei ole VeeS § 223 lg 1 p-st 3 tulenevalt võimalik anda, sest puudub planeering tuuleparkide rajamiseks Hiiumaa merealale, ning kavandatavatele ehitistele ei ole ka võimalik väljastada ehitusluba, sest ehitusseadustiku (EhS) § 12 lg-st 2 tulenevalt peab ehitatav ehitis ja ehitamine vastama planeeringule, siis jäävad taotlused haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 4 p 4 alusel läbi vaatamata ja tagastatakse taotlejale. Hiiumaa merealale on võimalik taotleda hoonestusluba, kui riik on merealale planeeritud tuuleenergia tootmise alad.
5.TTJA jättis 27.07.2020 vaideotsusega nr 2-5/20/0122/35 rahuldamata Sunly Wind OÜ 19.06.2020 vaide TTJA 20.05.2020 toimingu tühistamiseks. VeeS § 221 lg 1 kohaselt keeldub pädev asutus hoonestusloa menetluse algatamisest, kui hoonestusloa andmine on ilmselgelt võimatu. Ilmselge võimatuse all võib pidada silmas olukorda, kus on ettenähtav, et luba ei ole võimalik realiseerida. VeeS § 223 lg 1 p 3 alusel keeldub pädev asutus hoonestusloa andmisest, kui taotletava hoonestusloa tingimused on vastuolus kehtiva planeeringuga. Hiiumaa mereala planeering on kehtestatud Hiiu maavanema 20.06.2016 korraldusega nr 1-1/2016/114, mis on tuuleenergia tootmise alade osas tühistatud. Kuna planeeringus ei ole praegusel ajal tuuleparke kavandatud, siis on Sunly Wind OÜ 18.03.2020 hoonestusloa taotlused sellega vastuolus. Olukorras, kus EhS § 12 lg 2 alusel ei saaks ettenähtavalt anda ehitusluba tuulepargi rajamiseks, puuduks mereala koormaval hoonestusloal sisu. Rahandusministeerium selgitas 23.04.2020 kirjas ka riigi eriplaneeringu koostamise eeldusi (PlanS § 27 lg-d 1 ja 2). Asjakohatu on väide, et Riigikohus ei ole öelnud, et Hiiumaa merealale ei tohi elektrituulikuid rajada. See selgub uue menetluse käigus, mida korraldab Rahandusministeerium. Riigikohtu otsusest ei saa järeldada, et nüüd võiks tuuleparke rajada ükskõik millisele osale planeeringualast. See oleks vastuolus ka Riigikohtu põhjendustega, miks planeering tuuleenergia alade osas tühistati (s.o ebapiisav keskkonnaalane informatsioon). Seega ei ole Sunly Wind OÜ hoonestusloa taotlusi võimalik menetleda, kuna Hiiumaa mereala planeeringus ei ole ette nähtud tuuleenergia alasid. Vastuolu tõttu planeeringuga ei oleks võimalik väljastada hoonestuslube ega ka hiljem ehituslube. Isegi kui TTJA võtaks hoonestusloa taotlused menetlusse, lõpeks menetlus hoonestusloa andmisest keeldumise otsusega.
6.Sunly Wind OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 26.08.2020 kaebuse TTJA 27.07.2020 vaideotsuse nr 2-5/20/0122/35 tühistamiseks ning TTJA kohustamiseks vaadata tema 18.03.2020 taotlused sisuliselt läbi ja algatada nende alusel hoonestusloa menetlused. Kaebaja taotluste läbi vaatamata jätmiseks puudus õiguslik alus. Praegusel juhul ei esine ühtegi VeeS §-s 221 toodud alust keelduda hoonestusloa menetluse algatamisest, mh ei ole hoonestusloa andmine ilmselgelt võimatu. Menetluse algatamisest ja hoonestusloa andmisest keeldumise alused ei reguleeri olukorda, kus planeeringut ei ole ja tegemist ei ole ka riigi eriplaneeringu koostamist nõudva ehitisega. Menetluse algatamine ei kohusta TTJA-d hoonestusluba andma, kui ilmnevad selle andmisest keeldumise alused. Ilma täiendavate uuringuteta ei saa väita, et hoonestusloa taotlusi ei ole võimalik rahuldada. Varem tehtud uuringute kohaselt ei oleks hoonestusloa andmine keskkonnamõjudest tulenevalt ilmselgelt võimatu. Eluliselt usutav ei ole väide, et keskkonnamõju hindamise ja vajalike uuringute kulud võivad ulatuda miljonitesse. Riigikohus küll tühistas 08.08.2018 otsusega nr 3-16-1472 Hiiu maakonnaga piirneva mereala maakonnaplaneeringu tuuleenergia tootmise alade osas, kuid ei öelnud, et Hiiu merealale ei tohi 3(13)
3-20-1602 elektrituulikuid rajada. Riigikohtu otsuses viidatud puudused ei ole kõrvaldatud, kuid see ei peaks tingima tuuleenergeetika arendamise lõpetamist. Avalikes veekogudes kaldaga püsivalt ühendamata ehitiste kavandamiseks ei ole planeeringute kehtestamine kohustuslik. Kaebaja taotletud tuuleelektrijaamade püstitamiseks ei tule koostada riigi eriplaneeringut. Kaebaja esitas kõigi tuulelektrijaamade kohta eraldiseisvad hoonestusloa taotlused, nende vahemaad on suured (2200–11 100 meetrit) ja kõigi tuuleelektrijaamade võimsus jääb alla 150 MW. Tegemist ei ole funktsionaalselt seotud tuuleelektrijaamadega (vt ka ElTS § 923 lg 1). Kuna Hiiumaa merealal ei ole tuuleenergia tootmise alade osas kehtivat planeeringut, siis ei saa tuuleparkide rajamine olla vastuolus kehtiva planeeringuga. Kaebaja ei väida, et tuuleelektrijaamasid võiks rajada ükskõik millisele alale, vaid hoonestusloa taotluste lahendamisel tuleb koguda keskkonnaalast informatsiooni, et teha kindlaks tuuleelektrijaamade püstitamiseks kõige optimaalsemad alad. Vaideotsus on õigusvastane ja kaalutlusvigadega ning vaidemenetluses rikuti ärakuulamiskohustust (HMS § 40).
7.TTJA palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Hoonestusloa menetlust ei olnud alust algatada, sest hoonestusloa andmine on VeeS § 221 lg 1 järgi ilmselgelt võimatu olukorras, kus taotletava hoonestusloa tingimused on vastuolus kehtiva planeeringuga (VeeS § 223 lg 1 p 3), samuti on kavandatava ehitise püstitamiseks vajalik koostada riigi eriplaneering (VeeS § 221 lg 2 p 3). Hoonestusloa taotluste esitamine ei anna taotlejale automaatselt õigust hoonestusloa menetluse algatamiseks, vaid algatamisele eelneb eraldi menetlus koos avalikustamisega, mille käigus on teistel huvitatud isikutel õigus taotleda samale territooriumile hoonestusluba (vt ka VeeS §-d 219–220). Riigil kui avaliku veekogu omanikul on õigus otsustada, kas ja millistel tingimustel toimub avaliku ressursi jagamine. Riik on avaldanud selget soovi korraldada Hiiumaa merealade kasutamist ja koostas selleks Hiiumaa mereala maakonnaplaneeringu, mis hõlmas kavandatavad tuuleenergeetika alad. Viimati nimetatud osas planeering tühistati Riigikohtu 08.08.2018 otsusega nr 3-16-1472. See ei tähenda, et nüüd võiks Hiiumaa merealal tuuleparke rajada ükskõik kuhu. Hiiumaa mereala osas on olemas kehtiv planeering, mis ei näe ette tuuleenergia tootmise alasid. Seega ei ole planeeringuga tuuleparkide rajamist ette nähtud ning menetluse algatamisest tuli VeeS § 221 lg 1 alusel keelduda (VeeS § 223 lg 3 ja EhS § 44 p 1). Kaebaja esitatud taotluste alusel hoonestusloa menetluste algatamine on perspektiivitu, sest pole selge, kas tuuleparke saab üldse sellesse piirkonda rajada. VeeS § 219 lg 7 kohaselt tuleb hoonestusloa menetluse algatamisel määrata ka keskkonnamõju hindamise algatamine ja vajalikud uuringud, millega kaasneksid hoonestusloa taotlejale märkimisväärsed kulutused (tuuleparkide puhul võivad ulatuda miljonitesse eurodesse). Kaebaja taotletud nelja tuulepargi koguvõimsus on 504 MW või kuni 4 × 149 MW. Taotlustel näidatud tuuleelektrijaamade asukohtade ja maismaal elektrivõrguga liitumise lahenduse põhjal on tegemist funktsionaalselt seotud tuulelektrijaamadega. PlanS § 27 lg-test 1–4 tulenevalt on tegemist riigi eriplaneeringu koostamise kohustusega tegevusega. Kaebaja esitas taotlused teadlikult eraldi.
8.Tallinna Halduskohus jättis 22.12.2020 otsusega Sunly Wind OÜ kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Avaliku veekogu koormamine saab toimuda üksnes õigusaktides sätestatud korras. Hoonestusluba annab õiguse avalikku veekogusse püstitatud ehitise omamiseks tähtajaliselt, sarnaselt hoonestusõigusega. Sisuliselt on hoonestusloa taotlus seotud nii planeerimismenetluse kui ka ehitusloa menetlusega. TTJA-l tuleb enne VeeS § 219 lg-s 3 nimetatud teate avaldamist hinnata, kas esineb hoonestusloa menetluse algatamist välistavaid asjaolusid (VeeS § 221). Hoonestusloa andmine on ilmselgelt võimatu VeeS § 221 lg 1 tähenduses mh siis, kui hoonestusloa taotluse saabudes on ilma pikema menetluseta (sh uuringuid ja keskkonnamõju hindamist korraldamata) selge, et taotlust ei saa rahuldada. See võib tähendada mh taotletava hoonestusloa tingimuste ilmset vastuolu kehtiva planeeringuga (VeeS § 223 lg 1 p 3). Sellist käsitust toetavad ka eesmärgipärasuse ja menetlusökonoomia põhimõtted (VeeS § 2 lg 1 ja HMS § 5 lg 2). TTJA ei saanud jätta kaebaja taotlusi läbi vaatamata 4(13)
3-20-1602 vastuolu tõttu kehtiva planeeringuga, sest kuigi Riigikohus tühistas 08.08.2018 otsusega nr 316-1472 Hiiumaa mereala maakonnaplaneeringu tuuleenergeetika alade osas keskkonnamõju ebapiisava hindamise tõttu, ei ole riik loobunud soovist lähtuda tuuleenergia tootmise alade planeerimisel Hiiumaa merealaplaneeringust. See nähtub mh Vabariigi Valitsuse 25.05.2017 korralduse nr 157 „Üleriigilise planeeringu Eesti mereala ja sellega piirneva rannikuala, samuti majandusvööndi teemaplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine“ eelnõu seletuskirjast. Kuna tuuleenergia tootmise alade osas on planeeringudokument kehtetuks tunnistatud ja Hiiumaa merealaplaneering ei sätesta tuuleenergia tootmise alasid, siis ei saa taotletavad hoonestusload olla vastuolus kehtiva planeeringuga. Hoonestuslubade andmine oli sellele vaatamata ilmselgelt võimatu, sest kaebajale ei oleks saanud väljastada ehitusluba. VeeS § 221 lg 1 alusel saab hoonestusloa taotluse läbi vaatamata jätta ka juhul, kui on ilmne, et soovitud hoonestusluba ei saaks mitte mingil juhul realiseerida (hoonestusloa taotlusega soovitud eesmärgi saavutamine on võimatu). Põhjendamatu on läbida ajamahukas ja kulukas haldusmenetlus, kui juba enne menetluse algatamist on teada, et selle tulemuseks oleks sisutühi hoonestusluba. Praegusel juhul on ilmne, et tuulegeneraatorite püstitamiseks taotletud alale on eelnevalt vaja koostada ehitusprojekt ja taotleda ehitusluba. Kuna Hiiumaa mereala tuuleenergia tootmise alade kohta planeering puudub, siis ei ole selge, kas neid üldse saab sellesse piirkonda rajada (vt PlanS § 27 lg 10; EhS § 12 lg 2 ja § 42 lg 1). Seetõttu jättis vastustaja hoonestusloa taotlused õiguspäraselt läbi vaatamata. Hoonestusloa taotlused oleks tulnud jätta VeeS § 221 lg 2 p 3 alusel läbi vaatamata ka põhjusel, et kavandatava ehitise püstitamiseks on vajalik koostada riigi eriplaneering (vt PlanS § 27 lg-d 1–4; ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 14; Riigikohtu 08.08.2018 otsus nr 3-16-1472, p 26). Seadusandja eesmärgiks oli, et ka merealal tuuleparkide rajamiseks koostatakse riigi eriplaneering. Kaebaja esitas neli hoonestusloa taotlust tuulelektrijaamade rajamiseks võimsustega 84 MW, 144 MW, 144 MW ja 132 MW. Taotlustes näidatud tuuleelektrijaamade asukohtadest ja maismaal elektrivõrguga liitumise lahendustest lähtudes on tegemist funktsionaalselt seotud tuulelektrijaamadega, mille koguvõimsus on 504 MW. Kuna see ületab PlanS § 27 lg-s 2 sätestatud 150 MW, tuleb sellise ehitise püstitamise kavandamiseks koostada riigi eriplaneering. Ka on vähemalt 30 m kõrgustest elektrituulikutest koosnev tuulepark Vabariigi Valitsuse 26.06.2003 määruse nr 184 „Võrgueeskiri“ tähenduses olulise ruumilise mõjuga ehitiseks (vt Vabariigi Valitsuse 01.10.2015 määruse nr 102 „Olulise ruumilise mõjuga ehitiste nimekiri“ p 4). Kaebaja kavandab aga püstitatavate elektrituulikute kõrguseks 140 m veepinnast. Riigi eriplaneeringu eesmärk on tagada riigi jaoks oluliste ehitiste efektiivne planeerimine ja ehitamine ning avalike huvide kaitstus. Seda, et tegemist on niivõrd olulise ruumilise mõjuga ehitisega, mille puhul on Vabariigi Valitsus soovinud koostada riigi eriplaneeringu merealal, nähtub muu hulgas Vabariigi Valitsuse 30.08.2012 korraldusega nr 368 kehtestatud üleriigilise planeeringu „Eesti 2030+“ elluviimise tegevuskavast (uuendatud Vabariigi Valitsuse 13.08.2020 protokollilise otsusega nr 55). Tegevuskava järgi (21.12.2020 seisuga) on Rahandusministeeriumile, MKM-le ja Keskkonnaministeeriumile antud ülesanne korraldada mereala ruumiline planeerimine 2012–2024, koos märkusega, et Hiiu merealal algatatakse planeering tuuleenergeetika teema lahendamiseks. Kokkuvõttes jättis vastustaja hoonestusloa taotlused õiguspäraselt läbi vaatamata, kuigi oleks pidanud seejuures tuginema VeeS § 221 lg 2 p-le 3. Kaebaja taotluste läbi vaatamata jätmisel viitas vastustaja mh HMS § 43 lg 4 p-le 4, kuigi õige olnuks tugineda HMS § 43 lg 1 p-le 3, sest kaebaja oli esitanud taotlused haldusakti andmiseks (hoonestuslubade väljastamiseks). See minetus ei tingi siiski vaidlustatud toimingu sisulist õigusvastasust, sest eriseadusest tulenev õiguslik alus on märgitud õigesti ning samasisulise toimingu tegemiseks esinevad õiguslikud ja faktilised alused (Riigikohtu 04.03.2020 otsus nr 3-18-1740, p 18.4). Valele õiguslikule alusele 5(13)
3-20-1602 viitamise tõttu on TTJA 20.05.2020 kiri nr 16-7/20-03227-010 formaalselt õigusvastane, kuid see ei tingi toimingu õigusvastaseks tunnistamist, sest lõpptulemus on olnud õiguspärane. Ka TTJA 27.07.2020 vaideotsuse tühistamiseks ei ole alust, sest vaie jäeti lõppjäreldustes õigesti rahuldamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Sunly Wind OÜ palub 21.01.2021 apellatsioonkaebuses (täiendatud 15.12.2021) tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Kaebaja jääb oma varasemalt esitatud seisukohtade juurde. TTJA ja halduskohus on sisustanud VeeS § 221 lg-t 1 ebaõigesti, leides, et hoonestusloa andmine on ilmselgelt võimatu, kuna ehitusluba ei saa väljastada. Kuna planeeringu koostamise kohustus puudub, siis ei ole EhS § 12 lg 2 asjakohane ning ei saa väita, et ehitusluba ei ole võimalik väljastada. Olukorras, kus meretuuleparkide rajamisega seoses korraldatavad põhjalikud mõju-uuringud seisavad alles ees, ei saa väita, et hoonestusloa taotlusega soovitud eesmärgi saavutamine on võimatu. Halduskohtu poolt VeeS § 221 lg-le 1 antud väga avar tõlgendus võimaldab sisuliselt pädeva asutuse omavoli. Riik ei ole Hiiumaa merealale tuuleparkide rajamisest loobunud, vaid seadnud eesmärgiks algatada Hiiu merealal tuuleenergeetika teemaplaneering. Keegi ei ole otsustanud, et tuuleenergeetika arendamine merealal tuleb lõpetada. Kuigi tuuleenergia tootmise alasid ei ole planeeringus määratletud, ei tähenda see, et kõnealusel merealal ei saagi tuuleelektrijaamasid arendada. Kas hoonestusloa taotlusega on võimalik saavutada taotletud eesmärki, selgub uuringute järgselt. Meelevaldne oleks väita, et vastu ollakse kõigele, mida planeeringud ei reguleeri. Loode-Eesti mereala on üks rohkem uuritud alasid Eestis ja kuigi kaebaja taotletud tuuleelektrijaamade alade suhtes tuleb korraldada täiendavaid uuringuid, annavad varasemad uuringud kinnitust, et hoonestusloa andmine ei ole keskkonnamõjust tulenevalt ilmselgelt võimatu. TTJA pidi võtma kaebaja taotlused menetlusse ja need sisuliselt läbi vaatama. Kaebaja arendatavate tuuleelektrijaamade rajamiseks ei tule koostada riigi eriplaneeringut, sest neli tuuleelektrijaama ei ole üksteisega funktsionaalselt seotud. Kohtu teistsugune järeldus on paljasõnaline ja ei tugine tõenditele ning kohtu siseveendumuse kujunemine ei ole jälgitav. Iga rajatava tuuleelektrijaama võimsus jääb alla 150 MW (vt PlanS § 27 lg 2). Tuuleelektrijaamad asuvad üksteisest kaugemal kui 1000 m (vt ElTS § 923 lg 1), jäädes 2200–11 100 m. Üksteisest kaugel asuvaid ja funktsionaalselt mitteseotud ehitisi ei saa vaadelda ühe objektina. Äririskide maandamiseks arendatakse tuuleelektrijaamasid iseseisvate projektidena, et mõne arendusala võimalik ebasobivus ei takistaks teiste projektide edasist arendamist. Sellest eesmärgist on lähtunud ka kaebaja. Arendusprojektid ei moodusta tervikut pelgalt seetõttu, et arendajaks on sama isik. Hiiu maakonnaga piirneva mereala koormamiseks esitatud hoonestusloa taotlused puudutavad tuuleelektrijaamasid SW1–SW4, kuid lisaks arendab kaebaja tuuleelektrijaamasid SW5–SW10 merealal, mis on hõlmatud üleriigilise mereala teemaplaneeringuga. Elering AS tehniliste tingimuste järgi on tuuleelektrijaamad SW5–SW10 võimalik ühendada maismaa elektrivõrguga samas kohas, kus on võimalik ühendada tuuleelektrijaamad SW1–SW4, kuid see ei tähenda, et kõiki kaebaja meretuuleparkide arendusprojekte saaks käsitada kogumis ühe tuuleelektrijaamana. Tuuleelektrijaamade elektrivõrguga liitumise kulu (sh vajaduse korral võrgutugevduskulu) tasub täies ulatuses arendaja. Tuuleelektrijaamasid SW1–SW4 ei ole lisaks võimalik ühendada elektrivõrku ühe liitumispunkti kaudu. Planeeritavad meretuulepargid tuleb ühendada 330 kV elektrivõrguga ning elektrisüsteemi stabiilsuse ja töökindluse huvides ei tohi võrguga ühendatavate tootmismoodulite ühikvõimsus ületada 350 MW. Võrgueeskirja § 2 lg 19 kohaselt on tuulepark mitmest elektrituulikust ning elektrituulikuid omavahel ja neid liitumispunktiga ühendavatest seadmetest, ehitistest ning rajatistest koosnev elektrijaam. Kuna
6(13)
3-20-1602 kaebaja arendatavad tuuleelektrijaamad ühendatakse elektrivõrku erinevate liitumispunktide kaudu, on tegemist eraldiseisvate elektrijaamadega. Vabariigi Valitsus ei ole teinud PlanS § 27 lg-s 3 märgitud põhjendatud otsust kaebaja kavandatavate tuuleelektrijaamadega seotud riigi eriplaneeringu koostamiseks. Halduskohus tagastas kaebaja esitatud Elering AS 03.04.2020 tehnilised tingimused 03.11.2020 määrusega, kuid otsuses näib kohus olevat sellele siiski tuginenud. Lisaks tugines halduskohus üleriigilise planeeringu „Eesti 2030+“ elluviimise tegevuskavale, mida on uuendatud 13.08.2020, kuid on selge, et TTJA ei saanud 20.05.2020 toimingu tegemise ajal sellest lähtuda. Tegevuskavast ei saa seejuures lugeda välja PlanS § 27 lg 3 tähenduses Vabariigi Valitsuse põhjendatud otsust algatada riigi eriplaneering tuuleenergeetika teema lahendamiseks Hiiu merealal või alla 150 MW elektrilise võimsusega tuuleelektrijaamade rajamiseks. Kuna seadusandja on PlanS § 27 lg-s 2 juba otsustanud, et riigi eriplaneeringu koostamine on vajalik üksnes üle 150 MW võimsusega elektrijaama rajamiseks, siis ei saa ka Vabariigi Valitsus PlanS § 27 lg 3 alusel otsustada, et riigi eriplaneering tuleb koostada väiksema võimsusega elektrijaama rajamiseks. Riigi eriplaneeringu menetluse eesmärgid saab täita hoonestusloa menetluses (st tagada avalike huvide kaitse), mis tuleb niikuinii korraldada avatud menetlusena ja hõlmab uuringute tegemist. Kui ühe avaliku veekogu ala kohta on esitatud mitu hoonestusloa taotlust, algatatakse menetlus selle taotluse alusel, mis vastab kõige enam Eesti ühiskonna kui terviku sotsiaalsetele ja majanduslikele vajadustele ning riigi strateegilistele arengukavadele (581 SE seletuskiri, lk 2). Avaliku veekogu ehitisega koormamisest huvitatud isikule peab jääma võimalus kaitsta oma arendushuvi ja realiseerida ettevõtlusvabadust. Hoonestusloa menetluse algatamisest ei saa keelduda põhjusel, et puudub planeering. Riik ei ole pärast Riigikohtu 08.08.2018 otsust nr 316-1472 astunud samme, et parandada varem tehtud vigu (sh ei ole teemat püütud lahendada üleriigilises mereala teemaplaneeringus). Halduskohtu otsuse tagajärjel kujuneks olukord, kus Hiiu maakonnaga piirneval merealal ei võimaldata meretuuleparke arendada, kuigi see ei oleks vastuolus ühegi planeeringuga. Varasemad vead ei tohiks olla ettekäändeks lõpetada kõnealusel alal igasugune tuuleenergeetika arendamine. Planeeringute kehtestamine ei ole kohustuslik avalikes veekogudes kaldaga püsivalt ühendamata ehitiste kavandamiseks. Isegi kui menetluse käigus selgub, et hoonestusloa realiseerimine ei ole konkreetsel merealal võimalik, saab TTJA hiljem keelduda hoonestusloa andmisest (PlanS § 223). Kaebaja omab pikaajalist kogemust meretuuleparkide arendamisel ning katab arendamisega (sh keskkonnamõju hindamisega) kaasnevad kulud. Kaebaja on võtnud teadliku arendusriski, et meretuuleparkide rajamine taotletavatele aladele ei pruugi olla kas üldse võimalik või tuleb tal hoonestuslubade taotlustes esitatud elektrituulikute arvu ja/või hoonestusalade suurust muuta. Põhjendatud ei ole halduskohtu seisukoht, et ajamahuka ja kuluka haldusmenetluse läbimine ei oleks otstarbekas. Hoonestusloa taotluste menetlemine aitab saavutada Eesti taastuvenergia eesmärke, seda enam, et tuuleenergeetika arendamiseks sobivad alad on niigi piiratud mh riigikaitseliste huvide tõttu. Vastustaja viide, et kaebaja saab arendada meretuuleparke mujal Eesti merealal, on asjakohatu. Seejuures menetleb Elering AS elektrivõrguga liitumise taotlusi nende esitamise järjekorras. Kaebaja sai liitumistingimused Eesti mereala planeeringuga hõlmatud aladel põhivõrguga liitumiseks hiljem kui liitumistingimused, mis väljastati Hiiu maakonnaga piirneval merealal põhivõrguga liitumiseks. Lisaks kaebajale on meretuuleparke arendamas teised arendajad, kes kõik on eri aegadel saanud liitumistingimused põhivõrguga liitumiseks. Kui kaebaja arendaks meretuuleparke vaid Eesti mereala planeeringu alal, suureneks oluliselt tema risk, et põhivõrgu vaba liitumisvõimsus saab täis.
10.TTJA palub 25.02.2021 vastuses (täiendatud 08.12.2021) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata. TTJA nõustub halduskohtuga, et tuvastatud 7(13)
3-20-1602 asjaolude põhjal oleks hoonestusloa andmine ilmselgelt võimatu mh põhjusel, et kaebaja taotletud meretuulepargi rajamiseks on vaja koostada riigi eriplaneering. Kaebaja õigus saada enda kasutusse majandustegevuseks osa Eesti merealast ei ole piiramatu. Riik on avaldanud selgelt soovi korraldada Hiiumaa merealade kasutamist, kuigi selleks koostatud Hiiumaa mereala maakonnaplaneering tühistati tuulenergeetikaks ette nähtud alade osas. Sisuliselt on vaidlus selle üle, kas kaebajal on õigus nõuda avaliku ressursi enda kasutusse saamist olukorras, kus riik ei ole planeerimismenetluses isegi veel valinud meretuuleparkideks sobivaid alasid. Praegu ei ole teada, kas Hiiu maakonnaga piirneval merealal on üldse võimalik meretuuleparke rajada. Riik on küll alustanud merealade tuuleenergeetikaks sobivate alade määramist, kuid ükski seni algatatud planeering ei lahenda küsimust meretuulepargi rajamise võimalikkusest konkreetsetel kaebaja taotletud aladel. Vabariigi Valitsus algatas 25.05.2017 korraldusega nr 157 Eesti mereala planeeringu, mis määrab tuuleenergeetika arendamiseks sobilikud alad ja seab selleks tingimused, mida tuleb arvestada mh hoonestuslubade menetlemisel. Kuna riik ei ole pärast Riigikohtu 08.08.2018 otsust nr 3-16-1472 väljendanud kavatsust anda Hiiumaa mereala meretuulepargi rajamiseks taotlejate kasutusse, siis oleks hoonestusloa menetluse algatamine vastuolus kehtiva planeeringuga. Avaliku ressursi kasutusse andmise põhimõtete ja eesmärgiga ei oleks kooskõlas, kui kõik tuuleenergeetikaks sobivad alad oleksid juba enne merealade planeeringu kehtestamist hoonestuslubade menetluste kaudu kindlatele taotlejatele n-ö broneeritud. Kaebaja ettevõtlusvabadusse ei sekku lubamatult see, et Hiiu maakonnaga piirneval merealal ei võimaldata asjakohase planeeringu puudumise tõttu meretuuleparke arendada. Meretuulepargi rajamisel tuleb lähtudes PlanS § 27 lg 2 eesmärgist ja arvestada kumulatiivsete mõjudega, mistõttu peab selleks alus tulenema riigi eriplaneeringust. Kuna kaebaja on taotlenud tervikuna võimsama tuulepargi rajamist kui 150 MW, on tegemist riigi eriplaneeringu objektiks olevate ehitistega. Asjaolu, et kaebaja on oma äririskide optimaalseks juhtimiseks kavandanud rajada taotletavatel aladel neli omavahel funktsionaalselt mitteseotud tuuleelektrijaama, millest igaüks eraldi võetuna on väiksema võimsusega kui 150 MW, ei tähenda, et riik ei peaks avalikes huvides käsitama kavandatava tegevuse mõjusid PlanS § 27 lg 2 tähenduses ühtse tervikuna. Ka Rahandusministeerium asus 05.11.2020 kirjas nr 15-1/6839-2 seisukohale, et ala suhtes, kus puudub meretuulepargi rajamist võimaldav kehtiv planeering, ei ole võimalik meretuulepargi hoonestusloa menetlust algatada. Eesti mereala planeering kehtestatakse eeldatavasti 2022. a alguses ning kuigi see ei käsitle kaebaja taotlustega hõlmatud alasid, tekib selle kehtestamisega piisavalt teisi meretuuleparkide arendamiseks ettenähtud alasid. Osadele neist aladest on juba esitatud ka hoonestusloa taotlusi (sh kaebaja poolt), kuid TTJA on taotlejaid informeerinud, et menetlust saab jätkata alles pärast riigi mereala planeeringu kehtestamist. Seega tekib kaebajal tulevikus võimalus konkureerida riigi poolt ettenähtud merealadel tuuleenergia arendamiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I Menetlusosaliste taotlused
11.Sunly Wind OÜ on apellatsioonkaebuses palunud võtta haldusasja toimikusse Elering AS 03.04.2020 kirjaga nr 2-7/2020/291-2 väljastatud tehnilised tingimused 18.03.2020 taotlustega hõlmatud tuuleelektrijaamade SW1–SW4 ühendamiseks elektrivõrguga. Ühtlasi palub kaebaja kuulutada haldusasja menetlus HKMS § 77 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 38 lg 1 p 6 alusel kinniseks, sest Elering AS 03.04.2020 kiri sisaldab kaebaja ärisaladusena kaitstavat teavet (s.o tuuleelektrijaamade liitumistingimused ja projektide finantsteave).
8(13)
3-20-1602
12.Eeltoodud tõend oli lisatud juba Sunly Wind OÜ 26.08.2020 kaebusele (lisa 2), kuid halduskohus tagastas selle 03.11.2020 määrusega HKMS § 62 lg 2 alusel ja jättis rahuldamata ka kaebaja taotluse kuulutada menetlus osaliselt kinniseks. Halduskohus selgitas määruses, et hoonestusloa taotlusi ei jäetud läbi vaatamata põhjusel, et taotlused sisaldasid kõrvaldamata puudusi (HMS § 15 lg-d 2 ja 3), vaid seetõttu, et taotletud hoonestuslubade väljastamine oli TTJA hinnangul ilmselgelt võimatu (VeeS § 221 lg 1). Sellest tulenevalt puudus halduskohtu hinnangul vajadus asjas tõendada, millise sisuga tehnilised tingimused on põhivõrguettevõtja kaebajale väljastanud.
13.Ringkonnakohus nõustub apellatsioonkaebuses tehtud etteheitega, et kuigi halduskohus jättis Elering AS 03.04.2020 tehnilised tingimused asja materjalide juurde võtmata, on kohus otsuse p-s 37 mh elektrivõrguga liitumise lahendusest lähtudes järeldanud, et kaebaja taotletud tuuleelektrijaamad on funktsionaalselt seotud. Kui halduskohus on mõne asjas esitatud tõendi tagastanud, siis ei saa kohus sellele ka otsuses tugineda (HKMS § 157 lg 2, § 158 lg 1). HKMS § 198 lg 2 p 2 ja lg 3 alusel tuleb kaebaja esitatud tõend võtta haldusasja materjalide juurde, sest halduskohus on selle põhjendamatult tagastanud.
14.HKMS § 77 lg-st 1 tulenevalt kohaldatakse haldusasja menetluse kinniseks kuulutamise suhtes TsMS §-des 37–42 sätestatut. TsMS § 38 lg 1 p 6 kohaselt kuulutab kohus menetluse või osa menetlusest omal algatusel või menetlusosalise taotlusel kinniseks, kui see on ilmselt vajalik ärisaladuse või muu sellesarnase saladuse hoidmiseks, kui huvi asja avaliku arutelu vastu ei ole saladuse kaitse huvist suurem.
15.Ringkonnakohus nõustub, et Elering AS 03.04.2020 kiri nr 2-7/2020/291-2 sisaldab andmeid kaebaja kavandatavate tuuleelektrijaamade elektrivõrguga liitumise tingimuste kohta (sh tehniline lahendus, liitumistasu), mille avalikuks tulek võiks kahjustada kaebaja ärihuvisid (vt ebaausa konkurentsi takistamise ja ärisaladuse kaitse seaduse § 5 lg 2). Asjas puudub ka selline ülekaalukas avalik huvi, mis takistaks menetluse kinniseks kuulutamist kõnealust dokumenti puudutavas osas. Eeltoodust tulenevalt tunnistab ringkonnakohus haldusasja nr 320-1602 menetluse Elering AS 03.04.2020 kirja osas HKMS § 77 lg 1 ja TsMS § 38 lg 1 p 6 alusel kinniseks. Menetluse kinniseks kuulutamine hõlmab vaid ühte tõendit ja ei piira asjas tehtavate kohtulahendite avaldamist, kui neis ei kajastata kaebaja ärisaladust. HKMS § 89 lg 2 neljanda lause kohaselt ei ole menetlusvälisel isikul õigust nimetatud tõendiga tutvuda.
16.TTJA palub 08.12.2021 täiendavas seisukohas võtta asja juurde Rahandusministeeriumi 05.11.2020 kiri nr 15-1/6839-2, milles on selgitatud PlanS § 27 lg-te 2 ja 4 tõlgendamist. TTJA hinnangul nähtub sellest planeerimisküsimustes pädeva valitsusasutuse sisuline seisukoht, et meretuulepargi hoonestusloa menetlust ei ole võimalik algatada ala suhtes, kus puudub kehtiv planeering, mis võimaldaks meretuulepargi rajamist. Ringkonnakohus võtab vastustaja esitatud täiendava tõendi HKMS § 198 lg 3 teise lause alusel haldusasja materjalide juurde, sest kuigi vastustajal ei olnud takistust esitada see Rahandusministeeriumi seisukoht juba esimese astme kohtule (halduskohtu 03.11.2020 määruse kohaselt oli menetlusosalistel võimalik esitada mh täiendavaid tõendeid kuni 23.11.2020), võib nimetatud tõend siiski olla vajalik asja õigemaks lahendamiseks (nt Riigikohtu 06.12.2021 otsus nr 3-20-39, p 13.5).
17.Lisaks on TTJA palunud võtta asja juurde enda koostatud illustreeriva joonise üleriigilise planeeringu mereala teemaplaneeringu ala ja sellele alale esitatud hoonestusloa taotluste kohta. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole tegemist tõendiga, mille vastuvõtmist tuleks eraldi kaaluda, vaid joonis kujutab endast osa vastustaja vastuväidetest apellatsioonkaebusele, mis on üksnes vormistatud eraldi dokumendina.
9(13)
3-20-1602 II Apellatsioonkaebuse lahendamine
18.Ringkonnakohus leiab, et Sunly Wind OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
19.Kaebaja 18.03.2020 taotluste eesmärk oli koormata Hiiu maakonnaga piirnev mereala hoonestuslubadega nelja meretuulepargi rajamiseks. TTJA jättis 20.05.2020 kirjaga nr 16-7/2003227-010 taotlused HMS § 43 lg 4 p 4 alusel läbi vaatamata, sest kuivõrd taotlustega hõlmatud alale meretuuleparkide rajamist võimaldav planeering puudub, siis on ette teada, et VeeS § 223 lg 1 p-st 3 tulenevalt ei ole taotletud hoonestuslubasid võimalik väljastada ning kavandatavatele ehitistele ei saaks EhS § 12 lg 2 järgi väljastada ka ehitusluba. TTJA 27.07.2020 vaideotsuses nr 2-5/20/0122/35 on taotluste läbi vaatamata jätmise õigusliku alusena viidatud täiendavalt VeeS § 221 lg-le 1 ning halduskohus järeldas, et kohasteks õiguslikeks alusteks oleks olnud hoopis VeeS § 221 lg 2 p 3 ja HMS § 43 lg 1 p 3. Menetlusosalised ja halduskohus on samas olnud ühte meelt selles, et TTJA 20.05.2020 kiri oli (menetlus)toiming. Halduskohus märkis kaebuse menetlusse võtmise kohta tehtud 14.09.2020 määruses (p 6), et TTJA 20.05.2020 kirja määratlemisel toimingu või haldusaktina tuleb lähtuda haldusorgani tegelikust tahtest.
20.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu lähenemisega, et haldustegevuse liigitamisel on määravaks haldusorgani tahe. Kui mingi otsustus vastab HMS § 51 lg-s 1 sätestatud haldusakti tunnustele, siis on see haldusakt, olenemata sellest, kas haldusorgan seda soovib või isegi seda mõistab. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb TTJA 20.05.2020 kirja käsitada HMS § 43 lg 2 esimeses lauses nimetatud haldusaktina, sest sellega on sisuliselt otsustatud jätta kaebaja taotletud hoonestusload andmata. Vastustaja jättis kaebaja taotlused läbi vaatamata põhjusel, et neid ei olnud tema hinnangul ilmselgelt võimalik rahuldada, mitte põhjusel, et taotlusi ei saaks menetleda. HMS § 43 lg 1 p 3 tähenduses taotluse läbi vaatamata jätmisega on materiaalses mõttes tegemist üksnes siis, kui menetluse algatamisest keeldumist ei põhjendata mitte sisuliste argumentidega, vaid selle tingivad üksnes formaalset laadi põhjused (nt taotlus ei vasta nõuetele – HMS § 15 lg-d 2 ja 3; menetlusosaline jätab täitmata kaasaaitamiskohustuse ja see ei võimalda haldusorganil taotlust sisuliselt lahendada – HMS § 38 lg 3). Sarnaselt taotletud haldusakti andmisest keeldumisega on huvitatud isiku taotletud haldusmenetluse algatamisest sisulistel põhjustel keeldumise või algatatud menetluse sisulistel põhjustel lõpetamise korral olemuselt tegemist haldusorgani otsustusega jätta taotletud haldusakt andmata. Samamoodi on haldusakt näiteks detailplaneeringu algatamisest keeldumine (nt Riigikohtu 24.10.2007 otsus nr 3-3-151-07, p 10). Kuna TTJA 20.05.2020 kiri on haldusakt, siis ei piisa kaebaja õiguste kaitseks ainuüksi 18.03.2020 taotluste läbivaatamiseks kohustamise nõudest, vaid tal tuleks taotleda ka TTJA 20.05.2020 kirja tühistamist. Kuivõrd Sunly Wind OÜ kaebus tuleks ka muudetud kujul jätta tervikuna rahuldamata, ei pea ringkonnakohus siiski otstarbekaks suunata kaebajat oma kaebust muutma.
21.Kaebaja 18.03.2020 taotlustes märgitud tuuleelektrijaamad paikneksid Hiiu maakonnaga piirneval merealal. Vaidlust ei ole, et pärast seda, kui Riigikohus tühistas 08.08.2018 otsusega asjas nr 3-16-1472 Hiiu maavanema 20.06.2016 korraldusega nr 1-1/2016/114 kehtestatud Hiiu maakonnaga piirneva mereala maakonnaplaneeringu tuuleenergia tootmise alade osas, ei ole riik algatanud ega kehtestanud ühtegi planeeringut, mis käsitleks küsimust, millistel Hiiu maakonnaga piirnevatel merealadel saab arendada tuulest elektrienergia tootmist. Vabariigi Valitsuse 25.05.2017 korraldusega nr 157 algatatud üleriigilise planeeringu teemaplaneering ei hõlma neid alasid, mille suhtes on kehtestatud Pärnu ja Hiiu maakonnaga piirneva mereala maakonnaplaneeringud (vt korralduse lisaks olev skeem). Praeguse vaidluse põhiküsimuseks ongi see, kas kaebaja taotletud tuuleelektrijaamade rajamiseks peab olema eelnevalt kehtestatud 10(13)
3-20-1602 planeering, mis lubab mh hoonestusloa taotlustes märgitud aladel arendada tuuleenergeetikat. Ringkonnakohus nõustub samas halduskohtu seisukohaga, et kuna Hiiu maakonnaga piirneva mereala maakonnaplaneering tuuleenergeetika arendamise alasid pärast 08.08.2018 enam ei määratle, siis ei saanud kaebaja 18.03.2020 taotlused olla selle planeeringuga vastuolus ja TTJA ei oleks õiguspäraselt saanud keelduda hoonestuslubade andmisest VeeS § 223 lg 1 p 3 alusel. Maakonnaplaneeringu tühistamine tuuleenergia tootmise alade osas tähendab, et planeering on selles küsimuses algusest peale kehtetu (nt Riigikohtu 07.03.2003 määrus nr 3-3-1-21-03, p 14). Seega Hiiumaa merealal tuuleenergia tootmise alade osas praegu planeering puudub.
22.Avaliku veekogu tuuleelektrijaamaga koormamise kavandamiseks tuleb ElTS § 921 lg 1 kohaselt TTJA-lt taotleda VeeS § 217 lg 1 kohane hoonestusluba. Hoonestusluba on VeeS § 217 lg 1 järgi tähtajaline õigus koormata avaliku veekogu piiritletud osa selle põhjaga püsivalt ühendatud ehitisega, mis ei ole püsivalt ühendatud kaldaga. Hoonestusloa andmisel määratakse VeeS § 222 lg 2 p-de 3–5 kohaselt hoonestusloa tingimuste hulgas mh ehitusõiguse ulatus (s.o ehitise kasutamise otstarve, ehitise lubatud maksimaalne kõrgus ja sügavus ning muud ehitise olulised tehnilised andmed, ehitiste suurim lubatud arv ja suurim lubatud ehitisealune pind). Vastustaja on sisuliselt leidnud, et merealale tuuleparkide ehitamiseks peab alati olema kehtiv planeering, mis seda võimaldab. Ringkonnakohtu hinnangul ei põhine see seisukoht seadusel. Kaebaja märgib õigesti, et olukorras, kus asjaomase mereala suhtes puudub kehtiv planeering, on tuulepargi rajamine võimalik hoonestusloa alusel. Seda ei välista ka EhS § 12 lg 2 ega § 44 p 1, millest tuleneb üksnes nõue, et ehitis ja ehitamine peavad olema kooskõlas ehitise asukohas kehtivate planeeringutega, kuid nimetatud sätted ei näe ette, et igasuguse ehitise püstitamise aluseks peab tingimata olema planeering. Lisaks näeb EhS 12. peatükk (§-d 104–113) avalikus veekogus ehitiste ehitamisele ette mitmeid erisusi. EhS § 105 lg 2 kohaselt ei ole kaldaga püsivalt ühendamata ehitise ehitusprojekti koostamiseks projekteerimistingimused nõutavad, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. EhS § 108 lg 2 sätestab, et kaldaga püsivalt ühendamata ehitise ehitusloa taotlusega koos esitatakse TTJA-le (vt EhS § 107 lg 2) hoonestusloa taotlus või hoonestusluba ning kui koos ehitusloa taotlusega esitatakse hoonestusloa taotlus, peatub ehitusloa menetlus hoonestusloa andmiseni. Avalikku veekogusse kaldaga püsivalt ühendamata ehitise püstitamiseks antakse ehitusluba planeeringu puudumise korral hoonestusloa alusel (vt ka EhS seletuskiri, Riigikogu XII koosseisu 555 SE, lk 145). Kui riik peab vajalikuks, et kõik tuuleenergeetika arendamiseks sobilikud merealad oleksid määratud kindlaks planeeringutega, siis on riigil hoonestusloa taotluse saamisel võimalik algatada asjaomast mereala hõlmava planeeringu koostamine. Sellisel juhul saab hoonestusloa menetluse algatamisest VeeS § 221 lg 2 p 2 alusel keelduda, kui taotleja ei nõustu, et hoonestusloa antakse piiratud kehtivusajaga (st luba kehtib üks aasta pärast planeeringu kehtestamist – vt VeeS § 221 lg 3 ja § 224 lg 4).
23.Rahandusministeeriumi 23.04.2020 ja 05.11.2020 seisukohtadest ei ole samuti võimalik järeldada planeerimisküsimustes pädeva valitsusasutuse hinnangut, et hoonestusloa taotlused on vastuolus Hiiu maakonnaga piirneva mereala maakonnaplaneeringuga selle praegu kehtival kujul ning ilma tuuleenergeetika arendamist käsitleva planeeringu kehtestamist ei ole taotlusi võimalik rahuldada ka juhul, kui taotletava tuuleelektrijaama võimsus on väiksem kui 150 MW. Rahandusministeeriumi 05.11.2020 kirjas on viidatud PlanS eelnõule (Riigikogu XII kooseisu 571 SE) Siseministeeriumi 30.04.2014 kirjaga nr 13-4/68-1 esitatud muudatusettepanekutele, millest nähtub samuti üheselt seisukoht, et kui hoonestusloa taotlus puudutab sellist mereala, mille kohta ei ole koostatud planeeringut, siis tuleb hoonestusloa menetluse algatamisel lähtuda kavandatava objekti ruumilisest mõjust. PlanS § 27 lg-tes 1 ja 2 sätestatud suurema ruumilise mõjuga objekti rajamisel peab hoonestusloa aluseks olema riigi eriplaneering, kuid väiksemat ruumilist mõju omava ehitise (st mis ei ole riigi eriplaneeringu objekt või mille puhul ei näe Vabariigi Valitsus PlanS § 27 lg 3 alusel vajadust koostada riigi eriplaneering) ehitamine on merealal lubatud hoonestusloa alusel. 11(13)
3-20-1602
24.Eeltoodu põhjal ei saanud praegusel juhul hoonestusloa taotluste läbi vaatamata jätmise aluseks olla VeeS § 221 lg 1 koostoimes VeeS § 223 lg 1 p-ga 3. Kohtupraktikast tulenevalt on eksliku õigusliku aluse kasutamine küll haldusakti oluline puudus, kuid see ei pruugi siiski tuua vältimatult kaasa akti tühistamist, kui on ilmselge, et samasisulise otsuse andmiseks esinevad õiguslikud ja faktilised alused (nt Riigikohtu 02.04.2019 otsus nr 3-16-1048, p 12; 03.10.2017 otsus nr 3-15-1022, p 22). Seetõttu, kuigi vastustaja ei ole haldusmenetluses tuginenud sellele, et kaebaja taotletud tuuleelektrijaamu tuleks käsitada funktsionaalselt seotuna, tuleb täiendavalt hinnata, kas hoonestusloa taotluste läbi vaatamata jätmiseks oli VeeS § 221 lg 2 p-s 3 sätestatud alus ehk kas tegemist on ehitistega, mille püstitamiseks tuleb PlanS § 27 lg-te 1–4 järgi koostada riigi eriplaneering.
25.Kaebaja taotles 18.03.2020 hoonestuslube nelja tuuleelektrijaama rajamiseks elektrilise nimivõimsusega 84 MW, 144 MW, 144 MW ja 132 MW ning koos võimalusega tehnoloogia arenemise korral suurendada püstitatavate elektrituulikute parameetreid kuni 20%, kuid seda arvestusega, et ühegi tuulepargi koguvõimsus ei ületa 149 MW. Halduskohus asus seisukohale, et kaebaja kavandatud nelja meretuuleparki tuleb käsitada ühe tuuleelektrijaamana, mille elektriline nimivõimsus on kokku 504 MW ning järelikult tuleb selle rajamiseks PlanS § 27 lg-te 2 ja 4 kohaselt koostada riigi eriplaneering. Kohtuotsuses on seda järeldust põhjendatud üldsõnalise viitega 18.03.2020 taotlustel näidatud meretuuleparkide asukohtadele ja maismaal elektrivõrguga liitumise lahendusele. Halduskohtu siseveendumuse kujunemine ei ole otsusest jälgitav, vaid kohus näib olevat üksnes korranud TTJA 14.10.2020 vastuse p-s 10 väljendatud seisukohta. Eelnev ei ole siiski toonud kaasa lõppjäreldustes ebaõige otsuse tegemist.
26.Lisaks sellele, et kõigi kavandatavate meretuuleparkide võimsus jääb eraldi võetuna alla 150 MW, on kaebaja rõhutanud, et need jäävad üksteisest 2200–11 100 m kaugusele (SW1 ja SW2 vahekaugus 4 km; SW2 ja SW3 vahekaugus 11,1 km; SW3 ja SW4 vahekaugus 2,2 km). Kuigi meretuuleparkide vahekaugus võib kahtlemata olla üheks asjaoluks, mille põhjal hinnata nende funktsionaalset seotust, ei saa 1000 m pidada siiski asjakohaseks kriteeriumiks. Kaebaja viidatud ElTS § 923 lg 1, mille järgi arvestatakse tuuleelektrijaama ehitisealuse pindala hulka ka tuuleelektrijaama koosseisu kuuluvate üksikute tuulikute vahelised kuni 1000-meetrised vahemaad, mida arvestatakse tuulikute laiusgabariidist lähtuvalt, ja tuuleelektrijaama teenindamiseks vajalike rajatiste ehitisealune pind, on aluseks üksnes hoonestustasu suuruse arvutamisel (samuti hoonestusloaga koormatava ala piiritlemisel – vt VeeS § 222 lg 3), kuid sellest ei saa järeldada, et üksteisest kaugemal kui 1000 m paiknevad tuulikud ei saa kuuluda sama tuulepargi koosseisu või need ei saaks olla sama hoonestusloa esemeks. Võrdluseks võib tuua, et hoonestusloa taotlustes märgitud trassikoridoridest nähtuvalt oleks lähima kavandatava meretuulepargi maismaal asuva elektrivõrguga ühendamiseks vajalike merekaablite pikkus vähemalt ca 80 km ja selles perspektiivis ei paikneks rajatavad tuulepargid tegelikult üksteisest väga kaugel. Määravaks ei saa pidada, et äririskide maandamiseks võidakse tuuleelektrijaamu arendada ja finantseerida etapiviisiliselt ning üksteisest eraldi, vaid PlanS § 27 lg-te 1 ja 2 eesmärkide saavutamiseks peab olema välistatud, et arendustegevuse mahtu ja selle eeldatavat ruumilist mõju saaks projekti kunstliku tükeldamisega näidata tegelikust väiksemana.
27.Võrgueeskirja § 2 lg 19 järgi on tuulepark mitmest elektrituulikust ning elektrituulikuid omavahel ja neid liitumispunktiga ühendavatest seadmetest, ehitistest ning rajatistest koosnev elektrijaam. Selleks, et hinnata kavandatavad meretuulepargid funktsionaalselt seotuks, peaksid järelikult nende kasutatavad seadmed, ehitised või rajatised olema üksteisega ühendatud. Hoonestusloa taotluste ja Elering AS 03.04.2020 tehniliste tingimuste põhjal ei ole võimalik üheselt aru saada, kas kavandatavad meretuulepargid kasutaksid elektrienergia ülekandmiseks samu merekaableid või mitte. Pidades silmas, et 18.03.2020 taotlustes toodud meretuuleparkide 12(13)
3-20-1602 kaablikoridorid on kujutatud üksteise n-ö pikendustena (st võimalikule liitumispunktile lähim on SW1 ja kaugeim SW4), on siiski põhjendatud eeldada, et iga järgmise tuulepargi liitumiseks kasutatakse sama tehnilist taristut. Sellele viitab mh asjaolu, et põhivõrguettevõtja tehnilistes tingimustes opereeritakse samuti lisanduva 504 MW tootmisvõimsusega. Asjaolust, et võrguga ühendatavate tootmismoodulite ühikvõimsus ei tohi elektrisüsteemi stabiilsuse ja töökindluse huvides ületada 350 MW (st ükski rike ei tohiks lülitada korraga välja suuremat võimsust kui 350 MW) ning seetõttu tuleb kavandatavatest meretuuleparkidest moodustada vähemalt kaks autonoomset tootmismoodulit ja tuuleparke ei saa elektrivõrku ühendada sama liitumispunkti kaudu, ei järeldu, et tegemist on eraldiseisvate elektrijaamadega. Tuuleparkide funktsionaalset seotust ei määra ära võrgutehnilised piirangud (sh liitumispunktide arv), vaid seadmete, ehitiste ja rajatiste ühine kasutus. Vastasel korral peaks iga üle 350 MW elektrilise nimivõimsusega elektrijaama lugema vähemalt kaheks elektrijaamaks, mis ei oleks õige ega eesmärgipärane. Põhjendatud ei ole kaebaja kahtlus, et kui tuuleelektrijaamad SW1–SW4 hinnatakse üheks tervikuks, siis võidakse sellesse hõlmata ka üleriigilise planeeringu mereala teemaplaneeringu alal kaebaja arendatavaid tuuleelektrijaamasid SW5–SW10, kuna Elering AS on pidanud võimalikuks ühendada ka need maismaa elektrivõrguga samas asukohas, kus on võimalik ühendada tuuleelektrijaamad SW1–SW4. Tuleb silmas pidada, et tuuleelektrijaamade SW1– SW4 ja SW5–SW10 omavaheline kaugus on kaebaja ja vastustaja esitatud skeemide põhjal ca 60 km, mistõttu on väheusutav, et need tuuleparkide n-ö grupid toimivad funktsionaalselt koos.
28.Kokkuvõtlikult jõudis halduskohus õigele lõpptulemusele, et kaebaja taotlused võis jätta läbi vaatamata, kuid selle õiguslikuks aluseks pidanuks olema VeeS § 221 lg 2 p 3. Kaebajal on võimalik kavandatavate meretuuleparkide arendamiseks taotleda Rahandusministeeriumilt ettepaneku tegemist Vabariigi Valitsusele riigi eriplaneeringu algatamiseks (vt PlanS § 27 lg 7 ja § 28 lg 1). Halduskohus on põhjendatult viidanud ka üleriigilise planeeringu „Eesti 2030+“ elluviimise tegevuskavale, mille p-s 1 on 13.08.2020 seisuga lisatud märkus, et Hiiu merealal algatatakse planeering tuuleenergeetika teema lahendamiseks. Tähtsust ei oma, et seda polnud TTJA 20.05.2020 kirja koostamise ajal veel olemas, sest see pole olnud kaebuse rahuldamata jätmise aluseks, vaid üksnes kinnitab, et Hiiu merealal tuuleenergeetika arendamiseks on kavas algatada riigi eriplaneering ning kaebaja võib perspektiivis saavutada oma eesmärgi kõnealuse ala koormamiseks tuuleelektrijaamadega. III Kokkuvõte ja menetluskulud
29.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb Sunly Wind OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 22.12.2020 otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
30.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Sunly Wind OÜ on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot ja kandnud ringkonnakohtu menetluses esindajakulusid 780 eurot (koos käibemaksuga, vastab esindaja 6,5 töötunnile). Kulude kandmine seoses praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 109 lg 11). Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. TTJA ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) 13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.