Eesti Vabariigi nimel Kohus Kohtunik Otsuse teatavakstegemine Haldusasja number
Haldusasi
Menetlusosalised
Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 22. detsember 2020, Tallinn 3-20-1761
OÜ X kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse 19. augusti 2020 korralduse nr 656 ja X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetlusega viivitamise õigusvastaseks tunnistamise ning X katastriüksuse muutmiseks Maa-ameti poolt 23. detsembril 2019 esitatud taotluse lahendamiseks kohustamise nõuetes.
Kaebaja: OÜ X Esindajad: v.adv. Martin Triipan, v.adv. Rauno Klemm Vastustaja: Jõelähtme Vald Esindaja: v.adv. Karl Haavasalu Kolmas isik: Eesti Vabariik Esindaja: Kaire Bamberg
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada OÜ X kaebus. Tuvastada Jõelähtme Vallavalitsuse 19. augusti 2020 korralduse nr 656 ning sellest tingitud Maa-ameti 23. detsembri 2019 taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasus ning kohustada Jõelähtme valda Maa-ameti 23. detsembri 2019 taotluse nr 71/19/19138 läbi vaatamiseks ühe kuu jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest arvates.
2.Mõista Jõelähtme vallalt OÜ X kasuks välja menetluskulu 4644 (neli tuhat kuussada nelikümmend neli) eurot. Muus osas jätta kõigi menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord: Pooltel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 21. jaanuaril 2021 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HkMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HkMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HkMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HkMS § 116 lg 6).
1.Kaebajale on Keskkonnaameti 29. novembri 2019 korraldusega nr 1-3/19/2311 antud luba maavara kaevandamiseks Jägala lubjakivikarjääri mäeeraldise teenindusmaal (edaspidi „X
-1-
kaevandamisluba“). Nimetatud mäeeraldise teenindusmaa paikneb riigi omandis oleval X katastriüksusel (katastritunnus XXXXX:XXX:XXXX). Lähtudes maakatastriseaduse (edaspidi „MaaKatS“) § 182 lõikest 4, esitas Maa-amet riigivara valitseja volitatud asutusena 23. detsembril 2019 Jõelähtme Vallavalitsusele taotluse nr 7-1/19/19138 määrata X katastriüksuse sihtotstarbeks 100 % mäetööstusmaa (edaspidi „X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotlus“). Esiti peatas Jõelähtme Vallavalitsus X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotluse menetluse kuni kohtulahendi jõustumiseni põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-2. Seejärel uuendas Jõelähtme Vallavalitsus menetluse, ent 19. augustil 2020 korraldusega nr 656 (edaspidi „vaidlusalune korraldus“) peatas menetluse taas kuni kohtuotsuse jõustumiseni haldusasjas nr 3-19-2448. Viimati nimetatud haldusasja esemeks on Jõelähtme valla ja Ruu küla heakorra seltsi kaebus X kaevandamisloa tühistamise nõudes. Vaidlusaluse korralduse kohaselt oli haldusmenetluse peatamine vajalik, kuna X katastriüksuse sihtotstarbe muutmine või muutmata jätmine sõltub sellest, kas kaevandamisluba tühistatakse või jääb kehtima, kuna esimesel juhul oleks lihtne jätta X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotlus rahuldamata, teisel juhul tuleks aga asuda katastriüksuse sihtotstarbe muutmist kaaluma, võttes seejuures arvesse asjaolu, et Jõelähtme Vallavolikogu 13. augusti 2020 otsusega nr 424 (edaspidi „Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsus“) võeti Ruu küla lähiümbrus kaitse alla, millest tulenevalt on maavara kaevandamine X katastriüksusel keelatud. Samuti osutas vallavalitsus sellele, et tema hinnangul on kaevandamisluba antud õigusvastaselt ning samas ei ole katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ainus ega põhiline asjaolu, mis kaebajal kaevandamisega alustamist takistab, kuna kaevandamiseks puuduvad kaebajal ka veeluba ja õhusaasteluba ja liiati ei võimalda X katastriüksusel kaevandamist kehtiv üldplaneering.
2.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb vaidlusaluse korralduse ning X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetlusega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning Jõelähtme Vallavalitsuse kohustamist X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotluse viivitamatuks lahendamiseks. Kaebaja leiab, et haldusmenetlus peatati õigusvastaselt, sest kuivõrd kaebajal on kehtiv kaevandamisluba, ei ole vastustajal MaaKatS § 182 lõike 4 alusel katastriüksuse sihtotstarbe muutmise üle otsustamiseks mingisugust kaalutlusõigust.
3.Kaebaja peab asjakohatuks vaidlustatud korralduses esitatud väiteid kaevandamisloa õigusvastasuse kohta, kuna katastriüksuse sihtotstarbe muutmise kohustus tuleneb kaevandamisloa kehtivusest. Seoses kohaliku kaitseala moodustamise otsusega leiab kaebaja esiteks, et see ei anna alust keelduda katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest ning märgib teiseks, et kohaliku kaitseala loomise korraldus on samuti kohtus vaidlustatud (haldusasi 3-20-1717).
4.Kaebaja hinnangul puudub õiguslik alus katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatamiseks, kuna MaaKatS § 182 lg 4 eesmärk on tagada, et kehtiva kaevandamisloa alusel muudetaks kohe vastavaks ka katastriüksuse sihtotstarve. Kaebaja leiab, et menetluse peatamist ei saa põhjendada asja ebaõige otsustamise ohuga, kuna otsus tuleb teha lähtudes sellest, et kaevandamisluba kehtib ning isegi kui kohus selle tulevikus tühistab, ei muutuks varasem katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ebaõigeks ning ühelgi juhul ei oleks sihtotstarbe muutmine pöördumatu. Kaebaja selgitab, et mäeeraldise maa sihtotstarbe muutmisega viivitamine pärsib tal kehtivast kaevandamisloast tulenevate õiguste täiemahulist realiseerimist, kuna see lükkab edasi riigiga X kinnistu rendilepingu sõlmimist, samuti kaevandamiseks vajalikke eeltöid ja seeläbi ka kaevandamisloa-kohase kaevandamistegevusega alustamist.
5.Kaebaja peab asjakohatuks vaidlusaluses korralduses esitatud põhjendusi selle kohta, et kaebajal puuduvad kaevandamisega alustamiseks vajalikud muud keskkonnaload, kusjuures kaebaja hinnangul ei pea tema tõendama, et tal oleks katastriüksuse sihtotstarbe muutmisel võimalik asuda kohe kaevandama. Kaebaja on seisukohal, et isegi planeeringu muutmise vajadus ei anna alust keelduda MaaKatS § 182 lg 4 kohaselt katastriüksuse sihtotstarbe muutmisest.
6.Vastustaja palub kaebuse rahuldamata jätta. Esiteks leiab vastustaja, et kaebajal puudub õigus menetluse peatamist kui menetlustoimingut vaidlustada, sest menetluse peatamine ei riku kaebaja õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata, kuna kaebaja pole tõendanud, et tal tegelikult oleks võimalus ja
-2-
valmisolek X katastriüksusel ehituslubjakivi kaevandama asumiseks. Vastustaja osutab sellele, et kaebajal pole teadaolevalt kaevandamisprojekti ning ta pole saanud veeluba ega õhusaasteluba.
7.Vastustaja hinnangul oleks kaevandamise eeltööde alustamine olukorras, kus eelnimetatud keskkonnalubade saamine pole selge, vastuolus keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-s 13 sätestatud loodusvarade säästliku kasutamise põhimõttega. Vastustaja märgib ka, et kaebaja ei ole sõlminud riigiga rendilepingut, samas kui ka selle sõlmimist maa sihtotstarbe muutmisega viivitamine ei takista. Vastustaja toob esile ka selle, et X maaüksusele karjääri rajamine on vastuolus hetkel kehtiva Jõelähtme valla üldplaneeringuga, samas kui üldplaneeringu muutmist ette nägeva detailplaneeringu menetlust ei ole veel alustatudki. Vastustaja hinnangul on kaevandamine välistatud ka Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsusest tulenevalt.
8.Vastustaja on seisukohal, et menetluse peatamine oli lubatav ja vajalik, kuna menetluse jätkamine võinuks kaasa tuua asja vale otsustamise, pidades eelkõige silmas, et kaevandamisluba on kohtus vaidlustatud. Vastustaja hinnangul on X kaevandamisloa tühistamine võimalik, arvestades seda, et selle andmiseks puudus nõuetekohane Vabariigi Valitsuse nõusolek, mis õigustanuks kaevandamisloa andmist hoolimata kohaliku omavalitsuse vastuseisust. Teiseks seondub asja valesti otsustamise oht Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsuse olemasoluga, mis otseselt kaevandamise X katastriüksusel keelab. Vastustaja rõhutab, et õiguslikult ei ole mõeldav, et X katastriüksusel toimub kaevandamisloa alusel kaevandamine samas kui Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsusest tulenevalt on kaevandamine sel maatükil välistatud. Vastustaja leiab, et X maaüksusel kaevandamist ette valmistavate tööde läbi viimine olukorras, kus kaevandamisluba on kohtus vaidlustatud, ei oleks õige, kuna need tööd hävitaksid väärtusliku looduse, ent kaevandamisloa tühistamise korral ei osutuks kaevandamine ikkagi võimalikuks. Vastustaja on seisukohal, et MaaKatS § 182 lg 4 sõnastusest ei saa kuidagi järeldada, nagu oleks maaüksuse sihtotstarbe muutmise haldusmenetluse peatamine välistatud, ent kui asuda seisukohale, et see nõnda on, on eelnimetatud säte vastuolus põhiseaduse PS §-dega 5, 11, 13, § 154 lõikega 1 ning §-ga 15.
9.Kolmas isik leiab, et kaebus on põhjendatud, olles seisukohal, et X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatamiseks puudub alus, kuna MaaKatS § 182 lõike 4 näol on tegemist imperatiivse sättega, mille kohaldamise osas puudub vastustajal igasugune kaalutlusruum. Kolmanda isiku hinnangul ei tulene seadusest ega kohtupraktikast, et kohalik omavalitsus peaks või võiks katastriüksuse sihtotstarbe määramisega viivitada kuni kaevandamisloa üle toimuva kohtumenetluse lõppemiseni. Kolmas isik rõhutab, et kuigi maa sihtotstarbe määramine on kohaliku omavalitsuse pädevuses ning sihtotstarve näitab, kuidas on õigusaktidega lubatud maad kasutada, on kaevandamisloa andmine riigi otsus, mis tähendab kolmanda isiku hinnangul seda, et kui riik on kaevandamisloa väljastanud, ei ole kohalikul omavalitsusel kohane pidurdada kaevandamist formaalselt seeläbi, et jätab katastriüksusele kaevandamisele vastava sihtotstarbe määramata. Kolmas isik on seisukohal, et enne katastriüksuse sihtotstarbe muutmist ei ole võimalik sõlmida riigil kaebajaga X kinnistu rendilepingut, kuna katastriüksuse sihtotstarbe muutmine on eeltoiming, mis tuleb teha enne riigile kuuluva maa eraõigusliku isiku kasutusse andmise otsustamist, nagu tuleneb Vabariigi Valitsuse 29. detsembri 2016 määruse nr 161 „Riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise täpsustatud nõuded ja kord“ (edaspidi „VVm 2016/161“) § 4 lg 1 punktist 2.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
10.Vaadanud läbi menetlusosaliste argumendid ja kogutud tõendeid, leian et kaebus tuleb rahuldada. Vaidlustatud korraldusest ei nähtu ühtki kaalukat põhjust, mis õigustaks X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotluse menetluse peatamist, mistõttu tõi see kaasa õigusvastase viivituse Maaameti 23. detsembri 2019 taotluse nr 7-1/19/19138 lahendamisel. Vastustajal tuleb katastriüksuse sihtotstarbe muutmise taotlus lahendada täiendava viivituseta ehk ühe kuu jooksul, mis on selleks vajalike toimingute laadi silmas pidades piisav aeg.
11.Esmalt on poolte vahel vaidlus kaebuse lubatavuse küsimuses. Leian, erinevalt vastustajast, et kaebajal on kaebeõigus. Otsus haldusmenetlus peatada on käsitatav menetlustoiminguna. Tegemist on
-3-
haldusorgani menetlusliku otsustusega jääda teatud tulevikusündmuse saabumiseni tegevusetuks ehk viivitada haldusmenetluse esemeks oleva küsimuse lahendamisega. Halduskohtumenetluse seadustiku (HkMS) § 45 lõike 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, “kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust [...]“. Selline kaebeõiguse piirang lähtub tõdemusest, et üldjuhul ei ole menetlustoimingute eraldiseisev vaidlustamine isiku õiguste tõhusaks kaitseks vajalik, kuna menetlustoimingute tegelik mõju isiku õigustele – ja seega nende õiguste kaitse vajalikkus – avaldub alles menetluse tulemusena antavas haldusaktis või lõplikus toimingus. Erandina on aga menetlustoimingu vaidlustamine lubatav, kui menetlustoimingu kahjulik mõju avaldub selgelt juba enne haldusakti andmist või lõpliku toimingu sooritamist. Teisisõnu on menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine lubatav olukorras, kus ka isiku jaoks soodne menetluse lõpptulemus menetlustoimingu kahjulikku mõju ei kompenseeri. Haldusmenetluse peatamisega kaasnev viivitus võib isiku õigusi rikkuda seeläbi, et isik jääb põhjendamatult pikaks ajaks õigusselgusetusse olukorda, mis takistab tal mõistlikult planeerimast oma edasist tegevust. Sellise viivituse kahjulik mõju seisneb kaotsiläinud ajas, mida menetluse lõpus tehtav isiku jaoks soodne otsus kompenseerida ei pruugi. Seetõttu on isikul, kes on haldusorganilt taotlenud haldusakti andmist või toimingu sooritamist, põhimõtteliselt alati, kui haldusorgan asja lahendamisega viivitab, õigus pöörduda halduskohtusse kohustamisnõudega haldusorgani õigusvastase viivituse lõpetamiseks. Nii on see ka käesoleval juhul, olenemata sellest, et taotlust X katastriüksuse sihtotstarbe muutmiseks ei esitanud vastustajale kaebaja, vaid Maa-amet. Nimelt tegi viimane seda üheselt mõistetavalt ja üksnes kaebaja huvides, kuna VVm 2016/161 § 4 lg 1 punktist 2 tulenevalt oli Maa-ametil kohustus teha vastav riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise otsuse eeltoiming ehk korraldada katastriüksuse sihtotstarbe muutmine. Selles olukorras on kaebajal õigus vastustaja viivituse vaidlustamiseks samamoodi nagu tal oleks siis, kui ta oleks maa sihtotstarbe muutmise taotluse esitanud ise.
12.Ettevõtlusvabadus, mille kaitseks kaebaja haldusmenetluse peatamise käesoleval juhul vaidlustanud on, ei hõlma üksnes kitsalt õigust X katastriüksusel maavara kaevandada, vaid ka õigust sellele, et kõik tema poolt soovitud ettevõtlusega tegelemise takistused oleksid õiguspärased ja nii väheintensiivsed kui nende piirangute eesmärgist tulenevalt tingimata vajalik. Põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadus koosmõjus põhiseaduse §-st 14 tuleneva õigusega korraldusele ja menetlusele, annab kaebajale õiguse ka sellele, et mistahes menetlused, mis on vajalik läbida teatud ettevõtlusega tegelemise takistuste ületamiseks, viidaks läbi võimalikult kiiresti ja mõistuspäraselt. Sisuliselt on kaebajal ettevõtlusvabaduse raames õigus sellele, et liigsete viivitusteta saabuks õigusselgus küsimuses, kas ta saab soovitud majandustegevusega tegelema asuda või mitte. Asjaolu, et lõpliku eesmärgi saavutamise teel võib olla muidki takistusi, ei tähenda, et isikul ei oleks õigus nõuda ühe konkreetse takistuse võimalikult kiiret ja tõhusat kõrvaldamist, kui asjaolud selle takistuse kõrvaldamist õigustavad ja selle kõrvaldamisega viivitamiseks ei ole haldusorganil seadusega kooskõlas olevat kaalukat põhjust. Seega leiab vastustaja põhimõtteliselt vääralt, et kaebaja ettevõtlusvabaduse rikkumine sõltub sellest, kas ta reaalselt saab X maaüksusel kaevandama asuda. Kui teatava majandustegevusega tegelemine eeldab avalikõigusliku iseloomuga lubade saamist või avalik-õiguslike toimingute sooritamist, siis rikub ettevõtlusvabadust ka nende lubade andmise või toimingute sooritamisega (või neist keeldumisega) põhjendamatu viivitamine.
13.Eeltoodust tulenevalt on käesoleva vaidluse seisukohast asjassepuutumatud kõik vastustaja argumendid, mis seonduvad muude kaevandamisega reaalset alustamist takistavate asjaoludega, nagu vee- ja õhusaasteloa või kaevandamisprojekti puudumine või kaevandamise vastuolu kehtivate planeeringutega. Seega leiab vastustaja ekslikult, et kaebeõiguse eeldusena peaks kaebaja tõendama, et tal oleks maa sihtotstarbe muutmise korral reaalselt võimalik maavara kaevandama asuda. Olukorras, kus konkreetse majandustegevuse alustamine eeldab erinevate lubade saamist, toimingute sooritamist ja/või keerulisi korralduslikke ettevalmistusi, ning kus seadusest ei tulene, et teatud soorituste tegemise eeldusena peavad eelnevalt mingisugused teised sooritused tehtud olema, on isiku enda otsustada, millises järjekorras peab eesmärgile jõudmiseks nõutavate sammude astumist vajalikuks ja otstarbekaks
-4-
ning haldusorgan, kellel on kaebaja lõppeesmärgi saavutamise seisukohast mingisugune otsustuspädevus või avalik-õiguslikku laadi soorituskohustus, ei saa selge seadusest tuleneva aluse puudumisel õigustada vastava otsustuse või soorituse tegemata jätmist sellega, et isiku lõppeesmärgi saavutamist takistavad ka muud asjaolud, mille kõrvaldamine ei sõltu kuidagi sellest haldusorganist. Menetluse peatamise otsuse vaidlustamine on suunatud nimelt viivituse lõpetamisele ning kaebaja eesmärgiks on antud juhul see, et vastustaja teeks tema pädevusse kuuluva toimingu – muudaks katastriüksuse sihtotstarbe – misjärel saab kaebaja astuda järgmised vajalikud sammud oma edasise majandustegevuse korraldamiseks ja vajadusel oma õiguste kaitseks. Seega ei saa väita, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmisega viivitamine, mis haldusmenetluse peatamisega antud juhul kaasneb, rikuks kaebaja õigusi vaid juhul kui ta saaks vastasel juhul kohe reaalselt kaevandama asuda. Lisaks eeltoodule ei saa märkimata jätta, et haldusmenetluse peatamise kui menetlustoimingu vaidlustamise võimalused ei saa olla ahtamad kui isiku võimalused vaidlustada haldusorgani viivitust olukorras, kus haldusorgan menetluse peatamist puudutavat otsust teinud ei ole, ent lihtsalt asja sisuliselt lahendamisega põhjendamatult viivitab.
14.Teiseks on poolte vahel vaidlus küsimuses, kas X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatamine oli põhjendatud. Leian, et kuigi teatud erandlikel juhtudel võib olla põhjendatud haldusmenetluse peatamine kuni peatatava haldusmenetluse esemeks oleva küsimuse lahendamisel tähtsust omava teise haldusakti tühistamiskaebuse lahendamiseni, ei ole käesoleval juhul ilmselgelt tegemist sellise olukorraga.
15.Seaduses haldusmenetluse peatamise aluseid sõnaselgelt määratletud ei ole. Haldusorgani õigus otsustada kaalutlusõiguse alusel menetluse peatamine tuleneb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lõikest 2, mis kohustab haldusorganit haldusmenetluse läbi viimiseks eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Haldusmenetluse peatamine on lubatav, kui menetluse jätkamine ja otsuse tegemisega kiirustamine võib eelduslikult kaasa tuua ebaõige otsustamise (Riigikohtu otsused kohtuasjades 3-3-1-56-08 ja 3-3-1-6208). Möönan, et ebaõige otsustamine osundatud Riigikohtu praktika tähenduses ei pruugi tingimata tähendada õigusvastast otsust, pidades silmas, et haldusakti õiguspärasust hinnatakse haldusakti andmise aja seisuga ning hiljem muutuvad asjaolud haldusakti õiguspärasust ei mõjuta. Ebaõige otsuse tegemise oht esineb põhimõtteliselt ka siis, kui haldusorgan saaks konkreetsel ajahetkel talle teada olevate asjaolude alusel teha õiguspärase otsuse, ent tehtava otsuse tegelikku mõju silmas pidades saaks ta teha parema ja kaalutletuma otsuse, kui ta viivitaks otsustamisega kuni teatud veel ebakindlate asjaolude selgumiseni. Sellisteks ebakindlateks asjaoludeks võivad põhimõtteliselt olla ka õiguslikud asjaolud, näiteks menetluse tulemusena tehtavat otsust mõjutava varasema haldusakti kehtima jäämine. Selles kontekstis ei saa nõustuda kaebaja seisukohaga, et ebaõige otsustamise ohtu antud juhul ei esinenud.
16.Ainuüksi mistahes õiguslike või faktiliste asjaolude muutumise võimalus ja sellega seonduv eelnimetatud ebaõige otsuse tegemise oht ei ole aga piisav, et õigustada haldusmenetluse peatamist. HMS § 5 lg 2 üldreegliks on, et menetlus tuleb läbi viia võimalikult kiiresti. Haldusmenetluse peatamise põhjuseks peab olema ülekaalukas vajadus vältida sellise ebaõige otsuse võimalikke kahjulikke tagajärgi ehk otsuse ebaõigeks osutumise korral isikutele kaasnevaid täiendavaid kulusid ja ebamugavusi. Haldusmenetluse peatamise kaalumisel tuleb silmas pidada konkreetse haldusmenetluse eesmärki, õige otsuse tegemist takistava asjaolu laadi ja tähtsust asja otsustamise seisukohast, tehtava ebaõige otsuse negatiivseid tagajärgi ja nende hilisema heastamise võimalikkust ning puudutatud isikute huve. Antud juhul on vastustaja neid asjaolusid ilmselgelt vääralt kaaludes haldusmenetluse peatamist vajalikuks pidanud.
17.Esiteks on vastustaja haldusmenetluse peatamise otsustamisel ilmselgelt väära hinnangu andnud kaebaja huvidele. Sisuliselt on vastustaja leidnud, et kaebaja huve kahjustab menetluse peatamine vähe, kuna katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei ole sugugi peamine kaevandamist takistav asjaolu. Nagu juba eespool kaebeõigusega seonduvalt märgitud, toob haldusmenetluse peatamine kaasa viivituse, mis võib mõjutada seda, millal kaebaja lõpuks kaevandama asuda saab. Kaebajal on kaalukas huvi kõrvaldada
-5-
kõik talle antud kaevandamisloa realiseerimist takistavad haldus- ja muud takistused võimalikult kiirelt ning kohalik omavalitsus ei saa kaebajale ette kirjutada, millises järjekorras kaebaja selleks vajalikke samme astuma peab. Lisaks sellele nähtub kaebaja ja kolmanda isiku seisukohtadest üheselt, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmine on eelduseks kaebaja ja riigi kui X kinnistu omaniku vahelise rendilepingu sõlmimiseks. Kõnealuse eraõigusliku rendilepingu sõlmimisele peab eelnema avalikõigusliku iseloomuga riigivara kasutusse andmise otsuse tegemine vastavalt maapõueseaduse § 90 lõike 10 alusel kehtestatud VVm 2016/161 § 5 lõikele 1. Nimetatud määruse § 4 lõikes 1 on sätestatud kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise eeltoimingud ehk toimingud, mis tuleb teha enne kinnisasja maavara kaevandamiseks kasutada andmise otsuse tegemist. VVm 2016/161 lg 4 punkti 1 kohaselt peab kinnisasja maavara kaevandamiseks andja vajaduse korral korraldama katastriüksuse sihtotstarbe muutmise. Sõnastus „vajaduse korral“ ei tähenda mitte kinnisasja maavara kaevandamiseks andja või kaevandamisloa omaniku õigust hinnata sellise eeltoimingu tegemise vajalikkust, vaid selle sätte mõte seisneb selles, et riigile kuuluva kinnisasja maavara kaevandamiseks andmise otsust ei saa teha, kui vastavale maale ei ole määratud kaevandamisloa realiseerimise eelduseks olevat (ehk mäetööstusmaa) sihtotstarvet. Seega takistab katastriüksuse sihtotstarbe muutmine kaebajal kaevandamisega alustamiseks vajaliku järgmise sammu astumist. Sellega viivitamine võib omakorda tuua kaasa viivituse järgmistes etappides ja lükata kokkuvõttes kaevandamisega alustamist edasi. Seega erinevalt vastustaja seisukohast, on kaebajal arvestatav huvi X katastriüksuse sihtotstarbe kiire muutmise vastu.
18.Teiseks ei ole vastustaja haldusmenetluse peatamise otsustamisel arvesse võtnud seda, et haldusmenetluse peatamine oleks käesoleval juhul otseselt vastuolus MaaKatS § 182 lg 4 eesmärgiga. Riigikohus märkis põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-2 tehtud Riigikohtu kohtuotsuse punktis 29, et nimetatud sätte eesmärk on see, et „ülekaalukates riiklikes huvides õiguspäraselt antud kaevandamisloa alusel saaks mõistliku ajaga ja täiendava asjaajamiseta asuda kaevandama õigel ajal ja õiges kohas, tagades seeläbi maavarade kui rahvusliku rikkuse säästliku kasutamise“. Vaadeldes eeltoodut kõrvuti sama kohtuotsuse punktides 26, 30, 31 ja 33 sedastatuga, saab minu meelest asuda seisukohale, et MaaKatS § 182 lõige 4 on kehtestatud nimelt selleks, et välistada kaevandamisloa saanud mäeeraldisele jäävate katastriüksustele mäetööstusmaa sihtotstarbe määramisel igasugune kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigus ning sellise kaalutlusõiguse teostamise huvides kaevandamisloa adressaadile täiendavate menetluslike takistuste seadmise võimalus. Riigikohus märgib osundatud kohtuotsuses selgelt, et „MaaKatS § 182 lõikega 4 on osa katastriüksuste sihtotstarbe näinud linna- või vallavalitsuse asemel ette Riigikogu seadusega [ning] [k]aevandamisloa väljastamise korral ei ole kohaliku omavalitsuse organil kaalutlusruumi vastava katastriüksuse sihtotstarbe määramisel“. Samuti märkis Riigikohus, et sellises olukorras on sihtotstarbe muutmine „seadusest tulenevalt loa väljastamisega kaasuv järelm – tehnilist laadi korralduslik toiming“. Võrreldes omavahel MaaKatS § 182 lõikes 4 sätestatut varem kehtinud regulatsiooniga, tõdes Riigikohus sisuliselt, et MaaKatS § 182 lõige 4 vähendab kohaliku omavalitsuse võimalusi seada täiendavaid takistusi kaevandamisega alustamiseks olukordades, kus kaevandamisluba on antud hoolimata kohaliku omavalitsuse vastuseisust maapõueseaduse § 55 lg 4 alusel. Riigikohtu otsuse punktis 29 nimetatud eesmärk võimaldada kaevandama asuda „mõistliku ajaga ja täiendava asjaajamiseta“ viitab selle otsuse ülejäänud punktides esitatud põhjenduste valguses selgelt seadusandja tahtele, et kaevandamisloa adressaat (või tema huvides kinnisasja maavara kaevandamiseks andja VVm 2016/161 tähenduses) ei pea ühelgi juhul hakkama kohalikule omavalitsusele põhjendama katastriüksuse sihtotstarbe muutmise vajalikkust või otstarbekust ega tõendama, et kaevandusloa adressaadil on kaevandamisega alustamiseks kõik muud vajalikud load olemas ja ettevalmistused tehtud ega viimaks asuma kohaliku omavalitsusega kauplema selle üle, kas sihtotstarbe muutmiseks on parasjagu kõige parem aeg. Pannes kohalikule omavalitsusele ülesande teha tehnilist laadi korralduslik toiming, on MaaKatS § 182 lõike 4 eesmärk selgelt välistada kohaliku omavalitsuse igasugune otsustusõigus ja seega ka vajadus asuda välja selgitama või hindama mistahes muid asjaolusid, peale kaevandamisloa kehtivuse. Selles kontekstis on asjakohatu vaidlustatud otsuses tehtud viide uurimispõhimõttele. Uurimispõhimõtte sisuks on haldusorgani kohustus selgitada välja kõik asja
-6-
otsustamise seisukohast olulised asjaolud. Eeltoodust tulenevalt oli käesoleval juhul ainsaks selliseks asjaoluks kehtiva kaevandamisloa olemasolu. Antud juhul ei ole vaidlust selles, et X kaevandusluba kehtib. Vastustaja näib Riigikohtu eelviidatud kohtuotsuse punktist 29 põhjendamatult järeldavat, justkui võiks kohalik omavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe muutmisel asuda hindama seda, kas kaevandamisluba on antud õiguspäraselt ja ülekaalukates riiklikes huvides. Selliste hinnangute andmine ei ole kohaliku omavalitsuse pädevuses ning kohalik omavalitsus ei saa põhimõtteliselt õigustada mõnd oma toimingut või selle tegemata jätmist sellega, et tema hinnangul on teise haldusorgani haldusakt õigusvastane. Nagu ka Riigikohus osundatud kohtuotsuses selgitas, on kohalikul omavalitsusel õigus kaevandamisluba kohtus vaidlustada, mida vastustaja antud juhul ka teinud on. See aga ei tähenda, et kohaliku omavalitsuse organ saaks kaevandamisloa kohtus vaidlustamiseks kasutatavatele argumentidele tuginedes oma muude pädevuste teostamisel ja ülesannete täitmisel sisuliselt kahtluse alla seada kaevandamisloa kehtivuse. Eeltoodud põhjustel võinuks X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatamine ebaõige otsuse tegemise ohu tõttu mõeldav olla vaid juhul kui otsuse ebaõigeks osutumise korral (st. kaevandamisloa tühistamise korral) kaasneksid kulud ja ebameeldivused, mida HMS § 5 lg 2 kohaselt haldusmenetlus vältima peaks. Allpool punktis 20 esitatud põhjendustel leian, et mingisugust sellist kahjulike tagajärgede saabumise ohtu antud juhul ei esinenud.
19.Lisaks MaaKatS § 182 lõike 4 eesmärgile on haldusmenetluse peatamine selleks, et oodata ära kaevandamisloa peale esitatud tühistamiskaebuse osas tehtava kohtulahendi jõustumine, iseenesest vastuolus põhimõttega, et haldusakti vaidlustamine selle kehtivust ei peata ning kehtiva haldusakti resolutiivosa on täitmiseks kohustuslik (HMS § 62 lg 2). See ei välista haldusmenetluse peatamise võimalikkust täielikult, küll aga eeldab haldusmenetluse peatamiseks väga kaalukate põhjuste esinemist. Vastasel juhul tekiks lubamatu olukord, kus kohalik omavalitsus saaks kohustuslikku haldusakti eirata, kui see talle meelepärane ei ole, seades sisuliselt selle haldusakti kohustuslikkuse sõltuvusse mitte selle kehtivusest, vaid selle kehtivuse üle toimuva kohtuliku kontrolli tulemusest. Sellist olukorda ei saa lubatavaks pidada iseäranis sellistel juhtudel, nagu käesolevas asjas, kus kohalik omavalitsus soovib haldusakti kehtivust sel moel eirata lähtudes neist samadest huvidest ja õigustest, mille kaitseks ta kaevandamisloa kohtus vaidlustanud on.
20.Kolmandaks on vastustaja vääralt hinnanud X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise mõjusid, leides põhjendamatult, et katastriüksuse sihtotstarbe muutmine annab kaebajale vahetult õiguse asuda looduskeskkonda muutma või hävitama. Maa sihtotstarbe muutmine on, nagu Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-20-2 tehtud kohtuotsuses märkis, tehniline toiming, mis ei anna kaebajale vahetult mistahes täiendavaid õigusi asjaomast maatükki mingil kindlal viisil kasutada. Vastav õigus võib tuleneda talle antud kaevandamisloast, ent nii X kaevandamisloast endast kui ka vastustaja viidatud Riigikohtu praktikast tuleneb üheselt, et kaevandamisluba ei anna vääramatut õigust maavara kaevandama asumiseks hoolimata muude selleks vajalike lubade olemasolust ja seaduse alusel kehtestatud kaitserežiimist. Kaevandamisluba ega katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei anna kaebajale otseselt õigust asuda tegema X kinnistul raadamistöid. Raadamise näol on tegemist raiega metsaseaduse tähenduses ning see eeldab metsateatise esitamist vastavalt metsaseaduse § 41 lõikele 1, millele järgnevalt kontrollib Keskkonnaamet kavandatud raie vastavust õigusaktidele ning registreerib metsateatise metsaregistris. Otsus metsateatis metsaregistris registreerida on haldusakt (vt. Riigikohtu otsus 3-3-1-52-15) ning vajadusel on kohalikul omavalitsusel võimalik see vaidlustada. X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise tegelike mõjude seisukohast on siinkohal oluline aga hoopis see, et teadaolevalt kehtib Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsus. Selle otsuse näol on tegemist samuti õigusaktiga, millele peaks X katastriüksusel toimuv raie (raadamine) vastama selleks, et Keskkonnaamet vastava metsateatise registreerida saaks ja raie lubatav oleks. Ka mistahes muid looduskeskkonda mõjutavaid tegevusi ei saa kaebaja X katastriüksusel teha, kuni see on vastuolus kehtiva kaitserežiimiga. Kaevandamisluba ega katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei anna iseenesest kaebajale õigust mistahes kaevandamist ette valmistavate looduskeskkonda mõjutavate tegevuste läbi viimiseks sõltumata Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alal võtmise otsusest tulenevast kaitserežiimist. Vastustaja on nii vaidlustatud otsuses kui ka kohtumenetluses korduvalt osutanud sellele, et X
-7-
katastriüksus jääb Ruu küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmise otsusega kehtestatud kaitserežiimi kohaldamisalasse, ent millegipärast eirab selle otsuse kui kehtiva haldusakti mõju. Selle otsusega kehtestatud piirangud tagab selle otsuse enese kehtivus. Selle tagamiseks ei ole kohalikul omavalitsusel vajalik takistada X katastriüksuse sihtotstarbe muutmist, iseäranis olukorras, kus seadusandja on MaaKatS § 182 lõike 4 kehtestamisega selgelt soovinud vältida kohaliku omavalitsuse poolt sedalaadi takistuste seadmist.
21.Viimaks nõustun kaebaja seisukohaga, et soovides vältida kaevandamisloa kehtivusest tulenevaid mõjusid, oleks antud juhul vastustaja jaoks olnud kohane taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist haldusasjas 3-19-2448. See olnuks vastustaja jaoks alternatiivne ja vähemalt sama tõhus, ent MaaKatS § 182 lg 4 eesmärgi ja kehtiva haldusakti siduvuse põhimõttega paremini kooskõlas olev võimalus. Otsustades katastriüksuse muutmise menetluse peatada, võttis vastustaja sisuliselt endale voli eirata talle seadusega pandud avalik-õigusliku ülesande täitmisel varasema haldusakti (kaevandamisloa) kehtivust, lähtudes argumentidest, millele tuginedes ta ise kaevandamisloa halduskohtus vaidlustanud oli. Vastustajal on õigus selles, et kuivõrd kaevandamisluba halduskohtus tähtaegselt vaidlustati, ei saa kaebajal olla tekkinud kaitstavat usaldust kaevandamisloa kehtima jäämise vastu, ent kuni vastava tühistamiskaebuse rahuldamiseni tuleb vastustajal sellegipoolest käsitada kaevandamisluba kehtiva haldusaktina ning kohane võimalus kaevandamisloa kehtivuse mõjude takistamiseks oleks esialgse õiguskaitse korras selle kehtivuse täieliku või osalise peatamise taotlemine tühistamiskaebust lahendavalt kohtult. Sisuliselt ei ole vastustaja käesoleval juhul haldusmenetlust peatanud mitte ebaõige otsustamisega isikutele kaasnevate täiendavate kulude ja ebameeldivuste vältimiseks, vaid selleks, et tugevdada oma positsiooni haldusasja 3-19-2448 menetluses, saavutades ilma kohtupoolset hinnangut saamata sama tulemuse, mille vajalikkust ja proportsionaalsust oleks kohus pidanud hindama esialgse õiguskaitse kohaldamise üle otsustades. See ei ole haldusmenetluse peatamise eesmärgiga kooskõlas.
22.Eeltoodust tulenevalt on vastustaja X katastriüksuse sihtotstarbe muutmise menetluse peatanud põhjendamatult ning sellest tingitud viivitus Maa-ameti 23. detsembri 2019 taotluse lahendamisel on õigusvastane. Vastustajal tuleb õigusvastane viivitus lõpetada ning Maa-ameti taotlus läbi vaadata. Kuivõrd X katastriüksuse sihtotstarbe muutmine ei eelda täiendavate tõendite kogumist ega kaalutlusõiguse teostamist, on kaebaja soovitud ühekuuline tähtaeg vastustajale selle kohustuse täitmiseks piisav.
23.Vastavalt HkMS § 108 lõikele 1 ja § 109 lõigetele 1 ja 6 tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista põhjendatud ja vajalikud menetluskulud. Kaebaja on taotlenud 15 euro suuruse riigilõivu, 2 euro suuruse dokumentaalse tõendi hankimise kulu ning 4602+1550,40=5756,40 euro suuruse õigusabikulu välja mõistmist. Õigusabikulu vastab kokku 25,5 advokaadi töötunnile, millest 6,2 töötundi kulus kohtuistungi ettevalmistamisele ja sellele osalemisele. Leian, et eeskätt enne kaebuse esitamist tekkinud kulu on vaidluse sisu ja vaidlusaluse otsuse mahtu silmas pidades põhjendamatult suur. Menetluskulude välja mõistmise taotluse kohaselt kulus sellele 11,6 advokaadi töötundi. Arvestades ka seda, et kaebaja advokaadikulu aluseks olev tunnihinne on turu keskmisest kõrgem, ei ole sedavõrd suur ajakulu vaidlusaluse küsimuse analüüsimisele ja kaebuse koostamisele mõistlik ning sellega seonduvalt vastustajalt välja mõistmisele kuuluvat menetluskulu tuleb vähendada umbes 1/3 võrra ehk pidada kaebuse koostamisele eelnevate toimingute põhjendatud kuluks 2000 eurot, mis vastab umbes 8 advokaadi töötunnile. Ülejäänud osas (1777,2 eurot koos käibemaksuga) on enne kohtuistungiks valmistumist tehtud toimingutega seotud kulud põhjendatud. Põhjendamatult suured on ka kaebaja kulud, mis seonduvad kohtuistungiks valmistumise ja seal osalemisega. Nende kulude liiasus on tingitud eeskätt asjaolust, et osaliselt on vastavaid toiminguid teinud kaks advokaati samaaegselt. Pidades silmas, et kohtuistung kestis umbes 1,4 tundi ning võttes arvesse vaidlusaluse küsimuse laadi ning enne kohtuistungit esitatud seisukohtade detailsust, saab istungiks valmistumise, istungil osalemise ja menetluskulude välja mõistmise taotluse esitamisega seotud põhjendatud kuluks pidada kulu, mis vastab umbes 3,4 advokaadi töötunnile ehk kaebaja esindajate keskmist tunnihinnet silmas pidades 850 eurole. Seega kokku tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 15+2+2000+1777,2+850≈4644 eurot.
-8-
/allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur
-9-
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.