Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 30. november 2021, Tartu 3-20-1229
Haldusasi
Nordecon AS kaebus Tartu Linnavalitsuse 19. märtsi 2020. a korralduse nr 314 ja 26. mai 2020. a vaideotsuse nr 575 tühistamiseks ning Tartu linna kohustamiseks otsustada uuesti ehituslubade andmine
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 15. detsembri 2020. a otsus Nordecon AS apellatsioonkaebus Kirjalikus menetluses Kaebaja/apellant Nordecon AS esindaja vandeadvokaat Martin Triipan esindaja vandeadvokaat Kaisa Laidvee Vastustaja Tartu linn esindaja Kadri Valdre
RESOLUTSIOON
1.Jätta Nordecon AS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu
15.detsembri 2020. a otsus muutmata.
2.Jätta Nordecon AS apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 30. detsember 2021.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tartu Linnavalitsus otsustas 3. märtsi 2020. a korraldusega nr 215 „Ehituslubade andmine“ anda kaebajale ehitusload Tartu linnas Tervise 6 ja 8 kinnistutele nelja korteriga elamute püstitamiseks.
2.Tartu Linnavalitsus tunnistas ehitusload kehtetuks 19. märtsi 2020. a korraldusega nr 314 „Tartu Linnavalitsuse 3. märtsi 2020. a korralduse nr 215 „Ehituslubade andmine“ punktide 1.3 ja 1.4 kehtetuks tunnistamine“. Linnavalitsus põhjendas ehituslubade kehtetuks tunnistamist sellega, et väljaantud ehitusload ei ole kooskõlas detailplaneeringuga ja leebemad mõjutusvahendid ehituslubade kehtetuks tunnistamiseks puuduvad. Suurema korterite arvuga elamute püstitamise võimaldamisel oleks tegemist
detailplaneeringu muutmisega. 2005. aastal kehtestatud Raja 31a krundi detailplaneeringu eesmärgiks on Raja 31a krundi jagamine ja ehitusõiguse määramine väikeelamute ehitamiseks.
3.Pärast edutut vaidemenetlust esitas Nordecon AS Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Tartu Linnavalitsuse 19. märtsi 2020. a korraldus nr 314 ja 26. mai 2020. a vaideotsus nr 575 ning kohustada Tartu Linnavalitsust uuesti otsustama ehituslubade andmine Tervise 6 ja 8, Tartu kinnistutele vastavalt 3. juuli 2019. a ehitusloa taotlustele. Kaebuse kohaselt on ehitusload kooskõlas Raja 31a krundi detailplaneeringuga ja Tartu linna üldplaneeringuga. Raja 31a krundi detailplaneering nägi ette krundi jagamise 16 väikeelamumaakrundiks ja kruntidele ehitusõiguse andmise. Detailplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud määruse „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise alused“ § 5 kohaselt oli väikeelamumaa tervikkrundil paiknevate kuni 2 korteriga elamute ja garaažikruntide maa, suvila- ja aianduskruntide maa ning ridaelamute ja kahekorruseliste kolme ja enama korteriga korterelamute maa. Kaebaja soovib kinnistutele rajada kahekorruselised nelja korteriga korterelamud. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 26. novembri 2002. a määruse nr 10 ’’Ehitise kasutamise otstarvete loetelu’’ (määrus nr 10) lisa nägi ette ehitise kasutamise otstarvete koodide loetelu, kus suurema üldistusastmega koodid hõlmavad kõik samasse kategooriasse kuuluvaid täpsemaid koode. Detailplaneeringu seletuskirja olid märgitud ehitise kasutamise sihtotstarbed: ühe korteriga elamud 11100, üksikelamu 11101, kahe ja mitme korteriga elamud 11200 ning 11211 kaksikelamu. Kui vastustaja ei oleks soovinud lubada suurema üldistustasemega koodi alla käivate hoonete rajamist, ei oleks seda suurema üldistustasemega koodi detailplaneeringusse ka üldse pandud. Planeeringulahenduse terviku moodustavad seletuskiri koos jooniste ja planeeringu kehtestamise otsusega. Detailplaneeringu eskiislahenduse heakskiitmisel ja vastuvõtmisel avalikustatud teadetest, mille kohaselt anti ehitusõigus ühepereelamute rajamiseks, ei saa tuletada planeeringualast regulatsiooni ning neil puudub õiguslik tähendus detailplaneeringu sisu tõlgendamisel. Vastustaja kinnitas 8. septembri 2017. a kirjas nr 9-3.2/UP-14-003 üldplaneeringus väljatoodut, et kolme ja enama korteriga kuni kahekorruselise elamu ehitamine on lubatud, kui hoone sobitub piirkonna hoonestuslaadiga ning on täidetud üldplaneeringuga määratud nõuded parkimise ja haljastuse kohta. Vastustaja pole välja toonud olulist kaalutlust, mis tingis väljastatud ehituslubade kehtetuks tunnistamise. Ehitusload ei riku puudutatud isikute õigusi ega avalikku huvi. Elanike kirjast nähtuvalt on elanikud leppinud tõlgendusega, mis lubab Tervise ja Raja tn äärse kehtiva detailplaneeringu alusel lubatud mahus ja tingimustel kuni nelja korteriga elamud rajada. Kuna planeeritava lahenduse realiseerimine ei rikuks teiste isikute õigusi ning puudub domineeriv avalik huvi, mis peaks tingima ehituslubade kehtetuks tunnistamise, ei ole kaebajale tekitatud sedavõrd ulatuslik õiguste rikkumine millegagi põhjendatav.
4.Vastuses kaebusele vaidles Tartu linn kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitas, et Raja 31a krundi detailplaneeringu lähteülesande punkti 2 kohaselt on detailplaneeringu eesmärgiks Raja 31a krundi jagamine ja ehitusõiguse määramine väikeelamute ehitamiseks. Lähteülesande punkti 4.4.1 kohaselt on krundi kasutamise sihtotstarve: väikeelamumaa (lubatud ehitiste kasutamise otstarbed on üksikelamud ja kaksikelamud), transpordimaa, üldmaa. Vastustaja avaldas 26. juunil 2004 üleriigilises meediaväljaandes Postimees teate Raja 31a detailplaneeringu eskiislahenduse heakskiitmise kohta ja 13. septembril 2004 teate, Raja 31a krundi detailplaneeringu vastuvõtmise kohta, millega Raja 31a krunt jagati 16 väikeelamumaa krundiks ja üheks tänava maa-alaks ning anti ehitusõigus ühepereelamute rajamiseks. Kaebaja esitas 2012. aastal vastustajale taotluse detailplaneeringu algatamiseks, millega muuta sel ajal kehtinud Tartu linna üldplaneeringu järgset Raja 31a kinnistu juhtfunktsiooni väikeelamumaast korruselamumaaks ning hoonestada kinnistud 2-4-korruseliste korterelamutega. Piirkonna elanike
tugeva vastuseisu tõttu ei jõutud detailplaneeringu algatamiseni, kuid taotlusest nähtuvalt on kaebaja olnud teadlik, et planeeringualale on ette nähtud eelkõige üksikelamud. Vastustaja on olnud järjepidevalt seisukohal, et kehtiva detailplaneeringu kohaselt on võimalik vaidlusalusele alale ehitada vaid üksikelamuid või kaksikelamuid. Detailplaneeringu mitmeti mõistetavust tuleb tõlgendada lähtudes planeeringu algatamisel ja menetluse jooksul esitatud vastustaja seisukohtadest ja detailplaneeringu koostamise eesmärkidest. Kehtiva detailplaneeringu alusel on võimalik rajada planeeringualale ainult üksikelamud (kood 11101) või kaksikelamud (kood 11211).
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
5.Tartu Halduskohus 15. detsembri 2020. a otsusega jättis kaebuse rahuldamata.
6.Otsuse põhjenduste kohaselt Tartu linna kehtiv üldplaneering 1 ei välista kolme ja enama korteriga kortermaja ehitamist väikeelamumaa juhtotstarbega alal, kui on täidetud üldplaneeringu p-s 3.4.1 sätestatud tingimused (kooskõla piirkonna hoonestuslaadiga ning parkimis- ja haljastusnõuete täidetus). Kaebaja märgib põhjendatult, et detailplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud määruse „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise alused“ § 5 kohaselt peeti väikeelamumaa all silmas nii ühepereelamu maad kui ka väiksemate (kahekorruseliste kolme ja enama korteriga) korterelamute maad.
7.Detailplaneeringus (tabel 1; tl 10p) on kindlaks määratud, et igale krundile on lubatud ehitada üks hoone, kõikide hoonete korruselisus on 2 ning hoonete suurim lubatud absoluutkõrgus on 75-84,5 m. Kõikide planeeritud kruntide kasutamise sihtotstarve on detailplaneeringu järgi 100% väikeelamumaa. Kaebajal on õigus selles, et ehituslubade taotlustes (tl 15-22) märgitud hooned vastavad detailplaneeringu tingimustele nii korruselisuse kui ka ehitusaluse pinna poolest.
8.Nii kehtiv kui ka varasem planeerimisõiguse regulatsioon sätestab, et krundi kasutamise sihtotstarve määrab, millisel otstarbel võib krunti pärast planeeringu kehtestamist kasutada (PlanS § 6 p 7; PlanS v.r 9 lg 2 p 2 ja lg 4 p 1). Detailplaneeringu tekstiline osa (detailplaneeringu seletuskirja p 3.4.) ei ole sedavõrd selge ja arusaadav, et pidada veenvamaks ühe või teise poole tõlgendust. Kaebaja arvab, et kui vastustaja ei oleks soovinud lubada suurema üldistustasemega koodi alla käivate hoonete rajamist, ei oleks suurema üldistustasemega koode detailplaneeringusse ka üldse kirja pandud. Vastustaja on seisukohal, et kui detailplaneeringu eesmärk olnuks võimaldada ehitada kõiki ehitisi, mis on hõlmatud üldisema tasemega koodidega, polnuks vaja eraldi välja tuua vaid kahte spetsiifilisema taseme koodi. Sellise ebaselguse puhul on kohane lähtuda planeeringu algatamisel ja menetluses esitatud vastustaja seisukohtadest ja detailplaneeringu koostamise eesmärkidest ning seotud dokumentidest.
9.Kaebajal on õigus, et PlanS § 3 lg-st 2 tulenevalt koosneb planeering planeerimise tulemusena valminud seletuskirjast ja joonistest, mis täiendavad üksteist ja moodustavad ühtse terviku. Kohtupraktikas on siiski leitud, et planeeringu elluviimisel tuleb võimalike küsitavuste või vastuolude lahendamisel lähtuda konkreetse planeeringu tervikliku planeeringulahenduse mõttest ja sõnastusest ning vajadusel tuleb lünga täitmisel arvestada ka planeeringulahenduse vaheversioone ja kooskõlastamise dokumente (Riigikohtu 5. märtsi 2019. a otsus asjas nr 3-13-385, p 11).
10.Detailplaneeringu seletuskirja sissejuhatuses on märgitud, et planeeringualale soovitakse rajada väikeelamud. Määruse nr 10 loetelu ei kasuta terminit „väikeelamu“. Väikeelamu määratlus nii
praegu kehtivas õiguses2 kui ka kõnealuse detailplaneeringu andmise ajal kehtinud normide3 järgi on valdavalt selline, mille kohaselt on väikeelamu maksimaalselt kahe korteriga elamu. Detailplaneeringu lähteülesande punkti 2 kohaselt on detailplaneeringu eesmärgiks Raja 31a krundi jagamine ja ehitusõiguse määramine väikeelamute ehitamiseks ning lähteülesande punkti 4.4.1 kohaselt on krundi kasutamise sihtotstarve väikeelamumaa ning lubatud ehitiste kasutamise otstarvetena märgitud üksikelamud ja kaksikelamud.
11.26. juunil 2004 avaldati üleriigilises meediaväljaandes Postimees teade Raja 31a detailplaneeringu eskiislahenduse heaks kiitmise kohta (tl 78) ning 13. septembril 2004 avaldati teade (tl 79), et Tartu Linnavalitsus võttis vastu Raja 31a krundi detailplaneeringu, millega on olemasolev Raja 31a krunt jagatud 16 väikeelamumaa krundiks ja üheks tänava maa-alaks. Mõlemas teates on märgitud, et ehitusõigus on antud ühepereelamute rajamiseks. Kuigi nende teadete sisu võib mõista kitsamalt kui lähteülesandes märgitut (ühepereelamu vs üksik- ja kaksikelamud) ei tulene ühestki viidatud dokumendist tahet võimaldada kaksikelamust suurema korterite arvuga hoonet.
12.Tuleb möönda, et sarnaselt on 2005. a detailplaneeringut mõistnud ka kaebaja ise, kui 3. mai 2012. a avalduses taotles Raja 31a detailplaneeringu koostamise algatamist.
13.Sama seisukohta on vastustaja väljendanud veel üldplaneeringu eskiislahenduse ettepanekutele septembris 2016 antud arvamuses ja 2017. aasta mais üldplaneeringu menetluses ettepanekuid ja vastuväiteid lahendades. 8. septembri 2017. a kirjas nr 9-3.2/UP-14-003 (tl 58) märgib vastutaja küll, et väikeelamu maa-alal on kolme ja enama korteriga kuni kahekorruselise elamu ehitamine lubatud juhul, kui hoone sobitub piirkonna hoonestuslaadiga ning täidetud on üldplaneeringuga määratud nõuded parkimise ja haljastuse kohta. Samas on kaebaja tähelepanu juhitud sellele, et krundi ehitusõiguse määrab kehtiv detailplaneering ning üldplaneeringuga ei ole võimalik sätestada ega kinnitada kaebaja ettepanekut määrata hoonetes korterite arvuks kuni 4. Tervise 6 ehitusloa taotluse menetluses 15. juuli 2019. a kirjas nr 7-1/EPD-19-0661 (tl 87) ja 11. novembri 2019. a kirjas nr 7-1/EPD-19-0661 (tl 90-91) märkis vastustaja, et detailplaneeringuga on krundile lubatud üksikelamu või kahe korteriga elamu püstitamine.
14.Seega nägi kehtiv detailplaneering planeeringualal ette vaid üksik- ja kaksikelamud ning vastustaja on vaidlustatud korraldusega ehituslube kehtetuks tunnistades põhjendatult tuginenud asjaolule, et ehitusload ei ole kooskõlas kehtiva detailplaneeringuga. Kuigi EhS § 46 lg 2 p 2 sõnastus viitab valikulisele kehtetuks tunnistamise alusele („Pädev asutus võib ehitusloa kehtetuks tunnistada [---]“), sätestab EhS § 44 p 1 kohustusliku keeldumise aluse. Seega ei ole pädeval haldusorganil märkimisväärset kaalumisruumi korterelamute rajamise lubamisel, kui detailplaneeringuga on kindlaks määratud rajatavate ehitiste otstarbena üksik- ja kaksikelamu.
15.Nõustuda ei saa kaebajaga, et ehitusload kaebaja soovitud kujul ei riku avalikku ega puudutatud isikute huve ning õigusi. Avalik huvi võib seisneda ka selles, et kehtiv detailplaneering realiseeritakse vastavalt selle eesmärgile ja tingimustele, sh asjakohaste lubade kaudu. Puudutatud isikuteks on aga detailplaneeringu lähiala elanikud või seda muul moel kasutavad isikud. Vastustaja märgib põhjendatult, et nende isikute kaitstavad õigused võivad tuleneda ka kehtivast haldusaktist. Erinevate huvide kaalumine ei ole vaidlustatud korralduses kajastatud kuigi üksikasjalikult, kuid korraldus koos vaidlustatud vaideotsuse ja kohtumenetluses antud selgitustega võimaldab pidada põhjendamiskohustust täidetuks ning kaalutlusi kokkuvõttes piisavaks.
16.Kehtiva detailplaneeringu raames ei ole võimalik kaebaja (arendaja) ja kohalike elanike kokkulepe, millega nõustutakse detailplaneeringust erineva ehitamisega tingimusel, et välja Nt Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 11.12.2018 määrus nr 63 „Hoone energiatõhususe miinimumnõuded“ § 1 lg 2 p 1; majandus- ja taristuministri 01.06.2020 määrus nr 30 „Väikeelamute energiatõhususe suurendamise toetuse kasutamise tingimused ja kord“ § 3 p 6.
https://www.riigiteataja.ee/akt/77372, Vabariigi Valitsuse 05.03.1999 määrus nr 82 „2000. aastal toimuva rahva ja eluruumide loenduse loendusküsimustiku, loenduslehtede vormide ja loenduseeskirja kinnitamine“
ehitatakse elanike huvidele vastav kõnnitee. Tegemist oleks planeeringu muutmise olukorraga, milleks tuleks läbida nõuetekohane menetlus.
17.Vastustaja on vaidlustatud korralduses rõhutanud ka HMS § 67 lg 4 p-s 5 sätestatut, mille kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui ta oli haldusakti õigusvastasusest teadlik. Haldusakti õigusvastasus ei pruukinud siiski olla ilmselge. Seega tuleb analüüsida, kas kaebajal oli kord antud ehituslubade puhul usaldus nende kehtima jäämise suhtes. Praegusel juhul ei ole ilmnenud, et kaebaja oleks oma tegevust vaidlustatud ehituslubade kehtima jäämist usaldades korraldanud (sh oma vara märkimisväärselt ära kasutanud, töökorraldust muutnud vms). Ehituslube kehtetuks tunnistades on vastutaja ka osutanud sellele, et ehituslubade kehtetuks tunnistamise ajaks ei ole kaebaja esitanud linnavalitsusele ehitamise alustamise teatiseid hoonete ehitamiseks. Asjaolu, et kaebaja on omandanud Raja tn 31a kinnistu 2005. a eesmärgiga ehitada sinna kahe või mitme korteriga elamuid, ei saanud luua ootust, et kaebaja saab ehitada vastuolus kehtiva detailplaneeringuga. Arvestades kõike eelpool kirjeldatut ei saanud vastustaja oma tegevusega luua kaebaja jaoks kaitstavat usaldust, et väikeelamumaa juhtotstarbega kinnistule võib kehtiva detailplaneeringu järgi ehitada mitme korteriga kortermaju.
18.Tuleb tunnistada, et ehituslubade kehtetuks tunnistamise menetlus iseenesest ei ole olnud põhjalik. Muuhulgas ei ole selleks toimunud menetlusosalise teavitamist menetlusest ega ärakuulamist. Praegusel juhul ei olnud tegemist sedavõrd kiireloomulise menetlusega, mis välistanuks ehituslubade adressaadi teavitamise ja ärakuulamise. Samas ei oleks ka kaebaja põhjalikum ärakuulamine haldusaktide kehtetuks tunnistamise menetluses saanud kaasa tuua teistsugust tagajärge. Otsustamisel sai määravaks asjaolu, et vastustaja hinnangul ei võimalda detailplaneering korterelamute ehitamist ning sel seisukohal on vastustaja olnud jätkuvalt. Puudujääke ärakuulamise tagamisel korvab praegusel juhul ka asjaolu, et kaebaja on enda selgitused ja vastuväited ehituslubade kehtetuks tunnistamisele saanud esitada vaidemenetluse käigus ning see pole mõjutanud vastustaja algset järeldust.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
19.Nordecon AS esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuses leiab kaebaja jätkuvalt, et detailplaneering võimaldab rajada vaidlusalustele kruntidele kolme ja enama korteriga elamuid. Seda kinnitab muu hulgas halduskohtu seisukoht, et nii katastriüksuse sihtotstarbe määratlus detailplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud õigusnormi tähenduses kui ka erinevate koodide loetlemine detailplaneeringus võimaldavad järeldust, et väikeelamutena ei mõeldud ainult üksikelamuid, või et detailplaneeringu kehtestajal puudus selge ettekujutus, milliseks kujuneb planeeringualal antav ehitusõigus täpsemalt. Planeeringumenetluses avalikkusele esitatavad teated, kirjad ja muud dokumendid on küll osa planeerimismenetluse dokumentidest, kuid ei moodusta planeeringulahendust. Kindlasti ei saa planeeringuteksti kirjapandut seada kahtluse alla menetluse jooksul esitatud kirjade või ajalehes avaldatud (ja hoopis teist ülesannet täitvate) teadetega. Kaebaja omandas kinnistu tuginedes kehtivale detailplaneeringule ja tegi rahalise pakkumise tuginevalt detailplaneeringu tekstis toodud ehitusõigusele. Ta ei teadnud ega pidanudki teadma detailplaneeringu menetluses avaldatud teateid, mistõttu ei saa neid ka võtta aluseks tema suhtes õigusnormide tõlgendamisel. Vaidluse korral pidanuks tõlgendama detailplaneeringut just suuremat vabadust andvana ja seejuurest sisuliselt. Kui hooned kui sellised on ruumiliselt ja arhitektuurselt piirkonda sobivad ja ka detailplaneeringuga kooskõlas, siis pelgalt see, kas seal on 2 korterit (mida ei loeta korterelamuks) või 4 korterit (mida loetake korterelamuks), ei peaks omama kaalukat tähtsust ega saa olla aluseks ehitusõiguse piiramisele, mida kaebaja detailplaneeringu tekstile tuginevalt uskus endal olevat.
Ehitusload ei riku puudutatud isikute õigusi ega avalikku huvi. Vastustaja on vaideotsuses asunud seisukohale, et (abstraktselt määratud) puudutatud isikute subjektiivsete õiguste riivet ei saa välistada, olgugi, et menetluses seisukoha esitanud puudutatud isikud oma õiguste rikkumist välja ei too. Kord juba väljastatud ehituslubade kehtetuks tunnistamine rikub olulisel määral kaebaja õigusi, sh omandiõigust. Isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamiseks peaks esinema mingi oluline kaalutlus, mis seda õigustaks. Praegusel juhul selliseid olulisi kaalutlusi ei esinenud ning vastustaja ei ole nende esinemist välja toonud ega põhjendanud. Isegi, kui vastustaja seisukoht, et väikseid korterelamuid rajada ei saa, on õige, siis tulnuks arvestada, et oma mahult, põhjapindalalt ja väljanägemiselt olid ehitusloa kohased hooned väga sarnased üksik- või kaksikelamuga. Järelikult, kui ka esineks vastuolu hoone tüübi osas, pidanuks hindama, milline materiaalne tagajärg sellega kaasneb ning milliseid kahjulikke tagajärgi see puudutatud isikute või avalikule huvile põhjustab. Vastustaja ei ole ühelgi hetkel arvestanud apellandi usaldusega ehituslubade kehtima jäämise suhtes. Halduskohus tuvastas, et vastustaja on ehituslubade kehtetuks tunnistamise menetluse läbi viinud kiirustades ja kohaseid menetlusnõuded eirates. Asjaolu, et vastustaja oli enda jaoks otsustanud, kuidas detailplaneeringut tõlgendada, ei tähenda, et selle tõttu oli õigustatud jätta kaebaja ära kuulamata või ka et vastustaja tõlgendus oleks õige. Eriti olukorras, kus vastustaja otsustas tõlgendada detailplaneeringut kaebaja kahjuks, oli oluline, et kaebaja oleks ära kuulatud. Asjakohaseid kaalutlusi kaebaja õigusi rikkuva otsuse tegemiseks otsuse põhjenduses samuti ei ole.
20.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Tartu linn apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitab, et detailplaneeringuga on kindlaks määratud, millised konkreetsed hooned vaidlusalusele alale on võimalik ehitada, ehk kinnistu sihtotstarbejärgset kasutusvõimalust on detailplaneeringus täpsustatud ja kitsendatud. Arvestades käesolevas kohtumenetluse esitatud tõendeid ei saa olla kahtlust selles, et detailplaneeringu eesmärk on olnud algusest peale lubada ehitada planeeringualale, sh vaidlusalustele kinnistutele, ainult 1-2 korteriga elamuid ning ka kaebajale on nimetatud asjaolu olnud juba aastaid teada. Seepärast on detailplaneeringus täpsustatud üldisema kasutusotstarbega koodi konkreetse spetsiifilisema täpsusastmega koodiga ning välja ei ole toodud kõiki spetsiifilisema täpsusastmega kasutusotstarvete koode, mis mahuksid detailplaneeringus märgitud üldisema tasemega kasutusotstarvete koodide alla. Vaatamata hoone mahu vastavusele detailplaneeringule, on ehitusprojektid vastuolus detailplaneeringus sätestatud korterite arvuga . Korterite arv on üks peamisi parameetreid, mis avalikkust (lähinaabreid) eelkõige huvitab, kuivõrd lisanduvate korterite arvust sõltub eelkõige piirkonna liikluskoormuse suurenemine. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et vastustaja ei ole välja toonud kaalutlusi, mis õigustaks ehituslubade kehtetuks tunnistamist. Ehitusload on kehtetuks tunnistatud ca 2 nädalat peale nende välja andmist, mistõttu tuleb asuda seisukohale, et möödunud ei olnud veel ajaline aspekt, mis oleks tinginud väljastatud ehituslubade kehtima jäämise usaldust (HMS § 67 lg 4 p 1). Ehituslubade alusel ei olnud alustatud ehituslubade realiseerimist. Kaebajale on olnud juba aastaid teada, et vastustaja hinnangul võimaldab detailplaneering ehitada planeeringualale ainult üksik- ja kaksikelamuid. Vaatamata sellele on kaebaja esitanud ehitusprojekti 4 korteriga elamu ehitamiseks. AEO poolt saadeti ehitusprojekt korduvalt tagasi märkusega, et ehitusprojektis märgitud korterite arv ei vasta detailplaneeringus sätestatule.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
21.Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ja põhjendused ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Halduskohus on põhjalikult analüüsinud Tartu Linnavolikogu 7. aprilli 2005. a otsusega nr 411 kehtestatud Raja 31a krundi detailplaneeringuga krundi jagamisel tekkinud maatükkidele ehitusõiguse määramist põhjendades selgelt ja jälgitavalt, miks ta leiab, et detailplaneeringuga ei ole lubatud enama kui kahe korteriga elamute rajamine. Samuti selgitas
halduskohus arusaadavalt, miks vaatamata menetluslikele minetustele ehituslubade kehtetuks tunnistamisell ei ole põhjendatud kaevatava haldusakti tühistamine. Ringkonnakohus nõustub põhiosas halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning jätab põhjendused kordamata vastavalt HKMS § 201 lg-le 4. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.
22.Vaidlust ei ole selles, et vaidlusaluse planeeringuga Raja 31a krundi jagamisel tekkinud maatükid asuvad üldplaneeringu järgi Maarjamõisa M3 piirkonnas ning seal kehtivad väikeelamumaa ehitusõiguse tingimused. Tartu linna üldplaneeringu järgi on lubatud kolme ja enama korteriga kortermaja ehitamine väikeelamumaa juhtotstarbega alal, kui ehitatavad hooned on kooskõlas piirkonna hoonestuslaadiga ning täidetud on parkimis- ja haljastusnõuded (üldplaneeringu seletuskirja p 3.4.1). Vaidlust ei ole ka selles, et nelja korteriga hooned, mille püstitamiseks andis vastustaja kaebajale ehitusload 3. märtsi 2020. a korraldusega nr 215, vastavad üldplaneeringu p-ga 3.4.1 kehtestatud tingimustele. Apellatsioonimenetluses on kaebaja jätkuvalt seisukohal, et Raja 31a krundi jagamisel tekkinud väikeelamumaa kruntidele ei kehtestatud detailplaneeringuga ehitusõiguse kitsendusi võrreldes üldplaneeringus määratletud väikeelamumaa ehitusõigusega. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.
23.Tartu Linnavolikogu 7. aprilli 2005. a otsusega nr 411 kehtestatud Raja 31a krundi detailplaneeringu p 3.4 kohaselt on detailplaneeringualal lubatud ehitised, mille kasutamise sihtotstarbed on vastavalt majandus- ja kommunikatsiooniministri 26. novembri 2002. a määruse nr 10 (määrus nr 10) „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ lisale 1 ühe korteriga elamud 11100, üksikelamu 11101, kahe ja mitme korteriga elamud 11200 ning 11211 kaksikelamu. Ringkonnakohus nõustub, et ehitiste kasutusotstarvete osas ei ole detailplaneeringu seletuskirja sõnastus õnnestunud. Kui detailplaneeringu kehtestamisega sooviti kitsendada väikeelamumaa ehitusõigust võrreldes üldplaneeringuga, siis oleks saanud selle planeeringus selgemalt välja tuua. Vaidlusalune sõnastus võimaldab väita, et ehitusõigust ei kitsendatud, sest lubatud on kõik ehitised, mille sihtotstarve detailplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud määruses nr 10 on hõlmatud üldisema taseme koodidega 11100 (ühe korteriga elamud) ja 11200 (kahe ja mitme korteriga elamud). Siiski ei saa nõustuda, et selliselt tulebki detailplaneeringut mõista. Detailplaneeringu süstemaatiline tõlgendamine viib siiski järeldusele, et planeeringuga kitsendati väikeelamumaale linnas üldiselt kehtivat ehitusõigust ning detailplaneeringualal on lubatud üksnes täpsema taseme koodidega 11101 (üksikelamu) ja 11211 (kaksikelamu) hõlmatud ehitised.
24.Esmalt osutab ringkonnakohus, et detailplaneeringualal lubatud ehitiste määruses nr 10 toodud ehitiste kasutusotstarvete koodide nimetamine detailplaneeringus ei olnud üldse vajalik juhul, kui detailplaneeringualal kavandati ehitusõigust üldplaneeringuga väikeelamumaa kohta määratletud mahus. Seetõttu ehitiste kasutamise sihtotstarvete koodide märkimine detailplaneeringu seletuskirjas iseenesest viitab sellele, et vastustaja pidas vajalikuks muuta üldplaneeringuga väikeelamumaal lubatud ehitusõigust, kitsendades seda üldplaneeringuga võrreldes. Teiseks, sarnaselt üld- ja erinormi vahekorrale, peab ringkonnakohus detailplaneeringu tingimuste tõlgendamisel põhjendatuks juhinduda põhimõttest, et tingimuse määratlemisel tuleb lähtuda olukorda kõige suurema täpsusastmega kirjeldavast tingimusest. Detailplaneeringu vaidlusalune osa hõlmab nii ehitiste kasutusotstarbe üldise taseme koode kui ka spetsiifilisi koode. Mõlema tasemega koodide nimetamine on loogiliselt seletatav sellega, et spetsiifilised koodid täpsustavad, milliseid kasutusotstarbega ehitisi üldisema tasemega koodide hulgast on lubatud detailplaneeringualal püstitada. Seega on lubatud üksikelamute (11101) ja kaksikelamute (11211) ehitamine.
25.Kaebaja pakutud tõlgendus, et lähtuda tuleb üldisema tasemega koodidest ja pidada lubatuks kõiki nendega hõlmatud spetsiifilisi kasutusotstarbeid, on vastuolus spetsiifilise tingimuse kohaldamise
põhimõttega ega paku mõistlikku seletust detailplaneeringu seletuskirjas kahe (seega mitte kõigi võimalike) spetsiifiliste koodide märkimisele. Selline tõlgendus võtaks spetsiifilisemate koodide nimetamiselt igasuguse tähenduse. Asjaolud kogumis aga ei toeta lähenemist, mille kohaselt tuleb eeldada, et detailplaneeringu seletuskirjas märgitu osaliselt ongi tähenduseta. Nii vaidlusaluse planeeringu kehtestamise ajal kehtinud PlanS § 2 kui kehtiva PlanS § 3 lg 2 järgi on planeeringu seletuskirjal oluline tähendus ühes planeeringu joonistega. Seetõttu tuleb eeldada, et seletuskirjas toodu on osa planeeringulahendusest ning sellisena on seletuskirjal tervikuna tähendus planeeringu tingimuste kehtestamisel. Kui aga tõusetub kahtlus, millist planeeringulahendust on seletuskirjaga määratletud, tuleb eelistada tõlgendust, mille järgi planeeringu seletuskirjal on tähendus võimalikult suures ulatuses. Seetõttu tuleb eelistada tõlgendust, mis võtab arvesse seletuskirjas spetsiifiliste hoone kasutamise otstarvete koodide nimetamist.
26.Iseenesest ei saa välistada, et seletuskirja sõnastamisel tehakse viga ja seetõttu tuleks tõlgendada planeeringu seletuskirja teisiti. Seda aga ei saa eeldada, mistõttu isik, kes soovib tugineda sellele, et seletuskirja koostamisel on eksitud, peab suutma tõendada eksimust seletuskirja koostamisel. Praegusel juhul ei nähtu asjas kogutud tõenditest, et vaidlusaluse detailplaneeringu seletuskiri, arvestades selles ette nähtud ehitiste kasutusotstarvete spetsiifiliste koodide määratletud ehitusõigust, kajastaks ebaõigesti linnavolikogu tahet planeeringu kehtestamisel. Vastupidi, muud asjaolud viitavad samuti vastustaja tahtele piirata ehitusõigust planeeringualal ning mitte lubada kolme ja enama korteriga elamute rajamist.
27.Detailplaneeringu seletuskirja sissejuhatuses väljendub vastustaja tahe lubada rajada planeeringualale väikeelamud. Sarnaselt halduskohtuga mõistab ka ringkonnakohus selle määratlemata õigusmõiste kasutamisest pigem kavatsust mitte lubada seletuskirjas nimetatud kaksikelamust suurema korterite arvuga hoonete ehitamist. Kaebaja ei ole siinkohal vastu vaielnud halduskohtu seisukohale (otsuse p 20), et planeeringumenetlust küll otse mitte reguleerivates õigusaktides on väikeelamuna käsitatud üksik- ja kaksikmaju kuid mitte mitme korteriga elamuid. Ringkonnakohtule ei ole teada, et mõistega ka tavakasutuses tähistataks mitme korteriga elamuid. Vastustaja viidatud 26. juunil 2004 üleriigilises meediaväljaandes Postimees avaldatud teates Raja 31a detailplaneeringu eskiislahenduse heaks kiitmise kohta ja 13. septembril 2004 avaldatud teates detailplaneeringu vastuvõtmise kohta märgiti, et ehitusõigus on antud ühepereelamute rajamiseks. See ei osuta võimalusele, et tegelikkuses oli vastustaja kavatsuseks (ja siis ka planeeringuga määratud ehitusõiguse sisuks) lubada kolme ja enama korteriga elamute rajamist. Kuigi ajalehes avaldatud teadetel ei ole vahetut õiguslikku tähendust planeeringulahenduse määratlemisel, annavad need siiski teavet sellest, kuidas vastustaja planeeringulahendust mõistis. Sellisena on teated HKMS § 56 lg-te 1 ja 2 ning TsMS § 272 lg 1 tähenduseks lubatavateks ja asjakohasteks tõenditeks asja lahendamisel. Kaksikelamute ehitamise lubatuses siiski vaidlust ei ole, sest see on planeeringu seletuskirjaga üheselt arusaadavalt lubatud. Erinevalt kaksikelamutest puudub planeeringu seletuskirjas aga märkus muu kolme või enama korteriga elamute (kood 11212) rajamise lubatavuse kohta. Seega tuleb tõdeda, et sellise kasutusotstarbega hoonete rajamist detailplaneeringuga ette ei nähtud. Samuti puudub detailplaneeringu seletuskirjas viide üldplaneeringu punktist p 3.4.1 tulenevale tingimusele kolme või enama korteriga hoonete püstitamisele väikeelamumaa juhtotstarbega alal. Lisaks viitele üldplaneeringust tulenevatele tingimustele võinuks detailplaneering täpsustada, millised on need kriteeriumid, mille järgi hinnatakse hoonete kooskõla piirkonna hoonestuslaadiga ning parkimis- ja haljastusnõuete täidetust. Kuid ka selliseid täpsustusi detailplaneeringus ei ole, mis veelkord kinnitab kolme- ja enama korteriga elamute rajamise keeldu.
28.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selleski, et vastustaja on detailplaneeringu kehtestamise järel kuni vaidlusaluste ehituslubade väljastamiseni kaebajale olnud järjekindlalt seisukohal, et detailplaneeringualal on lubatud kuni kahe korteriga elamute rajamine. See nähtub vastustaja seisukohtadest üldplaneeringu menetluses kui ka 8. septembri 2017. a kirjast nr 9-3.2/UP-14-003. Selliselt mõistis detailplaneeringuga määratud ehitusõigust ka kaebaja ise, kui 3. mail 2012. a taotles
Raja 31a31a detailplaneeringu algatamist, osutades, et kehtiva detailplaneeringu järgi on oma võimalust seal eluaset planeerida vaid 15 perel ning et krundid on jagatu eramukruntideks. Seega lähtus kaebaja ise arusaamisest, et lubatud on üksikelamute püstitamine, mitte sellest, et lubatud on mitme korteriga elamute ehitamine. Vastupidiselt kaebaja väidetule ei väljendanud vastustaja 8. septembri 2017. a kirjas nr 9-3.2/UP-14003 seisukohta nelja korteriga elamute lubatusest. Kirjas kinnitab vastustaja, et krundi ehitusõiguse määrab detailplaneering, kaebaja soovitud viisil ei saa üldplaneeringuga ehitusõigust muuta, selleks on vajalik detailplaneering.
29.Eeltoodud asjaoludel nõustub ringkonnakohus, et Tartu Linnavolikogu 7. aprilli 2005. a otsusega nr 411 kehtestatud Raja 31a krundi detailplaneeringuga lubati planeeringualale rajade üksik- ja kaksikelamud. Seetõttu ei olnud kaebaja 26. veebruari 2020 ehitusloa taotlused nr 1911271/14289 (tl 15-17) ja nr 1911271/14291 (tl 19-21) nelja korteriga elamute rajamiseks kooskõlas kehtiva detailplaneeringuaga. Selles tulenevalt oli vastustaja kohustatud jätma taotlused rahuldamata vastavalt EhS § 44 p-le 1. Seaduses sätestatud otsest keeldu eirates väljastatud ehitusload olid aga õigusvastased.
30.Vastustajal oli õigus tunnistada õigusvastaselt antud ehitusload kehtetuks EhS § 46 lg 2 p 2 ja HMS § 66 lg 1 alusel arvestades haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid (HMS § 64 lg 3) ja isiku usaldust haldusakti kehtima jäämise vastu (HMS § 67 lg 1). Ringkonnakohus nõustub, et vaidlustatud otsuse põhjendused ehituslubade kehtetuks tunnistamisel kaebaja kahjuks on napid, kuid neid saab pidada siiski piisavaks. Olukorras, kus vastustaja tunnistas ehitusload kehtetuks 16 päeva pärast ehituslubade väljastamist; kaebaja oli teadlik, et detailplaneeringut saab mõista nii, et sellega ei lubata kolme ja enama korteriga elamute rajamist; samuti, et vastustaja ongi järjekindlalt sellel seisukohal olnud; kaebaja ei olnud esitanud ehitamise alustamise teatisi ega ole teatanud muudest ettevalmistustest ehitamiseks, ei saa ehituslubade kehtetuks tunnistamise tagajärgi kaebaja jaoks eriliselt koormavaks ega kaebaja usaldust ehituslubade kehtima jäämise vastu suureks pidada. Samas on vastustaja põhjendatult osutanud avalikule huvile detailplaneeringuga ettenähtud ehitusõiguse õiguspärase realiseerimise vastu. Avaliku huvi kaalukus selles küsimus ilmneb juba sellest, et EhS § 44 p 1 järgi on vastuolu detailplaneeringuga ehitusloa andmist välistav asjaolu. Kaevatava otsuse asjaoludel ehituslubade kehtetuks tunnistamisel kaalutlusvea jaatamiseks peaks esinema avalikust huvist ilmselt kaalukam asjaolu või asjaolude kogum, mis õigustaks õigusvastaste ehituslubade kehtima jäämist. Selliseid asjaolusid ei ole kaebaja aga suutnud esile tuua. Isegi juhul, kui mitte nõustuda vastustajaga, et kaebaja usaldust HMS § 67 lg 4 p 5 kohaselt ei pea üldse arvestama, ei ole kaebaja usaldus ilmselgelt sedavõrd suur, et kahelda vaidlustatud otsuse õiguspärasuses. Kaebaja teadmine vastustaja seisukohast detailplaneeringuga määratud ehitusõiguse kohta ja sellega seotud teadlik tegutsemine vastustaja ametnike seisukoha muutmiseks ei saanud koheselt ehitulubade väljastamisel luua kaebajale kindlust, et ehituslubade andmine oli õiguspärane. Ka ehitusloa andmise menetluses oli vastustaja veel kahel korral (15. juulil ja 11. novembril 2019) osutanud, et ehitised ei vasta detailplaneeringule kavandatud korterite arvu osas. Seejuures vormistas kaebaja ehituslubade taotlused lõplikult 26. veebruaril 2020 ja vastustaja andis load juba 3. märtsi 2020. a korraldusega, s.o ainult 6 päeva hiljem. Seega ka ehituslubade andmise menetluses vastustaja ei väljendanud otsesõnu nõustumist kaebaja tõlgendusega detailplaneeringust ning ehituslubade väljastamise kiiruse tõttu ei saanud kaebaja olla veendunud, et vastustaja otsus on selles küsimuses põhjendatud. Eeltoodud asjaoludel ei ole asjas määravat tähendust piirkonna elanike 12. märtsi 2020. a kirjas ehituslubade kohta võetud seisukohal. Piirkonna elanikke ei ole ehituslubade andmise menetlusse kaasatud ega nende enamuse seisukohta välja selgitatud. Seetõttu ei ole selge, kas kirjas väljendatud
nõustumus ehitamisega on piirkonna elanike seas valdav. Samas on ilmne, et mitme korteriga elamute ehitamise võimaldamine toob kaasa suurema arvu leibkondade piirkonna elanike hulka lisandumise ja omab selle kaudu mõju piirkonna liikluskorraldusele, aga ka muude elukeskkonnaga seotud ressursside kasutamisele. Seda mõju ei ole põhjust pidada intensiivseks, kuid samuti mitte piirkonna elanike jaoks soodsaks. Vastustaja on siinkohal osutanud põhjendatult ka sellele, et kaebaja ja piirkonna elanike kokkuleppe kaudu ei ole võimalik kehtiva detailplaneeringu muutmine. Seega elanike poolt soovitud teelõigu ehitamise kaudu, vastutasuks ehitamisega nõustumisele, ei saa kõrvaldada ehituslubade õigusvastasust ega sellega seotud avalikku huvi ehituslubade kehtetuks tunnistamiseks.
31.Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kuigi ehituslubade kehtetuks tunnistamise menetlus ei olnud põhjalik, muu hulgas jäi kaebaja ära kuulamata enne ehitulubade kehtetuks tunnistamist, siis ei oleks põhjalikum menetlus muutnud asja otsustamist. Vastustaja seisukohast õigusvastaselt antud ehitulubade kehtetuks tunnistamisega kiirustamist võib iseenesest mõista, kuid kaebaja ärakuulamine ehituslubade väljastamise ja kehtetuks tunnistamise vahele jäänud kahe nädala jooksul oleks olnud siiski võimalik. Vaidemenetluses on kaebaja aga saanud esitada oma väited ja põhjendused, miks tulnuks ehitusload siiski kehtima jätta. Need ei ole siiski olnud piisavad, et murda vastustaja hinnangut õigusvastaselt väljastatud ehituslubade kehtetuks tunnistamise kasuks rääkivate asjaolude kohta. Ka kohtumenetluses ei ole ilmnenud asjaolusid, mis viitaks võimalusele, et neid teades oleks vastustaja võinud otsustada ehitulube kehtetuks mitte tunnistada. Seetõttu ei ole alust pidada menetluslikke minetusi sellisteks, mis oleks võinud mõjutada asja otsustamist ja seega tingida tühistamiskaebuse rahuldamise.
32.Eeltoodu alusel leiab ringkonnakohus, et halduskohus on põhjendatult asunud seisukohale, et Tartu Linnavalitsuse 19. märtsi 2020. a korralduse nr 314 ja 26. mai 2020. a vaideotsuse nr 575 tühistamiseks puudub alus. Vastavalt tuli rahuldamata jätta ka kaebuse kohustamisnõue. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.
33.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud kohtule taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt ega menetluskulude nimekirja. Seetõttu tulenevalt HKMS § 109 lg 1 kolmandast lausest vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad tema enda kanda. /allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.