Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Einar Vene, Madis Ernits 25.02.2021, Tartu 3-18-1191 Tõnu Kapteini kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) 28.03.2018. a otsuse nr 12-6/18/364 tühistamiseks osas, millega jäeti Tõnu Kapteini toetusetaotlus rahuldamata, PRIA 14.05.2018. a vaideotsuse nr 12-4/18/93-1 tühistamiseks ning PRIA kohustamiseks Tõnu Kapteini toetusetaotlus rahuldada ja väljamaksmisele suunata Tartu Halduskohtu 20.02.2019. a otsus Tõnu Kapteini apellatsioonkaebus 20.01.2021 Kaebaja/apellant – Tõnu Kaptein (ärinimi FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu) Vastustaja – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) volitatud esindaja Ave Paavel Kaasatud haldusorgan – Maaeluministeerium volitatud esindajad Geir Veski, Mari-Liis Kivipõld, Reno Paju ja Katrin Rannik
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus ja tühistada Tartu Halduskohtu 20.02.2019. a otsus. Teha uus otsus, millega rahuldada kaebus, tühistada PRIA 28.03.2018. a otsus nr 12-6/18/364 osas, milles PRIA jättis kaebaja toetusetaotluse rahuldamata, ja PRIA 14.05.2018. a vaideotsus nr 12-4/18/93-1 ning kohustada PRIA-t kaebaja 15.06.2017. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlus nr 110171110797 uuesti läbi vaatama, arvestades käesoleva otsuse põhjendusi.
2.Jätta rahuldamata PRIA ja Maaeluministeeriumi taotlused küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
3.Tagastada PRIA-le peale kohtuistungi lõppu kohtule esitatud „Põllumassiivide registri pidamise protseduur“ ja „Juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks 2017“.
4.Mõista PRIA-lt kaebaja kasuks välja 30 eurot menetluskulu.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 29.03.2021 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaebaja esitas 21.05.2017 PRIA-le pindalatoetuste esialgse taotluse (tl I–4–46) ning 15.06.2017 pindalatoetuste taotluse esialgse taotluse muutmisavalduse ehk lõpliku taotluse nr 110171110797 (tl I–47–120p), milles taotles ühtset pindalatoetust (ÜPT) ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust (ROH) kokku 509,47 ha-le. Kaebaja deklareeris teiste seas põllumassiivil nr 42852049912 põllu nr 306/1, põllumassiivil nr 42852171135 põllud nr 306 ja 206, põllumassiivil nr 42852056580 põllu nr 206/2, põllumassiivil nr 42952078079 põllud nr 204 ja 205, põllumassiivil nr 43052038876 põllu nr 204/1, põllumassiivil nr 43152117710 põllu nr 203/1, põllumassiivil nr 43152125625 põllu nr 203, põllumassiivil nr 43152125985 põllu nr 302/1 ning põllumassiivil nr 43252103599 põllud 202 ja
2.Nimetatud üheksa põllumassiivi osas kuvas e-PRIA kaebajale deklareerimisel järgmise teate: „TOS0547: Põllumassiivil nr 42852049912, 42852056580, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125625, 43152125985, 43252103599 on taotletud toetust suuremale pindalale, kui on selle põllumassiivi toetusõiguslik pindala kokku. Põllumassiivile võib olla toetust taotlenud ka teine taotleja või olete ise taotlenud rohkem toetust kui on massiivi pindala. Kontrollige põllumassiivil oma taotletavate põldude pindala ning piire.“
3.PRIA tegi 11.12.2017 otsuse nr 12-6/17/1214 „2017. aastal taotletud ühtse pindalatoetuse osaline määramine“ (tl I–121–122), millega määras kaebajale ühtse pindalatoetuse osaliselt, taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse (24,58 ha) tõttu summas 36 316,70 eurot.
4.PRIA tunnistas 28.03.2018. a otsusega nr 12-6/18/364 (tl I–123–124) kehtetuks PRIA 11.12.2017. a otsuse nr 12-6/17/1214 kaebaja osas (otsuse p 1), määras kaebajale osaliselt ühtse pindalatoetuse summas 36 316,70 eurot ja otsustas toetust täiendavalt juurde mitte maksta, kuna toetus on otsuse nr 12-6/17/1214 alusel kaebajale välja makstud (otsuse p 2). Kaebaja oli taotlenud toetust 509,47 ha suurusele pinnale, kuid PRIA määras toetusõiguslikuks pindalaks 484,89 ha, st 24,58 ha vähem. Otsuse kohaselt selgus pärast 11.12.2017. a otsuse nr 12-6/17/1214 kinnitamist, et esialgses otsuses oli jäänud märkimata, et otsuse tegemisel arvestati muuhulgas kaebajale kontrollaruannetes või muus kirjalikus vormis teatavaks tehtud tuvastatud rikkumistega. Järgneb viide kaebaja põllumassiividel ajavahemikul 25.01.–09.03.2017 läbi viidud administratiivsele kontrollile, 25.05.–01.06.2017 läbi viidud kohapealse kontrolli kontrollaruannetele, mis olid kaebajale teatavaks tehtud, ning muudele kirjalikus vormis teatavaks tehtud tuvastatud rikkumistele ja esitatud põhjendustele.
5.Kaebaja esitas 10.04.2018 PRIA otsuse nr 12-6/18/364 peale vaide (tl I–125). Kaebaja väitis, et otsuses puudus otsuse tegemise aluseks olev faktiline alus ning viited kontrollidele, mis toimusid enne taotluse esitamist, ei ole asjakohased. Lisaks leidis kaebaja, et otsuses toodud väide „Kindlaksmääratud pindala 484,89 ha“ ei ole tõene, kuna otsuses puudub faktiline alus, millest nähtuks, kuidas, millal ja kelle poolt see on kindlaks tehtud.
PRIA vaideotsus
6.PRIA jättis 14.05.2018. a vaideotsusega nr 12-4/18/93-1 (tl I–127–129) vaide rahuldamata.
7.Kaebajat teavitati 13.06.2017 kohaliku kontrolli tulemustest ja põllumassiivide registri andmete muutumisest ning edastati kaebajale põllumassiivi piiri kohapealse kontrolli aktid. Kuivõrd kaebaja vaidlustas põllumassiivide registris tehtud muudatused, on PRIA ka 19.06.2017. a vaideotsuses nr 12-4/17/111-3 kaebaja maksimaalse toetusõigusliku pindala vähenemist juba põhjendanud.
8.2017. a alguses läbiviidud kontrolli tulemused võeti aluseks ka 2017. a toetustaotluse lahendamisel ning kaebaja oli sellest teadlik. PRIA tuvastas kadakatega kaetud alad, võsastunud ning puudega kaetud alad, mille tihedus ületas maksimaaltiheduse ning arvas need põhjendatult toetusõigusliku pindala hulgast välja. Nimetatud maa-aladel ei ole põllumajandusliku tegevusega võimalik tegeleda samamoodi kui sama piirkonna puudeta (põõsasteta) maa-aladel. Samal põhjusel arvati välja ka pillirooga kaetud alad ning liigniisked alad. Kaebaja muutis pärast teavituse saamist taotluses märgitud põllumassiivide andmeid.
9.Taotluse esitamisel kuvati taotlejale e-PRIA-s hoiatus. Kaebaja taotles kuvatud hoiatusest hoolimata teadlikult toetust suuremale pinnale, kui põllumassiivide maksimaalne toetusõiguslik pindala seda võimaldas.
10.Kaebaja ei esitanud tõendeid, mis lükkaks 2017. a uuendatud ortofotode (administratiivne kontroll) ning kohapealses kontrollis fikseeritud mõõtmistulemused ümber. Kaebus
11.Kaebaja esitas 17.06.2018 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse (tl I–1–3; II–3–8, 17–18), milles taotles PRIA 28.03.2018. a otsuse nr 12-6/18/364 ning 14.05.2018. a vaideotsuse nr 12-4/18/93-1 tühistamist, uute otsuste tegemist ning toetuste väljamaksmist täies ulatuses.
12.Vaidlustatud otsusest ei ole aru saada, kuidas määras PRIA kindlaks pindala 484,89 ha, kui toetust taotleti 509,47 ha suurusele maa-alale.
13.Otsuses viidatud administratiivne ja kohapealne kontroll toimus enne taotluse esitamist. Kontrollid ei kajasta tegelikku toetusõiguslikku pindala ning kontrollid ei ole läbi viidud korrektselt.
14.PRIA tõlgendus puudega alade kindlaksmääramisel ei ole kooskõlas õiguskantsleri seisukohtadega (tl I–130). Ka Maaeluministeerium on 02.04.2018. a kirjas (tl I–134) juhtinud PRIA tähelepanu asjaolule, et PRIA tegevus kaebaja põllumassiivide maksimaalse toetusõigusliku pindala määramisel ei olnud korrektne.
15.Lähtuda tulnuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad (määrus nr 1307/2013) art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa ja püsikarjamaa mõistest. Kõik teised õigusaktid on alanevad rakendusaktid. Meelevaldne on võrdsustada puud põõsastega. Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengupeadirektoraadi juhenddokumendis (LPIS juhend) on samuti märgitud, et püsirohumaal ja püsikarjamaal võib olla abikõlblikke põõsaid, puid või muid mitterohttaimi. Ka kohtuasjas
nr 3-08-305 tõi kaebaja eelnimetatud normi välja ja esitas oma tõlgenduse, kuid kohus ei arvestanud sellega.
16.Kaebaja esitas kohapealset kontrolli kajastava video1, millest nähtus kadakase ala välja mõõtmine. Video kinnitas kaebaja väitel, et nimetatud ala on välja mõõdetud ebaõigesti. Samuti kinnitas kaebaja esitatud pildimaterjal karjatamise võimalikkust nendel põllumassiividel.
17.Kaebaja ei nõustunud PRIA käsitlusega kontrolli teostamise nõuetekohasuse kohta. Kontrolli aktid on koostatud mittenõuetekohaselt ning ebaõigesti on välja arvestatud ka pillirooga kaetud alad. Kaebaja on muuhulgas taotlenud ka poollooduslike koosluste hooldamise toetust ning kontrolli aktid ei kajasta, kas alasid hinnati Maaeluministri 17.04.2005. a määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (määrus nr 32) § 7 lg 1 või lg 2 alusel. Kaebaja taotles toetust kontrollitulemustes kajastatud pinnast suuremale pinnale teadlikult, sest kontrollitulemuste vaidlustamine ei olnud toetustaotluse esitamise tähtaega arvestades enam võimalik. Vastus kaebusele
18.PRIA palus hiljem täiendatud vastuses kaebusele (tl I–143–145p; II–10–12, 20–20p, 24– 25p) jätta kaebus rahuldamata.
19.Otsuses on tabeli kujul välja toodud selgitused ja arvud, mis väljendavad taotletud pindala ja kindlaksmääratud pindala erinevust. Laiaulatusliku kohtupraktika kohaselt on PRIA otsuste põhjendamiskohustus piiratud.
20.Kohapealne kontroll toimus administratiivse kontrolli tulemuste peale esitatud vaide alusel, mistõttu pidi kaebajale olema arusaadav, et nimetatud kontrollitulemused võetakse aluseks ka 2017. a toetustaotluse lahendamisel. Kaebajat teavitati 13.06.2017 põllumassiivide andmete muutumisest ning uutest pindaladest põllumassiivide registris, millest lähtuti ka 2017. a toetusetaotluse lahendamisel. Pärast kontrolli tulemusest teadasaamist taotles kaebaja teadlikult toetust suuremale pinnale. Kuivõrd toetuse saamiseks vajalike dokumentide nõuetekohane esitamine on taotleja ülesanne, lasub ka vastutus selle eest taotlejal.
21.Asjaolu, et Maaeluministeerium on juhtinud tähelepanu kontrollvisiitide lõikes mõõtmistulemuste minimaalsele erinevusele, ei kinnita menetlustoimingute halvasti korraldamist. Kuna vastustaja on kaebaja maksimaalse toetusõigusliku pindala määramisel hinnanud nii ortofotodelt nähtuvat kui ka kohapealses kontrollis teostatud mõõtmiste tulemusi, siis on kaebaja maksimaalse toetusõigusliku pindala määramisel kasutatud kaalutlusõigust maksimaalsel võimalikul määral.
22.Ühise põllumajanduspoliitika raames antavad abinõud on suures osas reguleeritud liikmesriikidele tervikuna õiguslikult siduvate vahetult kohalduvate määrustega. Nii Euroopa Liidu õiguses kui ka siseriiklikus õiguses on puudega (põõsastega) kaetud põldude toetusõiguslikkuse raamistik väga täpselt reguleeritud ning toetuskõlblikuna käsitletakse ainult üksikute puudega põlde, mitte alasid, mis on ulatuslikult puittaimedega kaetud.
23.Kõik EL määrused on otsekohaldatavad ega ole hierarhilised. Euroopa Komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu
https://youtu.be/0dcovH08KSo.
toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas, (delegeeritud määrus nr 640/2014) täiendab määruses nr 1307/2013 sätestatud aluseid ning on kohaldatav ja asjakohane ka selle asja lahendamisel. Delegeeritud määrus nr 640/2014 art 9 lg 3 kitsendab puudega põldude toetusõiguslikkuse kriteeriume. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 2 p a kohaselt määrab liikmesriik kindlaks kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama. Põllumajandusministri 10.03.2015. a määrusega nr 22 „Põllumassiivi kaardi koostamise, põllumassiivi piiripunktide määramise, põllumassiivile unikaalse numberkoodi andmise, põllumassiivi toetusõigusliku pindala ning põllumassiivil asetsevate maastikuelementide määramise ja korra ning põllumassiivi kasutamise kohta esitatavad andmed ja nende esitamise kord“ (määrus nr 22) § 5 lg-s 5 on sätestatud kriteerium, mille järgi arvatakse maksimaalse toetusõigusliku pinna hulka põld, kui ühe hektari kohta ei kasva seal rohkem kui 50 puud. Kui puude arv ületab maksimumtiheduse, siis ei saa sellist maad toetusõiguslikuna käsitada. Sellele viitab ka delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 imperatiivne sõnastus.
24.PRIA senine põldude identifitseerimise praktika vastab õigusaktides sätestatule ning samuti LPIS juhendis antud suunistele. Kadakas on puittaim, mille laialdane levik põllumajandusmaal võib tingida maa põllumajanduslikust kasutusest välja langemise. Põõsad võivad samaväärselt takistada põllumajanduslikku tegevust. Sellele viitab ka LPIS juhend.
25.Kaebaja esitatud pildid ja dokumendis viidatud video ei kinnita mõõtmise ebakohasust. Esiteks on üks pilt tehtud pärast kontrolli teostamist sügisel 2018 ega kinnita mõõtmiste ebaõigsust. Teiseks fikseerib teenistuja kontrollimisel üksnes tihedamalt asetsevate puude ja põõsaste grupid, mille mittetoetusõiguslikkus ilmnes pärast saadud andmete töötlemist ka geoinfosüsteemis. Kolmandaks, pole mõeldav, et teenistuja loeb üle iga põllumassiivil asuva puu ja põõsa. Seepärast kasutatakse ruudustikusüsteemi. Puude (põõsaste) tiheduse hindamisel ei tohiks puud ja põõsad põllul asetseda üksteisele lähemal kui 8 meetrit. Teenistuja mõõdab kohapealses kontrollis tihedamalt asetsevate puude ja põõsaste grupid, kus puud asetsevad üksteisele lähemal kui 8 meetrit ning hiljem selgub geoinfosüsteemis andmete töötlemisel, kas need moodustavad kokku vähemalt 0,01 ha suuruse ala, mis arvutatakse maksimaalse toetusõigusliku pindala hulgast välja.
26.PRIA ei nõustu õiguskantsleri hinnanguga ning on pärast kirja saamist õiguskantslerile selgitanud EL õiguse kohaldamise aluseid ja põhimõtteid (tl I–186–188).
27.Kaebaja viide määruse nr 32 § 7 lg-le 2 ei ole asjakohane. Ka poolloodusliku koosluse hooldamise nõuete täitmisel võib ühtset pindalatoetust taotleda vaid sellise põllumajandusmaa kohta, mis vastab sama määruse §-s 3 sätestatule. Sealhulgas tuleb takistada ebasoovitava taimestiku levikut. Ka maaeluministri 22.04.2015. a määrus nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ (määrus nr 38) näeb ette, et toetusõiguslik saab olla vaid selline roostikuga kaetud ala, mida on viimase aasta jooksul niidetud või karjatatud. Puitunud pillirooga kaetud ala ei ole toetusõiguslik.
28.Kaebaja 08.01.2019 esitatud seisukohad ei kinnita vaidlustatud haldusaktide õigusvastasust. Kontrolli aktid on nõuetekohaselt vormistatud ning vaidlustatud otsus vastab põhjendamisnõuetele. Kaebaja ei kinnitanud põllumassiividel täiendavate tööde tegemist. PRIA-le oli kaebajale kuuluvate põllumassiivide seisund varasemast kontrollitulemustest teada ning nendest lähtumine oli põhjendatud.
Halduskohtu otsus
29.Tartu Halduskohus jättis 20.02.2019. a otsusega (tl II–27–30p) kaebuse rahuldamata.
30.Halduskohus selgitas esmalt, et käesolevas vaidluses viidatud määrused nr 1306/2013, 1307/2013 ja delegeeritud määrus nr 640/2014 on oma õigusjõult samaväärsed. Kaebaja ei saa lähtuda üksnes ühest endale sobivast sättest konkreetses õigusaktis, erinevates Euroopa Liidu institutsioonide määrustes sätestatud normid moodustavad kogumi ning neid tuleb koos kohaldada. Halduskohtu hinnangul on delegeeritud määrus nr 640/2014 käesolevas asjas kohaldatav ja asjakohane õigusakt.
31.Määruse nr 32 § 3 lg-te 1 ja 6 kohaselt võib otsetoetust taotleda vähemalt ühe hektari põllumajandusmaa kohta, millel tegeletakse määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega ning mida taotleja kasutab taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga. Põllumajandusmaa pindala määramisel võetakse arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 ha ning toetusõigusliku põllumajandusmaa määratlemisel lähtutakse määruse nr 22 §-s 5 sätestatust. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 2 p 23 järgi on kindlaksmääratud pindala pindalatoetuskavade tähenduses pindala, mille puhul on täidetud kõik toetuskõlblikkuse tingimused või muud toetuse andmise tingimustega seotud kohustused, olenemata toetusesaajal olemas olevatest toetusõigustest. Sama määruse art 9 p 3 täpsustab puudega põldude puhul toetusõiguslikkuse hindamise kriteeriume. Säte näeb ette, et üksikute puudega põldu käsitatakse toetuskõlblikuna, kui on täidetud kaks tingimust samaaegselt. Põllul peab olema põllumajandustegevusega võimalik tegelda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas ning puude arv toetuskõlbliku hektari kohta ei ületa teatavat maksimumtihedust, mis ei tohi olla suurem kui 100 puud hektari kohta. Liikmesriikidel on sama määruse järgi õigus määrata puude maksimumtihedus, mille kindlaksmääramisel lähtutakse traditsioonilistest taimekasvatustavadest, loodusoludest ja keskkonnakaitsekaalutlustest. Eesti õigusaktide kohaselt arvatakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka põld, kui ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud (määrus nr 22 § 5 lg 5).
32.Halduskohus jäi varem halduskohtupraktikas väljendatud seisukoha juurde, mille kohaselt kadakaid tuleb käsitleda puittaimena, mille laialdane levik toetusalusel maa-alal võib raskendada olulisel määral põllumajanduslikku tegevust ning on aluseks maa-ala toetusõiguslikust pindalast välja arvamiseks. PRIA ei olnud toetusetaotluses märgitud põllumassiividelt osa kadakatega kaetud alasid ebaõigesti maha arvanud. Halduskohtu hinnangul ei olnud ka mõeldav, et PRIA loeks maa nõuetekohasuse kontrollimisel ning põllumassiivide identifitseerimisel igal asjakohasel maa-alal üle iga seal asetseva puu. PRIA juhendi punktis 2.1.1. ette nähtud „50 puu ruudustiku“ kasutamine ortofotode alusel pindala kindlaks määramisel on kohane meede, mis ei kitsenda määruses nr 1307/2013 ja delegeeritud määruses nr 640/2014 sätestatud kriteeriume ülemääraselt. Eelnimetatud meetod võimaldas kohtu hinnangul vastustajal asjakohaselt hinnata hiljem ortofotode alusel maa-ala vastavust toetusõiguslikkuse kriteeriumile. Seda hinnangut ei muuda ka kohtule esitatud kaebaja vastuses viidatud videofail.
33.Kuna PRIA tuvastas kontrolli aktides asjakohastel põllumassiividel suurema puittaimede tiheduse kui eelnimetatud õigusaktides ning juhendis lubatud, siis ei omanud määravat tähtsust asjaolu, kas nimetatud aladel oli põllumajandusliku tegevusega tegelemine puittaimede rohkusest hoolimata põhimõtteliselt võimalik. Seetõttu ei kinnitanud ka kaebaja esitatud pildimaterjal selle põllumassiivi toetusõiguslikkust.
34.Kaebaja ei olnud esitanud ühtegi tõendit liigniiskuse mitteesinemise kohta osadel põllumassiividel ega olnud tõendanud erandliku asjaolu ilmnemist, mis võimaldaks ka
liigniiskeid põllumassiive käsitleda toetusõiguslikuna. Ka administratiivse ja kohapealse kontrolli mõõtetulemuste erinevus ei olnud sedavõrd suur, et see seaks kahtluse alla kindlaksmääratud pindala suuruse õigsuse. Kaebaja ei esitanud ühtegi tõendit, mis kinnitaks pillirooga kaetud alade aluse pindala toetusõiguslikkust. PRIA esitatud pildimaterjal (tl I–89– 200) kinnitas, et pillirooga kaetud aladel oli loomade karjatamine oluliselt raskendatud.
35.Kaebaja esitatud tõendid ei kinnitanud, et PRIA oleks kontrollimisel vigu teinud ning et kindlaksmääratud pindala oli ebaõige. PRIA edastas kaebajale kontrollitulemused ning kontrolli aktid, milles olid kajastatud maha arvatud maa-alad, millel esines liigselt puudega kaetud alasid või ülemäärasel määral pilliroogu või mis olid liigniisked. Asjaolu, et pärast administratiivse ning kohapealse kontrolli teostamist ei pidanud vastustaja vajalikuks 2017. a ühtse pindalatoetuse määramise taotluse lahendamisel rohkem kontrolle teostada, ei ole oluline. Halduskohtu hinnangul võis ja pidi PRIA samal aastal saadud kontrollitulemustega arvestama toetusetaotluse lahendamisel. Kaebaja võttis toetustaotluses põllumassiivide registris kajastatud uutest pindaladest suurema pindala määramisel teadliku riski, et taotlus ei pruugi kontrollitulemustest lähtuvalt kuuluda täies ulatuses rahuldamisele.
36.Vaidlustatud otsusest ja kaebajale saadetud kontrolli aktidest (tl I–149–183) ning põllumassiivide registris tehtud muudatuste aktist (tl I–147–148) nähtus, millistel põllumassiividel arvati teatud maa-alad välja ning kindlaksmääratud pindala tuvastamine oli nendest dokumentidest piisaval määral arusaadav. Halduskohus ei nõustunud ka kaebaja seisukohaga, et kindlaksmääratud pindala suuruse kujunemine polnud arusaadav.
37.Haldusakti põhjendamisnõuete osas märkis halduskohus, et kohtupraktika kohaselt rakendatakse PRIA otsustele haldusakti põhjendamisnõudeid piiratult, sest taotlejal puudub subjektiivne õigus toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks PRIA töö ebamõistlikult keeruliseks. PRIA otsused vastasid väljakujunenud kohtupraktikale. Otsustes oli välja toodud haldusakti andmise õiguslik ja faktiline alus, selgitatud pindala erinevust ning määratava toetussumma kujunemist, samuti oli nõuetekohaselt viidatud kaebajale edastatud administratiivse ja kohapealse kontrolli tulemustele ning kontrolli aktidele. Põhjalikumad põhjendused olid esitatud vaideotsuses.
38.Asjakohane ei olnud kaebaja viide määruse nr 32 § 7 lg-le 2, sest käesolevas asjas ei olnud vaidluse all mitte poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse saamise nõuete täitmine, vaid ühtse pindalatoetuse saamise eelduseks seatud tingimuste täitmine. Teiseks oli PRIA põhjendatult leidnud, et ka poollooduslike koosluste hooldamise nõuete puhul on toetuse saamise tingimuseks ebasoovitava taimestiku leviku takistamine.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
Kaebaja apellatsioonkaebus
39.Kaebaja esitas 22.03.2019 halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse (tl II–33–34p), milles palub tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus.
40.Halduskohus jättis hindamata kaebaja 07.01.2019 esitatud olulised vastuväited. Kaebaja selgitas vastuväidetes põhjalikult põllumassiivi ja põllu mõisteid ning et toetust taotletakse põldudele, seega ka otsustes märgitud pindala on saadud taotlusel märgitud põldude pindalade summa. Kindlaksmääratud pindala ehk kõigile rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidele vastava pindala saab aga kindlaks teha alles peale taotluse esitamist ja kohustuslike tegevuste läbiviimise tähtaja möödumist (poollooduslike koosluste esinemisalal karjatamisel 01.10.), seega ei saa
otsuse tegemisel tugineda enne taotluse esitamist koostatud põllumassiivide kontrolli aktidele. Kontrolli aktid, mida kohus käsitles ekslikult kontrollaruandena, on koostatud põllumassiivide kohta, need ei kajasta pindalatoetuste taotlusel esitatud põldude toetusõiguslikkuse ega rahastamiskõlblike pindalade kindlaksmääramisele esitatavate nõuete täitmist. Aktides kasutatavad mõisted „võsastunud“, „kadakased“, „pillirooga kaetud“, „liigniisked alad“ ei tulene ühestki asjassepuutuvast õigusaktist ning nende kasutamine toetusõiguslikkuse hindamisel kitsendab oluliselt õigusaktides toodud toetusõigusliku „püsirohumaa“ mõistet.
41.Kuigi kaebaja on käimasolevas kohtuvaidluses korduvalt selgitanud, et puu, põõsas ja puittaimed on erinevad mõisteid, käsitles halduskohus neid ühena.
42.Halduskohus ei selgitanud välja, milliste konkreetsete õigusaktidest tulenevate nõuete rikkumist PRIA esitatud fotod tõendavad ning kas ja millistest taotlusel esitatud põldudest need on tehtud.
43.Halduskohus leidis, et viide määruse nr 32 § 7 lg-le 2 ei ole käesolevas asjas asjakohane. Kaebaja hinnangul sätestab määrus nr 32 ühtse pindalatoetuse saamise eelduseks olevad tingimused, sealhulgas § 7 tingimused ühtse pindalatoetuse saamiseks poolloodusliku koosluse esinemisalal. Just siit tulenevad ka erisused karjatamise tähtajale ja tulemusele (ka pilliroog). Saartel moodustavad majandatavad poollooduslikud kooslused olulise osa loomade söödamaadest ning on maaelu toetustega samuti toetatavad. Poollooduslik kooslus oma elupaikadega ei ole niidetud muruga park.
44.Asjakohane ei ole halduskohtu etteheide, et kaebaja ei ole toetusõiguslikkuse tõendamiseks esitanud ühtki tõendit liigniiskuse mitteesinemise kohta. Liigniiskuse mõistet ei kasutata üheski toetusõiguslikkust reguleerivas õigusaktis, seega ei ole taotlejale pandud kohustust tõendada liigniiskuse mitteesinemist.
45.Halduskohus tugines otsuse tegemisel kohtuotsusele haldusasjas nr 3-18-305, mille osas kohtuvaidlus veel jätkus. Vastus apellatsioonkaebusele
46.PRIA vaidleb hiljem täiendatud vastuses apellatsioonkaebusele (tl II–38–41, 50–54p, 56) sellele vastu. PRIA palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, küsida Euroopa Kohtult seisukohta õigusküsimustes juhul, kui ringkonnakohus leiab, et esineb kaebuse rahuldamise alus, ning kaasata haldusasja menetlusse Maaeluministeerium, kui ringkonnakohus pöördub õigusküsimustes seisukoha saamiseks Euroopa Kohtu poole. Juhul, kui ringkonnakohus peab ebaõigeks kaebaja toetuse vähendamist, sh üksikute kadakatega kaetud alade osas, palub PRIA järgnevates küsimustes seisukoha saamiseks pöörduda Euroopa Kohtu poole: 1) Kas PRIA poolt kasutatav metoodika puudega kaetud alade toetuskõlbulikkuse hindamiseks, s.o nn ruudustiku metoodika on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 punktiga b ning LPIS juhendiga? 2) Kas üksikute puudega põllu toetusõiguslikkuse hindamisel tuleb puude tiheduse arvestamiseks puude arv laiali jagada kogu põllu pindalale või tuleb arvestada puude tihedust põllu nende osade suhtes, kus puud reaalselt paiknevad? 3) Kas see, et PRIA on käsitlenud kadakaid, sõltumata nende kõrgusest ning võrade laiusest, üksikute puudena, on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg-ga 3 ning määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktiga h?
47.PRIA ei nõustu kaebaja seisukohaga, mille kohaselt ei ole kohapealse kontrolli akt kontrollaruanne. Sisulist tähtsust ei oma asjaolu, kas dokument, milles fikseeritakse kontrollis tuvastatud asjaolud jm, on nimetatud aktiks, protokolliks või aruandeks. Pindalapõhiste toetuste menetlemisel on aluseks PRIA põllumajandustoetuste ja põllumassiivide register. Seega põld, mille kohta toetust taotletakse, peab asuma põllumassiivil, mis on kantud registrisse toetusõigusliku põllumajandusmaana, st heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis oleva põllumajandusmaana. Kuivõrd pindalapõhiste toetuste saamise aluseks on põllumajandustoetuste ja põllumassiivide registrisse kantud põllumajandusmaa, mille andmed on taotleja kohustatud toetusetaotlusega esitama, on põllumassiivide piiride ja pindalade kontrollimine otseses seoses esitatud taotlusandmete, sh deklareeritud põldude, kontrollimisega. Ekslik on kaebaja arusaam, mille kohaselt ei kajasta põllumassiivi piiri kohapealse kontrolli aktid toetusetaotlusel esitatud põldude toetusõiguslikkuse ega rahastamiskõlblike pindalade kindlaksmääramisele esitatavate nõuete täitmist. Et taotlusele märgitav põld peab asuma registrisse kantud põllumassiivil, on põllumassiivil asetsevate põldude pindala kokku põllumassiivi toetusõiguslik pindala. Asjakohased ei ole ka kaebaja viited põllu ja põllumassiivi mõistete erinevusele.
48.Seoses kindlaksmääratud pindala kujunemise ja selle kindlaks tegemisega märgib PRIA, et kaebajal on olnud igal ajal võimalik kontrollida taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevust andmete kõrvutamise teel ning seeläbi ka kindlaksmääratud pindala 484,86 ha kujunemist.
49.Õige ei ole kaebaja väide, et kontrolli aktides kasutatavad mõisted „võsastunud“, „kadakased“, „pillirooga kaetud“ ning „liigniisked alad“ ei tulene ühestki asjakohasest õigusaktist. Asjaomastele maa toetusõiguslikkuse nõudeid käsitlevatele sätetele on viidatud ka vaidlustava otsuse punktis 14. Määruse nr 32 § 3 lg 2 sõnastuse kohaselt loetakse maa toetusõiguslikuks, kui täidetud on mõlemad kriteeriumid: maal ei levi ulatuslikult ebasoovitav taimestik ning maad saab kasutada järgmisel kasvupeerioodil ilma lisakuludeta. Viimane tingimus on seotud põllumajandusliku tegevuse läbiviimisega selliselt, et tavapärastele tegevustele (antud juhul karjatamine) ei lisanduks täiendavaid tegevusi, näiteks puittaimestiku või rohkem kui aasta majandamata pilliroo eemaldamise näol. Olemuslikult on eeltoodu näol tegemist maa hea põllumajandusseisundi nõudega, millele puittaimede või puitunud pilliroo all olev maa PRIA hinnangul ei vasta.
50.Määruse nr 32 seletuskirjas on toodud ka mitteammendav loetelu taimedest, mida käsitatakse ebasoovitava taimestikuna (nt puittaimed), millede ulatuslik levik võib põhjustada maa põllumajanduslikust kasutusest välja langemise. Lisaks lähtutakse põllumassiivi toetusõigusliku pindala määramisel põhimõttest, et toetusõigusliku pindala hulgast arvatakse välja üle 0,01 ha suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik (määruse nr 22 § 5 lg 2). Antud põhimõtet on käsitletud ka LPIS juhendi p-s 2.3.2. Seega, kui maa-ala on võsastunud, puittaimedega kaetud või püsivalt liigniiske või sellel esinevad muud põllumajanduslikku tegevust takistavad asjaolud, arvatakse selline maa-ala põllumajanduslikust kasutusest välja. Seega tulevad vastavad nõuded õigusaktidest ega kitsenda mingil viisil toetusõigusliku püsirohumaa mõistet.
51.PRIA märgib 14.12.2020. a täiendavas seisukohas, et Riigikohtu 29.09.2020. a otsuse nr 3-18-305 seisukohad erinevad oluliselt PRIA senisest aastate pikkusest praktikast ning Euroopa Komisjoni poolt ette antud juhenditest seonduvalt võrdlusmaatükkide pindalade ja piiride määratlemisega, taotleja vastutuse ulatusega, toetuse tagasinõudmise alustega ning puude ja põõsastega kaetud alade toetusõiguslikkuse määratlemisega.
52.PRIA leiab, et Riigikohtu asjas nr 3-18-305 väljendatud seisukoht ei ole määrav, sest erinevalt 2016. aastast olid 2017. aastal taotluse esitamisel kaebajale ette antud ja teada täpsed toetusõigusliku maa piirid ja pindalad, mida kaebajal oli võimalik aluseks võtta taotluse esitamisel. Haldusasjas nr 3-18-305 oli arutlusel 2016. aastal taotletud toetuse tagasinõudmine, kuid käesolevas asjas on vaidluse all 2017. aastal taotletud toetuse vähendamine. Kaebaja oli 15.06.2017. a esialgset taotlust esitades juba teadlik põllumassiivide uuendatud pindaladest, kuid ei lähtunud teadlikult talle nähtavaks tehtud põllumassiivide registri uuendatud andmetest põllumassiivide pindalade kohta. Riigikohus ei seadnud asjas nr 3-18-305 kahtluse alla abikõlblikest aladest võsastunud ehk tihedalt puittaimedega kaetud alade, liigniiskete alade või puitunud pillirooga alade toetusõiguslikust põllumaast välja arvamise metoodikat. Üksikute puudega võrdsustatud kadakatega kaetud alad, mille PRIA käesolevas asjas abikõlbliku maa hulgast välja arvas, kuid milles Riigikohus PRIA senisest praktikast erinevale seisukohale asus, moodustavad antud asjas kokku kõigest 1,6 hektarit. Ülejäänud väljaarvamised kõnealustelt massiividelt on seotud tihedalt kasvavate erinevat liiki puudega (sh erinevas mõõdus tihedalt kasvavad kadakad), mis on arvestatud võsastunud aladeks või liigniiskusega aladeks.
53.Kohapealse kontrolli kontrollaruande järgi on põllumassiivil nr 42852049912 asuv põld nr 306/1 loetud mittetoetusõiguslikuks 0,1 ha ulatuses põhjusel, et massiivist mõõdeti välja kadakad. Ühtset pindalatoetust taotleti selle põllule 1,70 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 1,69 ha, mis teeb kokku 0,01 ha mittetoetusõiguslikku ala. Väljamõõdetud 0,01 ha on tihedalt kadakatega kaetud, st üksikuid kadakaid ei tuvastatud.
54.Põllumassiivil 42852171135 oli kaks põldu – nr 306 ja nr 206 (kattub poolloodusliku koosluse alaga). Põld nr 306 arvestati abikõlbmatuks 1,91 ha ulatuses, kuna sellel tuvastati kadakad ja teised puittaimed ehk võsa. Põllule nr 306 taotleti ühtset pindalatoetust 4,96 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 3,05 ha, mis teeb kokku 1,91 ha abikõlblikust alast välja mõõdetud võsastunud ala. Põllul nr 306 on 0,38 ha üksikute kadakatega seotud. Põllul nr 206 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas 0,15 ha.
55.Põllumassiivil nr 43152125985 asuv põld nr 302/1 arvestati abikõlbmatuks 0,52 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja võsa. Toetust sellele põllule taotleti 1,21 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 0,69 ha, mis teeb kokku 0,52 ha võsastunud ala. Ka kontrollis tehtud fotod kinnitavad, et võsastunud ala ei ole toetusõiguslik, sest sellisel alal ei ole põllumajanduslik tegevus võimalik. Olles täpsem, siis sellel põllul olid ülekaalus kadakad, kohati kasvasid männid ja teiste puude segu koos üksikute lehtpuu põõsastega. Ka toimikumaterjalide hulgas olevad kohapeal tehtud fotod tõendavad ümberlükkamatult, et abikõlblikust maast on välja mõõdetud osa, kus kadakad ja muud puittaimed kasvavad liiga tihedalt (alal üle 50 kadaka või puu) ning tehti kindlaks, et põllumajanduslik tegevus sellisel alal ei olnud võimalik sarnaselt kadakateta või puudeta aladega. Põllu nr 302/1 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas 0,07 ha.
56.Põllumassiivil nr 43252103599 asuv põld nr 302 arvestati abikõlbmatuks 1,38 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja kadakad (enamuses) ja teised puittaimed, mis moodustasid võsa. Ühtset pindalatoetust selle põllule taotleti 4,82 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 3,44 ha, mis teeb kokku 1,38 ha võsastunud ala. Olukord oli sarnane nagu tuvastati põllumassiivil nr 43152125985. Samal põllumassiivil asub ka põld nr 202, mis arvestati abikõlbmatuks 4,39 ha ulatuses sellel põllul kasvava võsa tõttu. Pindalatoetust taotles kaebaja sellele põllule 25,12 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 20,73 ha, mis teeb kokku 4,39 ha võsastunud ala. Põllul nr 302 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala on 0,24 ha. Põllu nr 202 pinna vähendamine on 1,3 ha ulatuses seotud tihedalt kasvavate puudega või puude gruppidega (üksikuid kadakaid ei tuvasta) – ülejäänu on liigniiskuse ja roostikuga seotud.
57.Põllumassiivil nr 42852056580 asuv põld nr 206/2 arvestati abikõlbmatuks 0,01 ha ulatuses põhjusel, et massiivist mõõdeti välja võsa, põõsad ja kadakad. Pindalatoetust taotles kaebaja sellele põllule 17,40 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 17,39 ha, mis teeb kokku 0,01 ha võsastunud ala. Selle põllu 0,01 ha vähenemine tuleneb väga väikestest piiri muudatustest, mis toimusid võsaste ja tihedate kadastike ümbruses.
58.Põllumassiivil nr 42952078079 asusid kaks ühtse pindalatoetuse taotlusel märgitud põldu – nr 204 ja 205, mis loeti abikõlbmatuks 15,56 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja kadakased alad. Ühtset pindalatoetust nendele põldudele taotleti kokku 118,88 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 103,32 ha, mis teeb kokku 15,56 ha puittaimedega kaetud ala. Põllust 204 (taotletud 73,86 ha) mõõdeti 2017. aastal välja roostik 2,09 ha ulatuses. Ülejäänud välja mõõdetud pinnad põllul nr 204 on seotud puude ja kadakatega 9,70 ha ulatuses, millest üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas ca 0,38 ha. Põllust nr 205 (taotletud 45,02 ha) välja mõõdetud pinnad on seotud 4,57 ha roostikuga ja 0,39 ha puude ja kadakatega (osaliselt madal, aga kõik tihe kadastik, kus üksikuid kadakaid ei tuvasta).
59.Põllumassiivil nr 43052038876 asuv põld nr 204/1 loeti abikõlbmatuks 0,04 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja kadakad ja teised puittaimed, mis moodustasid võsa. Ühtset pindalatoetust nendele põldudele taotleti kokku 3,19 ha-le ning toetusõiguslikust alast mõõdeti välja 1,15 ha, mis teeb kokku 0,04 ha puittaimedega kaetud ehk võsastunud ala. Põllu nr 204/1 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas 0,02 ha.
60.Põllumassiivil nr 43152117710 asuv põld nr 203/1 loeti abikõlbmatuks 0,80 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja kadakad. Ühtset pindalatoetust nendele põldudele taotleti kokku 3,48 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 2,68 ha, mis teeb kokku 0,80 ha kadakatega kaetud ala. Põllul nr 203/1 mõõdeti liigtihedaid puudega alasid välja 0,51 ha ulatuses, millest üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas ca 0,35 ha (seal on nii mände kui kadakaid). Välja mõõdetud pinnast 0,29 ha oli roostik.
61.Põllumassiivil nr 43152125625 asuv põld nr 203 loeti abikõlbmatuks 0,04 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja kadakad ja võsa. Ühtset pindalatoetust nendele põldudele taotleti kokku 19,44 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 19,4 ha, mis teeb kokku 0,04 ha kadakatega kaetud ja võsastunud ala. Väljamõõdetud kadastikust ca 0,01 ha sai üksikute kadakatega seotuks lugeda, ülejäänud oli tihedalt kadakatega kaetud. Kaasatud haldusorgani arvamus
62.Ringkonnakohus kaasas 13.01.2021. a määrusega kaasatud haldusorganina Maaeluministeeriumi. Maaeluministeerium ei nõustu arvamuses apellatsioonkaebusega ja vaidleb sellele vastu.
63.Maaeluministeerium peab keskse tähtsusega küsimusteks, kas kadakas on puu või põõsas ning kas kadakaid tuleks piirnormi 50 puud hektari kohta kohaldades pidada puudeks. Mis tahes puude ja puittaimede puhul on tähtis hinnata seda, kas ja kui suures ulatuses sellised taimed konkreetsel maal põllumajandustegevust takistavad. Seepärast ei ole alust välistada kadakaid 50 puu piirnormi hindamisel puude hulgast, sest tiheda võraga kadakad võivad takistada põllumajandustegevust, nt karjatamist isegi rohkem kui üksik hõreda võraga puu. Kadakas ei ole loomade poolt söödav rohttaim. Kadakas ei liigitu selliseks abikõlbulikuks taimeks, mida võib määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h mõttes püsirohumaal vähesel määral lubada. Seega on PRIA selgitused ja hindamismetoodika, kas ja millises ulatuses kadakate olemasolu
põllumajandustegevust piirab või vähendab, kooskõlas asjassepuutuvate õigusaktide ning suunistega, mida Komisjon kadakate osas väljendanud. Kuna PRIA senine praktika ning Euroopa Komisjoni seisukohad ja juhendid lähevad lahku Riigikohtu vastavasisulistest seisukohtadest, tuleks taotleda Euroopa Kohtult eelotsust, et saada lõplik selgus küsimuses, kas kadakate käsitlemine üksikute puudena on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg-ga 3 ning määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktiga h.
64.Tulenevalt määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktist h (mis avab püsirohumaa ja püsikarjamaa mõiste) ei või kuni 50% põllust olla kaetud põõsaste või puudega. Vastasel korral muutuks sisutühjaks delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 ja selle alusel riigisisese määrusega kehtestatud nõue, mille kohaselt arvatakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud. Samuti on riigisisese määrusega kehtestatud nõue, et põllumassiivi toetusõiguslikust pinnast arvatakse välja üle 0,01 ha suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik (näiteks puudesalu). Neid nõudeid tuleb arvestada maa toetusõiguslikkuse hindamisel ning nende eesmärgiks on tagada, et toetust ei makstaks maa kohta, millel ei ole võimalik põllumajanduslikku tegevust läbi viia. Nii puudesalu, mis on suurem kui 0,01 ha kui ka põld, kus on hektari kohta rohkem kui 50 puud, põõsast või puittaime, ei ole käsitletav toetusõigusliku maana.
65.Ühtse pindalatoetuse saamiseks on maa toetusõiguslikkuse üle otsustamise puhul vajalik hinnata, kas seda maad saab kasutada põllumajanduslikuks tegevuseks või mitte. Liigniiskus ega mitmed teised mõisted ei ole tõepoolest määratletud Euroopa Liidu õigusaktides ega maaeluministri määrustes. Neid mõisteid kasutatakse tavapärases tähenduses. Nende sõnade kaudu kirjeldatakse seda, kas konkreetsel maal on põllumajanduslik tegevus võimalik või mitte.
66.Lõppastmes on vaidlus seotud olulise Euroopa Liidu põllumajandustoetuste õiguses kehtiva ja Euroopa Kohtu senises praktikas (vt 05.03.2019. a otsus C-349/17, p 122 ja 01.10.2020. a otsus C-743/18, p-d 57–64) kinnitust leidnud põhimõttega, et kui toetus on sõltumata põhjusest makstud abikõlbmatu maa kohta, eelkõige rohumaa kohta, millel põllumajanduslik tegevus ei ole üldse või vähemalt samaväärselt võimalik kui tavapärastes püsirohumaa tingimustes, tuleb toetus tagasi nõuda. Kui Euroopa Komisjoni läbiviidavas finantsvahendite kasutamise järelevalve menetluses ilmneb, et teatavad liikmesriigi poolt toetuskõlblikeks loetud maatükid ei vasta ette nähtud abikõlblikkuse kriteeriumidele, nt abikõlblikuks loetud alad on kaetud puittaimedega selliselt, et need siiski ei vasta nõutavatele kriteeriumidele ning sellest tulenevalt on liikmesriik määranud abikõlbliku pindala lubatust suuremas ulatuses, võib komisjon liikmesriigi suhtes kohaldada tagasiulatuvalt ja mitme varasema aasta kõigi pindalatoetuste osas märkimisväärseid finantskorrektsioone, mis lõppastmes kahjustab kogu põllumajandussektori finantshuve. PRIA halduspraktika muutmisega võib kaasneda finantskorrektsiooni oht. Seetõttu tuleks käesolevas asjas pöörduda eelotsuse saamiseks Euroopa Kohtu poole küsimusega, kas traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h tähenduses ei takista, on või ei ole alust pidada üksikuteks puudeks delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 tähenduses. Menetlus
67.Ringkonnakohus peatas 24.04.2020. a määrusega käesolevas asjas menetluse põhjendusega, et sarnaste asjaoludega asjas nr 3-18-305 võttis Riigikohus kaebaja kassatsioonkaebuse menetlusse.
68.Riigikohus tegi 29.09.2020 asjas nr 3-18-305 otsuse, milles rahuldas kaebaja kassatsioonkaebuse ning tühistas PRIA haldusaktid. Muuhulgas leidis Riigikohus seoses
rannakarjamaadel kasvavate kadakatega, et üksikute puudega kaetud aladest tuleb eristada metsatukki ja võsastunud alasid, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud. Need tuleb määruse nr 22 § 5 lg 1 järgi toetusõiguslikust pinnast välja arvata, kui need metsatukad ja võsastunud alad on suuremad kui 0,01 ha. Üksikute puude puhul arvatakse määruse nr 22 § 5 lg 5 järgi toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud, kusjuures keskmist puude arvu hektari kohta tuleb arvestada tervel põllul, mitte ainult puudealusel maal, nagu on teinud PRIA (otsuse p-d 17–17.2). Samuti märkis Riigikohus, et kadakate puhul tuleb arvestada seda, et traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks (otsuse p 18).
69.Ringkonnakohus uuendas 12.11.2020. a määrusega asjas menetluse ning vaatas asja läbi 20.01.2021. a toimunud kohtuistungil.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
70.Ringkonnakohus rahuldab apellatsioonkaebuse ja tühistab halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse, tühistab PRIA 28.03.2018. a otsuse nr 12-6/18/364 osas, milles PRIA jättis kaebaja toetusetaotluse rahuldamata, ja PRIA 14.05.2018. a vaideotsuse nr 12-4/18/93-1 ning kohustab PRIA-t kaebaja 15.06.2017. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlus nr 110171110797 uuesti läbi vaatama, arvestades käesoleva otsuse põhjendusi. Ringkonnakohus jätab rahuldamata PRIA ja Maaeluministeeriumi taotlused küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
71.Ringkonnakohus käsitleb esmalt küsimust, kas kaebus on üldse lubatav (I), hindab seejärel PRIA otsuse ja vaideotsuse materiaalset (II) ja formaalset õiguspärasust (III). Seejärel hindab ringkonnakohus eelotsuse küsimise põhjendatust (IV), lahendab täiendavate tõendite küsimuse (V) ning lõpuks apellatsioonkaebuse ja menetluskulude küsimuse (VI). I
72.PRIA on tuginenud sellele, et ta on 19.06.2017. a vaideotsuses nr 12-4/17/111-3 kaebaja maksimaalse toetusõigusliku pindala vähenemist juba põhjendanud. Nimetatud vaide esitas kaebaja talle 13.06.2017 teatavaks tehtud kohaliku kontrolli tulemuste ja põllumassiivide registri andmete muutumise ning põllumassiivi piiri kohapealse kontrolli aktide peale. Kui 19.06.2017. a vaideotsus nr 12-4/17/111-3 on toetusõigusliku pindala suhtes eelhaldusaktiks, mille kaebaja jättis õigeaegselt vaidlustamata, siis selles osas enam käesolevas asjas vaielda ei saaks. Riigikohus on selgitanud: „Eelhaldusakti vaidlustamine enne lõplikku akti on vajalik siis, kui eelhaldusaktiga on vältimatult kindlaks määratud ka lõpliku haldusakti sisu. Sellisel juhtumil peab isik esitama halduskohtule eelhaldusakti peale kaebuse HKMS [v.r] §-s 9 lg 1 sätestatud tähtajal“ (RKHKo 15.10.2002, 3-3-1-48-02, p 8).
73.Ringkonnakohus on siiski seisukohal, et ei 13.06.2017. a teavitus ega 19.06.2017. a vaideotsus nr 12-4/17/111-3 ei saa olla käesolevas vaidluses eelhaldusaktiks. 13.06.2017. a teavitus ei ole eelhaldusaktiks juba selle vormi tõttu. Tegemist on tabeli kujul esitatud informatsiooniga. Ka PRIA ise ei ole seda käsitlenud eelhaldusaktina, kuna ka vormiliselt puudub sel nõuetekohane põhjendus ja vaidlustamisviide. Kuna tegemist on spetsiifilise põldude piiride kindlaksmääramisega, millest sõltub lõppastmes väljamakstava toetuse suurus, siis peaks antud juhul olema põhjendus ka kohtulikult kontrollitav. Sellisele otsusele ei saa laieneda PRIA otsuste üldine kasinama põhjenduse privileeg. Ka kohapealse kontrolli aktid ei vasta ei vormiliselt ega sisuliselt haldusaktile esitatavatele nõuetele. Kontrolli aktide puhul on ilmselgelt
tegemist menetlustoimingutega, millega PRIA määras kindlaks pindala, mida kaebajale taotluse täitmisel e-PRIA-s toetusõiguslikuna kuvatakse.
74.Kuigi 19.06.2017. a vaideotsus nr 12-4/17/111-3 vastab vormiliselt vaideotsusele esitatavatele nõuetele, on tegemist menetlustoimingu peale esitatud vaiet lahendava otsusega. Kaebaja seda edasi ei kaevanud. Menetlustoimingut saabki halduskohtus vaidlustada ainult erandjuhtudel. Käesoleval juhul ei nähtu selliseid asjaolusid, et tegemist oleks olnud sellise erandjuhuga. Samas ei võta menetlustoimingu erandkorras vaidlustamisprivileegi kasutamata jätmine võimalust vaidlustada menetlustoimingut koos menetluse lõpptulemusena antud haldusaktiga. Reeglina tulebki menetlustoiminguid vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga, milleks on käesoleval juhul PRIA 28.03.2018. a otsus nr 12-6/18/364. Niisiis avaldus vaidlusaluste toimingute negatiivne mõju kaebajale alles PRIA 28.03.2018. a otsuse nr 12-6/18/364 tulemusena, millega PRIA jättis kaebaja taotluse osaliselt rahuldamata. Kuna toetusõiguslik pind ei olnud kindlaks määratud eelhaldusaktiga, siis ei võtnud PRIA 19.06.2017. a vaideotsuse nr 12-4/17/111-3 edasi kaebamata jätmine kaebajalt võimalust vaidlustada menetluse lõpptulemust.
75.Ringkonnakohus leiab, et kaebajal oli seetõttu õigus tugineda põllumassiivide piiride muutmise õigusvastasusele ka 28.03.2018. a otsuse nr 12-6/18/364 vaidlustamisel. II
76.Pooled vaidlevad ka apellatsiooniastmes selle üle, kas PRIA-l oli faktiline ja õiguslik alus määrata kaebajale 11.12.2017. a otsusega nr 12-6/17/1214 ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust taotletud pinna (509,47 ha) asemel 24,58 ha võrra väiksema pinna (484,89 ha) eest. Toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslikud alused
77.PRIA 28.03.2018. a otsuses nr 12-6/18/364 ei ole ära toodud toetuse väiksemas ulatuses maksmise õiguslikke aluseid, vaid viidatud on üksnes üldiselt määrustele nr 1306/2013 ja 1307/2013, delegeeritud määrusele nr 640/2014, komisjoni delegeeritud määrusele (EL) nr 639/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1307/2013, (delegeeritud määrus nr 639/2014), Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadusele (ELÜPS) ning komisjoni rakendusmäärusele (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse määruse nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega, (rakendusmäärus nr 809/2014).
78.Ka PRIA 14.05.2018. a vaideotsuses nr 12-4/18/93-1 puuduvad viited konkreetsetele õiguslikele alustele. Vaideotsuses viitab PRIA vaid üldiselt määrusele nr 1306/2013 ja selle artiklile 70 ning üldiselt delegeeritud määrusele nr 640/2014 ja selle artiklitele 5, 6 ja 2 punktile 23. Määruse nr 1306/2013 art 70 paikneb määruse V. jaotise „Kontrollisüsteemid ja karistused“ II. peatükis „Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem“ ja sätestab põldude identifitseerimise süsteemi. On ilmselge, et tegemist ei ole kaebaja toetusõigusliku pindala kindlaksmääramise õiguslikuks aluseks sobiva sättega. Delegeeritud määruse nr 640/2014 artiklid 5 ja 6 paiknevad määruse II. jaotise „Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem“ I. peatükis „Süsteemile esitatavad nõuded“. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 5 sätestab põldude identifitseerimise ja art 6 põldude identifitseerimise süsteemi kvaliteedi hindamise. On ilmselge, et ka nende puhul ei ole tegemist õiguslike alustega määramaks kindlaks kaebaja põldude pindalade toetusõiguslikkust. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 2 sätestab mõisted ning selle p 23 määratleb „kindlaksmääratud pindala“ mõiste, milleks on: „a) pindalatoetuskavade tähenduses pindala,
mille puhul on täidetud kõik toetuskõlblikkuse tingimused või muud toetuse andmise tingimustega seotud kohustused, olenemata toetusesaajal olemas olevatest toetusõigustest, või b) pindalatoetusmeetmete tähenduses maatükkide või põldude pindala, mis on identifitseeritud halduskontrolli või kohapealse kontrolli käigus“. Antud definitsiooni puhul võib tegemist olla asjassepuutuva normiga, kuid tegemist ei ole samuti piisava alusega kaebaja poolt deklareeritud toetusõigusliku pindala vähendamiseks.
79.Ringkonnakohus palus kohtuistungil PRIA-l toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslikke aluseid täpsustada. PRIA esindaja määratles toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslike alustena määruse nr 32 § 3 lg 2 ja § 4, delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 ning määruse nr 22 § 5 lg 5.
80.Määrus nr 32 on kehtestatud mh ELÜPS § 13 lg 2 alusel, mille kohaselt kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega nõuded tegevusele, millega hoitakse põllumajandusmaad karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras. Määruse nr 32 § 3 lg 2 näeb ette, et põllumajandusmaal, millel tegeletakse määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega, peab olema välistatud ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning seda maad peab olema võimalik kasutada järgmisel kasvuperioodil põllumajanduslikuks tegevuseks ilma lisakuludeta. Selles normis viidatud määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p c järgi on „põllumajanduslik tegevus“ i) põllumajandustoodete kasvatamine või tootmine, sealhulgas saagikoristus, lüpsikarja pidamine, põllumajandusloomade aretamine ja pidamine, või ii) põllumajandusmaa hoidmine karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta, lähtudes kriteeriumidest, mis liikmesriigid määravad kindlaks komisjoni poolt kehtestatud raamistikust lähtudes, või iii) liikmesriikide poolt määratletud minimaalne tegevus põllumajandusmaal, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras.
81.Määruse nr 32 § 4 sätestab põllumajandusliku tegevuse nõuded ja on seitsmelõikeline. Iseäranis sätestab määruse nr 32 § 4 lg 7, et põllumajandusmaa vastavus § 3 lg-s 2 sätestatud nõudele peab olema visuaalselt tuvastatav kogu taotlusel märgitud põllumajandusmaal.
82.Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 sätestab: „Üksikute puudega põldu käsitatakse toetuskõlblikuna, kui on täidetud järgmised tingimused: a) põllumajandustegevusega on võimalik tegelda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas ning b) puude arv hektari kohta ei ületa teatavat maksimumtihedust.“ Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 2 sätestab: „Liikmesriigid lähtuvad esimese lõigu punktis b osutatud maksimumtiheduse kindlaksmääramisel traditsioonilistest taimekasvatustavadest, loodusoludest ja keskkonnakaitsekaalutlustest ning annavad sellest teada. See ei või olla suurem kui 100 puud hektari kohta. Selline piirang ei kehti siiski määruse (EL) nr 1305/2013 artiklites 28 ja 30 esitatud meetmete suhtes.“ Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 3 sätestab: „Käesolevat lõiget ei kohaldata korduvat saaki andvate üksikute viljapuude suhtes, selliste üksikute puude suhtes, mida on võimalik kasutada karjatamise eesmärgil, ega selliste püsirohumaade suhtes, kus on üksikuid maastikuelemente ja puid, kui asjaomane liikmesriik on otsustanud kohaldada proportsionaalset süsteemi kooskõlas artikliga 10.“ Teadaolevalt ei ole Eesti otsustanud kohaldada kadakakarjamaade suhtes delegeeritud määruse nr 640/2014 artiklis 10 maastikuelementide ja puudega püsirohumaade jaoks ette nähtud fakultatiivset proportsionaalset süsteemi.
83.Määrus nr 22 on kehtestatud ELÜPS § 99 lg 5 alusel, mille kohaselt kehtestab põllumassiivi kaardi koostamise, põllumassiivi piiripunktide määramise, põllumassiivile unikaalse numberkoodi andmise, põllumassiivil asetsevate maastikuelementide ja põllumassiivi
toetusõigusliku pindala määramise tingimused ja korra ning põllumassiivi kasutamise kohta esitatavad andmed ja nende esitamise korra valdkonna eest vastutav minister määrusega. Määruse nr 22 § 5 lg 5 kohaselt arvatakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud. Samas näeb ka ELÜPS § 13 lg 3 ette, et põllumajandusmaa pindala määramisel võetakse arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 ha, sealhulgas kuni kahe meetri laiune hekk, kraav, piire, traditsiooniline maastikuobjekt või muu maastikule iseloomulik vorm, võttes seejuures arvesse, et ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud määruse nr 1306/2013 art 76 lg 2 punkti c alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud tingimustel. Määruse nr 1306/2013 artiklile 76 viitab alusena iseäranis delegeeritud määrus nr 640/2014. Järelikult on ka delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 kehtestatud määruse nr 1306/2013 alusel.
84.ELÜPS § 13 lg 7 kohaselt võib valdkonna eest vastutav minister määrusega kehtestada erandina ELÜPS § 13 lg-st 3 maa-alad, millel kasvab enam kui 50 puud ühe hektari kohta ja mida traditsiooniliselt kasutatakse loomade karjatamiseks ning mille toetusõigusliku pindala määramisel kohaldatakse määruse nr 1306/2013 art 76 lg 2 punkti c alusel kehtestatud õigusaktis sätestatut. Kadakakarjamaade kohta ei ole Eesti määruseandja võimalusena ette antud traditsioonilise karjamaa erandit siiski kehtestanud.
85.Kaebaja on korduvalt osutanud sellele, et arvestada tuleb ka määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa definitsiooni, mille kohaselt on püsirohumaa ja püsikarjamaa (koos „püsirohumaa“) maa, mida kasutatakse rohu või muude rohttaimede kasvatamiseks kas looduslikul viisil (isekülvi teel) või harimise teel (külvamise teel), ning mis ei ole põllumajandusliku majapidamise külvikorraga hõlmatud viis aastat või kauem; see võib hõlmata muid liike, nagu karjatamiseks sobivad põõsad ja/või puud, tingimusel et rohi või muud rohttaimed jäävad valdavaks, samuti, liikmesriikide otsuse korral, karjatamiseks sobiv ja kohalike tavadega seotud maa, kus rohi ja muud rohttaimed ei ole tavapäraselt karjamaal ülekaalus. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h nimetatud „püsirohumaa“ liigitub art 4 lg 1 punkti e mõttes koos põllumaa, püsikarjamaa või püsikultuuride all oleva alaga „põllumajandusmaa“ alla. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p c alapunkt ii järgi on põllumajanduslik tegevus põllumajandusmaa hoidmine karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta, lähtudes kriteeriumidest, mis liikmesriigid määravad kindlaks komisjoni poolt kehtestatud raamistikust lähtudes. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 2 paneb liikmesriigile kohustuse määrata kindlaks kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras, nagu on osutatud lg 1 p c alapunktis ii. Samas annab määrus nr 1307/2013 komisjonile õiguse võtta kooskõlas artikliga 70 vastu delegeeritud õigusakte, millega kehtestatakse: a) raamistik, millest lähtuvalt liikmesriigid kehtestavad kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras, nagu on osutatud lg 1 p c alapunktis ii; b) raamistik, millest lähtuvalt liikmesriigid määratlevad minimaalse tegevuse põllumajandusmaal, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras, nagu on osutatud lg 1 p c alapunktis iii; c) kriteeriumid, et määrata kindlaks rohu ja muude rohttaimede ülekaal, ja kriteeriumid, et teha kindlaks lg 1 punktis h osutatud kohalikud tavad (art 4 lg 3). Peale selle annab määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h liikmesriigile koguni volituse laiendada rohumaa definitsiooni ja hõlmata sellega ka sellised traditsioonilised karjamaad, kus rohttaimed ei ole valdavad, kuid seda volitust ei ole Eesti riik teadaolevalt kasutanud.
86.Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 1 punktide a ja h kohaselt täiendatakse nimetatud määrusega muuhulgas toetuse andmisest täielikult või osaliselt keeldumise või selle täieliku või
osalise tühistamise tingimusi ning toetuse arvutamise aluseid, sh kehtestatakse eeskirjad selle kohta, kuidas tegutseda juhtudel, kui toetuskõlblikel aladel on maastikuelemendid või puud. Sellest nähtuvalt sooviti puude või muude maastikuelementidega põldude osas määrustes nr 1306/2013 ja 1307/2013 kajastatud tingimusi täpsustada.
87.Täiendavalt osutab ringkonnakohus ka delegeeritud määruse nr 640/2014 preambuli punktile 12, mis näeb ette: „Selliste põldude puhul, mida kasutatakse kas põllumaana või püsirohumaana ja millel kasvavad puud, tuleks kehtestada tingimused puude olemasolu ja nende mõju kohta niisuguste alade toetuskõlblikkusele. Õiguskindluse huvides tuleks kehtestada puude maksimaalne kasvutihedus, mille määravad kindlaks liikmesriigid, lähtudes traditsioonilistest taimekasvatustavadest, loodusoludest ja keskkonnakaitsest.“
88.Ringkonnakohus täpsustab halduskohtu seisukohta Euroopa Liidu määruste omavaheliste suhte võrdväärsuse osas ja osutab sellele, et käesolevas haldusasjas viidatud määrused nr 1306/2013 ja 1307/2013 ning delegeeritud määrus nr 640/2014 on oma õigusjõult samaväärsed üksnes selles osas, mis puudutab Euroopa Liidu õiguse esimust võrreldes siseriikliku õigusega. Seoses Euroopa Liidu määruste omavahelise suhtega tuleb aga silmas pidada järgnevat. Määrused nr 1306/2013 ja 1307/2013 on Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklite 288 ja 289 alusel antud Euroopa Liidu legislatiivaktid ja sellistena Euroopa Liidu sekundaarõiguse aktid. Delegeeritud määrus nr 640/2014 on seevastu antud määruse nr 1306/2013 alusel. Tegemist on ELTL artikli 290 mõttes delegeeritud määrusega, mis ei ole Euroopa Liidu õiguskorra põhimõtete järgi legislatiivakt, vaid kujutab endast Euroopa Liidu tertsiaarõiguse akti. Delegeeritud määrus nr 640/2014 on niisiis õigusloogiliselt Euroopa Liidu normihierarhias määrustest nr 1306/2013 ja 1307/2013 aste madalamal ja peab järelikult olema nendega kooskõlas (vt nt U. Haltern, Europarecht, I. kd, 3. väljaanne, Tübingen 2017, äärenr 902). Selles osas on kaebajal õigus.
89.Siiski ei nõustu ringkonnakohus väitega, et määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud „püsirohumaa“ definitsiooni ja delegeeritud määruse nr 640/2014 vahel on vastuolu. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 ei kitsenda määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa mõistet karjamaa osas, sest mõlemad normid sätestavad kolm karjamaa toetusõiguslikkuse kriteeriumit: esiteks peab tegemist olema püsirohumaaga, teiseks peab maa olema karjatamiseks sobiv ehk karjatamine peab olema võimalik ning kolmandaks ei tohi puude arv hektari kohta ületada teatud kindlat arvväärtust, milleks Eestis on ELÜPS § 13 lg 3 ja määruse nr 22 § 5 lg 5 kohaselt 50 puud hektari kohta. Lisaks tuleb silmas pidada, et delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 kehtib oma sõnastuselt ainult üksikute puudega põldude suhtes.
90.Ringkonnakohus juhib PRIA ja Maaeluministeeriumi tähelepanu sellele, et Euroopa Liidu õiguse järgi ei ole lubatud siseriikliku õigusega ülereguleerida Euroopa Liidu määruse otsekohalduva normiga sätestatut, sest sellega võidakse lubamatult kitsendada Euroopa Kohtu ainupädevust tõlgendada Euroopa Liidu õigusakte (vt põhjapanevalt EKo 10.10.1973, 34/73, p 10 j). Sellest tulenevalt kahtleb ringkonnakohus selles, kas määruse nr 32 § 3 lg-t 2 saab üldse käesolevas kontekstis kohaldada. Samas puudub selle normi kohaldamiseks vajadus, kuna sarnased nõuded on sätestatud ka Euroopa Liidu õigusaktides. Eelnevast tulenevalt loeb ringkonnakohus toetusõigusliku pindala kindlaksmääramise õiguslikeks alusteks käesoleval juhul mitte PRIA nimetatud määruse nr 32 § 3 lg 2, vaid määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h, delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3, ELÜPS § 13 lg 3 ja määruse nr 22 § 5 lg 5.
Püsirohumaa
91.Maaeluministeeriumi järgi on määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa puhul tegemist sisuliselt raamiga, mida ülejäänud normistik täpsustab. PRIA ei ole püsirohumaa mõistet oma põhjendustes käsitlenud. Kaebaja leiab, et määrust nr 1307/2013 tuleb tõlgendada koosmõjus komisjoni delegeeritud määruse nr 639/2014 artikliga 6, mille järgi tuleb määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h kohaldamisel käsitada rohtu ja muid rohttaimi ülekaalus olevana siis, kui need katavad üle 50% toetuskõlblikust alast, mis määratletakse põlluna määruse nr 1306/2013 art 67 lg 4 punkti a tähenduses. Ühtlasi leiab kaebaja, et LPIS juhendi p 2.3.2 kohaselt võib püsirohumaal uue definitsiooni kohaselt olla „abikõlblikke“ põõsaid, puid või muid mitterohttaimi. Kaebaja leiab, et kadakad on Lääne-Eesti saarte poollooduslikele karjamaadele iseloomulikud põõsad ning need võivad eelviidatud normide järgi katta kuni poole toetusõiguslikust alast, kui ülejäänud ala on kaetud rohttaimedega ja kadakad ei takista kogu ala karjatamist.
92.Püsirohumaaga on määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h mõttes tegemist siis, kui rohttaimed on ülekaalus või – kui rohttaimed ei ole ülekaalus – on maa sellest hoolimata kohalikke tavasid arvestades karjatamiseks sobiv. Ringkonnakohus on seisukohal, et püsirohumaa kindlaksmääramisel tuleb sellest tulenevalt ennekõike hinnata, kas rohttaimed on ülekaalus. Rohttaimede ülekaal on täpsemalt sätestatud delegeeritud määruse nr 639/2014 artiklis 6, mis näeb ette 50% rohttaimestiku kriteeriumi põllu arvestuses. Põld on seejuures määruse nr 1306/2013 art 67 lg 4 p a järgi ühtne maatükk, mille on deklareerinud üks põllumajandustootja ja millel ei kasvatata rohkem kui üht põllukultuurirühma. Sama punkt annab peale selle liikmesriikidele volituse näha põllu mõiste täiendavaks piiritlemiseks ette lisakriteeriume. Eelnevast tulenevalt tuleb käsitleda püsirohumaana põldu, mille pindalast rohkem kui 50% moodustavad seal kasvavad rohttaimed, ning põldu, millel rohttaimed ei ole ülekaalus, kuid mis on sellest hoolimata kohalikke tavasid arvestades karjatamiseks sobiv.
93.Ringkonnakohus osutab sellele, et viide LPIS juhendi punktile 2.3.2 seoses kadakatele kui väidetavalt „abikõlblikele“ põõsastele ei ole asjakohane. LPIS juhendi p 2.3.2 järgi võib tõepoolest leiduda ka „abikõlblikke“ põõsaid, kuid kontekstist tulenevalt tuleks seda mõista nii, et need põõsad peavad sobima karjatavate loomade söödaks sobivad. Ringkonnakohus nõustub PRIA ja Maaeluministeeriumiga, et kadakas ei sobi loomasöödaks, sest see ei ole söödav. Seetõttu ei saa kadakaid arvestada „abikõlblike“ põõsastena.
94.Käesoleval juhul ei ole vaidlust selles osas, et kaebaja kõik käesoleva vaidluse esemeks olevad põllud on püsirohumaad määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h tähenduses, sest nende pindalast rohkem kui 50% moodustavad seal kasvavad rohttaimed. Sobivus karjatamiseks/karjatamise võimalikkus
95.Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h järgi peab olema püsirohumaal võimalik tegeleda põllumajandustegevusega, milleks on käesoleval juhul karjatamine. Määruse nr 22 § 5 lg 2 kohaselt võetakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala määramise korral aluseks põllumassiivi kogupindala põllumassiivi kaardil olevate piiripunktide järgi; saadud pindalast arvatakse maha põllumassiivil paiknev üle 0,01 hektari suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik. Määruse seletuskirja kohaselt võib selliseks maa-alaks olla näiteks ehitiste alune pindala, kivihunnik jne.2 Põllumassiivi toetusõiguslikust pindalast tuleb niisiis maha arvata iga üle 0,01 ha (100 m2) suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole
Vt http://eelnoud.valitsus.ee/main, toimiku nr 15-0195/01, eelnõu seletuskiri, lk 3
võimalik. Seevastu tuleb toetusõigusliku pindala sisse arvata väiksemad kui 100 m2 maa-alad, kus põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik.
96.Selle kriteeriumi raames analüüsib ringkonnakohus PRIA etteheiteid seoses võsa, põõsaste, liigniiskuse ja roostikuga. Kaebaja leiab, et ükski õigusakt ei defineeri mõisteid „võsastunud“, „kadakased“, „pillirooga kaetud“, „liigniisked“, mistõttu nende kasutamine toetusõiguslikkuse hindamisel kitsendab oluliselt õigusaktides toodud toetusõigusliku püsirohumaa mõistet.
97.PRIA viitas 14.05.2018. a vaideotsuses nr 12-4/18/93-1 PRIA 19.06.2017. a vaideotsusele nr 12-4/17/111-3 ja selgitas, et on viimases toetusõigusliku pindala vähendamist juba põhjendanud. PRIA käsitles 19.06.2017. a vaideotsuse nr 12-4/17/111-3 põhjendustes puid ja põõsaid rohttaimede kõrval ühtsetel alustel ning leidis, et toetusõiguslik ei ole maa-ala, mida katavad puud (sh põõsad), kuna see takistab loomade söögiks (karjatamiseks) sobiva taimse alusrinde kasvu, mistõttu ei ole põllumajandusliku tegevusega (karjatamisega) võimalik tegeleda samamoodi nagu puudeta (põõsasteta) aladel. Edasi märkis PRIA, et kaebaja toetusõiguslikust pindalast arvati välja maa-alad, mis olid kadakatega kaetud, võsastunud või puudega kaetud, kuna seal ei olnud võimalik tegeleda põllumajandusliku tegevusega samamoodi kui puudetapõõsasteta maatükkidel. Samuti arvas PRIA toetusõiguslikust pindalast välja eelmise aasta pillirooga ning püsivalt liigniisked alad. Konkreetsemat põhjendust vaideotsuses ei sisaldunud.
98.Lisaks esitas PRIA kohtule 18. ja 19.05.2017. a põllumassiivi piiri kohapealse kontrolli akti nr 12-11/17/259 põllumassiivi nr 42852049912 kohta, nr 12-11/17/261 põllumassiivi nr 42852056580 kohta, nr 12-11/17/264 põllumassiivi nr 42852171135 kohta, nr 12-11/17/265 põllumassiivi nr 42952078079 kohta, nr 12-11/17/271 põllumassiivi nr 43052038876 kohta, nr 12-11/17/290 põllumassiivide nr 43152125625 ja 43152117710 kohta, nr 12-11/17/291 põllumassiivi nr 43152125985 kohta, nr 12-11/17/297 põllumassiivi nr 43252103599 kohta. Kõigile PRIA poolt käesolevas haldusasjas esitatud kontrolli aktidele on tehtud märge „Seotud kirjaga 12-4/17/111“, mis tähendab, et need olid ajendatud PRIA poolt 25.01.–09.03.2017 läbi viidud kaebaja põllumassiivide piiride ning maksimaalse toetusõigusliku pindala uuendamise toimingutest ning nende peale kaebaja 16.05.2017 esitatud vaidest (vt PRIA 19.06.2017. a vaideotsus nr 12-4/17/111-3). Kontrolli aktidele on märgitud „välja mõõdetud kadakad“ (kontrolli akt nr 12-11/17/259), „välja mõõdetud kadakad ja võsa“ (kontrolli akt nr 12-11/17/271), „välja mõõdetud kadakad, võsa ja pilliroog“ (kontrolli aktid nr 12-11/17/264, 12-11/17/297), „välja mõõdetud kadakad, võsa, põõsad, pilliroog“ (kontrolli aktid nr 12-11/17/261, 12-11/17/265). Lisaks on kontrolli aktil nr 12-11/17/265 märge: „Ala, mis jääb Käina alevikust lõunasse on kaetud osaliselt veega (kataster 36801:001:08432). Pilliroogu on talvel osaliselt lõigatud, need alad on mõõdetud massiivi sisse. [...] Pilliroo all ei ole taimestikku, kasvab väike roheline pilliroog.“ Kontrolli aktil nr 12-11/17/290 on märge: „Välja mõõdetud võsa, pilliroog, kadakad ja rannas liivane ala.“ Kontrolli aktil nr 12-11/17/291 on märge: „Lõunas kasvab võsa.“
99.PRIA on selgitanud ka kohapealse kontrolli läbiviimise meetodit. PRIA lähtub kohapealse kontrolli teostamisel põllul asetsevate puude (põõsaste) tiheduse hindamisel enda selgituste kohaselt sellest, et puud ja põõsad ei tohiks põllul paikneda üksteisele lähemal kui 8 m. Nimetatud vahemik on PRIA selgituste kohaselt välja arvutatud järgmiselt: kui 50 puud (põõsast) paiknevad hajusalt võrdsete vahemikega 1 ha suurusel ruudukujulisel põllul, siis ei ole puude (põõsaste) maksimaalne lubatud tihedus põllul ületatud. Lähtuvalt sellest mõõdetakse kohapealses kontrollis tihedamalt asetsevaid puude (põõsaste) gruppe, kus puud (põõsad) asuvad üksteisele lähemal kui 8 m ning hiljem geoinfosüsteemis andmete töötlemisel selgub, kas need moodustavad kokku vähemalt 0,01 ha suuruse ala, mis siis arvatakse määruse nr 22 § 5 lg 2 alusel maksimaalse toetusõigusliku pindala hulgast välja.
100.Ringkonnakohus märgib, et eeltoodud kirjelduste pinnal on väga keeruline kohtulikult kontrollida, kas vaidlusalused pindalad olid välja arvatud osas tõepoolest sellised, millel põllumajanduslik tootmine ei olnud võimalik. Näiteks kõige põhjalikuma kirjeldusega kontrolli akt nr 12-11/17/265 ütleb ühelt poolt, et pilliroo all ei ole taimestikku, kuid lisab samas, et kasvab väike roheline pilliroog. Kaebaja väitis istungil, et lehmad söövad noort pilliroogu ka eelmise aasta kõrte vahelt. Ringkonnakohus peab seda usutavaks. Ka Keskkonnaamet märgib näiteks oma infomaterjalis: „Pilliroog on väärtuslik loomasööt.“3 Ringkonnakohtu jaoks jääb ebaselgeks, kui kõrge ja tihe oli pilliroog, mis kasvas PRIA poolt välja mõõdetud alal, ning kas see tegelikult takistas lehmade ligipääsu all kasvavale väikesele rohelisele pilliroole, mis on väärtuslik loomasööt. Hõredam eelmise aastane pilliroog ei pruugi takistada lehmade ligipääsu all kasvavale noorele pilliroole, sest nad lükkavad selle lihtsalt laiali. Samas ilmselt teatavast vana pilliroo tiheduse astmest muutub ligipääs noorele pilliroole sedavõrd ebamugavaks, et ei saa enam pidada tõenäoliseks, et loomad seda sööma läheksid. Wikipedia andmetel kaob pilliroog seal, kus pidevalt kariloomi karjatatakse, kuid võib soodsates tingimustes vegetatiivselt levida kiirusega 5 m aastas.4 Sellest nähtub, et ala, kus pilliroog kasvab, võib aastate lõikes oluliselt erineda. Kui pillirooga kaetud ala võib aastas 5 m võrra nihkuda, siis oleks ilmselt vajalik selliste alade iga-aastaseks hindamiseks ja vajadusel väljamõõtmiseks selgema metoodika väljatöötamine, mis võimaldaks ka kohtul mitu aastat hiljem kontrollida PRIA hinnangut. Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus, et ei saa esitatud tõendite pinnal nõustuda PRIA põhjendustega pilliroo osas. Ka määruse nr 32 § 4 lg-s 7 ette nähtud põllu karjatatavuse visuaalse tuvastamise nõue ei pruugi olla piisav, et hinnata põllu karjatatavust kohtulikult kontrollitavalt. Pillirooga kaetuse kohapealne visuaalne tuvastamine sõltub PRIA kontrolliametniku subjektiivsest hinnangust, mida kohtul ei pruugi olla võimalik kontrollida.
101.Võsa osas märgib ringkonnakohus järgnevat. Võsa definitsioon leidus 2017. aastal põllumajandusministri 29.08.2011. a määruse nr 75 „Maaparanduse uurimistööle esitatavad nõuded“ § 20 lg 1 p 3 lauses 2, mille järgi loeti võsaks puittaimed, mille tüve läbimõõt kännu kõrguselt mõõdetuna on 2–8 cm. Nimetatud määruse redaktsioon kehtis kuni 31.12.2018. Ringkonnakohus avaldab kahtlust, kas seda definitsiooni on võimalik kohaldada Euroopa Liidu põllumajandustoetuste valdkonnas, ja isegi kui oleks, kas sellest oleks abi karjatamiseks sobiva pindala kindlaksmääramisel. LPIS juhendi p 2.3.2 lg 2 määratleb, et metsana, mida toetusõiguslik põllumajandusmaa ei tohi hõlmata, tuleb mõista sellist maatükki, mida katavad puud (sh põõsad) ja mis takistab loomade söögiks (karjatamiseks) sobiva taimse alusrinde kasvu. Seega eeldab ka LPIS juhend hinnangut, kas karjatamine on võimalik. LPIS juhendi p 2.5 lg 2 kohaselt defineerib liikmesriik puude maksimumtiheduse ja puude omadused. Sama juhis viitab sellele, et ka võra võib omada mõju põllumajandusliku tegevuse läbiviimisele. LPIS juhendi p 2.5 lg 5 järgi ei võeta otsustamisel, kas maatükil kasvavate puude tihedus jääb maksimaalsest lubatud tihedusest alla või ületab maksimaalse tiheduse piiri, arvesse abikõlblikuks alaks loetaval püsirohumaal kasvavaid karjatamiseks kasutatavaid puid. Seega annab LPIS juhend juhiseid delegeeritud määruse nr 640/214 art 9 tõlgendamiseks ning puudega (sh põõsastega) alade määratlemiseks, mida PRIA ei ole piisavalt arvestanud. Visuaalse tuvastamise nõude kohta eelpool öeldu kehtib ka võsa osas.
102.Ka Riigikohus leidis seoses rannakarjamaadel kasvavate kadakatega, et üksikute puudega kaetud aladest tuleb eristada metsatukki ja võsastunud alasid, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud; need tuleb määruse nr 22 § 5 lg 1 järgi toetusõiguslikust pinnast välja arvata, kui need metsatukad ja võsastunud alad on suuremad kui 0,01 ha (RKHKo 29.09.2020, 3-18-305,
p 17.2). PRIA ei ole teinud vahet aladel, kus karjatamine ei ole võimalik selle tõttu, et seal kasvab mets, ja aladel, millel kasvavad üksikud puud. Ringkonnakohus leiab, et karjatamise võimalikkuse kontrollitavaks kriteeriumiks võiks seejuures olla näiteks metsamaa mõiste metsaseaduse (MS) tähenduses. MS § 3 lg 2 p 2 järgi on metsamaa maa, mis on pindalaga vähemalt 0,1 ha, millel kasvavad puittaimed kõrgusega vähemalt 1,3 m ja puuvõrade liitusega vähemalt 30%. Liituse protsendi määratlemine on ringkonnakohtu hinnangul seejuures oluline nii tulenevalt LPIS lühendi p 2.5 teisest lõikest kui ka sellepärast, et see võimaldab hinnata, kas puittaimede vahel tõenäoliselt saab kasvada piisaval hulgal rohttaimi või ei saa. Näiteks sätestab ka maaparanduse seaduse alusel antud maaeluministri 20.12.2018. a määruse nr 77 „Maaparanduse uurimistöö nõuded“ (määrus nr 77) § 20 lg 5, et puistuks loetakse puittaimedega ala, kus puuvõrade liitus on 30% ja enam. Määruse nr 77 § 20 lg 7 täpsustab, et üksikute puudega maa-alal on puuvõrade liitus kuni 30%. Samas ei ole PRIA võsa mõistet metsaseaduse ega maaparandusseadusega sidunud, mistõttu ei ole ringkonnakohtul ka võimalik kontrollida, kas põldudel oli või ei olnud tõenäoliselt võimalik võsastumise tõttu välja mõõdetud ulatuses karjatada.
103.Põõsaste kohta märgib ringkonnakohus järgmist. Esiteks on määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h järgi olemas karjatamiseks sobivad põõsad. Kuigi kaebaja väitel tema maadel muud peale kadakate ei kasva, on PRIA viidanud ka põõsastele ja eristanud neid kadakatest. Ringkonnakohus järeldab sellest, et PRIA on sellega silmas pidanud põõsastaimi, mis ei ole kadakad. Näiteks põllumassiivi nr 43152125985 osas on PRIA märkinud 14.12.2020. a apellatsioonkaebusele esitatud vastuse täienduses, et sellel põllul kasvasid lisaks kadakatele ka männid ja üksikud lehtpuu põõsad. Sellest ei ole aga võimalik välja lugeda, milliste põõsastega oli tegu ning kas need võisid olla karjatamiseks sobivad või mitte. Teiseks, eelnevalt mainitud LPIS juhendi p 2.3.2 järgi tuleb välja mõõta ka selline põllu osa, mida katavad põõsad, kuid tingimusel, et tegemist on metsaga, st et nimetatud alal ei ole karjatamine võimalik. Selles osas on, nagu juba eelnevalt märgitud, mõeldav orienteeruda näiteks metsaseaduse metsamaa definitsioonist. Ringkonnakohus leiab eelnevast tulenevalt, et üldsõnaline viide põõsastele ei ole antud kontekstis kohtulikult kontrollitav ega toetuse vähendamise põhjendusena piisav.
104.Kontrolli aktil nr 12-11/17/265 on juttu veega kaetud alast. Hilisemates dokumentides räägib PRIA aga liigniisketest aladest, täpsustamata, milliseid alasid on mõeldud. Ka 14.12.2020. a apellatsioonkaebusele esitatud vastuse täienduses ei ole nimetatud ühegi konkreetse põllu osas, kus ja millises ulatuses oleks see olnud liigniiske. Rannaniit on Wikipedia järgi „mereäärne madal rohumaa, mis kõrgvee aegu võib jääda vee alla.“ 5 Ka kaebaja selgitas kohtuistungil, et liigniiskus oleneb rannaaladel mitte sademetest, vaid mere tasemest. Seega on liigniiskuse visuaalne tuvastamine rannaniitudel paljuski juhuslik sõltuvalt päevasest merevee tasemest, mis omakorda võib sõltuda tuule suunast vms. Ilmselt eeldaks rannaniitude niiskuse taseme kohtulikult kontrollitav kindlakstegemine sellist metoodikat, kus niiskust hinnatakse karjatamisperioodi kestel korduvalt, näiteks iga kuu teatud kuupäeval, arvutades välja keskmise. Alternatiiv võiks olla ortofotode alusel mingi ajaperioodi (näiteks viimase viie-seitsme aasta) keskmise rannajoone aluseksvõtmine. Ringkonnakohus osutab seoses veega kaetud alade ja/või liigniiskusega täiendavalt sellele, et silmas tuleb pidada PRIA kontrolli aktide koostamise kuupäevi – need on koostatud 18. ja 19.05.2017. Ringkonnakohus loeb üldtuntud asjaoluks, et maikuus võib rannaniitudel olenevalt kevadise kõrgvee tasemest olla veel oluliselt niiskem kui määruse nr 32 § 3 lg 1 järgi määravaks peetaval taotluse esitamise aasta 15. juunil. Sellest tulenevalt kahtleb ringkonnakohus selles, kas maikuus läbi viidava ühekordse kontrolli käigus üldse saab hinnata määruse järgi nõutavaid tingimusi seonduvalt liigniiskusega.
https://et.wikipedia.org/wiki/Rannaniit.
105.Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et PRIA etteheited kaebajale võsa, põõsaste, pilliroo ja veega kaetud ala osas ei ole PRIA põhjendused toetuse vähendamiseks õiguspärased. Kuni 50 puud hektari kohta
106.Üksikute puude osas leiab ringkonnakohus järgmist. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 kohaselt käsitatakse üksikute puudega põldu toetuskõlblikuna, kui on täidetud järgmised tingimused: a) põllumajandustegevusega on võimalik tegelda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas ning b) puude arv hektari kohta ei ületa teatavat maksimumtihedust. Juba sõnastuse kohaselt reguleerib delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 ainult üksikute puudega põlde, kus on võimalik tegeleda põllumajandustegevusega. Süstemaatiliselt tõlgendades tuleb mõistet „puud“ delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 tähenduses mõista kui karjatamiseks sobimatuid puid, sest määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h järgi arvatakse karjatamiseks sobivad puud ja põõsad püsirohumaa mõiste hulka.
107.Ka Riigikohus leidis, et metsatukkadest ja võsastunud aladest, kus karjatamine ei ole võimalik ja mis juba seetõttu tuleb toetusõiguslikust pindalast välja arvata, tuleb eristada üksikute puudega kaetud alasid. Üksikute puude puhul arvatakse Riigikohtu järgi määruse nr 22 § 5 lg 5 alusel toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud, kusjuures keskmist puude arvu hektari kohta tuleb arvestada tervel põllul, mitte ainult puudealusel maal. Samuti märkis Riigikohus, et kadakate puhul tuleb arvestada seda, et traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks (RKHKo 29.09.2020, 3-18-305, p 17, 17.2, 18). Ringkonnakohus täpsustab Riigikohtu seisukohta selles osas, et nõue „kuni 50 puud hektari kohta“ saab süstemaatiliselt kehtida ainult nende põllu osade kohta, kus karjatamine on võimalik. Ka Riigikohus märkis, et kui puittaimed kasvavad alal sedavõrd tihedalt, et nende all ei saa kasvada karjatamiseks sobilik rohttaimestik, on tegu alaga, millel põllumajanduslik tootmine pole võimalik (RKHKo 29.09.2020, 3-18-305, p 16). Eelnev arutluskäik näitas, et põlluna deklareeritud alal võib olla ka selliseid alasid, kus karjatamine ei ole võimalik nende metsastumise tõttu. Alal, mille suhtes on juba tuvastatud, et tegemist on metsaalaga, kus karjatamine ei ole võimalik, ei ole mõistlik ega efektiivne lugeda kokku puude arvu, sest see ei annaks hinnangule, et karjatamine ei ole võimalik, midagi juurde. Samuti võimaldaks selline käsitlus suurendada toetusõiguslikku pinda näiteks viisil, et suure lageda põllu servas loetakse põllu hulka ka väiksem metsasalu. LPIS juhendi p 2.3.2 lg 2 ütleb: „Metsi (maatükkidel, mida ei ole liigitatud lühikese raieringiga madalmetsaks) tuleb tõlgendada põllumajanduslikel maatükkidel asuvate puudega (sh põõsaste jms) kaetud aladena, kus ei saa kasvada loomade karjatamiseks sobiv alustaimestik, seega ei ole need võrdlusmaatükkide kaardistamisel abikõlblikud alad.“ Kuna metsad ei ole võrdlusmaatükkide kaardistamisel abikõlblikud alad, siis järeldub sellest, et metsastunud alasid ei tule arvesse võtta puude arvu arvutamisel hektari kohta. LPIS juhendi p 2.5 lg 6 ütleb: „Puuderühmad ei ole abikõlblikud ka juhul, kui nende tihedus jääb üle kogu maatüki laiali jagades alla 100 puu hektari kohta (vt punktis 2.3 „puud“), kuna need takistavad põllumajanduslike tööde teostamist. Seetõttu jäetakse see pind võrdlusmaatüki (RP) MEA-st välja.“ Seegi viitab sellele, et puuderühmi (metsamaad) tuleb eristada üksikute puudega aladest. Liikmesriigi kehtestatav puude piirarv hektari kohta kehtib delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 punktide a ja b koosmõju kohaselt niisiis selliste alade kohta, mis on püsirohumaad ja kus karjatamine on võimalik.
108.Ringkonnakohus leiab, et üksikute puude osas on PRIA põhjendus viies aspektis probleemne. Esiteks ei ole PRIA käesolevas asjas ilmselgelt arvestanud 50 puud hektari kohta põllu abikõlblike alade lõikes, vaid üksnes alade lõikes, kus puud kasvavad tihedamalt. Teiseks ei ole PRIA selgelt eristanud metsaalasid aladest, kus kasvavad üksikud puud. Kolmandaks on
PRIA välja mõõtnud alad, kus kasvavad ainult väikesed kadakad, mis karjatamist ei takista. Neljandaks ei ole PRIA ruudustiku metoodika kehtiva õigusega kooskõlas, kuna ei võimalda arvestada puude kõrgust ja võrade liituse protsenti. Viiendaks kasutab PRIA normitekstis kasutatud termini „puud“ asemel terminit „puittaimestik“, kitsendades sellega meelevaldselt toetusõiguslikku pindala.
109.Ringkonnakohus leiab, et kui arvestada 50 puud hektari kohta mitte põllu abikõlblike alade lõikes, vaid üksnes alade lõikes, kus puud kasvavad tihedamalt, siis kaob ära võimalus eristada karjatamiseks sobivuse kriteeriumit puude arvu kriteeriumist. PRIA seisukohtadest järeldub, et PRIA mõistab sellist ala, kus kasvab ruudustiku meetodi abil loetletuna rohkem kui 50 puittaime hektari kohta, abikõlbmatu alana, mis tuleb toetusõiguslikust pindalast välja arvata. Selline tõlgendus ei ole aga kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõiguga 1 ja LPIS juhendi punktidega 2.3.2 ja 2.5. Nimetatud õigusnormi ja juhendi koosmõjus tulenevalt ei kuulu mets toetusõigusliku pindala hulka juba sellepärast, et tegu on metsaga, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud. Ülejäänud alal, st alal, mis ei ole metsamaa, tuleb aga pidada määravaks karjatamiseks sobimatute puude arvu hektari kohta terve ala lõikes.
110.Seoses väikeste kadakatega on PRIA esitanud arvamuse, et väiksema kadaka võra diameeter on oma mõjult põllumajandustegevusele samastatav suurema puu tüve diameetriga, väites, et näiteks 30 cm läbimõõduga võraga väikese kadaka mõju on samasugune kui 30 cm tüve läbimõõduga kõrgemal puul. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Ehkki väikese kadaka võra ja suure puu tüvi võivad olla samasuguse läbimõõduga, võib väikese kadaka võra all kasvada samuti rohtu ja see võib olla looma jaoks kättesaadav, samas kui otse puutüve all mingit rohtu ei kasva. 30 cm tüve läbimõõduga puu katab tüve alla jääva pinna füüsiliselt, nii et seal midagi muud kasvad ei saa. Lisaks pole välistatud ka rohu kasvamine kohati läbi kadaka võra. Väikese kadaka tüvi või juurekaelast lähtuvad oksad on peened ja painduvad. Samuti tuleb silmas pidada, et kadaka võra kuju varieerub üsna suures ulatuses ning võib olla sammasjas, munakujuline, maadjas või hargnevate okstega.6 Näiteks on munakujuline võra alt ja ülevalt kitsam ning võra keskelt laiem. Sellise kadaka ümber jääb rohkem ruumi rohule kasvamiseks kui puul, mille tüvi on sama jäme kui sellise kadaka võra kõige laiemast kohast. Kuna väike kadakas on painduv, võib loom saada sellise kadaka ümbrusest rohkem rohtu kui kohast, kus kasvab sellise kadaka võraga võrreldava tüvejämedusega kõrge puu.
111.Samuti ei ole selge, mida tuleb mõista puuna. Nii PRIA kui Maaeluministeeriumi järgi võetakse üksikute puudena arvesse kõik 25 cm piksli suurusega ortofotodelt tuvastatavad puittaimed. PRIA selgitas, et neid andmeid täiendatakse kohapealse kontrolli tulemusel, kui inspektor leiab põllult kadakate gruppe, mis ei paistnud ortofotolt. Ringkonnakohus on seisukohal, et Euroopa Liidu õigust ei ole võimalik õiguspäraselt tõlgendada nii, et puu on mistahes suurusega puittaim. Juba keeleliselt on puu pikaealine kõrgema tüvega puittaim,7 mis välistab põlvekõrguste istikute käsitlemise puudena. Siiski ei leia selle kohta, kui väike on väike kadakas ja millest alates tuleks seda lugeda suureks, st puuks, õiguskorrast ühtset juhtnööri, kuigi LPIS juhendi p 2.5 lg 2 järgi on liikmesriik selleks kohustatud: „Otsustamaks määruse (EL) nr 640/2014 artikli 9 lõike 3 alusel, kas üksikute puudega põllumajanduslik maatükk on abikõlblik või mitte, määratleb LR käesoleva sätte raames käsitletava maksimaalse puude tiheduse ja puude omadused. Puude tiheduse hindamise meetod tuleb selgesõnaliselt määratleda, võttes arvesse puuvõra (diameetri) võimalikku mõju tingimustele, milles saab teostada põllumajanduslikke tegevusi samamoodi kui samas piirkonnas asuvatel puudeta maatükkidel.“ Näiteks metsaseaduse metsamaa definitsiooni järgi on metsa (järelikult ka puude)
miinimumkõrgus 1,3 m. Seevastu näiteks määruse nr 77 § 20 lg 6 järgi loetakse puudeks puittaimed, mille tüve läbimõõt 1,3 m kõrguselt mõõdetuna on 8 cm ja enam. Samas ei pruugi põllumajandustoetuste valdkonnas olla võimalik mõõta üksikute puude tüvede läbimõõtu 1,3 m kõrguselt kõigil taotletud põldudel. Ringkonnakohus leiab, et kuni põllumajandustoetuste valdkonnas ei ole kehtestatud teistsugust kõrgusepiiri või muid kohtulikult kontrollitavaid kriteeriume, kuidas määratleda puid, ja kuna ringkonnakohus lähtus karjatamise võimalikkuse hindamisel metsaseaduse metsa definitsioonist, on võimalik metsaseaduse metsa definitsioon aluseks võtta ka selle hindamiseks, millisest kõrgusest alates on tegemist puuga. Selle järgi on kuni 1,3 m kadakas, mis ei kasva metsaalal, väike kadakas ehk põõsakujuline puittaim, mis ei ole küll karjatamiseks sobiv, kuid mida sellegipoolest arvesse võtta ei tohi, sest see ei sega karjatamist. Üle 1,3 m kadakas, mis ei kasva metsaalal, läheks aga arvesse üksiku puuna. Eelnevast tulenevalt on praktika, mis käsitleb puudena kõiki teatud resolutsiooniga ortofotodelt paistvaid puittaimi õigusvastane.
112.Ringkonnakohus möönab, et eelneva käsitluse kohaselt võib esineda ka selliseid alasid, kus kasvavad enam kui 100 m2 alal tihedalt, st suurema kui 30%-lise liitusega koos väikesed kadakad, milledest ühegi kõrgus ei ületa 1,3 m. Need ei liigituks metsaseaduse metsa definitsiooni kohaselt metsaaladeks. Samuti ei saaks tihedalt koos kasvavaid madalaid kadakaid arvesse võtta üksikute puudena. Siiski märgib ringkonnakohus, et käesoleva vaidluse kontekstis on tegemist vaid teoreetilise probleemiga, mille lahendamine on seadus- ja/või määrusandja pädevuses.
113.PRIA esitas koos vastusega apellatsioonkaebusele selle tõendamiseks, et tegemist on kadakatega kaetud või võsastunud aladega, 12 fotot (tl I–189–200). Esitatud fotode järgi on aga hoolimata koordinaatidest ja osaliselt ka fotodele märgitud pildistamise suunast keeruline hinnata, kas tegemist on tõepoolest aladega, kus karjatamine ei ole võimalik. Näiteks fotod nr 2, 4 ja 5 (tl I–189, 191, 192) paistavad vähemalt valdavalt olevat alad, kus kasvavad väikesed kadakad, mida ei ole lubatud arvesse võtta. Ringkonnakohus märgib fotode kohta üldiselt, et kui PRIA soovib kohtus fotodega tõendada, et teatud pindala ei ole toetusõiguslik, siis oleks soovitatav siduda iga fotoga ka kaart, millelt nähtub lisaks pildistamise ajale ka täpne pildistamise koht ja suund. Sellise lahenduse tehniline teostamine ei tohiks tänapäevaste tehniliste vahenditega olla ülemäära keeruline, kuid see võimaldaks ka kohtul ilma paikvaatlust läbi viimata paremini mõista PRIA hinnanguid.
114.Eelneva lahenduskäiguga seoses, mille kohaselt tuleb puude puhul arvesse võtta ka nende kõrgust, on probleemne ka PRIA ruudustiku meetod, mis seisneb selles, et geoinfosüsteemis hinnatakse puude (põõsaste) tihedust „50 puu ruudustikul“: kui 50 puud (põõsast) paiknevad hajusalt võrdsete vahemikega 1 ha suurusel ruudukujulisel põllul, siis juhul, kui igas ruudustikus asub kuni 1 puu (põõsas), ei ole puude (põõsaste) maksimaalne lubatud tihedus põllul ületatud. Antud ruudustiku külje pikkus on PRIA selgituste järgi 14,1 m arvestades olukorda, kui 50 puud paiknevad hajusalt võrdsete vahemikega 1 ha suurusel ruudukujulisel põllul ning toetusõigusliku maa tingimus oleks täidetud, kui igas ruudus ei oleks rohkem kui üks puu või põõsas. Ringkonnakohus on seisukohal, et antud praktika ei arvesta puittaimede kõrgusega ega erista adekvaatselt metsamaad aladest, kus karjatamine on võimalik. Eelnevat arvestades on ka PRIA ruudustiku metoodika praegusel kujul õigusvastane. Hinnata tuleb ka seda, kui kõrged on fotodelt paistvad puittaimed, mida ruudustiku meetod ei võimalda. Puudeks saab neid ringkonnakohtu hinnangul praeguses õiguslikus olukorras lugeda alles siis, kui nad on kõrgemad kui 1,3 m.
115.Seoses PRIA poolt termini „puud“ asemel sageli kasutatava terminiga „puittaimestik“ märgib ringkonnakohus järgmist. Mõiste „puu“ on kitsam mõiste kui mõiste „puittaimestik“. Wikipedia järgi: „Puittaimed on soontaimed (enamikus katteseemnetaimed), kelle varred
puituvad (lignifitseeruvad). Puittaimedele vastanduvad rohttaimed, kelle varred ei puitu. Eluvormi järgi jagunevad puittaimed kaheks – puudeks ja põõsasteks. Puud jagunevad okaspuudeks ja lehtpuudeks. Põõsaste hulgas eraldatakse eraldi rühmana kääbuspõõsaid ehk puhmaid. Puittaimede ja rohttaimede vahepealne rühm on poolpõõsad, kelle vars puitub täielikult vaid põõsa alumises osas.“8 Sellest järeldub, et kui delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 räägib üksikute puudega põldudest, siis ei ole lubatud tõlgendada seda selliselt, et hõlmatud on ka üksikute põõsastega põllud. Euroopa Liidu õiguses ette kirjutatud kitsama termini „puud“ asendamine laiema terminiga „puittaimestik“ ei ole lubatav, sest see hõlmab lisaks puudele ka põõsad. Seegi terminoloogiline ebatäpsus viitab PRIA toetuse vähendamise põhjenduste õigusvastasusele. Vahekokkuvõte
116.Vahekokkuvõtteks nendib ringkonnakohus, et vaidlusalused põllud on püsirohumaad. PRIA ei ole teotusõiguslikku pindala vähendades õiguspäraselt ja kohtulikult kontrollitavalt ära põhjendanud, millises osas ei olnud kaebaja taotletud rohumaade pindala tervikuna karjatamiseks sobiv. Samuti ei ole PRIA õiguspäraselt rakendanud kriteeriumi „kuni 50 puud hektari kohta“. Seetõttu tuleb PRIA poolt kindlaks määratud pindala suurus (484,89 ha) lugeda õigusvastaseks käesoleva vaidluse esemeks olnud põllumassiivide nr 42852049912, 42852056580, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125625, 43152125985, 43252103599 osas. PRIA-l on nimetatud põllumassiivide toetusõiguslik pindala taotluse uuel lahendamisel uuesti kindlaks teha. Kui PRIA vähendab otsuses toetusõiguslikku pindala võrreldes toetusetaotlusel esitatud põldude pindaladega, siis kohalduvad ka delegeeritud määruse nr 640/2014 art-s 19a ettenähtud sanktsioonid. Kuna ringkonnakohus jõudis järeldusele, et toetusõigusliku pindala vähendamine on õigusvastane, siis järelikult on õigusvastane ka kaebajale haldussanktsiooni määramine. III
117.Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus PRIA 28.03.2018. a otsuse nr 12-6/18/364 ja 14.05.2018. a vaideotsuse nr 12-4/18/93-1 formaalset õiguspärasust. Ehkki eeltoodust nähtuvalt on PRIA otsus materiaalselt õigusvastane pindalade erinevuse tõttu toetuse vähendamise osas, on kaebaja välja toonud ka mitmeid vormilisi puudujääke vaidlustatud otsuses ja PRIA poolt läbi viidud menetluses. Ringkonnakohus peab vajalikuks ka nende küsimuste lähemat käsitlemist.
118.Kaebaja on PRIA otsusele ette heitnud seda, et sellest ei selgu, kuidas kujunes „kindlaksmääratud pindala 484,89 ha“. Halduskohus viitas põhjendamispuudustega seoses Riigikohtu praktikale, mille järgi on PRIA otsuste puhul tehtud sisuliselt erand, ning leitud, et PRIA puhul ei pea haldusakti põhjendused täies mahus sisalduma vaidlustatud haldusaktis, vaid võivad olla ka vaideotsuses või kontrolli aktides (RKHKo 10.04.2014, 3-3-1-16-14, p 18). Halduskohus leidis, et PRIA otsus vastab kohtupraktikas neile kujunenud nõuetele. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. Ringkonnakohus on seisukohal, et käesoleval juhul esineb vaidlustatud PRIA otsuses – seda ka koostoimes vaideotsuse ja kontrolli aktidega – puudusi, mis ei ole aktsepteeritavad ka senise kohtupraktika valguses. Ringkonnakohus põhjendab seda järgnevalt.
119.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 2 järgi tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Nagu juba eelpool kindlaks tehtud, puuduvad nii 28.03.2018. a otsuses kui ka 14.05.2018. a vaideotsuses konkreetsed õiguslikud alused, millele
https://et.wikipedia.org/wiki/Puittaimed.
PRIA toetusõigusliku pindala kindlakstegemisel ja deklareeritud pindala vähendamisel toetus. Riigikohus on märkinud: „Kui haldusakti adressaat ei tea haldusakti andmise tegelikke põhjuseid selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Läbi haldusakti õigusliku ja faktilise aluse saab isikule selgeks, miks just selline haldusakt tema suhtes anti. Vastasel korral kanduks haldusakti õigusliku ja faktilise aluse otsimine üle kohtumenetlusse. Sellisel juhul ei kontrollita enam haldusorgani tegevust, vaid otsitakse põhjendusi haldusakti kehtima jäämiseks. Ühtlasi ei ole kirjaliku põhjendamise eesmärk ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine [...]. Haldusorgani enesekontrolli kaudu peab haldusorgan jõudma selgusele otsuse õigsuses“ (RKHKo 05.11.2008, 3-3-1-49-08, p 11). Teisal on Riigikohus täiendanud: „Haldusakti põhjendamise nõuete kohaselt tuleb tuvastatud faktilised asjaolud siduda neile vastava õigusnormi koosseisuga. Haldusakti põhjendus ei eelda selle koormamist õiguslike alustega, mis ei ole asjakohased. Seetõttu tuleb põhjendamise kohustusest lähtuvalt haldusorganil haldusaktis märkida need õiguslikud alused, mille faktiline koosseis on tuvastatud“ (RKHKo 11.02.2009, 3-3-1-79-08, p 28). Toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslike aluste märkimata jätmine nii 28.03.2018. a otsuses kui ka 14.05.2018. a otsuses kujutab endast eelnvast tulenevalt olulist põhjendamisviga.
120.Lisaks sellele ei selgu toetusõigusliku pindala vähendamise faktiline alus toetuse andmata jätmise otsusest ega vaideotsusest. Nii 28.03.2018. a otsuses kui 14.05.2018. a vaideotsuses puudub konkreetsete faktiliste asjaolude kirjeldus, miks PRIA arvates üks või teine põld ei vastanud teatud ulatuses nõuetele. 28.03.2018. a otsuses on vaid üldsõnaline viide kaebaja põllumassiividel ajavahemikul 25.01.–09.03.2017 läbi viidud administratiivsele kontrollile, 25.05.–01.06.2017 läbi viidud kohapealse kontrolli kontrollaruannetele, mis olid kaebajale teatavaks tehtud, ning muudele kirjalikus vormis teatavaks tehtud tuvastatud rikkumistele ja esitatud põhjendustele. PRIA viitas 14.05.2018. a vaideotsuses nr 12-4/18/93-1 PRIA 19.06.2017. a vaideotsusele nr 12-4/17/111-3 ja selgitas, et on viimases toetusõigusliku pindala vähendamist juba põhjendanud. PRIA 19.06.2017. a vaideotsuse nr 12-4/17/111-3 põhjendustes käsitles PRIA puid ja põõsaid rohttaimede kõrval ühtsetel alustel ning leidis, et toetusõiguslik ei ole maa-ala, mida katavad puud (sh põõsad), kuna see takistab loomade söögiks (karjatamiseks) sobiva taimse alusrinde kasvu, mistõttu ei ole põllumajandusliku tegevusega (karjatamisega) võimalik tegeleda samamoodi nagu puudeta (põõsasteta) aladel. Edasi märkis PRIA, et kaebaja toetusõiguslikust pindalast arvati välja maa-alad, mis olid kadakatega kaetud, võsastunud või puudega kaetud, kuna seal ei olnud võimalik tegeleda põllumajandusliku tegevusega samamoodi kui puudeta-põõsasteta maatükkidel. Samuti arvas PRIA toetusõiguslikust pindalast välja eelmise aasta pillirooga ning püsivalt liigniisked alad. Konkreetsemat põhjendust vaideotsuses ei sisaldunud. Millise põllumassiivi või põllu puhul konkreetselt sellised puudused esinesid, PRIA vaideotsuses ei selgitanud.
121.Veel on PRIA vaideotsuses viidanud sellele, et kaebajale edastati vastavad põllumassiivi piiri kohapealse kontrolli aktid. Kohapealse kontrolli akt kujutab endast eeltäidetud blanketti, kus on põhiliste andmetena nimetatud ametniku nimi, põllumassiivi/katastriüksuse number, taotleja andmed, kontrollimise viis ja kontrollimise aeg. Kontrolli aktides on ka märkuste lahtrid, mille sisu on käsitletud eespool. Ühtsena on kõigis kontrolli aktides ka märge, et taotleja kontrolli juures ei viibinud. Samas ei ole kontrolli aktides selgesõnaliselt välja toodud, kui palju ühe või teise põllumassiivi pindala vähenes. See asjaolu raskendab kontrolli aktide mõistmist, kuigi eelduslikult ei tohiks pindala vähenemise arusaadav märkimine olla PRIA jaoks keeruline. Selle asemel on kõigis kontrolli aktides lahter „Pindala (ha)“ ja alajaotuses „Otsus“ on lahter „Põllumassiivi pindala registris“, millest esimene on täidetud arvutitrükis numbritega ning teine käsikirjas numbritega. Kontrolli aktides toodud numbrid on ülevaatlikkuse huvides esitatud järgnevalt tabeli kujul:
Põllumassiivi pindala registris 1,69 17,39 8,41 103,32 3,15 22,089
1,13 25,98 189,31
0,69 24,17 159,83
Pindala (ha)
Kui kaebaja taotles toetust kokku 509,47 ha suurusele pinnale, kuid PRIA pidas toetusõiguslikuks pindalaks 484,89 ha, siis oli toetusõiguslik pindala PRIA arvates 24,58 ha võrra väiksem. Esitatud kontrolli aktide põhjal on aga vahe 29,48 ha, mis on 4,9 ha võrra suurem vahe kui PRIA poolt otsuses rakendatud toetusõigusliku pindala vähendamine. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, kuidas jõudis PRIA kontrolli aktide põhjal 484,89 ha toetusõigusliku pindalani.
122.Lisaks eelnevale tekitab segadust ka kontrolli aktide nr 12-11/17/259 ja 12-11/17/271 numbriliste muudatuste kõrvutamine lisatud märkustega, mis on vastavalt „Massiivist välja mõõdetud kadakad“ ning „Välja mõõdetud kadakad ja võsa“. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, mille arvel põllumassiivi pindala suurenes, kui sellest mõõdeti välja kadakad ja võsa. Selgusetuks jääb, kas pindala suurenemine toimus mingite muude maade arvel või on numbrid kontrolli aktides ekslikud.
123.PRIA esitas 13.06.2017. a teatises (tl I–147–148) vaidlusaluste põllumassiivide osas järgmised andmed, mis ei kattu põllumassiivide 43152117710 ja 43152125625 osas kontrolli aktide andmetega: Massiiv
Pindala Pindala Muutus 08.11.2016 12.06.2017 (ha)
Kommentaar
42852049912
1,59
1,69
0,10 Välja mõõdetud kadakased alad, suurendatud lõuna piiril teeni.
42852056580
18,68
17,39
-1,29 Välja mõõdetud kadakased alad + korrigeeritud mereäärset piiri.
42852171135
9,97
8,41
-1,56 Välja mõõdetud kadakased alad, korrigeeritud mereäärset piiri.
42952078079
125,25
103,32
-21,93 Välja mõõdetud kadakased alad, korrigeeritud mereäärset piiri. Massiiviga liideti kõrvalolev massiiv 42952162226.
43052038876
3,05
3,15
0,10 Välja mõõdetud kadakased alad, korrigeeritud piiri.
Lahtris „Põllumassiivi pindala registris“ märge puudub. Märkuste lahtris on aga tekst: „Massiivi 625 pindala 19,40 ha. Massiivi 710 pindala 2,68 ha. Muudatused registris tehtud.“ 19,40+2,68=22,08.
43152117710
2,83
2,68
-0,15 Välja mõõdetud kadaka- ja pillirooalad, korrigeeritud piiri.
43152125625
19,89
19,40
-0,49 Välja mõõdetud kadakased alad, korrigeeritud mereäärset piiri.
43152125985
1,13
0,69
-0,44 Välja mõõdetud kadakased alad, korrigeeritud piiri.
43252103599
25,98
24,17
-1,81 Välja mõõdetud kadakased alad, korrigeeritud mereäärset piiri.
Kokku:
208,37
180,90
27,47
Ka esitatud tabeli põhjal moodustuv deklareeritud ja toetusõigusliku pindala vahe (27,47 ha) ei kattu PRIA 28.03.2018. a otsuses märgitud vahega (24,58 ha). PRIA selgituse järgi on põllumassiivide 43152117710 ja 43152125625 osas tingitud muutus piiri korrigeerimisest. Samas jääb selgusetuks, miks, kus ja kui palju tuli seda piiri korrigeerida.
124.Vastuse apellatsioonkaebusele lisana 1 esitas PRIA tabeli kujul uue selgituse põldude toetusõigusliku pindala kujunemise kohta (tl II–43), mis erineb eelpool kohtu poolt kontrolli aktide alusel koostatud tabelist ning PRIA enda 13.06.2017. a teatisest: Põllumassiivi nr
Pindala erinevus -0,01 -0,01 -1,91 0,08 -15,56 -0,04 -0,80 -0,04 -0,52 -4,39 -1,38 -24,58
Ringkonnakohus eeldab vaikimisi, et tabelis näidatud pindalad on hektarites. Esitatud tabeli põhjal arvutatav deklareeritud ja toetusõigusliku pindala vahe kattub sellisel juhul küll 28.03.2018. a otsuses märgitud vahega, kuid tabelist ei ole arusaadav, kuidas on esitatud numbrid seotud algdokumentidega. Lisa 1 sisaldab vaid üldsõnalist viidet, et tegemist on põllumassiividel tekkinud pindala erinevustega, mis on leitud toetusetaotluse, kontrolli aktide ning 13.06.2017. a esitatud teatise andmete alusel. Samuti oleks otsuse põhjenduse täiendus esitatud hilinenult.
125.Täiendavalt esitas PRIA 14.12.2020 kohtusse saabunud seisukohas (tl II–52–52p) iga vaidlusaluse põllumassiivi osas täiendavad põhjendused, miks konkreetsetel põllumassiividel toetusõiguslikku pindala vähendati. Sisuliselt on tegemist eelmises punktis toodud apellatsioonkaebuse lisa 1 seletuskirjaga. Samas nähtub PRIA põhjendustest, et PRIA ei ole eristanud oma hinnangutes metsaalasid, kus karjatamine ei ole võimalik, alasid, kus kasvavad
vaid väikeseid kadakaid, mis karjatamist ei takista ja mida seetõttu arvesse võtta ei tohi, ning üksikute puudega alasid. Uus informatsioon on ära toodud näiteks põllumassiivi nr 43152125985 osas, kuna on öeldud, et sellel põllul kasvasid lisaks kadakatele ka männid ja üksikud lehtpuu põõsad, kuid kus täpselt ja kui kõrged seal kasvavad kadakad, männid ja lehtpuu põõsad olid, ei ole öeldud. Iseäranis ei selgu PRIA lisatud põhjendustest ka midagi konkreetset liigniiskete alade ega roostiku tiheduse kohta. Seetõttu ei muuda nimetatud põhjendused ringkonnakohtu hinnangut PRIA otsuse põhjendamispuuduste osas.
126.Ringkonnakohus nõustub eelnevat arvestades kaebaja väitega, et ka pärast PRIA täiendavaid selgitusi pole võimalik selgusele jõuda, kuidas kujunes taotletud ja kindlaksmääratud pindalade erinevus. Seetõttu on ringkonnakohus seisukohal, et käesoleval juhul ei ole PRIA täitnud isegi PRIA-le kohtupraktika järgi võimaldatud leebemaid põhjendamisnõudeid. Toetuse rahuldamata jätmise faktilised põhjused on ebaselged ning ei ole välistatud, et deklareeritud ja PRIA poolt toetuskõlbulikuks tunnistatud pindalade erinevuse tuvastamisel on PRIA eksinud.
127.Kaebaja väidab ka seda, et PRIA poolt kohtumenetluses esitatud fotod ei tõenda rikkumisi ning ei ole alati seotavad asjakohaste põldudega. Ringkonnakohus nendib, et halduskohtus esitatud kaheteistkümnest fotost on foto tegemise koha koordinaadid nähtavad vaid kümnel (koordinaadid puuduvad tl I–198–199), lisaks pildistamise koordinaatidele ka pildistamise suund aga ainult viiel fotol (tl I–193–197). Seega ei ole nende seostamine konkreetse piirkonnaga vähemalt osaliselt võimalik. Samas ei ole fotodel tõendina eeltoodut arvestades enam iseseisvat tähtsust, sest üksikute puude ning kadakate osas võetud PRIA eksliku lähenemise tõttu kuulub PRIA otsus pindala vähendamise osas sisulistel põhjustel tühistamisele. Taotluse uuel lahendamisel on PRIA-l võimalik koguda kvaliteetsemaid tõendeid.
128.Ringkonnakohus lisab, et Maaeluministeeriumi viidatud Euroopa Kohtu otsused (05.03.2019. a otsus C-349/17, p 122 ja 01.10.2020. a otsus C-743/18, p-d 57–64) ei ole käesoleva vaidluse kontekstis asjassepuutuvad, kuna need käsitlevad vastutuse küsimust, mitte aga käesoleval juhul määravat küsimust, millised kriteeriumid peavad olema täidetud, et pindala oleks toetusõiguslik.
129.Teiselt poolt juhib ringkonnakohus siinkohal kaebaja tähelepanu sellele, et kui ta leiab, et PRIA on talle kuuluvatel põllumaadel teostanud ebaõigeid väljaarvamisi, siis võib tal olla kohtus lihtsam tõendada väljaarvamise ebaõigsust, kui ta esitab vaidlusaluse piirkonna kohta omapoolseid tõendeid, sh fotosid, mis on tehtud ajaliselt lähestikku ning kus on märgitud pildistamise aeg, koordinaadid ning suund. Samuti tuleks kasuks, kui kaebaja viibiks PRIA kontrollkäigu juures. PRIA on selgitanud, et pärast põllumassiivide piiride muutmist nähtusid uued põllumassiivide piirid massiivide kaartidelt ning et isikul on võimalik endal tuvastada, milline piirkond massiivist välja arvati. Kui kaebaja ei ole selle piirkonna väljaarvamisega nõus, on tal võimalik hõlpsamini tõendada, et see ala arvati põllumassiivist välja põhjendamatult. IV
130.Nii PRIA kui ka Maaeluministeerium on esitanud käesolevas asjas taotluse küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
131.PRIA soovib eelotsuse küsimist, et saada kinnitust oma praktika õiguspärasusele, soovides vastust kolmele küsimusele: 1) Kas PRIA poolt kasutatav metoodika puudega kaetud alade toetuskõlbulikkuse hindamiseks, s.o nn ruudustiku metoodika on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 punktiga b ning LPIS juhendiga? 2) Kas üksikute puudega põllu toetusõiguslikkuse hindamisel tuleb puude tiheduse arvestamiseks puude arv laiali jagada kogu
põllu pindalale või tuleb arvestada puude tihedust põllu nende osade suhtes, kus puud reaalselt paiknevad? 3) Kas see, et PRIA on käsitlenud kadakaid, sõltumata nende kõrgusest ning võrade laiusest, üksikute puudena, on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg-ga 3 ning määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktiga h? Ringkonnakohus leiab, et kõik kolm küsimust on eelnevalt juba vastuse saanud. Ruudustiku metoodika on probleemne, kuna ei võimalda võtta arvesse puude kõrgust. Teiseks tegi ringkonnakohus kindlaks, et puude arv tuleb laiali jagada kogu põllu pindalale, millel karjatamine on võimalik, ehk teisisõnu, põllu pindalast tuleb esmalt maha arvata alad, mis ei sobi karjatamiseks, ning seejärel lugeda ülejäänud pindalal üle üksikud puud, jagades need karjatamiseks sobiva põlluala hektarite arvule. Kolmandaks tegi ringkonnakohus kindlaks, et praktika, mis ei võta arvesse kadakate kõrgust ja võrade liitust, ei ole õiguspärane.
132.Maaeluministeerium soovis, et kohus küsiks eelotsust, kas traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h tähenduses ei takista, on või ei ole alust pidada üksikuteks puudeks delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 tähenduses. Ringkonnakohus tegi eelnevalt kindlaks, et neid ei ole alust pidada üksikuteks puudeks.
133.Eeltoodust tulenevalt on esitatud küsimused piisavalt selged ning osaliselt on neis oma seisukoha kujundanud ka Riigikohus. Eelnevast tulenevalt ning seetõttu, et eelotsuse küsimise menetlus ei ole mõeldud selleks, et haldusorgan saaks küsida kinnitust oma õigusvastasele praktikale, ei näe ringkonnakohus põhjust ka Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks. Eelotsuse küsimise taotlused jäävad seetõttu rahuldamata. V
134.Kohtuistungil pakkus PRIA esindaja välja, et PRIA esitab kohtule ka majasisese juhise, mille alusel määravatakse kindlaks puid. Ringkonnakohus julgustas PRIA-t pakutud tõendeid esitama. PRIA esitas peale kohtuistungi lõppu kohtule kaks dokumenti: „Põllumassiivide registri pidamise protseduur“ (85 lk) ja „Juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks 2017“ (390 lk).
135.Ringkonnakohus on seisukohal, et esitatud dokumendid tuleb PRIA-le tagastada. Esiteks jõudsid need kohtusse hilinenult. HKMS § 62 lg 4 sätestab, et kui menetlusosalise taotlus tõendeid koguda jäi rahuldamata seetõttu, et tõendite kogumist taotleti hilinenult, ei ole tal hiljem õigust taotleda nende tõendite kogumist, kui taotluse rahuldamine põhjustaks asja arutamise edasilükkamise. Lisaks sätestab HKMS § 198 lg 3 ls 3, et enne uuele asjaolule või tõendile tuginemist ringkonnakohtu poolt peab menetlusosalistel olema võimalus selle suhtes oma seisukoha avaldamiseks. Praegusel juhul oleks tulnud nende tõendite asja materjalide juurde võtmise korral menetlus uuendada, mis oleks tinginud otsuse tegemise edasilükkamise. Ringkonnakohus leiab, et see viivitus ei oleks põhjendatud.
136.Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et esitatud protseduur ja juhendmaterjal ei oleks kuidagi saanud muuta eelpool toodud normitõlgendusi ega oleks võimaldanud jõuda teistsugusele järeldusele ka PRIA otsuste põhjendamispuuduste osas. Esitatud materjalid kujutavad endast PRIA sisemisi töödokumente, mistõttu on tegemist tõenditega, mis ei omaks asjas tähtsust (HKMS § 62 lg 2). VI
137.Ringkonnakohus lahendab järgnevalt apellatsioonkaebuse ja menetluskulude küsimuse.
138.Ringkonnakohus on seisukohal, et kuna vaidlustatud otsus ja vaideotsus on õigusvastased, siis tuleb apellatsioonkaebus rahuldada, halduskohtu otsus tühistada ning teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus, tühistada PRIA 28.03.2018. a otsus nr 12-6/18/364 osas, milles PRIA jättis kaebaja toetusetaotluse rahuldamata, ja PRIA 14.05.2018. a vaideotsus nr 12-4/18/93-1 ning kohustada PRIA-t kaebaja 15.06.2017. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlus nr 110171110797 uuesti läbi vaatama, arvestades käesoleva otsuse põhjendusi. Kuna küsimused, millele PRIA ja Maaeluministeerium vastuseid soovisid, said PRIA otsuste õiguspärasuse hindamise käigus juba lahenduse, siis jätab ringkonnakohus PRIA ja Maaeluministeeriumi taotlused küsida Euroopa Kohtult eelotsust rahuldamata.
139.Peale selle tagastab kohus PRIA-le peale kohtuistungi lõppu kohtule esitatud dokumendid „Põllumassiivide registri pidamise protseduur“ ja „Juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks 2017“.
140.HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 ls 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on tasunud nii kaebuse kui apellatsioonkaebuse esitamisel kummalgi korral riigilõivu 15 eurot, kokku seega 30 eurot, mis tuleb PRIA-lt kaebaja kasuks välja mõista. Kuna täiendavaid menetluskulude hüvitamise taotlusi ega kuludokumente kohtule esitatud ei ole, siis ülejäänud osas puudub vajadus menetluskulude suhtes seisukohta kujundada.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.