Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Villem Lapimaa ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
2. juuli 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1761
Haldusasi
OÜ Väo Paas kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse
19.augusti 2020. a korralduse nr 656 ja Ojaveere katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetlusega viivitamise õigusvastaseks tunnistamiseks ning kohustada Ojaveere katastriüksuse muutma Maa-ameti
23.detsembril 2019 esitatud taotluse alusel
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22. detsembri 2020. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja OÜ Väo Paas, esindajad vandeadvokaadid Martin Triipan ja Rauno Klemm Vastustaja Jõelähtme vald, esindaja vandeadvokaat Karl Haavasalu Kolmas isik Eesti Vabariik (Maa-ameti kaudu), esindaja Kaire Bamberg
Menetluse alus ringkonnakohtus
Jõelähtme valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 29. juunil 2021
RESOLUTSIOON
Jätta Jõelähtme valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
22.detsembri 2020. a otsus asjas nr 3-20-1761 muutmata. Mõista Jõelähtme vallalt OÜ Väo Paas kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud 2200 eurot.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 2. augustil 2021 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest
3-20-1761 arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Jõelähtme Vallavolikogu algatas 11. augusti 2016. a otsusega nr 361 Ruu küla lähiümbruse (sh Ojaveere maaüksuse) kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise menetluse.
2.Jõelähtme Vallavolikogu võttis 15. veebruari 2017. a otsusega nr 425 Ruu küla lähiümbruse (sh Ojaveere maaüksuse) kohaliku tasandi kaitse alla. Kaitse alla võtmist põhjendati sellega, et esineb vajadus kaitsta ja väärtustada Ruu küla lähiümbruse metsastunud luiteid. Otsusega keelati muu hulgas maavarade kaevandamine.
3.Tallinna Halduskohus tühistas 22. novembri 2017. a otsusega haldusasjas nr 3-17-563 Jõelähtme Vallavolikogu 15. veebruari 2017. a otsuse nr 425. Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. mai 2018. a otsusega halduskohtu otsuse muutmata. Riigikohus jättis 30. mai 2019. a otsusega kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid muutis otsuse põhjendusi.
4.Jõelähtme Vallavolikogu jätkas 27. juuni 2019. a otsusega nr 231 Ruu küla lähiümbruse (sh Ojaveere maaüksuse) kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise menetlust.
5.Keskkonnaamet andis 29. novembri 2019. a korraldusega nr 1-3/19/2311 OÜ-le Väo Paas kaevandamisloa ehituslubjakivi kaevandamiseks Ojaveere maaüksusel.
6.Jõelähtme vald esitas Keskkonnaameti 29. novembri 2019. a korralduse nr 1-3/19/2311 peale kaebuse (haldusasi nr 3-19-2448).
7.Maa-amet saatis 23. detsembril 2019 Jõelähtme Vallavalitsusele taotluse nr 7-1/19/19138, milles Keskkonnaameti 29. novembri 2019. a korraldusele viidates paluti maakatastriseaduse (MaaKatS) § 182 lg 4 alusel muuta Ojaveere maaüksuse sihtotstarve mäetööstusmaaks.
8.Jõelähtme Vallavalitsus peatas 19. augusti 2020. a korraldusega nr 656 Maa-ameti
23.detsembri 2019. a taotluse nr 7-1/19/19138 menetlemise kuni kohtuotsuse jõustumiseni haldusasjas nr 3-19-2448. Haldusmenetluse jätkamine tooks kaasa ebaõige otsuse. Haldusmenetluse peatamine on vajalik, kuna Ojaveere katastriüksuse sihtotstarbe muutmine või muutmata jätmine sõltub sellest, kas kaevandamisluba tühistatakse või jääb kehtima. Seejuures tuleb arvesse võtta asjaolu, et Jõelähtme Vallavolikogu 13. augusti 2020. a otsusega nr 424 võeti Ruu küla lähiümbrus kaitse alla, millest tulenevalt on maavara kaevandamine Ojaveere katastriüksusel keelatud. Kaevandamisluba on antud õigusvastaselt ning samas ei ole katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ainus ega põhiline asjaolu, mis OÜ-l Väo Paas kaevandamisega alustamist takistab, kuna kaevandamiseks puuduvad tal ka veeluba ja õhusaasteluba.Liiati ei võimalda Ojaveere katastriüksusel kaevandamist kehtiv üldplaneering.
2(9)
3-20-1761
9.OÜ Väo Paas esitas halduskohtule kaebuse, milles taotles Jõelähtme Vallavalitsuse
19.augusti 2020. a korralduse nr 656 tühistamist ning Ojaveere maaüksuse sihtotstarbe muutmise menetlusega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning Jõelähtme Vallavalitsuse kohustamist lahendada viivitamatult Ojaveere katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotlus. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) haldusmenetluse peatamine oli õigusvastane. Kaebajal on kehtiv kaevandamisluba, mistõttu ei olnud vastustajal MaaKatS § 182 lg 4 alusel katastriüksuse sihtotstarbe muutmise üle otsustamisel kaalutlusõigust; 2) vastustaja on võtnud menetluse peatamisel ekslikult arvesse enda hinnangut kaevandamisloa õigusvastasuse kohta; 3) kohaliku kaitseala moodustamise otsus ei anna alust keelduda katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest. Kohaliku kaitseala loomise korraldus on halduskohtus vaidlustatud (haldusasi nr 3-20-1717); 4) MaaKatS § 182 lg 4 eesmärk on tagada, et katastriüksuse sihtotstarve muudetakse vastavaks kehtiva kaevandamisloaga. Menetluse peatamist ei saa õigustada väidetava ebaõige otsustamise ohuga. Kaevandamisluba kehtib ning sihtotstarbe muutmine ei ole pöördumatu. Mäeeraldise maa sihtotstarbe muutmisega viivitamine pärsib kehtivast kaevandamisloast tulenevate õiguste realiseerimist, kuna see lükkab edasi riigiga Ojaveere maaüksuse rendilepingu sõlmimise. Samuti ei saa kaebaja teha vajalikke kaevandamise eeltöid; 5) vastustaja seisukoht, et kaebajal puuduvad kaevandamisega alustamiseks vajalikud muud keskkonnaload, on asjakohatu. Kaebaja ei pea tõendama, et pärast katastriüksuse sihtotstarbe muutmist on võimalik asuda kohe kaevandama.
10.Jõelähtme vald taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebajal ei ole õigust menetlustoimingut vaidlustada. Menetluse peatamine ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja pole tõendanud, et tal on võimalik kaevandama asuda. Kaebajal pole kaevandamisprojekti, veeluba ega õhusaasteluba; 2) keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-ga 13 oleks vastuolus see, kui kaevandamise eeltöödega saaks alustada olukorras, kus keskkonnaloa õiguspärasus pole selge. Kaebaja pole riigiga sõlminud rendilepingut, sihtotstarbe küsimus seda ei takistaks; 3) karjääri rajamine oleks vastuolus kehtiva üldplaneeringuga. Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu menetlust ei ole alustatud. Kaevandamise välistab Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsus; 4) menetluse jätkamine võib kaasa tuua vale otsustuse, kuna kaevandamisluba on kohtus vaidlustatud. Kaevandamisloa tühistamine on võimalik, kuna puudus Vabariigi Valitsuse nõuetekohane nõusolek. Ruu küla lähiümbrus on võetud kohaliku kaitse alla ja see keelab Ojaveere maaüksusel kaevandamise. Kaevandamist ette valmistavad tööd hävitaksid väärtusliku looduse. MaaKatS § 182 lg 4 ei välista maaüksuse sihtotstarbe muutmise peatamist. Kui see peaks teisiti olema, on viidatud norm vastuolus põhiseadusega.
11.Eesti Vabariik on vastuses seisukohal, et kaebus on põhjendatud kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) menetluse peatamiseks ei ole alust; 2) MaaKatS § 182 lg 4 ei näe vastustajale ette kaalutlusõigust; 3) kohalik omavalitsus ei pea katastriüksuse sihtotstarbe muutmisega ootama kuni kaevandamisloa üle toimuva kohtumenetluse lõppemiseni; 4) kaevandamisloa andmine on riigi otsustus. Kui riik on kaevandamisloa väljastanud, ei saa kohalik omavalitsus jätta mäetööstusmaa sihtotstarvet määramata. Riigil ei ole kaebajaga võimalik enne katastriüksuse sihtotstarbe muutmist sõlmida Ojaveere kinnistu rendilepingut.
3(9)
3-20-1761 Katastriüksuse sihtotstarbe muutmine on eeltoiming, mis tuleb teha enne riigile kuuluva maa eraisiku kasutusse andmist.
12.Tallinna Halduskohus rahuldas 22. detsembri 2020. a otsusega kaebuse ning tuvastas Jõelähtme Vallavalitsuse 19. augusti 2020. a korralduse nr 656 ning sellest tingitud Maa-ameti
23.detsembri 2019. a taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse ja kohustas Jõelähtme valda Maa-ameti 23. detsembri 2019. a taotlust nr 7-1/19/19138 läbi vaatama ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) kaebajal on menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõigus. Haldusmenetluse peatamisega kaasnev viivitus võib isiku õigusi rikkuda seeläbi, et ta jääb põhjendamatult pikaks ajaks õigusselgusetusse olukorda, mis takistab tal mõistlikult planeerida oma edasist tegevust. Soodne kohtuotsus ei korvaks viivitusega kaasnevat ajakaotust. Isikul on õigus nõuda õigusvastase viivituse lõpetamist. Maa-amet esitas vastustajale taotluse kaebaja huvides. Kaebajal on ettevõtlusvabaduse raames õigus sellele, et liigsete viivitusteta saabuks õigusselgus küsimuses, kas ta saab soovitud majandustegevusega tegelema asuda või mitte. Asjaolu, et lõpliku eesmärgi saavutamise teel võib olla muidki takistusi, ei tähenda, et isikul ei oleks õigus nõuda ühe konkreetse takistuse võimalikult kiiret ja tõhusat kõrvaldamist, kui asjaolud selle takistuse kõrvaldamist õigustavad ja selle kõrvaldamisega viivitamiseks ei ole haldusorganil seadusega kooskõlas olevat kaalukat põhjust. Seega ei sõltu kaebaja õiguste riive sellest, kas kaebaja saab kaevandama asuda või mitte, sh kas kaebajal on vee- ja õhusaasteluba või kaevandamisprojekt. Samuti ei ole asjakohane see, kas kaevandamine oleks vastuolus kehtiva planeeringuga. Lubade andmisega viivitamine rikub samuti ettevõtlusvabadust; 2) vaidlustatud korraldusest ei nähtu ühtki kaalukat põhjust, mis õigustaks Ojaveere katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotluse menetluse peatamist, mistõttu tõi see kaasa õigusvastase viivituse Maa-ameti 23. detsembri 2019. a taotluse lahendamisel; 3) ainuüksi mistahes õiguslike või faktiliste asjaolude muutumise võimalus ja sellega seonduv eelnimetatud ebaõige otsuse tegemise oht ei ole piisav, et õigustada haldusmenetluse peatamist. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 2 järgi on reegliks, et menetlus peab toimuma võimalikult kiiresti. Haldusmenetluse peatamise põhjuseks peab olema ülekaalukas vajadus vältida valede otsuste negatiivseid tagajärgi. Haldusmenetluse peatamise kaalumisel tuleb silmas pidada konkreetse haldusmenetluse eesmärki, õige otsuse tegemist takistava asjaolu laadi ja tähtsust asja otsustamise seisukohast, tehtava ebaõige otsuse negatiivseid tagajärgi ja nende hilisema heastamise võimalikkust ning puudutatud isikute huve. Siinsel juhul on vastustaja kaalunud neid asjaolusid ilmselgelt vääralt; 4) vastustaja andis menetluse peatamise otsustamisel ebaõige hinnangu kaebaja huvidele. Menetluse peatamine võib mõjutada seda, millal kaebaja saab asuda kaevandama. Vastustaja ei saa kaebajale ette kirjutada seda, millises järjekorras peab ta oma eesmärgi saavutamiseks tegutsema. Kaebaja ja kolmanda isiku seisukohtadest nähtub, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmine on eelduseks kaebaja ja riigi kui Ojaveere kinnistu omaniku vahelise rendilepingu sõlmimiseks. Kõnealuse eraõigusliku rendilepingu sõlmimisele peab eelnema avalik-õigusliku iseloomuga riigivara kasutusse andmise otsuse tegemine vastavalt maapõueseaduse § 90 lg 10 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 29. detsembri 2016. a määruse nr 161 (määrus nr 161) § 5 lg-le 1. Määruse nr 161 § 4 lg-s 1 on sätestatud kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise eeltoimingud, mis tuleb teha enne kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise otsuse tegemist. Kinnisasja maavara kaevandamiseks andja peab vajaduse korral korraldama katastriüksuse sihtotstarbe muutmise. Riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks andmise otsust ei saa teha, kui maale ei ole määratud kaevandamisloa realiseerimise eelduseks olevat mäetööstusmaa sihtotstarvet. Seega takistab katastriüksuse sihtotstarbe muutmine kaebajal kaevandamisega alustamiseks vajaliku järgmise sammu
4(9)
3-20-1761 astumist. Sellega viivitamine võib omakorda tuua kaasa viivituse järgmistes etappides ja lükata kokkuvõttes kaevandamisega alustamist edasi; 5) vastustaja ei võtnud arvesse seda, et menetluse peatamine on vastuolus MaaKatS § 182 lg 4 eesmärgiga, milleks on välistada kaevandamisloa saanud mäeeraldisele jäävate katastriüksustele mäetööstusmaa sihtotstarbe määramisel igasugune kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigus ning sellise kaalutlusõiguse teostamise huvides kaevandamisloa adressaadile täiendavate menetluslike takistuste seadmise võimalus (vt ka Riigikohtu 26. mai 2020. a otsus asjas nr 5-20-2). Kaevandamisloa adressaat ei pea hakkama kohalikule omavalitsusele põhjendama katastriüksuse sihtotstarbe muutmise vajalikkust või otstarbekust ega tõendama, et kaevandamisloa adressaadil on kaevandamisega alustamiseks kõik muud vajalikud load olemas ja ettevalmistused tehtud ega viimaks asuma kohaliku omavalitsusega kauplema selle üle, kas sihtotstarbe muutmiseks on parasjagu kõige parem aeg. Normi kohaselt tuleb vastustajal teha tehniline toiming. Vastustaja viide uurimispõhimõttele ei ole asjakohane, kuna kaebajale oli väljastatud kehtiv kaevandamisluba. Vastustajal ei olnud õigust asuda muid asjaolusid uurima. Vastustaja pädevuses pole hinnata kaevandamisloa õiguspärasust. Ebaõige otsustamisega ei kaasne kulusid ega ebameeldivusi HMS § 5 lg 2 mõttes; 6) haldusakti vaidlustamine ei mõjuta selle kehtivust. Vastustaja on kohustatud kehtivat haldusakti järgima; 7) vastustaja hindas vääralt Ojaveere katastriüksuse sihtotstarbe muutmise mõjusid, leides põhjendamatult, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmine annab kaebajale vahetult õiguse asuda looduskeskkonda muutma või hävitama. Maa sihtotstarbe muutmine on tehniline toiming ning see ei anna kaebajale õigust maad kindlal viisil kasutada. Kaevandamisluba on kaevandamise õiguslikuks aluseks, kui olemas on ka teised vajalikud load ja järgitakse seaduses kehtestatud kaitserežiimi. Kaebaja ei saa kaevandamisloa ega sihtotstarbe alusel asuda teostama raadamistöid. Raadamiseks on tarvis esitada metsateatised, mida kontrollib Keskkonnaamet. Vajadusel on vastustajal õigus registreeritud metsateatist vaidlustada. Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsuse alusel peab Keskkonnaamet hindama, kas Ojaveere katastriüksusel on raie lubatud. Kaevandamisluba ega katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei anna iseenesest kaebajale õigust mistahes kaevandamist ette valmistavate looduskeskkonda mõjutavateks tegevusteks, sõltumata Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsusest tulenevast kaitserežiimist; 8) soovides vältida kaevandamisloa kehtivusest tulenevaid mõjusid, oleks praegusel juhul vastustaja jaoks olnud kohane taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist haldusasjas nr 3-192448. See olnuks vastustaja jaoks alternatiivne ja vähemalt sama tõhus, ent MaaKatS § 182 lg 4 eesmärgi ja kehtiva haldusakti siduvuse põhimõttega paremini kooskõlas olev võimalus. Sisuliselt on vastustaja haldusmenetluse peatanud mitte ebaõige otsustamisega isikutele kaasnevate täiendavate kulude ja ebameeldivuste vältimiseks, vaid selleks, et tugevdada oma positsiooni haldusasja nr 3-19-2448 menetluses, saavutades ilma kohtu poolset hinnangut saamata sama tulemuse, mille vajalikkust ja proportsionaalsust oleks kohus pidanud hindama esialgse õiguskaitse kohaldamise üle otsustades.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
13.Jõelähtme vald taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) halduskohus jättis analüüsimata selle, mis on katastriüksuse sihtotstarbe määramise mõte ja eesmärk: anda usaldusväärset teavet konkreetse maaüksuse tegeliku või kavandatava kasutamise viisi kohta. Halduskohus jättis arvestamata asjaoluga, et Ojaveere maaüksuse kohta kehtivad kaks vastandlikku haldusakti, milleks on ühelt poolt kaevandamisluba ja teiselt poolt
5(9)
3-20-1761 otsus Ruu küla lähiümbruse (sh Ojaveere maaüksuse) kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmiseks; 2) halduskohus jättis arvestamata sellega, et kaevandamisloa kohaselt ei tohi ehituslubjakivi kaevandamine Ojaveere maaüksusel minna vastuollu kohaliku tasandi kaitseala kaitseeesmärgiga; 3) halduskohus jättis arvestamata sellega, et Riigikohus tegi 26. mai 2020. a otsuse nr 5-20-2 abstraktse normikontrolli raames ning selles pole analüüsitud konkreetse vaidluse asjaolusid; 4) praegusel juhul esineb suur oht, et vastustaja võib sihtotstarbe muutmise otsustada valesti. Vastustaja 13. augusti 2020. a otsus nr 424 kehtib. Vastustaja on kaevandamisloa kohtus vaidlustanud. Ehituslubjakivi kaevandamine on vastuolus valla üldplaneeringuga. Sellises ebaselges olukorras on vastustaja õigesti menetluse peatanud; 5) halduskohus on valesti käsitlenud neid negatiivseid tagajärgi, mis kaasneksid, kui maaüksuse sihtotstarve muudetakse mäetööstusmaaks. Vastustaja 13. augusti 2020. a otsus nr 424 välistab kaevandamise, mistõttu on ebaselge, miks halduskohus ei pidanud menetluse peatamist lubatavaks. Pärast sihtotstarbe muutmist alustatakse ettevalmistavate töödega. Mõistetamatu on halduskohtu viide võimalusele vaidlustada metsateatisi. Raieloa vaidlustamine tooks kaasa täiendava kohtuvaidluse ning pole välistatud, et kohus jätab esialgse õiguskaitse kohaldamata. Ettevalmistavateks töödeks on metsa raadamine, katendi eemaldamine, maavara paljandustööd, juurdepääsu rajamine jms. Selline tegevus hävitab väärtusliku looduse; 6) halduskohus on vastustaja huvisid valesti hinnanud. Sihtotstarbe muutmise menetluse peatamine omab kaebaja õigustele vähest mõju. Kaebajal pole võimalik alustada kaevandamisega, kuna Ruu küla lähiümbrus, sh Ojaveere maaüksus on võetud kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla, kaevandamisloa kohaselt ei tohi kaevandamine minna vastuollu kaitse-eeskirjaga, kaevandamine on vastuolus üldplaneeringuga, detailplaneering ei näe ette karjääri rajamist, kaebajal puudub vee- ja õhusaasteluba ning kaevandamisprojekti kohta puuduvad andmed; 7) rendilepingu sõlmimise küsimus ei välista menetluse peatamist, kuna lepingu sõlmimine ei sõltu maa sihtotstarbest; 8) kaevandamisluba on vaidlustatud haldusasjas nr 3-19-2448 ning Ruu küla lähiümbruse kohaliku tasandi kaitse alla võtmise otsus on vaidlustatud asjas nr 3-20-1717. Kohtuasjade tulemused pole teada; 9) kaevandamisloa menetluses ei ole antud nõuetekohast Vabariigi Valitsuse nõusolekut; 10) haldusmenetlus peatati uurimispõhimõtte rakendamiseks; 11) kaebaja ei saa menetlustoimingut iseseisvalt vaidlustada. Kaebaja väited ettevõtlusvabaduse rikkumise kohta pole tõendatud.
14.Kaebaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) vastustajal puudub kaalutlusõigus maaüksuse sihtotstarbe muutmisel; 2) halduskohus on MaaKatS § 182 lg 4 eesmärgi õigesti määratlenud. Vastustaja ei saa sihtotstarbe küsimuse lahendamisel otsustada kaevandamisõiguse üle; 3) halduskohus on õigesti leidnud, et vastustaja tohtis arvesse võtta üksnes seda, et väljastatud on kaevandamisluba. Muud asjaolud ei oma MaaKatS § 182 lg 4 kohaldamisel tähendust; 5) vastustaja väited katastriüksuse sihtotstarbe muutmise negatiivsete tagajärgede kohta on alusetud; 6) halduskohus on õigesti leidnud, et vastustaja on huve valesti väärtustanud; 7) erandlikke asjaolusid haldusmenetluse peatamiseks ei esinenud. Kuna olemas on kehtiv kaevandamisluba, tuli sihtotstarve ära muuta. Haldusmenetluse peatamist ei õigusta väide, et Ojaveere maaüksusel hävineks väärtuslik loodus. Asjakohane pole viidata uurimispõhimõttele; 8) halduskohus on kaebeõiguse õigesti tuvastanud;
6(9)
3-20-1761 9) halduskohus pole kaebuse piiridest väljunud.
15.Kolmas isik taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 2) kui väljastatud on kehtiv kaevandamisluba, tuleb maa sihtotstarbeks määrata mäetööstus- või turbatööstusmaa. Vastustajal puudub selles küsimuses kaalutlusõigus. Viimati märgitut ei muuda asjaolu, et olemas on kaks erineva sisuga haldusakti. Seejuures anti kaevandamisluba välja enne kaitseala moodustamise otsust. Kehtiva kaevandamisloa puhul peab kohalik omavalitsus viima oma haldusaktid kaevandamisloaga kooskõlla, mitte takistama kaevandamist. Kaitseala otsus ei oma siinses vaidluses tähendust; 3) vastustaja takistab võimalikku kaevandamist ning on katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatanud õigusvastaselt. Kaevandamisloa väljastamine on riigi tasandi otsus ja menetluse peatamine on vastuolus riikliku huviga; 4) halduskohus ei pidanud analüüsima kaevandamisloa sisu; 5) kinnisasja ei ole võimalik rendile anda enne sellekohast otsust, millele eelnevad kohustuslikud eeltoimingud (sh sihtotstarbe muutmine). Kolmas isik ei saa kaebajale maatulundusmaad rendile anda, kuna ta saaks rendilepingule mittevastava asja.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
16.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega korda neid kõiki üle (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele selgitab ringkonnakohus täiendavalt järgmist.
17.Maatulundusmaa sihtotstarbega Ojaveere katastriüksuse omanik on Eesti Vabariik. Keskkonnaamet lubas 29. novembri 2019. a korraldusega kaebajal kaevandada lubjakivi Ojaveere katastriüksusel. Seejärel esitas Maa-amet vastustajale MaaKatS § 182 lg-s 4 nimetatud taotluse määrata Ojaveere katastriüksuse uueks sihtotstarbeks mäetööstusmaa. Pärast taotluse saamist peatas vastustaja sihtotstarbe muutmise menetluse kuni kohtuotsuse jõustumiseni haldusasjas nr 3-19-2448, milles vastustaja on vaidlustanud Keskkonnaameti 29. novembri 2019. a korraldusega kaebajale väljastatud kaevandamisloa. Haldusasi nr 3-19-2448 on Tallinna Halduskohtu menetluses. Praeguses kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas sihtotstarbe muutmise menetluse peatamine oli õiguspärane.
18.Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kaebajal on õigus vaidlustada haldusmenetluse peatamist kui menetlustoimingut. HKMS § 45 lg 3 lubab menetlustoimingut vaidlustada ka ilma lõpliku haldusakti või toiminguta, kui menetlustoiming rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi sõltumata lõplikust tulemusest. Halduskohus on õigesti järeldanud, et haldusmenetluse peatamine toob kaasa selle, kus kaebajal ei ole võimalik oma ettevõtluse tarvis kavandada edasist tegevust kaevandamise ettevalmistamiseks. Samuti piirab menetluse peatamine kaebaja võimalust asuda võimalikult kiiresti realiseerima kavandamisloast tulenevat õigust. Kaebaja mitte üksnes ei soovi realiseerida kaevandamisloast tulenevat õigust, vaid ta soovib, et selle õiguse realiseerimiseks loodud menetlus toimuks samuti võimalikult kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi (HMS § 5 lg 2; vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9). Ühtlasi on kaebaja esitanud kohustamisnõude, mille raames tuleb kohtul hinnata, kas vastustaja on kohustatud sihtotstarbe muutma ja kas see puudutab kaebaja õigusi (HKMS § 37 lg 2 p 2 ja § 44 lg 1 ning riigivastutuse seaduse § 6 lg 1).
7(9)
3-20-1761
19.Haldusmenetluse seadus kui üldnormistik ega ka asjaomane erinormistik (s.o praegusel juhul MaaKatS) ei näe menetluse peatamise võimalust ette. Kohtupraktika kohaselt on haldusmenetluse peatamiseks alust, kui menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Kui menetluse peatamiseks esineb alus – menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise –, otsustab haldusorgan menetluse peatamise kaalutlusõiguse alusel (HMS § 5 lg 1; vt Riigikohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-56-08, p 20; 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9; 4. mai 2018. a määrus asja nr 3-161205, p 15).
20.MaaKatS § 182 lg 4 sätestab, et katastriüksusele, millele on välja antud maavara kaevandamise luba, määratakse kaevandamisloast tulenev mäetööstusmaa või turbatööstusmaa sihtotstarve.
21.Normi sõnastust ja seletuskirjas märgitut arvestades võib seadusandja tahet mõista selliselt, et kui katastriüksusel on kehtiv kaevandamisluba, tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel katastriüksuse sihtotstarve muuta mäetööstusmaaks (vt ka muudatusettepanekute loetelu kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse eelnõu 598 II lugemise juurde, lk 11). MaaKatS § 182 lg 4 on erinorm, millega on osa katastriüksuste sihtotstarve nähtud ette seadusega. Kaevandamisloa väljastamise korral ei ole kohaliku omavalitsuse organil kaalutlusruumi asjaomase katastriüksuse sihtotstarbe määramisel. Omavalitsusüksusel ei ole ka õigust keelduda katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest, tuginedes varem kehtinud ja kaevandamist mitte ette nägevatele planeeringutele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. mai 2020. a otsus asjas nr 5-20-2, p-d 25 ja 26).
22.Keskkonnaamet väljastas 29. novembri 2019. a korraldusega kaebajale maavara kaevandamise keskkonnaloa HARM-60 Jägala lubjakivimaardla Jägala lubjakivikarjääri mäeeraldisele kehtivusajaga 30 aastat (dtl 12–45). Kuigi vastustaja vaidlustas kaebajale väljastatud kaevandamisloa (haldusasi nr 3-19-2448), ei ole kohus selle kehtivust peatanud. Kuna kaevandamisluba on kehtiv haldusakt, on selle resolutiivosa kohustuslik igaühele, sh haldus- ja riigiorganitele (HMS § 60 lg-d 1 ja 2; Riigikohtu halduskolleegiumi 13. oktoobri 2020. a otsus asjas nr 3-19-2255, p 16). Seega, kuna tegemist on kehtiva kaevandamisloaga ja MaaKatS § 182 lg 4 ei näe vastustajale ette kaalutlusõigust sihtotstarbe muutmisel, oli vastustaja kohustatud kehtivat haldusakti täitma ja muutma Ojaveere katastriüksuse sihtotstarbe mäetööstusmaaks, hoolimata asjaolust, et ta oli keskkonnaloa vaidlustanud. Kui kohus oleks haldusasjas nr 3-19-2448 peatanud kaevandamisloa kehtivuse kohtumenetluse ajaks, oleks esinenud alus sihtotstarbe muutmisele suunatud menetluse peatamiseks.
23.Sihtotstarbe muutmise menetluse peatamiseks ei anna alust ka asjaolu, et vastustaja on uuesti võtnud Ojaveere kinnistu kohaliku kaitse alla või et kaevandamine oleks väidetavalt vastuolus üldplaneeringuga. Määravat tähtsust ei oma, et Riigikohus ei käsitlenud asjas nr 520-2 olukorda, kus lisaks kaevandamisloale kehtib ka kohaliku kaitseala loomise haldusakt või üldplaneering. Riigikohus väljendas viidatud lahendis üldist põhimõtet, et MaaKatS § 182 lg 4 alusel tuleb sihtotstarbe muutmisel lähtuda kehtivast kaevandamisloast. Seetõttu ei tule MaaKatS § 182 lg 4 alusel sihtotstarbe muutmisel tähendust omistada kaevandamisloaga paralleelselt kehtivatele haldusaktidele. Vaidlusaluses kontekstis tuleb kehtiva kaevandamisloa korral selle realiseerimiseks kohalikku huvi väljendavad haldusaktid viia vajadusel kooskõlla riikliku huvi väljendava kehtiva haldusaktiga (vt ka Riigikohtu 26. mai 2020. a otsus asjas nr 5-20-2, p-d 28 ja 30). Seega nii kaua, kuni kehtib kaebajale väljastatud kaevandamisluba, ei esine ka ohtu otsustada sihtotstarbe muutmise küsimus valesti, s.o nt mäetööstusmaa määramine katastriüksusele, millele pole kehtivat kaevandamisluba väljastatud. Sihtotstarbe
8(9)
3-20-1761 muutmine kui tehnilist laadi korralduslik toiming (Riigikohtu 26. mai 2020. a otsus asjas nr 520-2, p 33) on pärast kaevandamisloa kehtivuse lõpetamist kergesti ilma üleliigsete kulutuste ja ebameeldivusteta muudetav.
24.Halduskohus on õigesti asunud seisukohale, et kaevandamisluba ja maa sihtotstarbe muutmine ei anna õigust asuda vaidlusalusel kinnistul asuvat metsa raadama. Enne raiet tuleb esitada metsateatis Keskkonnaametile, kes kontrollib, kas kavandatav raie vastab muu hulgas õiguse üld- ja üksikaktide nõuetele ning kui raie ei vasta õigusaktile, keeldutakse selle lubamisest (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 29. jaanuari 2021. a otsus asjas nr 3-20-245, p-d 15–18). Seega on halduskohus õigesti järeldanud, et kaevandamisluba ja mäetööstusmaa sihtotstarve ei anna kaebajale õigust teha kaevandamise ettevalmistamiseks selliseid asju, mis oleksid vastuolus kehtiva õigusega. Sihtotstarbe muutmise vahetuks tagajärjeks ei ole vastustaja haldusaktidega kaitstavate loodusväärtuste kahjustumine.
25.Vastustaja on seisukohal, et kui MaaKatS § 182 lg 4 ei võimalda sihtotstarbe muutmise menetlust peatada, on see norm vastuolus põhiseaduse § 5, § 13 ja § 154 lg-ga 1. Ringkonnakohtu hinnangul ei tingi praegune vaidlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist. Vaidluse all on küsimus, kas vastustajal peab olema õigus peatada sihtotstarbe muutmise menetlus. Sihtotstarbe muutmise menetluse peatamist on alus kaaluda, kui peatamata jätmise tagajärjeks võiks suure tõenäosusega olla asja ebaõige otsustamine (vt käesolev otsus, p 19). MaaKatS § 182 lg 4 ei välista põhimõtteliselt vastustaja võimalust kaaluda menetluse peatamist. Kaalutlusõigust tuleb aga teostada mh kooskõlas volituse piiride ja kaalutlusõiguse eesmärgiga (HMS § 4 lg 2). Kuivõrd kehtiva kaevandamisloa olemasolu korral ei jäta MaaKatS § 182 lg 4 kohaliku omavalitsuse organile kaalutlusõigust, siis saaksid asjakohasteks kaalutlusteks menetluse peatamisel olla vaid sellised argumendid, mis jäävad haldusorgani volituste piiridesse (nt ebaselgus katastriüksuse piirides ja sellest tulenev vajadus katastriüksuse piiride väljaselgitamiseks vmt). Asjaolu, et vastustajal on üksnes piiratud võimalused kaaluda menetluse peatamist, ei tähenda, et MaaKatS § 182 lg 4 oleks vastuolus kaebaja viidatud põhiseaduse normidega. Riigil peab samuti olema võimalik viia ellu riiklike huve, kahjustamata seejuures ülemääraselt kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomiat ja kohaliku omavalitsuse huve. Praegusel juhul ei kaasne sihtotstarbe muutmise küsimuse lahendamisega vastustaja autonoomia ülemäärast kahjustamist. Põhiseadus ei nõua, et sihtotstarbe muutmise peaks tingimata saama otsustada üksnes kohaliku omavalitsuse üksus. Kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomiat piirab eeskätt kaevandamisluba, mis pole praeguse menetluse esemeks.
26.Vastustaja menetluskulud 2193 eurot jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 6). Kaebaja on ringkonnakohtus kandnud menetluskulusid 3529,20 eurot (sisaldab käibemaksu). Õigusabi on osutatud kokku 15,3 tundi (sh halduskohtu otsusega tutvumiseks 0,5 tundi, apellatsioonkaebusele vastuse koostamiseks 10,7 tundi, kohtuistungiks valmistumiseks ja kohtuistungil osalemiseks 4,1 tundi). Esindajate tunnitasu määraks oli sõltuvalt esindajast kas 250 eurot või 190 eurot (ilma käibemaksuta) ehk ületas tavapärast keskmist tunnitasu määra. Ringkonnakohus ei kahtle kulutatud töötundide vajalikkuses, kuid arvestades asjaolusid, et vaidluse ese ja väited olid samad, mis halduskohtus, samuti ei ole tegemist mahuka ja keeruka vaidlusega ning esindajate tunnitasu määr on olnud turu keskmisest märgatavalt kõrgem, peab ringkonnakohus põhjendatud menetluskuluks 2200 eurot (HKMS § 109 lg 6), mis jääb HKMS § 108 lg 1 alusel vastustaja kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.