Majandushaldusõigus › Muu majandushaldusõigus

3-20-1643 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(10)

3-20-1643 Kaebaja nelja esimese kuu (november 2019 – veebruar 2020 ehk kriisieelne aeg) keskmine käive oli 78 597,55 eurot. Aprillis 2020 langes käive 23 684,99 eurot ehk 69,86%. 2) EAS-i formaalne ja grammatiline tõlgendus ei ole kooskõlas määruse nr 12 eesmärgiga toetada turismisektori ettevõtjaid, kelle majandustegevus on negatiivselt mõjutatud COVID-19 põhjustava koroonaviiruse puhangust ja kellele seetõttu tuleks anda abi kriisikahjude osaliseks hüvitamiseks, et tagada nende jätkusuutlikkus pärast pandeemia lõppemist. Vastustaja tõlgendus on ka ebaõiglane ega ole kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduses (PS) sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega. Majutus- ja reisiettevõtjate ning turismiatraktsioonide puhul kasutatakse väljendi asemel „tegutsenud vähem kui aasta“ väljendit „pakkunud teenuseid vähem kui aasta“ (vt määruse nr 12 § 7 lg-d 1, 5 ja 7). Kaebajat kui toitlustusettevõtjat mõjutas pandeemia samamoodi kui teisi määruses nr 12 nimetatud turismiettevõtjaid, kuid toetuse saamine on kaebaja jaoks keerukam. 3) Kui määruse nr 12 § 7 lg-t 3 ei saa põhiseaduspäraselt tõlgendada, tuleb see tunnistada PS §dega 12 ja 31 vastuolus olevaks. Vastustaja ei ole selgitanud, miks tuleks kohelda toitlustusettevõtteid erinevalt kui teisi turismiettevõtjaid. Seda ei nähtu ka määruse nr 12 seletuskirjast. COVID-19 pandeemia tõttu jäid nii toitlustus- kui ka nt majutusettevõttel kliendid (sh turistid) tulemata ja käive saamata. Samas oli ettevõtjatel vaja katta püsikulusid, maksta töötajatele tasu jne. Praeguse vaidluse asjaoludel ei kannatanud toitlustusettevõtjad kriisi mõjusid teisiti või vähem, võrreldes nt majutusettevõtjatega. Seega puudub mõistlik põhjus, miks ühel juhul lähtutakse „tegutsemisest“ ja teisel juhul „teenuste pakkumise ajast“. On alust arvata, et määruses nr 12 on kasutatud erinevat sõnastust juhuslikult. Kaebaja ei saanud ka mõistlikult ette näha, et pandeemia mõjude leevendamiseks toetuse saamiseks ei tohi äriühingut registreerida enne, kui ta asub reaalselt toitlustusteenust osutama. Kaebaja seisukohta toetab Riigikohtu otsus nr 5-20-6. 4) Kui kohus peaks leidma, et toitlustusettevõtted ning turismiatraktsioonid ja majutusettevõtted pole võrreldavad grupid, siis koheldakse alla aasta tegutsenud toitlustusettevõtteid põhjendamatult halvemini üle aasta tegutsenud toitlustusettevõtetest, kellel on käibed stabiilsemad ja ettevõtte käivitamisfaas läbitud. Määruse nr 12 mõtet ja eesmärki arvestades tuleks seda tõlgendada just vähem kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtet soosivalt ja võimalikult võrdselt pikemalt kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtetega.

3-20-1643 ettevõte ja sellise ettevõtte käive ei pea moodustama tema omaniku kogu käivet (nt pole mõeldav, et muuseumi käive moodustaks kohaliku omavalitsuse üksuse kogu käibe). Kuna turismiatraktsiooni käibe languse osalise hüvitamise toetusega ei toetata turismiatraktsiooni omaniku käibe langust tervikuna, ei olnud põhjendatud käsitada muuseumi või külastuskeskuse tegutsemise aja algusena aega, mil tema omanik asutati või kanti registrisse. Seega on turismiatraktsiooni käibe languse puhul tema vastavate teenuste osutamise aja algusest lähtumine ainumõeldav ja määruse sõnastus ei ole juhuslik. 4) Majutusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetuse saamise määravaks eelduseks on 9%-lise käibemaksumääraga teenuste osutamine (vt käibemaksuseaduse (KMS) § 15 lg 2 p 4). Määrus nr 12 ei eelda, et majutusteenus oleks majutusettevõtja ainus tegevusala, kuid kuna käibemaksudeklaratsioonidest on selgesti nähtav, millisel perioodil on ettevõtja osutanud 9%lise käibemaksumääraga majutusteenust, ei ole põhjendatud arvestada majutusettevõtja teenuste osutamise aja hulka aega, mil ta ei osutanud seda teenust, mille käibe languse hüvitamiseks on toetus ette nähtud. Seejuures ei saa lähtuda eeldusest, et üksnes teenuste osutamise aja arvesse võtmine on toetuse saamise seisukohalt majutusettevõtjale ilmtingimata soodsam kui kogu tegutsemisaja arvesse võtmine. 9%-lise käibemaksumääraga teenuste osutamise ajast lähtumise eesmärk oli võimalikult täpselt kindlaks määrata sihtrühm, mis omakorda võimaldab sihtrühma sees kohelda isikuid võrdselt. Seega on ka majutusettevõtja käibe languse puhul tema vastavate teenuste osutamise aja algusest lähtumine ainumõeldav ja määruses nr 12 sõnastus ei ole juhuslik. 5) Toitlustusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetuse saamise tingimuseks on see, et isik on kandnud äriregistrisse teatud justiitsministri 28.12.2005 määruse nr 59 „Kohtule dokumentide esitamise kord” lisas 16 „Eesti majanduse tegevusalade klassifikaator (EMTAK)” sätestatud tegevusala. Toetuse tingimuste kujundamisel arvestati, et sellisel isikul võib olla mitu ettevõtet (näiteks mitu restorani või kohvikut) ja toetuse saamise võimalust ei piiratud ühe ettevõttega. Samuti ei ole toitlustusettevõtja käibe hindamisel tema tegevust piiratud üksnes toitlustusteenusega ning toitlustusettevõtja käibe hulka arvestatakse tema igasugune käive. Selline regulatsioon võib toitlustusettevõtja jaoks olla soodsam, võrreldes olukorraga, kus toetuse andmisel võetaks arvesse üksnes konkreetset ettevõtet (sarnaselt turismiatraktsiooniga) või konkreetsete teenuste osutamise aega (sarnaselt majutusettevõtjaga). Määruses nr 12 toodud toetuse tingimuste kujundamisel lähtuti vajadusest määrata toetuse sihtrühm kindlaks läbipaistvalt, mittediskrimineerivalt ja kõigi sihtrühma kuuluvate isikute jaoks sarnaselt. Sihtrühma kuuluvate isikute ebavõrdse kohtlemisega pole tegu pelgalt seetõttu, et kaebaja jaoks oleks olnud mõne teise sihtrühma toetuse tingimused soodsamad. 6) Toetusmeetmete tingimused kujundati 2020. a kevadel eriolukorra ajal. Eesmärgiks seati, et toetuse jagamine toimub kiiresti ja efektiivselt, sest see oli mh määruse nr 12 sihtgruppi kuuluvate ettevõtjate huvides. N-ö tavaolukorras ei ole administratiivse koormuse vähendamine piisav põhjus toetuse saajatele ebavõrdseid tingimusi seada, kuid eriolukorras võib see olla õigustatud, kui eesmärgiks on jõuda abivajajateni võimalikult kiiresti.

otsusega

rahuldamata

ja

1) Toetuse andmise eesmärk on anda ühekordset tagastamatut abi turismisektori ettevõtjatele COVID-19 põhjustava koroonaviiruse puhangust tulenenud kriisikahjude osaliseks hüvitamiseks (määruse nr 12 § 2 lg 1). Toetuse sihtrühm on turismisektori ettevõtja, kelle majandustegevust on COVID-19 puhangust tulenenud erandlikud asjaolud negatiivselt mõjutanud (määruse nr 12 § 1 lg 1). Määruse alusel antakse riigiabi Euroopa Komisjoni 19. märtsi 2020. a teatise „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID-19 4(10)

3-20-1643 puhangu kontekstis” (COVID-19 raamistik) mõttes, mida antakse nimetatud raamistiku osa 3.1 alusel ja sellele kohaldatakse COVID-19 raamistikus ning konkurentsiseaduse §-s 341 sätestatut (määruse nr 12 § 1 lg 2). 2) Määruse nr 12 § 7 lg 3 järgi võib toitlustusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetust taotleda toitlustusettevõtja, kelle 2020. a märtsi või aprilli käibe langus MTA andmete kohaselt oli võrreldes 2019. a sama kuu käibega vähemalt 40% ja kelle 2019. a eest tasutud tööjõumaksude kogusumma oli vähemalt 10 000 eurot. Kui toitlustusettevõtja on tegutsenud vähem kui aasta, peab tema 2020. a märtsi või aprilli käibe langus MTA andmete alusel võrreldes ettevõtja tegutsemisaja keskmise ühe kalendrikuu käibega olema vähemalt 40%. Käibe languse arvutamisel võetakse 2020. a kohta aluseks ettevõtja poolt MTA-le tähtaegselt esitatud viimase kuu käibedeklaratsiooni andmed. 3) Pole vaidlust, et kaebaja on toitlustusettevõtja määruse nr 12 § 4 p 3 tähenduses. Kaebaja registreeriti äriregistris 03.06.2019 ja alates 05.06.2019 on ta registreeritud ka käibemaksukohustuslasena. Vaidlus käib selle üle, kuidas arvestada määruse nr 12 § 7 lg-tes 3 ja 4 sätestatud tegutsemisaega. 4) Määruses nr 12 ei ole sõnaselgelt sätestatud, et tegutsemisaja algusajaks loetakse äriühingu registrisse kandmist, kuid vastustaja tõlgendus on siiski õige. TsÜS § 26 lg 1 kohaselt on juriidilise isiku õigusvõime võime omada tsiviilõigusi ja kanda tsiviilkohustusi. TsÜS § 26 lg 2 kohaselt tekib eraõigusliku juriidilise isiku õigusvõime seadusega ettenähtud registrisse kandmisest. Ka ÄS § 2 lg 3 sätestab, et äriühingu õigusvõime tekib äriregistrisse kandmisest ja lõpeb äriregistrist kustutamisega. Seega saab registrisse kandmise hetke pidada ka juriidilise isiku tegutsemise algusajaks. Registrikanne ei ole „formaalne asutamise kuupäev“, vaid sellel on sisuline tähendus ning see annab äriühingule võimaluse astuda erinevatesse õigussuhetesse. 5) Grammatilisest tõlgendusest lähtumine ei ole praegusel juhul vale. Tegemist on võrdlemisi laiale sihtrühmale suunatud toetuste maksmist reguleeriva määrusega, mis peab võimalikult täpselt sätestama kriteeriumid, mille alusel toetust makstakse ning kuidas toetuse suurust arvutatakse. Seega peavad tingimused olema arusaadavad ja objektiivselt kontrollitavad. Seda silmas pidades toetab määruses nr 12 kasutatud sõnastus vastustaja seisukohta, et tegutsemisaega tuleb arvestada äriregistri kande tegemisest. 6) Vastustaja seisukohta toetab ka see, et määruses nr 12 viidatakse toitlustusettevõtjale ja tema tegutsemisele, mitte sellele, kui kaua on tegutsenud vastav toitlustusasutus (s.o konkreetne ettevõte kui majandusüksus, vt TsÜS § 661). Vastustaja selgituse järgi arvestati toetuste tingimuste kujundamisel mh sellega, et toitlustusettevõtjal võib olla mitu ettevõtet ja seetõttu ei piiratud toetuse saamise võimalust ühe ettevõttega. Äriühingu kui ettevõtja tegutsemist ei saa sisustada üksnes käibe tekkimise kaudu. Ka töötajate otsimine, töölepingute ja rendilepingute sõlmimine ning kõik muud restorani avamisele eelnenud toimingud on käsitatavad toitlustusettevõtja tegutsemisena. Kaebaja restorani avamisele suunatud tegevus algas või pidi algama oluliselt varem kui restorani avamine 2019. a novembris. Seega oleks põhjendamatu arvestada tegutsemisaega alles käibe tekkimisest. Kuna ka määruse nr 12 § 7 lg 4 alusel arvestatakse toetuse suurust protsendina „tegutsemisaja eest tasutud tööjõumaksudest“ ning eelduslikult pidi kaebajal olema (vähemalt osa) töötajatega töölepingud sõlmitud juba enne restorani avamist, on põhjendatud sisustada mõistet „tegutsemisaeg“ ühetaoliselt nii lõikes 3 kui 4. Vastupidine oleks ebaloogiline, sest siis ei saaks „tegutsemisaja“ hulka arvata kogu aega, mil registrisse kantud äriühing maksab teatud hulgale töötajatele töötasu, kuna (piisavat) käivet ei ole veel tekkinud ning tegemist ei ole kaebaja viidatud „tegeliku tegutsemisajaga“. Vastustaja tõlgendust toetab ka määruse nr 12 § 7 lg 3 esimese lause sõnastus, millest järeldub, et kaebaja poleks toetusele kvalifitseerinud ka nt olukorras, kui ta olnuks äriregistris registreeritud 2019. 5(10)

3-20-1643 a jaanuaris ning käive oleks tekkinud alles mais. Sellisel juhul oleks ta tegutsenud (nii äriregistris registreerimist silmas pidades kui ka kaebaja pakutud algusaega arvestades) rohkem kui aasta, kuid kuna 2019. a samal kuul (st märtsis või aprillis) käivet ei tekkinud, ei oleks ka käibe langus saanud olla 40%. 7) Vaidlust ei ole selles, et sarnaselt teiste turismisektori ettevõtjatega on COVID-19 kriis avaldanud negatiivset mõju ka kaebajale. Siiski ei tähenda see, et toetuste jagamisel ei tohiks täpsemaid tingimusi sätestada. Ei saa eeldada, et kui minister otsustab teatud sektori ettevõtjaid toetada, peaksid toetusele kvalifitseeruma kõik ettevõtjad. Piiratud ressursside tingimustes on põhjendatud, et toetuse saamisele sätestatakse teatud kriteeriumid. Pelgalt asjaolu, et asjaolude kokkulangemise tõttu olid kriteeriumid praegusel juhul kaebajale ebasoodsad, ei tähenda, et tingimused on õigusvastased. Vastustaja on õigesti märkinud, et toetusmeede on valikuline ning seda antakse vaid sellisele ettevõtjale, kes täidab toetuse saamiseks ettenähtud tingimused. 8) Puudub alus jätta määruse nr 12 § 7 lg 3 teine lause kohaldamata ning algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Toitlustusettevõtjate ja (näiteks) majutusettevõtjate vahel on palju erinevusi. Vastustaja on kohtule põhjalikult selgitanud, millistele argumentidele tuginedes jõuti erinevate ettevõtjagruppide puhul erinevate lahendusteni. Sõltuvalt asjaoludest võib regulatsioon olla toitlustusettevõtjatele teiste gruppidega võrreldes ka kasulikum. Näiteks võib toitlustusettevõtjal olla mitu ettevõtet ja toetuse saamise võimalust ei piiratud vaid ühe ettevõttega ning ka käibe hindamisel ei ole tegevust piiratud vaid toitlustusteenusega. Selline regulatsioon võib toitlustusettevõtja jaoks olla soodsam võrreldes olukorraga, kus toetuse andmisel võetaks arvesse vaid konkreetset ettevõtet (sarnaselt turismiatraktsiooniga) või konkreetsete teenuste osutamise aega (sarnaselt majutusettevõtjaga). On usutav, et vastustaja väljatoodud asjaoludest lähtuti ka määruse nr 12 väljatöötamisel ning määruse nr 12 sätete erinev sõnastus ettevõtjagruppide lõikes ei ole juhuslik. Turismisektori ettevõtjate grupid ei ole võrreldavad ka põhjusel, et COVID-19 kriisiga kaasnenud piirangud mõjustasid mõnda liiki turismisektori ettevõtjaid rohkem kui teisi. Seetõttu on määruses nr 12 ka toetuse suurus (protsent tasutud tööjõumaksudest) erinev (vrd majutusettevõtjate puhul 100%, toitlustusettevõtjate puhul 20% jne). Ka määruse nr 12 seletuskirja järgi on täpsemad tingimused välja töötatud, sõltuvalt sektori ettevõtjate spetsiifikast ja kahjude esialgsest prognoositud ulatusest. 9) Kuigi kaebaja tuluteenimise võimalused olid viiruse leviku tõkestamiseks kehtestatud piirangute tõttu oluliselt ahtamad, ei olnud tema tegevus täielikult välistatud. See nähtub ka EAS-le esitatud taotlusest, milles kaebaja viitas toidu kaasamüügi võimalustele (vt taotluse osa II: „Restorani käive langes drastiliselt – 90%. Käive säilis ainult tänu takeaway ja Wolt teenustele, mis omakorda tõid kaasa lisakulutusi ning madala kasumimarginaali“). Seetõttu ei ole kaebaja olukord võrreldav Riigikohtu 22.12.2020 otsuses nr 5-20-6 analüüsitud olukorraga, kus teatri tegevus oli piirangute tõttu täielikult välistatud. 10) Kaebajat on koheldud võrdselt teiste toitlustusettevõtjatega. Asjaolu, et toetuse saamise kriteeriumid võivad mõnel juhul (sõltuvalt konkreetse äriühingu registreerimise ajast, toitlustusäri edukusest jne) olla kasulikumad kauem tegutsenud ettevõtjale ning mõnel teisel juhul soodsamad just vähem aega tegutsenud ettevõtjale, ei anna alust pidada neid kriteeriume võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus olevaks. Määruse nr 12 mõttest ja eesmärgist lähtudes ei pea tõlgendama õigusakti viisil, mis soosiks vähem kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtjaid. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6(10)

3-20-1643 1) Halduskohus eksis materiaalõiguse tõlgendamisel. Määruse nr 12 § 7 lg 3 teises lauses kasutatud mõistet „ettevõtja tegutsemisaeg“ tuleb arvestada sisulisest tegutsemisest (teenuse pakkumisest), mitte äriühingu äriregistrisse kandmisest arvates. Sarnase eesmärgiga 20.01.2021 määruse nr 2 „Turismiga seotud majandusharu ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga“ § 4 p-s 8 on mõiste „tegutsemisaja algus“ selgesõnaliselt seotud esmakande ajaga äriregistris, kuid määruses nr 12 mitte. Õigusselgusetut olukorda ei tohi tõlgendada kaebaja kahjuks, sest tegemist pole juriidilise terminiga, millel on õigusaktidest tulenev kindel sisu. Tõlgendamisel tuleks arvestada ka määruse nr 12 süstemaatilist tõlgendamist ja väljendeid, mida on kasutatud teiste ettevõtjate puhul. Halduskohtu põhjendused on vastuolulised ega ole veenvad. Vastustaja ja halduskohus on asunud vaidlustatud haldusakti tagantjärele motiveerima ning omistama seadusandjale tahet, mida määruse nr 12 seletuskirjast ei tulene. 2) Kui tõlgendada määrust nr 12 viisil, nagu seda tegi halduskohus, s.o määrav on äriregistrisse kandmise aeg, tulnuks alustada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. See tõlgendus paneb meelevaldselt toitlustusettevõtjad teistest turismisektori ettevõtjatest ebasoodsamasse olukorda. Kaebajat koheldakse ka põhjendamatult ebasoodsamalt kui rohkem kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtjaid. Lähtuda tulnuks Riigikohtu 22.12.2020 otsusest nr 5-20-6, mille järgi peavad pandeemiast tingitud kriisi üleelamiseks toetust saama võimalikult paljud asutused. Määruse nr 12 seletuskirjast ei leia ebavõrdseks kohtlemiseks mõistlikku põhjust. Toitlustusasutustel oli sarnaselt majutusettevõtetega ülimalt raske sissetulekut teenida. Kõik viitab sellele, et määruses nr 12 erinevate ettevõtjate suhtes kasutatud erinevad väljendid on juhuslikud. Kaebaja on tõendanud, et määruse nr 12 alusel ettenähtud toetuse eelarvest (25 miljonit eurot) jäi ligikaudu 5,4 miljonit eurot kasutamata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-20-1643 Juhul kui toitlustusettevõtja on tegutsenud vähem kui aasta, peab tema 2020. a märtsi või aprilli käibe langus Maksu- ja Tolliameti andmete alusel võrreldes ettevõtja tegutsemisaja keskmise ühe kalendrikuu käibega olema vähemalt 40 protsenti. Käibe languse arvutamisel võetakse 2020. a kohta aluseks ettevõtja poolt Maksu- ja Tolliametile tähtaegselt esitatud viimase kuu käibedeklaratsiooni andmed.“

Leitav https://adr.rik.ee/mkm/dokument/7364768

8(10)

3-20-1643 arvestamise tema opereeritava restorani tegutsema hakkamisest (PS § 12 kohaldamise eelduste osas vt täpsemalt Riigikohtu 20.10.2020 otsus nr 5-20-3/43, p-d 93 ja 94 ning seal viidatud kohtupraktika, samuti Riigikohtu 30.10.2019 otsus nr 5-19-25, p 73). Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus ka selles osas jõudnud õigele järeldusele.

Leitav https://www.rahandusministeerium.ee/et/eesmargidtegevused/maksu-ja-tollipoliitika/maksud

9(10)

3-20-1643 kitsamas mõttes majutusteenuse käibe langus, jättes kõrvale äriühingu muud võimalikud tegevusalad ja osutatavad teenused.

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.