Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
29.09.2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-2307
Haldusasi
Aktsiaseltsi Milstrand kaebus Viimsi Vallavolikogu 20.10.2020 otsuste nr 61 ja nr 62 tühistamiseks ning Viimsi valla kohustamiseks vaadata uuesti läbi kaebaja 15.05.2019 esitatud detailplaneeringu algatamise taotlused või alternatiivselt Viimsi vallalt Aktsiaseltsi Milstrand kasuks kahjuhüvitise 29 635 eurot ja viivise väljamõistmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Aktsiaselts Milstrand (rg-kood 10047899), volitatud esindajad v.adv Erki Kergandberg, adv Angela Kase Vastustaja – Viimsi vald, volitatud esindaja Gunnar Kender
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 11.03.2021 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Aktsiaseltsi Milstrand apellatsioonkaebus, Viimsi valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta vastu apellatsioonimenetluses Aktsiaseltsi Milstrand ja Viimsi valla esitatud ja otsuse põhjendava osa punktis 12 nimetatud tõendid.
Jätta Aktsiaseltsi Milstrand apellatsioonkaebus rahuldamata.
Rahuldada Viimsi valla apellatsioonkaebus.
4.Tühistada Tallinna Halduskohtu 11.03.2021 otsus osas, millega halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt ja mõistis Viimsi vallalt Aktsiaseltsi Milstrand kasuks välja kahjuhüvitise 12 420 eurot ning menetluskulud 1452,18 eurot. Teha selles osas uus otsus, millega jätta kaebus tervikuna rahuldamata.
5.Mõista Aktsiaseltsilt Milstrand välja Viimsi valla kasuks 372,6 eurot apellatsiooniastme menetluskulude katteks.
6.Aktsiaseltsi Milstrand esimese ja teise kohtuastme menetluskulud jätta tema enda kanda.
3-20-2307
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.10.2021. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.AS-le Milstrand kuuluvad Viimsi vallas Miiduranna külas kinnistud Laeva tee 4 (endise nimega Randvere tee 5) ja Raudtee, Metsakasti külas Viimsi raudtee R2 ja Viimsi raudtee R3 ning Muuga külas Viimsi raudtee R4. Laeva tee 4 kinnistu asub tootmismaa juhtotstarbega maaalal ning kinnistu sihtotstarve on 100% tootmismaa. Raudtee, Viimsi raudtee R2, Viimsi raudtee R3 ja Viimsi raudtee R4 kinnistute sihtotstarve on 100% transpordimaa ning neil asub raudtee. Alal kehtivad Viimsi Vallavolikogu 11.01.2000 otsusega nr 1 kehtestatud Viimsi valla mandriosa üldplaneering (valla ÜP), Viimsi Vallavolikogu 13.09.2005 määrusega nr 32 kehtestatud Viimsi valla üldplaneeringu teemaplaneering „Viimsi valla üldiste ehitustingimuste määramine. Elamuehituse põhimõtted“ ning Viimsi Vallavolikogu 12.04.2011 otsusega nr 21 kehtestatud Äigrumäe küla, Laiaküla küla ja osaliselt Metsakasti küla üldplaneering (külade ÜP).
2.AS Milstrand esitas 15.05.2019 Viimsi vallale Laeva tee 5 ja Raudtee kinnistute detailplaneeringu algatamise taotluse (I DP taotlus) ning Viimsi raudtee R2, Viimsi raudtee R3 ja Viimsi raudtee R4 maaüksuste detailplaneeringu algatamise taotluse (II DP taotlus). I DP taotluse eesmärk oli muuta AS Milstrand tootmisala äri- ja elamumaa sihtotstarbega kruntideks ning määrata ehitusõigused äri- ja eluhoonete ehitamiseks. II DP taotluse eesmärk oli muuta AS Milstrand tootmismaad teenindava raudtee alused transpordimaa krundid elamumaa sihtotstarbega kruntideks. AS Milstrand korrigeeris detailplaneeringu algatamise taotlusi 29.11.2019 avaldustes ning I DP taotlust veel ka 02.04.2020 avalduses.
3.Viimsi Vallavolikogu jättis 20.10.2020 otsusega nr 61 algatamata Miiduranna küla Laeva tee 4 ja Raudtee maaüksuste detailplaneeringu. AS Milstrand avaldus, millega soovitakse ehitada tootmismaale ja transpordimaale elamuid, on vastuolus valla ÜP ja teemaplaneeringuga. Teemaplaneeringu seletuskirja p 4.1 kohaselt peavad kõik elamud Viimsi vallas asuma üldplaneeringuga määratud elamumaal. Väljapoole elamumaad uusi elamuid ja nende abihooneid rajada ei ole lubatud. DP avalduses märgitud kavandatud hoonestusmahtu arvestades suureneks piirkonna inimkoormus märkimisväärselt. Selline ulatuslik elanikkonna kasv Miiduranna külas ja sellega kaasnev liikluskoormuse kasv, lisanduv sõidukite maht (sh vajadus suure hulga parkimiskohtade järele) ning elanike teenindamiseks möödapääsmatult vajalik sotsiaalne taristu ei ole ilmselgelt kooskõlas kehtiva üldplaneeringuga määratud jätkusuutliku ruumilise arengu perspektiividega. Samuti saab kehtiva üldplaneeringu kohase transpordivõrgustiku ulatuslik ja olemuslik muutmine, millega kaasneb olemasoleva raudtee likvideerimine, toimuda üksnes üldplaneeringu menetluse kaudu. 2(15)
3-20-2307 Planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg 2 p 1 kohaselt ei algatata detailplaneeringut eelkõige juhul, kui see on ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. Kohtupraktika järgi on üldplaneeringu muutmine detailplaneeringuga vaid erandlikult võimalik näiteks üldplaneeringu kehtestamise järel tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral. AS Milstrand avaldusest ei nähtu selliseid erandlikke asjaolusid ja ülekaalukat avalikku huvi, mis tingiks üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise vältimatu vajaduse. Pelgalt üldplaneeringu kehtestamisest möödunud aeg ei muuda kehtivat üldplaneeringut ajakohatuks ega tekita alust eirata kehtiva üldplaneeringu lahendust ja põhimõtteid ega saa olla kaalukaks argumendiks algatada üldplaneeringu muutmise ettepanekut sisaldavat detailplaneeringut.
4.Viimsi Vallavolikogu jättis 20.10.2020 otsusega nr 62 algatamata Viimsi raudtee R2, Viimsi raudtee R3 ja Viimsi raudtee R4 maaüksuste detailplaneeringu. Viimsi valla peamise ruumilise arengu suunamise alusdokumentidega (valla ÜP, külade ÜP, teemaplaneering) ei ole taotluses käsitletud maaüksustele elamuehitust kavandatud. Valla ÜP järgi on vaadeldavatel maaüksustel nähtud ette raudtee ning külade ÜP järgi Viimsi raudtee R3 kinnistule lisaks raudteele ka perspektiivne maantee. Kuna PlanS § 75 lg 1 p 1 kohaselt on üldplaneeringu ülesandeks lahendada transpordivõrgustiku ja muu taristu, sealhulgas kohalike teede, raudteede, sadamate ning väikesadamate üldise asukoha ja nendest tekkivate kitsenduste määramine, siis tuleb asuda seisukohale, et kehtiva üldplaneeringu kohase transpordivõrgustiku ulatuslik ja olemuslik muutmine, millega kaasneb olemasoleva raudtee likvideerimine, saab toimuda üksnes üldplaneeringu menetluse kaudu. Detailplaneeringu algatamine on vastuolus üldplaneeringuga.
5.AS Milstrand esitas 22.11.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavolikogu 20.10.2020 otsuste nr 61 ja nr 62 tühistamiseks ning Viimsi valla kohustamiseks vaadata uuesti läbi kaebaja 15.05.2019 esitatud detailplaneeringu algatamise taotlused; või alternatiivselt Viimsi vallalt kaebaja kasuks kahjuhüvitise 29 635 eurot ja viivise väljamõistmiseks. 1) Vaidlustatud haldusaktid on materiaalselt õigusvastased. PlanS § 128 lg 2 p 1, millele vastustaja detailplaneeringute algatamata jätmisel tugineb, ei ole imperatiivne norm. See säte jätab kohalikule omavalitsusele kaalutlusruumi valimaks detailplaneeringu algatamise ja algatamata jätmise vahel. I DP taotlus ja II DP taotlus olid vastuolus teemaplaneeringuga, kuid vastustaja teadis seda kaebaja taotluste menetlusse võtmisel. Vastuolu teemaplaneeringuga ei saa olla sisuline põhjus keelduda detailplaneeringute algatamisest, sest detailplaneering võib teatud tingimusel olla ka üldplaneeringut muutev. Eelnevat kinnitab ka vastustaja mitme aasta tegevus. 2) Valla ÜP on ligi 20 aastat vana ja sisuliselt aegunud. Vastustaja on koos avalikkusega alates 2007. aastast oodanud, et Miiduranna piirkonnast, sh kaebaja tootmisalalt, taanduks kütusetransiit ja lõppeks kõrge keskkonnaohuga tegevus ning algatataks kaebaja tootmisala detailplaneering. Vastustaja on oma arengukavades järjepidevalt rõhutanud, et valla olulised keskkonnariskid on esmajoones seotud Miiduranna (ja Muuga) sadamaalal ning selle vahetus läheduses (kaebaja tootmisalal) toimuva ohtlike ainete käitlemise ja nende veoga. 3) Vastustaja oleks pidanud vaidlustatud otsustes kaaluma kaebaja huve ja valla poolt kaitstavaid avalikke huve. Vaidlustatud otsustest ei selgu huvid, mida kaebaja taotluste alusel detailplaneeringute algatamine kahjustaks. Üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute algatamine ja menetlus aitavad ellu viia valla uues arengukavas püstitatud eesmärke ja need on avalikes huvides – sõltumata vastuolust aegunud, kuid kehtiva üldplaneeringuga. Vastustaja on aastakümneid olnud seisukohal, et ohtlike ainete käitlemine ja vedu mh kaebaja tootmisalal tuleb lõpetada. Tõenäoliselt ei lubata kaebajal tootmisalal senist äritegevust (kütuse ladustamine, käitlemine ja transiit) laiendada, sest see on vastuolus valla uue arengukavaga ja 3(15)
3-20-2307 avaliku huviga. Samas ei võimaldata kaebaja soovitud viisil olemasolevat tootmistegevust ümber korraldada, sest see on vastuolus üldplaneeringuga. Vaidlustatud otsuste kehtima jäämisel on nendest tulenev mõju kaebaja ettevõtlusvabadusele ulatuslik ja ebaproportsionaalne. 4) Puudub õigusakt, mis kohustaks raudtee likvideerimiseks korraldama uue üldplaneeringu menetluse. PlanS § 75 lg 1 sätestab üldplaneeringus lahendatavad ülesanded. Ükski neist ülesannetest ei ole seotud millegi likvideerimisega. Selles sättes nimetatud ülesanded on seotud millegi rajamisest tekkivate kitsenduste, kasutustingimuste või asukoha määramisega. Ehitusseadustiku (EhS) lisa 1 näeb ette, et raudteerajatiste, sealhulgas rööbastee lammutamiseks on vaja ehitusluba. EhS § 89 täpsustab, et raudteerajatiste ehitusloa annab Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet. Järelikult on valla kaalutlus raudtee likvideerimise lubatavuse „takistusest“ ebakorrektne. 5) On tavapärane, et üldplaneeringut muutvate detailplaneeringutega koos algatatakse ka keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH). KSH menetlus koos detailplaneeringu menetlusega on kohane menetlus, et hinnata mõjusid, mis kaasnevad elanikkonna ja liikluskoormuse kasvuga, võimalike keskkonnamõjude muutusega jne. PlanS § 131 lg 1 annab võimaluse sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikuga detailplaneeringu kohaste avalikult kasutatavate rajatiste väljaehitamise kokkuleppe juhuks, kui kohalikul omavalitsusel endal puuduvad majanduslikud võimalused väljaehituse finantseerimiseks. Vastustaja kaalutlus seoses erinevate mõjude ebaselgusega on asjakohatu. Asjakohatu on ka vastustaja seisukoht, et tuleb ära oodata Viimsi valla menetluses oleva Haabneeme aleviku ja lähiala üldplaneeringu (Haabneeme ÜP) vastuvõtmine. Haabneeme ÜP-d on menetletud juba 14 aastat ja viimasel ajal mitte väga aktiivselt. Lisaks Haabneeme ÜP ainult kinnitab uuest arengukavast tulenevat fakti, et kaebaja tootmisalal tuleb heledate naftasaaduste käitlemine ja transiit lõpetada. Seega on välistatud kaebaja võimalus tänast tootmistegevust ettevõtte jätkusuutlikkuse tagamiseks laiendada ja kasvatada. 6) Vaidlustatud otsuste tegemisel on rikutud kaasamise ja huvide tasakaalustamise ning õiguse üldpõhimõtteid. Vaidlustatud otsused kahjustavad kaebaja erahuve, valla enda ja avalikkuse huve. Rikutud on ka põhjendamiskohustust, kuivõrd otsustest ei nähtu, milliseid alternatiive kaaluti ja mis põhjusel eelistati keeldumist teistele alternatiividele. 7) I DP taotluse ja II DP taotluse menetlustega viivitati. Vastustaja on seda ise möönnud ja rahuldanud kaebaja vaide seoses õigusvastase viivitusega. Vastustaja on nõudnud kaebajalt täiendavate toimingute tegemist taotluste menetlemisega jätkamiseks olukorras, kus vastustaja hinnangul välistas vastuolu üldplaneeringuga detailplaneeringute algatamise. Vastustaja on rikkunud oma sõnamurdliku ja eksitava tegevusega hea halduse põhimõtet. Vastustaja õigusvastase tegevuse tõttu on kaebajale tekkinud kahju. 8) Kaebaja otsene varaline kahju – kokku 29 635 eurot – moodustub järgmiselt: 1) KProjekti AS-le tasutud I DP taotluse ja II DP taotluse koostamise ja muutmisega seoses osutatud teenuste eest kokku 10 350 eurot; 2) ARS Projekt OÜ-le tasutud I DP taotluse ja II DP taotluse koostamise ja muutmisega seoses osutatud teenuste eest kokku 14 470 eurot; 3) advokaadibüroole Walless (endine ärinimi Advokaadibüroo Derling Primus OÜ) tasutud I DP taotluse ja II DP taotluse menetluses osutatud õigusabiteenuste eest kokku 4 815 eurot (ilma käibemaksuta). Kaebajale ei oleks kahju tekkinud, kui vald oleks kohe järginud hea halduse põhimõtet ja selgitamiskohustust, selgitades kaebajale tema kinnistute arendamise võimalusi. Vastustaja on lasknud kaebajal arvata, et Viimsi vald üldplaneeringu kohast kasutust ei soovi ja esitas sellega vastuolus olevaid tingimusi, mille täitmise tulemusena eeldas kaebaja ka oma taotluste alusel detailplaneeringute algatamiseni jõuda. Seega esineb põhjuslik seos vaidlustatud otsuste ja tekitatud kahju vahel. Kui kaebaja oleks teadnud, et vald peab õigeks 4(15)
3-20-2307 üldplaneeringukohast maakasutust, oleks kaebaja laiendanud naftasaaduste terminali ja arendanud oma kinnistul muud tööstustegevust ning teinud kulutusi sellel eesmärgil. Kahju oli vastustajale ettenähtav ning puudusid objektiivsed takistused selle ärahoidmiseks olukorras, kus õiguslik keskkond oli vastustajale arusaadav. Kuivõrd vastustaja teadis, et kaebaja I DP taotlus ja II DP taotlus on kooskõlas valla arengu eesmärkide ja avaliku huviga ning kõiki tõstatatud küsimusi oleks saanud lahendada detailplaneeringute algatamise järgselt nende koostamise käigus, oli valla õigusvastane tegevus taotluslik. 9) Kahju hüvitamiseks on alust ka juhul, kui kohus peaks leidma, et valla tegevus vaidlustatud otsuste andmisel oli õiguspärane, kuivõrd tegemist on kaebaja põhiõigusi erakordselt piiravate haldusaktidega. Otsused piiravad kaebaja majandustegevust, keelates tal realiseerida äriplaani, mis ei ole vastuolus valla arengueesmärkide ega avaliku huviga. Samal ajal piiratakse kaebaja võimalusi laiendada ja arendada praegust tootmistegevust.
6.Viimsi vald vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. 1) Vaidlustatud otsused vastavad kõikidele haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 54 sätestatud nõuetele ning on õiguspärased. Detailplaneeringu algatamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus. Iga planeering on individuaalne ja selle algatamine, menetlemine ja kehtestamine sõltub väga paljudest asjaoludest. PlanS § 142 lg 1 kohaselt võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral küll sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut, kuid otsustes nr 61 ja nr 62 on esitatud kaalutlused, mis tingisid detailplaneeringute algatamata jätmise. Vallavolikogu 28.09.2020 kirjast nr 1-13/53 oli kaebajale teada põhjus, miks kavatsetakse I DP ja II DP koostamise menetlused jätta algatamata ja õiguslik alus, millest tulenevalt kavatseb vald otsuste tegemisel lähtuda. 2) Kuivõrd detailplaneeringu koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu linna või valla territooriumil valitsevat olukorda. Detailplaneeringuga peaks üldplaneeringu muutmine jääma erandlikuks võimaluseks, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele. Üldplaneeringu muutmiseks põhjendatud vajaduse äratundmisel on haldusorganil planeerimismenetlusele omaselt lai kaalutlusruum (vt Riigikohtu lahend nr 3-31-12-07). I DP on vastuolus valla ÜP-ga ning II DP on lisaks sellele vastuolus ka külade ÜPga. 3) Haabneeme ÜP, millega on hõlmatud ka kaebajale kuuluvad Laeva tee 4 ja Raudtee maaüksused, on aktiivses menetluses, kuid seda ei ole veel vastu võetud. Selles menetluses saab kaebaja efektiivselt osaleda, et saada nendele maaüksustele soovitud sihtotstarve. Kõnealuse üldplaneeringu koostamise menetluse ajal ei ole otstarbekas ja menetlusökonoomia seisukohalt õige algatada üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut. 4) Kaebaja esitatud detailplaneeringu taotlused on keskmisest keerukamad, mistõttu oli vajalik need eelnevalt erinevate valdkondade komisjonides põhjalikult läbi arutada. Kaebaja taotlusi ning esitatud materjale on pidevalt arutatud ja analüüsitud. Seega ei ole võimalik haldusorganile ette heita tegevusetust ning puuduvad olulised menetlusvead. Vaidlustatud otsused ei piira kaebaja ettevõtlusvabadust. Kaebaja tegeleb praegu tootmismaal tavapärase tegevusega. 5) Alternatiivne kahjunõue on alusetu. Kaebajale ei ole kahju tekitatud, mistõttu ei kohaldu riigivastutuse seadus (RVastS) ega ka muu seadus. Kaebaja viidatud kulud on detailplaneeringu algatamise taotluse esitamise puhul tavapärased ning nende kulutuste sissenõudmine kohalikult omavalitsuselt, kui see jätab õiguspäraselt algatamata detailplaneeringu, ei ole põhjendatud. See on risk, millega detailplaneeringut algatada sooviv isik peab arvestama. Planeeringu algatamise eelselt algatamise ettepanekule lisatud materjalide koostamine kaebaja tellimusel ei tekita 5(15)
3-20-2307 kaitstavat usaldust, et planeering igal juhul algatatakse. Asjaolu, et kaebaja palkas vastustajaga suhtlemiseks ennast esindama juriidiliste eriteadmistega isiku, ei tähenda, et sellega seotud kulud olid vajalikud ja kuuluksid hüvitamisele. Õigusalaste eriteadmistega isiku palkamine oli kaebaja vaba tahe ning ei olnud vältimatult tingitud detailplaneeringu algatamise taotluse esitamisest ja selle menetlemisest.
7.Tallinna Halduskohus rahuldas 11.03.2021 otsusega kaebuse osaliselt ning mõistis Viimsi vallalt kaebaja kasuks välja kahjuhüvitise 12 420 eurot ning menetluskulud 1452,18 eurot. 1) Kohtupraktika järgi ei ole isikul õigust nõuda konkreetse sisuga planeerimislahenduse kehtestamist, sh maa kasutustingimuste muutmist omaniku soovil. Küll on aga planeeringust huvitatud isikul õigus nõuda, et kohalik omavalitsusüksus viiks planeerimismenetluse lõpule mõistliku aja jooksul ning teeks läbikaalutud ja põhjendatud otsuse (Riigikohtu 30.11.2016 otsus nr 3-3-1-23-16, p-d 17 ja 18). 2) Kaebaja esitas detailplaneeringute algatamise taotlused 16.05.2019 ning nimetatud kuupäevast hakkas kulgema PlanS § 128 lg-s 4 sätestatud tähtaeg. Seega oleks tulnud teha otsus detailplaneeringute algatamise või algatamata jätmise kohta hiljemalt 14.08.2019. Otsused tehti 20.10.2020. Seega ületati PlanS § 128 lg-s 4 sätestatud 30-päevast tähtaega 14 kuu võrra. Põhjendamatud on vastustaja väited selle kohta, et kaebaja taotluste menetlemine nii pika aja vältel oli vajalik ja põhjendatud. 3) PlanS § 128 lg 2 p 1 kohaselt ei algatata detailplaneeringut muu hulgas juhul, kui selle algatamine on ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. Seda sätet ei kohaldata üldplaneeringut muutva detailplaneeringu puhul (PlanS § 128 lg 3). Detailplaneering võib põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduse muutmise ettepanekut ning sellise detailplaneeringu koostamisele kohaldatakse üldplaneeringu koostamisele ettenähtud menetlust (PlanS § 142 lg-d 1 ja 2). Alused üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamata jätmiseks tulenevad PlanS 128 lg-st 2 koostoimes § 142 lg-ga 1. Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamisest ei tohi keelduda pelgalt viitega selle vastuolule kehtestatud üldplaneeringuga (Tallinna Ringkonnakohtu 14.11.2019 otsus nr 3-19-475, p 13). 4) Üldplaneering väljendab laiapõhjalist kogukondlikku kokkulepet ja peab tagama valla tasakaalustatud arengu. Detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine. Kuna detailplaneeringu koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu linna või valla territooriumil valitsevat olukorda. Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamine on seetõttu erandlik võimalus, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele (vt Riigikohtu 03.12.2012 otsus nr 33-1-47-12, p 20 ja seal viidatud lahendid). Detailplaneeringu koostamise algatamisest keeldumise kaalutlemisel peab kohalik omavalitsus arvestama nii avalikke huve (sh valla ÜPd) kui ka taotleja põhjendatud huve (nt Riigikohtu 27.01.2010 otsus nr 3-3-1-79-09, p-d 13– 14). 5) Otsusest nr 61 nähtub, et vastustaja on keeldunud detailplaneeringu algatamisest, kuna: 1) taotlus on vastuolus teemaplaneeringuga; 2) algatamisettepanekus toodud kavandatud hoonestusmahtu arvestades suureneks piirkonna inimkoormus märkimisväärselt. Selline ulatuslik elanikkonna kasv ja sellega kaasnev liikluskoormuse kasv ning elanike teenindamiseks vajalik sotsiaalne taristu ei ole kooskõlas kehtiva üldplaneeringuga; 3) raudtee likvideerimisega kaob transpordiliik. Raudtee likvideerimise menetlus saab toimuda ainult üldplaneeringu menetluse kaudu. 6) Haabneeme ÜP eskiisist tuleneb, et vastustaja tähelepanu on valla keskkonnariskide maandamisel. Need riskid on esmajoones seotud Miiduranna ja Muuga sadamatega. Planeering 6(15)
3-20-2307 näeb ette senise tööstusala asemele elu- ja äripiirkonna rajamist. Haabneeme ÜP seletuskirja kohaselt võetakse Miiduranna sadama ala järk-järgult kasutusele elamu- ja teeninduspiirkonnana ning praegu kaubasadamana kasutuses olev Miiduranna sadama ala kujundatakse ümber jahisadamaks. Seega näeb Haabneeme ÜP ette kaebajale kuuluval maaalal perspektiivse elamu- või ärimaa sihtotstarbe, millest võis kaebajal tekkida õigustatud ootus, et vaadeldavad detailplaneeringud algatatakse. Otsuses nr 61 on vastustaja välja toonud põhjendused, mis olid teada juba menetluse alguses, mistõttu puudus vajadus otsuse tegemisega viivitada. Vastustaja ei ole toonud välja põhjendusi seonduvalt Haabneeme ÜP-ga. 7) Haabneeme ÜP-ga hõlmatud alal paikneb kaebajale kuuluv Maardu-Viimsi raudteeharu. Kaebajale kuuluva ala väljaarendamisel korterelamute, ühiskondlike ja ärihoonetega alaks raudtee likvideeritakse. Külade ÜP järgi on alale kavandatud uus kiirraudtee Rail Baltica, mis hakkaks ühendama läbi tunneli Tallinna ja Helsingit. Raudteetrassi asukoha alternatiive ei käsitleta, kuna trassi asukoht on juba määratud riiklikul tasandil Harju maakonnaplaneeringus. PlanS § 75 lg 1 p 1 kohaselt lahendatakse üldplaneeringuga transpordivõrgustiku ja muu taristu, sealhulgas kohalike teede, raudteede, sadamate ning väikesadamate üldise asukoha ja nendest tekkivate kitsenduste määramine. Arvestades, et detailplaneeringu kehtestamisega kaasneb olemasoleva raudtee likvideerimine, saab see toimuda vaid üldplaneeringu menetluses. Samas ei nähtu otsustest põhjendusi, milliste avalike huvide kaitseks on raudtee säilimine vajalik. 8) Vaidlustatud otsustes puuduvad kaalutlused, millest nähtuvalt on vastustaja asunud seisukohale, et detailplaneeringute algatamine ei ole võimalik. Samas tuleb arvestada, et praegusel ajal kehtivad valla ÜP, teemaplaneering ning külade ÜP ei võimalda muuta kaebajale kuuluvate kinnistute sihtotstarvet elamumaaks ja vastustajal tuleks võtta vastu samasisulised otsused, mistõttu puudub alus otsuste tühistamiseks. Otsuses nr 61 välja toodud põhjendusi aluseks võttes on vajalik kaebaja I DP taotlusega seonduvat arutada Haabneeme ÜP menetluses, kus kaebajal on võimalik osaleda. Nimetatud planeeringu menetlus on kestnud väga pikka aega, kuid arvestades üldplaneeringu mahukust ei saa seda ajavahemikku pidada siiski ülemäära pikaks. Vastustaja kinnitusel menetletakse Haabneeme ÜP-d aktiivselt, millest võib eeldada, et lähiajal jõutakse selle vastuvõtmiseni ning kehtestamiseni. Kuna tühistamisnõue jääb rahuldamata, puudub alus ka kohustamisnõude rahuldamiseks. 9) Asja materjalidest ei nähtu üheselt, kas kohalik omavalitsus on kohustanud kaebajat detailplaneeringut täiendama või on kaebaja seda teinud enda initsiatiivil. Kohaliku omavalitsuse komisjonid ei ole välja toonud vaidlustatud otsustes käsitletud põhjuseid. Eelnevast saab järeldada, et vastustaja ei välistanud algselt võimalust algatada üldplaneeringut muutvad detailplaneeringud. Vastustaja on välja toonud, et planeeringu algatamise eelselt algatamise ettepanekule lisatud materjalide koostamine kaebaja tellimusel ei tekita usaldust, et planeering kehtestatakse. Samas vastustaja ei eita, et taotlustes muudatuste tegemise vajaduse tingis eelkõige komisjonides väljendatu. Arvestades, et vastustajale olid teada vaidlustatud otsustes välja toodud põhjused juba menetluste alguses, puudus vastustajal vajadus kohustada või võimaldada kaebajal detailplaneeringuid täiendada. Seega ei käitunud vastustaja eesmärgipäraselt ja efektiivselt, millega põhjustas kaebajale üleliigset aja- ja rahakulu. 10) Kõigi kaebaja näidatud kulutuste väljamõistmine vastustajalt ei ole põhjendatud. Detailplaneeringu algatamisega seotud kulutused tuleb taotlejal endal kanda, mistõttu kuni detailplaneeringu algatamise taotluste esitamiseni tehtud kulutused tuleb jätta kaebaja enda kanda. Kaebaja kahjunõue on põhjendatud 31.05.2019 K-Projekt AS arvete osas kokku 12 420 euro ulatuses, kuna need kulutused on tehtud pärast vastustajale detailplaneeringute algatamise taotluse esitamist. Põhjendatud ei ole kulutused õigusabile, kuna puuduvad arvete spetsifikatsioonid ning pole tuvastatav, et kulud on otseses seoses vaidlusaluste detailplaneeringutega. Samuti ei ole põhjendatud viivise välja mõistmine vastustajalt. Puudub alus arvata, et Viimsi vald ei täida jõustunud kohtuotsust tähtaegselt. 7(15)
8.Viimsi vald palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, milles kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Halduskohus leidis õigesti, et detailplaneeringute algatamisega seotud kulud tuleb jätta kaebaja kanda, kuid taganes sellest seisukohast, rahuldades osaliselt hüvitamiskaebuse. Halduskohus lähtus hüvitise väljamõistmisel asjaolust, et K-Projekt AS kolm arvet kuupäevaga 31.05.2019 on esitatud pärast detailplaneeringu algatamise taotluste esitamist. Kuivõrd esimene Viimsi Vallavalitsuse planeerimiskomisjoni koosolek, millel arutati kaebaja avaldusi detailplaneeringu algatamiseks, toimus 12.06.2019, ei saanud nende arvetega seotud kulutused olla tingitud vastustaja juhistest planeeringulahenduste muutmiseks. On ilmne, et 31.05.2019 arvetel toodud kulutused olid seotud algsete detailplaneeringute koostamisega. K-Projekt AS 31.05.2019 arve nr 190159 (3240 eurot) alusel vastustajalt hüvitise väljamõistmine on selgelt põhjendamatu juba seetõttu, et see kajastab Raudtee R1 kinnistu detailplaneeringu koostamist, mille algatamise taotlusest kaebaja loobus.
9.AS Milstrand vaidleb Viimsi valla apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata. 1) Vastustaja pidi juba kaebaja taotluste esitamise ajal mõistma, et need on vastuolus üldplaneeringuga, ning tegema hea halduse tavast lähtuvalt pingutusi, et kaebajat sellest aegsasti informeerida, sh mitte võimaldama tal planeeringuid täiendada. Selle asemel on vastustaja esitanud taotlusele täiendavaid nõudmisi, kuid jätnud taotlused rahuldamata samadel alustel, mis olid vastustajale teada juba taotluste saamise ajal. Vastustaja oli juba enne kaebaja taotluste alusel algatatud planeerimismenetlusi seadnud eesmärgiks naftasaaduste terminali ja muu tööstustegevuse lõpetamise Miiduranna piirkonnas ning teadis kaebaja eesmärke arhitektuursete kavandite põhjal, mida kaebaja käis vallale 17.12.2018 tutvustamas. Vastustaja ise palus esitada digitaalsed kavandid ning pärast nende esitamist 15.01.2019 ega ka 02.04.2019 toimunud kohtumisel ei saanud kaebaja tagasisidet, et vald ei saa või ei kavatse kavandeid menetleda põhjusel, et need on vastuolus valla ÜP-ga. Vastustaja tekitas seeläbi kaebajale õiguspärase ootuse üldplaneeringust erineva lahenduse realiseerimise suhtes. Kaebaja sõlmis 26.04.2019 lepingu K-Projekt AS-ga, olles teadmisel, et kavandite alusel koostatud detailplaneeringute menetlemine on võimalik. Lepingu esimene makse hõlmas kõiki tegevusi, mis olid vajalikud selleks, et jõuda detailplaneeringute algatamiseni. Arvete esitamise kuupäev ei oma seega tähtsust. 2) Kaebaja kahjunõue on põhjendatud ka taotluse osas, millest kaebaja loobus. Raudtee R1 kinnistu detailplaneeringu algatamise taotluse koostamise loobumine oli tingitud vastustajalt saadud tagasisidest, et kõnealusest taotlusest loobumine võib soodustada detailplaneeringute algatamist I DP ja II DP taotluste alusel. Ka selle planeeringu menetlemisega viivitas vald õigusvastaselt.
10.AS Milstrand palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus jäeti rahuldamata, ning teha uus otsus, millega kaebus täies ulatuses rahuldada (tühistada vaidlustatud haldusaktid ja kohustada vastustajat kaebaja esitatud detailplaneeringute algatamise taotlusi uuesti läbi vaatama või alternatiivselt mõista vastustajalt välja kahjuhüvitis 29 635 eurot koos viivisega). 1) Halduskohus jättis arvestamata asjaolu, et detailplaneeringute algatamisest keeldumise aluseks oli formaalne vastuolu üldplaneeringuga. 2) Halduskohus sisustas ebaõigesti PlanS § 75 lg 1 p-i 1. Nimetatud säte ei kohaldu raudteetaristu likvideerimisele. PlanS § 75 lg 1 p 1 reguleerib selle sõnastusest lähtuvalt uue 8(15)
3-20-2307 raudtee rajamist, sest vaid raudtee rajamise ja kasutuselevõtmisega kaasnevad mõjutused ja kitsendused, millega tuleb arvestada ruumilise arengu põhimõtete määramisel. Raudtee likvideerimine ei nõua ilmselt üldse mingi planeerimismenetluse korraldamist, arvestades, et ehitusloa raudtee likvideerimiseks annab EhS § 89 järgi Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (TTJA), mitte kohalik omavalitsus. TTJA on kinnitanud, et raudtee likvideerimiseks pole vaja koostada planeeringut. Kohus on jätnud tähelepanuta, et tegemist on kaebaja eraomandis oleva raudteega, mida ei kasutata avaliku ühistransporditeenuse osutamiseks. Samuti ei ole kohus arvestanud sellega, et kaebaja taotlustes on raudtee mõju olulise erinevusega – kui I DP taotluse puhul on puutumus raudteega tagasihoidlik, siis II DP taotluse puhul on raudtee keskse tähtsusega. Kohtuotsusest ei selgu, miks on halduskohus pidanud raudteed samaväärselt oluliseks mõlema vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse hindamisel. 3) Kohus on jätnud käsitlemata mitmed kaebaja väited ja hindamata kaebaja esitatud tõendid, põhjendamata nende arvestamata jätmist. Kohus pole analüüsinud järgmisi kaebuse väiteid: vaidlustatud haldusaktid piiravad ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust; valla ÜP ja selle alusel koostatud mitmed sama taseme planeeringud on aegunud ega arvesta valla arengu eesmärkidega; esineb kaebaja huvidega samasuunaline ülekaalukas avalik huvi muuta asjassepuutuvaid üldplaneeringuid; detailplaneeringute menetluses saab välja selgitada kõik asjakohased mõjud ning vajaduse korral täpsustada planeeringulahendusi; Haabneeme ÜP vastuvõtmise aeg on prognoosimatu ning selle senine menetlus on olnud ebamõistlikult pikk. Halduskohus on küll leidnud, et vastustaja viivitas õigusvastaselt kaebaja taotluste menetlemisega, kuid pole selgitanud, miks see rikkumine ei mõjuta vaidlustatud haldusaktide õiguspärasust. Halduskohus ei hinnanud, kas asjaolu, et vastustaja ei kaalunud erandlikku võimalust algatada üldplaneeringuga vastuolus olevad detailplaneeringud, võiks tingida vaidlustatud haldusaktide tühistamise. Kõiki kaebaja argumente ja esitatud tõendeid igakülgselt ja põhjalikult hinnates oleks halduskohus pidanud leidma, et otsused nr 61 ja nr 62 on sündinud kaalutlusõiguse olulise rikkumise tulemusena, mistõttu oleks halduskohus pidanud tühistamisja kohustamisnõuded rahuldama. 4) Kui ringkonnakohus ei pea primaarnõuete rahuldamist põhjendatuks, tuleb alternatiivne kahjunõue rahuldada täies ulatuses. Arvestades, et halduskohtu hinnangul põhjustas vastustaja oma tegevusega kaebajale ajalist ja rahalist kulu, jääb arusaamatuks, miks jättis kohus kahju hüvitamise nõude osaliselt rahuldamata. Kui vastustaja oleks käitunud õiguspäraselt, poleks kaebajal olnud vajadust teha kulutusi õigusabile. Kulude põhjendatust kinnitab muu hulgas asjaolu, et vaie rahuldati. Halduskohus pole selgitanud, kuidas oleks kaebaja pidanud lisaks esitatud arvetele veenma kohut selles, et õigusabikulud on seotud detailplaneeringute menetlusega. Võlaõigusseaduse § 128 lg 3 on kohaldatav ka praeguses asjas.
11.Viimsi vald vaidleb AS Milstrand apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. 1) Halduskohus on õigesti leidnud, et otsused nr 61 ja nr 62 on õiguspärased. Asjaolu, et valla menetluses on Haabneeme ÜP, ei anna alust kaebaja taotluste rahuldamiseks. 2) Halduskohus ei ole sisustanud ebaõigesti PlanS § 75 lg 1 p-i 1. Kaebaja lähtub vaid sellest, kuidas on õigusaktis sätestatud raudtee likvideerimine, kuid praegusel juhul pole tegemist pelgalt raudtee likvideerimisega, vaid tulevikku suunatud plaanidega nimetatud alal toimima hakkava võimaliku transpordiühendusega. Raudteerajatise likvideerimine ei muuda üldplaneeringus kehtestatud lahendust, millega raudtee aluse maa juhtotstarve jääb endiselt raudteemaaks. See tagab transpordiühenduste mitmekesisuse ja võimaldab rööbastranspordi rajamist, mis on võimalik üksnes üldplaneeringu menetluse kaudu. Halduskohus on õigesti leidnud, et niivõrd olulise ruumilise muudatuse tegemine, mille tulemusel kaob üks 9(15)
3-20-2307 transpordiliik ja üldplaneeringus näidatud transpordiühendus, ei saa toimuda kergekäeliselt kohast menetlust läbimata. Niivõrd märkimisväärne ruumiline muutus, millel on ühiskonnale oluline ja pikaajaline mõju, peab arvestama laiemat ruumilist arengut ja selle mõjusid suuremale alale, kui seda võimaldab kitsalt piiritletud maa-ala kohta koostatav detailplaneering. 3) Kaebaja kahjunõue on alusetu. Kaebuse lisaks olevad ARS Projekt OÜ arved koostati enne I DP ja II DP taotluste esitamist Viimsi vallale ning K Projekt 30 AS arved koostati enne esimest Viimsi Vallavalitsuse planeerimiskomisjoni koosolekut, millel arutati Milstrand AS kolme avaldust detailplaneeringu algatamiseks. Seega olid kõik need arved seotud I DP ja II DP algatamise taotluste esitamisega, mitte aga planeerimiskomisjoni juhistega taotluste muutmiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Kaebaja esitas ringkonnakohtule koos apellatsioonkaebuse ning 13.05.2021 ja 01.09.2021 menetlusdokumentidega uued tõendid (dtl 472–476, 514–559, 567–598). Vastustaja esitas koos 13.05.2021 vastusega ühe uue tõendi (dtl 503–507). Ringkonnakohus leiab, et tõendid on asjakohased ning puudub alus nende tagastamiseks, mistõttu võtab ringkonnakohus need asja materjalide juurde.
13.Kaebaja on vaidlustanud vastustaja otsused nr 61 ja nr 62, millega jäeti algatamata detailplaneeringud kaebaja 15.05.2019 taotlustes sisalduva ettepaneku alusel. Lisaks tühistamis- ja kohustamisnõudele on kaebaja esitanud ka alternatiivse kahju hüvitamise nõude. Esmalt hindab ringkonnakohus primaarnõuete põhjendatust (I), seejärel kahju hüvitamise nõude põhjendatust (II) ning viimaks lahendab apellatsioonkaebused ja jagab menetluskulud (III). I
14.PlanS § 128 lg-s 2 loetletud juhtudel võib kohaliku omavalitsuse üksus jätta detailplaneeringu algatamata. PlanS § 128 lg 2 p 1 kohaselt ei algatata detailplaneeringut muu hulgas juhul, kui selle algatamine on ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. PlanS § 128 lg 3 järgi ei kohaldata PlanS § 128 lg 2 p-i 1 üldplaneeringut muutva detailplaneeringu puhul. PlanS § 142 lg 1 sätestab, et detailplaneeringu võib põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduse muutmise ettepanekut. PlanS § 142 lg 2 esimese lause järgi kohaldatakse üldplaneeringu põhilahenduse muutmise ettepanekut sisaldava detailplaneeringu koostamisele üldplaneeringu koostamisele ettenähtud menetlust, arvestades seejuures nimetatud paragrahvis sätestatud erisusi (§ 142 lg 2 teine lause ja lg-d 3–8).
15.Otsuses nr 61 on vastustaja leidnud, et I DP taotlus on ilmselgelt vastuolus teemaplaneeringuga ning taotlusest ega huvitatud isiku hilisematest arvamustest ei nähtu erandlikke asjaolusid ja ülekaalukat avalikku või niivõrd olulist erahuvi, mis kaaluks üle üldplaneeringu kohase maakasutuse muutmise ning tingiks üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise vajaduse. Detailplaneeringu algatamata jätmise õigusliku alusena on viidatud PlanS § 128 lg 2 p-le 1. Otsuse nr 62 põhjendustest nähtuvalt on vastustaja pidanud taotluse kohasest planeeringulahendusest tulenevaid üldplaneeringus tehtavaid muudatusi (sh elanikkonna ja liikluskoormuse kasv, raudtee likvideerimine) liiga ulatuslikeks, et otsustada neid detailplaneeringu menetluses. Ühtlasi märkis vastustaja, et kuivõrd Haabneeme ÜP-d ei ole veel vastu võetud, ei saa sellest taotluse lahendamisel juhinduda, küll aga tuleb kõnealuse üldplaneeringu koostamise menetluses analüüsida huvitatud isiku ettepanekut senise ruumilise lahenduse muutmise võimalikkuse kohta ning kaaluda sellega kaasnevaid mõjusid. Otsuses nr
10(15)
3-20-2307 62 on samuti viidatud vastuolule teemaplaneeringuga ning sarnaselt leitud, et ei esine erandlikke asjaolusid ja ülekaalukaid huve, mis tingiksid üldplaneeringu põhilahenduse muutmise.
16.Vaidlustatud otsuste põhjendustest nähtub, et vastustaja ei ole jätnud kaebaja taotlusi rahuldamata pelgalt vastuolu tõttu üldplaneeringuga, vaid on kaalunud ka võimalust algatada üldplaneeringut muutev detailplaneering.
17.Kohtupraktikas on leitud, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda tema planeeringu algatamise taotluse rahuldamist, kuid ta on õigustatud nõudma, et haldusorgan kaaluks õiguslikke hüvesid õiglaselt (Riigikohtu 06.11.2002 otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02, p 10). Kuivõrd detailplaneeringu koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu linna või valla territooriumil valitsevat olukorda, peaks detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine jääma erandlikuks võimaluseks, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele. Näiteks on see võimalik üldplaneeringu kehtestamise järel tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral (Riigikohtu 19.04.2007 otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 11). Ka eraõiguslikust isikust maaomanik või arendaja peab maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud üldplaneeringuga ning sellega, et üldplaneeringut mõjuva põhjuseta muuta ei saa (Riigikohtu 15.01.2009 otsus asjas nr 3-3-1-87-08, p 22). Seega tuleb praeguses asjas hinnata, kas vastustaja on arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ning kaalunud erinevaid huvisid.
18.Kaebaja leiab, et kuivõrd valla ÜP kehtestamisest on möödunud enam kui 20 aastat ja teemaplaneeringu kehtestamisest enam kui 15 aastat, ei ole need planeeringud enam ajakohased. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 5 lg 1 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksus vaatab enne selle seaduse jõustumist kehtestatud üldplaneeringud üle hiljemalt 2018. aasta 1. jaanuariks. PlanS § 92 lg 1 järgi vaatab kohaliku omavalitsuse volikogu üldplaneeringu üle iga viie aasta tagant. Viimsi Vallavolikogu 11.03.2014 otsuses nr 19 „Viimsi valla üldplaneeringute ülevaatamine“ leiti, et nimetatud üldplaneeringud on ajakohased ning otsustati need kehtima jätta. Ringkonnakohtule ei nähtu, et vastustaja oleks valla ÜP ja teemaplaneeringu pärast PlanS ja EhSRS jõustumist üle vaadanud. Üldplaneeringu tavapärane kehtivusaeg on 10–15 aastat (Riigikohtu 26.05.2021 otsus asjas nr 3-17-2013, p 23). Arvestades valla ÜP ja teemaplaneeringu kehtestamisest ja viimasest ülevaatamisest möödunud aega, on nende ajakohasus vaieldav, kuid sellegipoolest on need kehtivad haldusaktid ja nendega tuleb detailplaneeringute menetlemisel arvestada (HMS § 60 lg 2).
19.Valla arengukava perioodiks 2014–2020 (dtl 122–197) nägi perspektiivis ette Miiduranna sadamaala ümberstruktureerimise ja keskkonnaohtlike tegevuste lõpetamise (lk 56). Arengukavas perioodiks 2020–2024 (dtl 55–121) ei ole sellest eesmärgist loobutud (vt lk 14). 2006. aastal algatatud Haabneeme ÜP asendaks samal alal kehtinud varasema(d) üldplaneeringu(d), kuid seda ei ole seni kehtestatud. Haabneeme ÜP-ga kavandatakse senised tootmismaad (sh kaebajale kuuluvad Laeva tee 4 ja raudtee alused kinnistud) planeerida ümber korterelamu-, äri- ja ühiskondlike hoonete maaks (Haabneeme ÜP eskiislahenduse seletuskiri, lk 16–17). Ringkonnakohus möönab, et Haabneeme ÜP menetlus on kestnud juba ligikaudu sama kaua kui on tavapärane üldplaneeringu kehtivusaeg, mida ei saa pidada mõistlikuks menetlusajaks. Haabneeme ÜP eskiislahendus on avalikul väljapanekul kuni 31.10.2021 (Viimsi Vallavalitsuse 23.03.2021 kiri nr 10-10/1556, dtl 475) ning pole võimalik prognoosida selle vastuvõtmise ja kehtestamise aega.
20.Kohtupraktika kohaselt ei ole kohalikul omavalitsusel keelatud planeeringu kaalumisel võtta arvesse asjakohastes mittesiduvates dokumentides väljendatud huve, sh koostamisel oleva kõrgema astme planeeringu eesmärke, eeldusel, et selles on piisavalt selgelt väljendatud 11(15)
3-20-2307 olulised avalikud või erahuvid ning kehtiv õigus seda ei välista (Riigikohtu 08.08.2016 otsus asjas nr 3-3-1-88-15, p 23). Eskiisi staadiumis planeeringudokumenti ei saa aga üldjuhul pidada piisavalt täpseks, et selle põhjal kehtiva üldplaneeringu põhilahendust ulatuslikult muutvaid detailplaneeringuid algatada ja kehtestada, ning hetkel pole kindlalt teada, millisel kujul planeering vastu võetakse. Ka kaebaja ise on esitanud Haabneeme ÜP eskiisile vastuväite ja ettepanekud (dtl 503–507). Ringkonnakohtu hinnangul ei saa eskiisi staadiumis Haabneeme ÜP-st ega valla arengukavadest (viimaste puhul nende üldisuse tõttu) tuletada olulist avalikku ega ülekaalukat erahuvi algatada kehtivaid üldplaneeringuid muutvad detailplaneeringud. Kehtivad üldplaneeringud juba eelduslikult väljendavad avalikke huve (vt Riigikohtu 27.01.2010 otsus asjas nr 3-3-1-79-09, p 13) ning samuti on avalikes huvides, et nende muutmisel arvestatakse kogu piirkonna olude ja arenguga, mida detailplaneeringu menetlus ilmselt samaväärselt ei võimalda. Arvestades, et I DP ja II DP taotlus eeldavad üldplaneeringu kohase põhilahenduse ulatuslikku muutmist, ei ole ringkonnakohus veendunud, et kõik asjakohased mõjud saavad detailplaneeringu menetluses välja selgitatud ja vajadusel leevendatud.
21.Mõlemad kaebaja esitatud detailplaneeringu algatamise taotlused puudutavad kaebaja kinnistutel kulgevat raudteed, nähes ette selle likvideerimise. See, kui ulatuslikku lõiku raudteest konkreetne taotlus puudutab, ei ole ringkonnakohtu hinnangul oluline, kuivõrd mõlema taotluse lahendamisel tuli arvestada raudteeharu likvideerimisega. Vastustaja on otsustes nr 61 ja nr 62 PlanS § 75 lg 1 p-le 1 viidates leidnud, et kuivõrd raudtee likvideerimisega kaasneb üldplaneeringu kohase transpordivõrgustiku ulatuslik ja olemuslik muutmine, tuleb see otsustada üldplaneeringu menetluses. Ka halduskohus leidis, et raudtee asukoha valik hõlmab selle likvideerimist. Ringkonnakohus märgib, et raudtee asukoha valik on oluline otsus valla ruumilise arengu põhimõtete ja tingimuste üle, mis kuulub üldplaneeringu ülesannete hulka. Raudtee likvideerimine (üldplaneeringut muutva) detailplaneeringu alusel ei ole siiski välistatud. Seejuures tuleb eristada avalikku (raudteeseaduse (RdtS) § 4) ja mitteavalikku raudteed (raudtee, mis ei ole avaliku raudtee osa – RdtS § 2 p 8), kuivõrd viimasel juhul ei pruugi raudtee likvideerimise mõju transpordivõrgustikule olla sedavõrd oluline, et selle üle peaks tingimata otsustama üldplaneeringu koostamise käigus. Kaebaja väitel on tema kinnistutel paiknev raudtee eraomandis ning sellel ei pakuta avalikku ühistransporditeenust. Otsustes nr 61 ja nr 62 ei ole märgitud, kas asjaomane raudtee on avalikus kasutuses või mitte, ega põhjendatud, milline avalik huvi tingib vajaduse raudtee säilitada. Selleks ei saa ringkonnakohtu hinnangul olla pelgalt asjaolu, et raudteetaristu taastamine on ressursimahukas, juhul kui raudtee ei ole avalik ning seda ei plaanita ka perspektiivis avalikuks kasutamiseks määrata.
22.Samas tuleb arvestada, et detailplaneeringu algatamise taotlustega soovis kaebaja mitte üksnes raudtee likvideerimist, vaid tootmis- ja transpordimaa muutmist äri- või elamumaaks ning ehitusõiguse andmist äri- ja eluhoonete ehitamiseks. Raudtee likvideerimine ei ole sama tähenduse ja kaaluga tegevus, mis transpordimaa sihtotstarbe muutmine. Isegi kui perspektiivis on ette nähtud raudtee likvideerimine, ei tähenda see, et ala tähtsus transpordimaana ei säili. Maa- ja planeerimiskomisjoni 08.01.2020 protokollist nähtub, et komisjoni arvates peaks AS Milstrand tootmisalast kuni Pärnamäe ristmikuni kujunema tulevikus transpordimaa, mis on oluline nii detailplaneeringu kui ka Haabneeme ÜP tähenduses; raudtee ja kogu liiklussüsteem tuleb lahendada tervikuna, arvestades kogu piirkonda teenindavat liiklusskeemi (dtl 252–255, p 6). Transpordivõrgustiku ja muu infrastruktuuri terviklik lahendamine on PlanS § 75 lg 1 p 1 järgi üldplaneeringu ülesanne.
23.Kaebaja taotluste alusel detailplaneeringute kehtestamine tähendaks üldplaneeringu kohase lahenduse ulatuslikku muutmist, mis avaldaks märkimisväärset mõju kogu valla territooriumile (sh liiklustiheduse kasv, vajadus täiendava sotsiaalse taristu järele), ning selline muudatus 12(15)
3-20-2307 eeldaks olulise avaliku või ülekaaluka erahuvi esinemist. Vastustaja hinnangul taotlustest selliseid huvisid ei nähtunud. Ka kohtumenetluses ei ole selgunud asjaolusid, mis annaks põhjust seada see vastustaja hinnang kahtluse alla.
24.Kaebaja leiab, et detailplaneeringute algatamata jätmine riivab tema ettevõtlusvabadust, kuivõrd tal ilmselt ei lubataks asjaomastel kinnistutel praegust äritegevust laiendada, sest see oleks vastuolus valla kehtiva arengukavaga, kuid samas ei võimaldata tal ka äritegevust ümber korraldada. Ringkonnakohus märgib, et kaebaja pole väitnud, et tema praegune äritegevus senises mahus oleks takistatud või sellele oleks seatud kehtiva üldplaneeringu või muu õigusaktiga olulisi piiranguid. Seega saab kaebaja jätkata senist tegevust vähemalt kuni uue üldplaneeringu kehtestamiseni. Detailplaneeringu algatamisest keeldumine võib riivata kaebaja ettevõtlusvabadust, kuid selline riive tugineb praegusel juhul õiguslikule alusele. Ühestki planeeringudokumendist ega muust õigusaktist ei tulene kaebajale õigustatud ootust laiendada senist tootmistegevust ega korraldada äritegevus asjassepuutuvatel kinnistutel ümber I DP ja II DP taotlustes kavandatud viisil ja mahus. Ringkonnakohtu hinnangul pole seega põhjust rääkida kaebaja ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalsest riivest.
25.Detailplaneeringu algatamise otsuste tegemise viibimine ei ole viinud vastustajat õigusvastaste otsuste tegemiseni. Ringkonnakohtule ei nähtu ka muid rikkumisi, mis võinuks mõjutada asja otsustamist. Vastustaja andis kaebajale 28.09.2020 kirjaga (dtl 283–284) teada, et kavandab jätta detailplaneeringud algatamata PlanS § 128 lg 2 p 1 alusel. Kaebaja ärakuulamist ei ole põhjust pidada pelgalt formaalseks.
26.Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et halduskohus on otsuste nr 61 ja nr 62 tühistamise nõude ja kohustamisnõude õigesti rahuldamata jätnud. II
27.Kuivõrd primaarnõuded ei kuulu rahuldamisele, tuleb lahendada alternatiivne kahju hüvitamise nõue. Kaebaja taotleb kahju hüvitamist kokku 29 635 euro ulatuses. Kahjuna käsitab kaebaja arhitektuurse kavandi ning arhitektuurse ja funktsionaalse kontseptsiooni (ARS Projekt OÜ arved 12.03.2018 nr 25-2018, 02.07.2018 nr 59-2018, 12.10.2017 nr 83-2017 ja 05.12.2018 nr 110-2018, kokku 14 470 eurot ilma käibemaksuta) ja detailplaneeringute koostamise (KProjekt AS 31.05.2019 arved nr 190158, nr 190159 ja nr 190160, kokku 10 350 eurot ilma käibemaksuta) kulusid ning õigusteenuse tasusid (Advokaadibüroo Walless OÜ arved 31.10.2020 nr 2021301, 31.05.2020 nr 2021220 ja 30.06.2020 nr 2021232, kokku 4815 eurot ilma käibemaksuta).
28.Arhitektuurse kavandi ning arhitektuurse ja funktsionaalse kontseptsiooni koostamise kulud on kantud enne detailplaneeringute projektide koostamist ja algatamise taotluste esitamist ning tuleb jätta kaebaja enda kanda. Ka detailplaneeringu algatamise taotluste esitamisega (detailplaneeringute koostamisega) seotud kulud tuleb jätta kaebaja kanda. Kuivõrd detailplaneeringu algatamise taotluse esitamisel ei ole isikul õigustatud ootust, et planeering taotletud kujul algatatakse ja kehtestatakse, jäävad taotluse esitamisega seotud kulud huvitatud isiku kanda sõltumata sellest, kas planeering algatatakse või mitte. Kaebaja esitatud kirjavahetusest (dtl 514–517) ei nähtu, et vastustaja oleks eskiisiga tutvumisel kaebajale kinnitanud, et kaebaja esitatud kavandil põhinev detailplaneering kuuluks algatamisele. Õiguspärane ootus saab tugineda üksnes selgele lubadusele, mille puhul on alust arvata, et seda ei muudeta (Riigikohtu 27.01.2010 otsus asjas nr 3-3-1-79-09, p 15). Praegusel juhul ei ole vastustaja ametnikud kaebajale selliseid lubadusi andnud. Isegi kui vastustaja võis juba kavandite põhjal järeldada, et nende järgi koostatud detailplaneering oleks vastuolus kehtivate üldplaneeringutega, ei olnud vastustajal enne detailplaneeringute algatamise taotluste esitamist võimalik täielikult välistada planeeringute algatamist, arvestades, et ettepanekute täpsem sisu 13(15)
3-20-2307 polnud teada ning kaaluda tuli ka üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise võimalikkust.
29.K-Projekt AS arve nr 190158 (dtl 207) puudutab selgituse kohaselt Randvere tee ja Raudtee kinnistute detailplaneeringu koostamist, arve nr 190160 (dtl 209) kajastab Raudtee R2, Raudtee R3 ja Raudtee R4 kinnistute detailplaneeringu koostamist ning arve nr 190159 (dtl 208) puudutab Raudtee R1 kinnistu detailplaneeringut, mille algatamisest kaebaja loobus. Ringkonnakohus märgib, et kaebaja pole tõendanud väidet, et ta loobus Raudtee 1 kinnistu detailplaneeringu algatamise taotlusest vastustaja tagasiside tõttu, et sellest taotlusest loobumine võib soodustada I DP ja II DP taotluste rahuldamist. Samas pole selle väite tõendamine ka oluline, kuivõrd kõigi kolme detailplaneeringu algatamise kulud tuleb jätta kaebaja kanda. Kaebaja ja K-Projekt AS vahel 26.04.2019 sõlmitud konsultatsioonilepingu nr 19-054 (dtl 582–587 ja 593–598 (originaal)) järgi pidi kaebaja tasuma osa lepingu maksumusest pärast detailplaneeringu algatamisettepaneku koostamist ja kohalikule omavalitsusele esitamist (lepingu punktid 7.2.1.1, 7.2.2.1 ja 7.2.3.1), kusjuures lepingu hinnas sisaldus detailplaneeringu kaks lahendusvarianti: esialgne ning selle tagasilükkamisel või olulisel muutmisel ka teine variant (lepingu p 10.1). Halduskohus on ebaõigesti lähtunud üksnes arvete kuupäevast: KProjekt AS arved on küll esitatud pärast detailplaneeringu algatamise taotluste esitamist, kuid need kajastavad algatamisega seotud kulusid, s.o algatamisettepaneku koostamist ja selle esitamist vallale. Arved on esitatud enne seda, kui taotlusi arutati Viimsi Vallavalitsuse erinevate komisjonide koosolekutel, millest esimene toimus 12.06.2019. Isegi kui planeeringulahenduse muutmine oli tingitud vastustajalt saadud tagasisidest (erinevate komisjonide koosolekutel tehtud otsused), siis muudatuste tegemine kajastus lepingu kohaselt juba 31.05.2019 arvete alusel tasutud summas. Seega ei suurendanud vastustaja tegevus (sh PlanS § 128 lg-s 4 sätestatud tähtaja rikkumine) ega planeeringulahenduse muutmine kaebaja kulusid. Järelikult puudub alus K-Projekt AS 31.05.2019 arvete alusel tasutud summade väljamõistmiseks vastustajalt.
30.Advokaadibüroo Walless OÜ arvete (dtl 210–215) lisadelt nähtub, et need kajastavad vaidemenetlusega seotud kulusid ning lisaks ka pärast vaideotsuse tegemist tekkinud kulusid. Ehkki vaide esitamine oli tingitud asjaolust, et vastustaja viivitas detailplaneeringute algatamise otsustamisega ning vaie ka rahuldati, ei ole vaidemenetlusega seotud kulud hüvitatavad. Riigikohus on leidnud, et vaidemenetluse õigusabikulusid ei saa põhimõtteliselt hüvitada, sest see oleks vastuolus vaidemenetluse olemusega. Vaidemenetluse üks eesmärke on anda isikule võimalus kaitsta oma õigusi võimalikult lihtsas, kiires ja odavas menetluses. Ka vaidemenetlusele laieneb haldusmenetluse uurimispõhimõte ja haldusorgani selgitamiskohustus. Seega saab igaüks ka õigusabi kasutamata esitada vaide sellest sõltumata, kas tal on vastavaid eriteadmisi ja kogemusi (16.03.2005 otsus asjas nr 3-3-1-93-04, p 14). Ka pärast vaideotsuse tegemist vahemikus 26.08.2020–30.10.2020 tehtud toimingutega (sh vaideotsusega tutvumine, vallale seisukoha esitamine, kirjavahetus kliendiga, 20.10.2020 otsuste analüüs) seotud õigusabikulud ei ole käsitatavad vastustaja tegevusega kaebajale tekitatud hüvitatava kahjuna. Sisuliselt on tegemist haldusmenetluses osalemise kuludega, sh arvamuse koostamine otsuste eelnõudele, milleks kaebajal sarnaselt vaidemenetluses osalemisega polnud tingimata vaja kasutada õigusteadmistega esindajat.
31.Seega tuleb alternatiivne kahju hüvitamise nõue jätta täies ulatuses rahuldamata. III
32.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus vastustaja apellatsioonkaebuse ning jätab kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse osas, millega kaebus rahuldati, ning teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse täies ulatuses rahuldamata. 14(15)
3-20-2307
33.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja menetluskulud halduskohtus olid 8940 eurot (käibemaksuta) ning ringkonnakohtus 10 416,45 eurot (sh riigilõiv 516,45 eurot ja õigusabikulud 9990 eurot (käibemaksuga)). Kuivõrd kaebaja apellatsioonkaebus ja kaebus tuleb jätta rahuldamata, jäävad kaebaja esimese ja teise kohtuastme menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja menetluskuluks on apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 372,6 eurot. See summa tuleb kaebajalt vastustaja kasuks välja mõista.
(allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.