Car Rental Gateway Limited Eesti filiaali kaebus tühistada Sihtasutus KredEx 23.04.2020 otsus ja Sihtasutus KredEx kehtestatud „Erakorralise laenu tingimused“ ning kohustada Sihtasutust KredEx vaatama Car Rental Gateway Limited Eesti filiaali 22.04.2020 taotlus sisuliselt läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – Car Rental Gateway Limited Eesti filiaal, volitatud esindajad v.adv Toomas Pikamäe, adv Helena Noot Vastustaja – Sihtasutus KredEx, volitatud esindajad v.adv Helmut Pikmets, v.adv Triinu Järviste
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Mõista Car Rental Gateway Limited Eesti filiaalilt Sihtasutuse KredEx kasuks välja menetluskulud summas 2000 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 05.11.2020 (HKMS § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
1.Car Rental Gateway Limited Eesti filiaal (edaspidi: CRG või kaebaja) esitas 22.04.2020 Sihtasutusele KredEx taotluse ettevõtluslaenu saamiseks 800 000 euro ulatuses seoses COVID19 haigust põhjustava koroonaviiruse ja selle tõttu kehtestatud eriolukorrast tingitud käibe vähenemisega. CRG omanikuks on Suurbritannia äriühing Car Rental Gateway Limited. Kaebaja ettevõte toetab ja haldab toodet nimega Car Rental Gateway, mis loob ja hoiab töös autorendi kaubamajasid üle terve maailma. Car Rental Gateway abil saavad CRG klientideks
3-20-995 olevad erinevad ettevõtted vahendada oma klientidele sõidukite lühirentimise teenust. Platvormi kaudu liigub ööpäevas kuni 100 miljonit päringut.
2.23.04.2020 tegi KredEx otsuse, mis edastati kaebajale e-kirja formaadis (edaspidi: 23.04.2020 otsus). 23.04.2020 otsuses märgib KredEx, et ei saa kaebaja taotlust menetleda, kuna KredEx-i 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimuste“ (edaspidi: 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimused“) kohaselt on meetmete subjektiks ettevõtja vastavalt ÄS määratlusele, mille alla ei kuulu välismaise äriühingu filiaal.
3.Kaebaja esitas 25.05.2020 Tallinna Halduskohtusse kaebuse, milles taotles 23.04.2020 e-kirja ja tingimuste tühistamist ning KredExi kohustamist vaadata CRG taotlus sisuliselt läbi 10 päeva jooksul.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) KredEx on haldusorgan haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 kohaselt. Riik toetab ettevõtluse toetamise ja laenude riikliku tagamise seaduse (ETS) § 4 lg 1 mõttes ettevõtlust KredExi kaudu. Vastustaja on sõlminud ETS § 51 lg 2 kohase rahastamislepingu ja seega on halduslepinguga volitatud täitma avaliku halduse ülesannet. KredEx on asutatud nimelt avalike huvide teenimiseks. Niisiis täitis KredEx tingimuste kehtestamisel ja 23.04.2020 otsuse tegemisel avalikke ülesandeid. 2) 23.04.2020 otsus ei ole tehtud kirjalikus vormis, puudub ka volitusviide. Ühtlasi puudub otsusel ka vaidlustamisviide. Siiski on sisuliselt tegemist haldusaktiga. See on antud haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel, kuna KredEx jaotab riigieelarvest saadud vahendeid erakorraliste laenude andmiseks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga sõlmitud halduslepingu ja ETS § 4 ning väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri määruse nr 10 „Ettevõtluslaenude andmise tingimused“ (edaspidi: määrus nr 10) alusel. Ka on otsus antud avalik-õiguslikus suhtes, kus KredEx teostab avalikku võimu, otsustades, kas taotlust menetleda või mitte. 23.04.2020 otsus on suunatud kaebajale ja reguleerib seega üksikjuhtumit. 23.04.2020 otsusel on ka reguleeriv toime, kuna sellega lõpetatakse kaebaja õigus saada erakorralist laenu. 23.04.2020 otsusega keelduti kaebaja taotluse menetlemisest ehk toimingu sooritamisest. Seega on 23.04.2020 otsus haldusakt. 3) 23.04.2020 otsus on oluliste põhjendamispuudustega, sealjuures ei ole viidatud ka õiguslikule alusele, millest tulenevalt vastustaja keeldub CRG 22.04.2020 taotlust menetlemast, vaid on üldsõnaliselt viidatud ÄS-le ja tingimustele. 4) Vastustaja antud tõlgendus 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimustes“ (täiendatud 29.04.2020, edaspidi: 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimused“) toodud ettevõtja mõistele on vastuolus määruses nr 10 ja majandustegevuse seadustiku üldosa seaduses (MsÜS) sätestatud ettevõtja mõistega, mille kohaselt on ettevõtja määratlemisel oluline see, et ettevõtja tegeleb majandustegevusega. Määrus nr 10 § 1 sätestab täiendavalt, et ettevõtja peab olema äriregistrisse kantud. CRG puhul on ka see eeldus täidetud. Seega ei ole piiratud välismaa äriühingute filiaalide õigust olla ettevõtjaks ja seega ettevõtluslaenu saajaks. 5) Määruse nr 10 alusel rakendatavate meetmete eesmärgiks on aidata Eestis registreeritud Eesti ettevõtjaid, kes on hiljuti raskustesse sattunud, ja nende likviidsust parandada. CRG puhul on tegemist Eesti ettevõtjaga. CRG on rahvusvahelise eraõiguse seaduse (REÕS) tähenduses Eesti ühinguõiguse subjektiks, kellele kohaldatakse Eesti õigust. CRG juhatus ning pea kõik töötajad asuvad Eestis ja Eestis makstakse olulises summas ka tööjõumakse. Kuna kogu CRG äritegevus toimub võrgu vahendusel, ei teki sellest ühegi teise liikmesriigi juures põhitegevuskohta. CRG on ka tulumaksuseaduse tähenduses püsivat tegevuskohta omav majandusüksus, kelle tulu maksustatakse.
3-20-995 6) 23.04.2020 otsus ja 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimused“ rikuvad CRG omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust. Haldusaktide koosmõjus ei ole võimalik kaebajal saada laenu, et tegeleda ettevõtlusega ja vältida koroonakriisist tingitud maksejõuetuse väljakujunemist erinevalt teistest ettevõtjatest, kelle taotlusi KredEx menetleb. Tingimused, mis piiravad teatud ettevõtjate ligipääsu piiratud avalikule ressursile, piiravad konkurentsi ja ettevõtlusvabadust, mistõttu ei riiva kaebaja õigusi 23.04.2020 otsus iseseisvalt, vaid ka 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimused“. 7) KredExi kodulehel ei ole erinevate tingimuste juures välja toodud nende vastuvõtmise otsust või kuupäeva, mistõttu ei teadnud CRG kaebuse esitamise ajal, millisel ajahetkel kinnitati 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimused“. Kuivõrd 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimused“ viidet ÄS-le ei sisaldanud, siis järeldas CRG, et KredEx oli enda poolt kehtestatud tingimusi enne otsuse tegemist muutnud. KredEx pidi HMS § 5 lg-st 5 tulenevalt 22.04.2020 taotlust menetlema, lähtudes 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimustest“. Kui kohus peaks siiski leidma, et 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimused“ kohalduvad, palub CRG need tühistada osas, milles need seavad laenu andmise tingimuseks, et laenu saaja peab olema ettevõtja ÄS tähenduses. 8) MsÜS koostamisele eelnevalt koostas Justiitsministeerium ka seaduse kontseptsiooni, mille p 2.2.3.2 kooskõlas MsÜS § 5 lg-ga 1 ja selle seletuskirjaga tõlgendades tuleb jõuda järeldusele, et MsÜS § 5 lg 1 tähenduses tuleb ka äriregistrisse veel kandmata välismaa äriühingu filiaali käsitada kui ettevõtjat, mistõttu tuleb ka filiaali käsitada ettevõtjana. Kui seadusandja seda mõistet kitsendanud ei ole, ei saa järeldada, et MsÜS-s sätestatud ettevõtja mõistet on kuidagi kitsendatud, sest haldusorgan ei või seda ei teha. Kuivõrd MsÜS § 14 lg 1 ja § 16 lg 1 kohaselt on majandustegevusteade või tegevusluba vajalik ettevõtjale majandustegevusega tegelemiseks ning neid esitavad ja omavad ka filiaalid, tuleb ka seetõttu järeldada, et ettevõtjaks peetakse ka filiaali. CRG-l on õigus nõuda, et teda käsitataks ettevõtjana määruse nr 10 lg 1 tähenduses. 9) Laenusaaja defineerimisel ei saa lähtuda Vabariigi Valitsuse 28.04.2020 määrusest nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ (edaspidi: määrus nr 31), kuna need ei kehtinud 23.04.2020 otsuse tegemise ajal. Kuna toetusmeetmete üldtingimused on laenusaaja defineerimise osas vastuolus ETS § 5 lg-ga 1, määruse nr 10 lgga 1 ja MsÜS § 5 lg-ga 1, ei kuulu need ka sel põhjusel kohaldamisele. 10) Erakorralist laenu ei peagi andma vähest majanduslikku mõju omavatele mittetulundusühingutele, vaid üksnes neile ettevõtjatele, kellele laenu andmisega kaasneb positiivne mõju majandusele, regionaalarengule ja sotsiaalvaldkonnale. CRG-d tuleb kahtlemata pidada ettevõtteks, millele laenu andmisega kaasneb Eesti majandusele positiivne mõju, kuna CRG pakub Eestis tööd ligi 40 inimesele ning tasub Eesti riigile tööjõumakse. Ka jääb arusaamatuks, miks peaks riik pakkuma CRG-le võrdselt teiste äriühingutega võimalust ajatada maksuintressi ja saada hüvitist tööjõukulude katteks, aga mitte võimalust saada ettevõtluslaenu. 11) Suurbritannias asutatud Car Rental Gateway Limited ja selle filiaal on täielikult Eesti kapitalil loodud ettevõtted, mille 100 % omanik on Eesti äriühing ja tegelik kasusaaja on Eesti kodanik. Kogu käive laekub just filiaali kaudu Eesti riiki. Asjakohatu on KredExi väide, et kaebajale laenu andmise puhul viiakse kapital Eestist välja ja Eesti sellest kasu ei saa. 12) 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimustes“ on märgitud, et laenusaaja kohustub esitama KredExile kvartaalseid tegevus- ja finantsaruandeid ning kooskõlastama lisakohustuste võtmise, investeeringute tegemise ja vara võõrandamise. Ühtlasi on filiaal kohustatud pidama eraldi raamatupidamist ja esitama äriregistrile ka välismaa äriühingu majandusaasta aruanded. Seega on põhjendamatu KredExi väide, et välismaa äriühingu filiaali tuleb teisiti kohelda, kuna
3-20-995 vastasel juhul ei oleks võimalik ära hoida kuritarvitusi ja ei ole võimalik kuidagi tagada, et antav laen jääks Eestisse. 13) Euroopa Kohus on selgitanud, et ettevõtja ei pea asutamisriigis majandustegevusega tegelema, vaid võib reaalselt majandustegevusega tegeleda ainult teises liikmesriigis asuva filiaali kaudu ning kõik meetmed, mis keelavad, takistavad või muudavad asutamisvabaduse kasutamise vähem atraktiivseks, on vastuolus Euroopa Liidu toimimise lepingus sätestatud asutamisvabadusega. 14) Vaidlus on seotud vastustaja põhitegevusega ja menetluskulude väljamõistmine ei ole põhjendatud, isegi kui kohus peaks kaebuse jätma rahuldamata. Ka on kaebaja hinnangul ajakulu põhjendamatult suur, arvestades menetluses esitatud dokumentide hulka ja mahtu. Ühtlasi on arvelt nr 201556 nähtuvalt menetluskulude nimekirjas ka tegevusi, mille teostajaks on märgitud isikud, kes ei ole vastustaja lepingulisteks esindajateks käesolevas menetluses, mistõttu jääb arusaamatuks nende tegevuste seos käesoleva haldusasjaga.
5.Sihtasutus KredEx leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel. 1) Vastustajal oli võimalik menetlusse võtta üksnes taotlus, mis esitatakse juriidilise isiku poolt, kes on kantud Eesti äriregistrisse, aga mitte välismaa filiaali esitatud taotlust. 2) Kaebajal puudub subjektiivne õigus, mille kaitsmiseks ta saaks pöörduda halduskohtusse. Kaebeõigus halduse siseakti ja menetlustoimingu vaidlustamiseks on erandlik. Samuti on erandlik kaebeõigus riigi vahendite jagamise otsuste peale. Antud juhul mingeid erandlikke asjaolusid ei esine. 3) Kaebaja esitas taotluse 22.04.2020 ja KredEx jättis taotluse läbi vaatamata oma 23.04.2020 e-kirjaga. Järelikult on kaebaja taotluse kontekstis oluline vaadata üksnes 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimusi“. 4) Määrus nr 10 ega ka MsÜS ei laienda laenu andmise võimalust juriidilise isiku filiaalile. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse kohaselt ei ole juriidiliseks isikuks filiaal. ÄS § 384 lg 2 sätestab, et filiaal ei ole juriidiline isik. Ettevõtluse riikliku toetamise sihtgrupp defineeritakse toetusmeetme rakendusaktis või meetme elluviijaga sõlmitavas rahastamislepingus, selle reguleerimiseks seaduse tasandil puudub vajadus. Seetõttu baseerub määruse nr 10 koostoimes MsÜS esitatud ettevõtja mõiste, mis eeldab juriidiliseks isikuks olemist ja välistab filiaali kvalifitseerumise, ETS regulatsioonil ning on täielikult õiguspärane. Vastustaja ei ole omavoliliselt ja vastuolus kõrgemalseisvate õigusaktidega ettevõtja mõistet piiranud. 5) Toetusmeetmete üldtingimustes on konkreetselt piiritletud, et finantsinstrumendi ehk laenuna on võimalik lisaeelarve vahendite kasutamine ette näha üksnes juriidilisele isikule. 6) Vastustaja on tingimuste tõlgendamisel seotud ka määrusega nr 10, toetusmeetmete üldtingimustega, ETS-iga ja MsÜS-iga, mistõttu pidi vastustaja tõlgendama ettevõtja mõistet igal juhul sellisena, et juriidilise isiku filiaal laenusaajaks ei kvalifitseeru. Seega ettevõtja mõiste osas 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimused“ sisuliselt muudatust ei toimunud. 7) Kaebaja näol ei ole tegemist mittetulundusühinguga, vaid äriühingu filiaaliga, kes igal juhul ei kuulu ettevõtja mõiste alla. Kaebaja viitab küll MsÜS seletuskirjale ja Riigikohtu otsusele 33-1-26-15, kuid need ei põhjenda seda, nagu peaks ettevõtjaks kvalifitseeruma ka juriidiliseks isikuks mitteolev välismaa äriühingu filiaal. Kaebaja viidatud Riigikohtu lahend 3-3-1-26-15 toetab KredExi positsiooni, kuna Riigikohus kinnitas selle lahendi p-s 18, et seadusandja võib piirata isikute ringi, kellele toetust on lubatud jagada. 8) Õiguskantsler on 04.06.2020 seisukohas märkinud, et olukord, kus ettevõtluslaenu antakse vaid äriühingutele, on põhiseadusega kooskõlas, kuna põhiseaduse kohaselt ei ole sellise meetme rakendamine kohustuslik ning mittetulundusühingute ja äriühingute eristamine ei ole
3-20-995 meelevaldne. Kui ka MsÜS seletuskirjas märgitud mittetulundusühingute välistamine ettevõtja ringist ettevõtluslaenu andmisel ei ole põhiseadusvastane, siis seda enam ei ole seda filiaalide välistamine, mida MsÜS seletuskiri ei maini. Filiaalidele toetuste andmine on välistatud ka teiste riiklike toetuste andmiste praktikas. 9) Just juriidilise isiku nõude seadmine võimaldab tagada meetme eesmärki, kuna toetusmeetmete eesmärgiks on Eesti ettevõtjate abistamine, Eesti majanduse soodustamine ja Eesti majanduses esineva tõrke kõrvaldamine. Kaebaja asukohariik on sarnaselt toiminud. Eesti Vabariik esitas Euroopa Komisjonile riigiabi loa taotluse seoses vastustaja pakutavate meetmetega ning Euroopa Komisjon andis taotluse osas riigiabi loa 30.03.2020, milles leidis, et meetmed on vajalikud, sobivad ja proportsionaalsed, et heastada liikmesriigi majanduses esinevat tõsist häiret. 10) Ettevõtjatel ei ole õigust nõuda endale riigiabi andmist ja Eesti Vabariigil ei ole kohustust anda riigiabi. Välismaa äriühingu filiaali toetamine ei võimalda saavutada meetme eesmärki, milleks on Eesti ettevõtjate toetamine, mistõttu ei ole välismaa äriühingu filiaal ja Eesti äriregistrisse kantud juriidiline isik võrreldavad. 11) Filiaali näol on tegemist välismaa äriühingu tegevuskohaga Eestis. Filiaalile kohalduvad Eestis oluliselt leebemad aruandluse nõuded võrreldes äriregistrisse kantud juriidiliste isikutega. Tingimus, et tegemist peab olema Eesti äriregistrisse kantud juriidilise isikuga, võimaldab kontrollida taotlejaks kvalifitseerumise tingimuste täidetust. 12) Eesti Vabariik peab tagama, et ettevõtjale antud abi ei kumuleerita muu ajutise raamistiku abiga. Olukorras, kus kaebaja saaks riigiabi nii Ühendkuningriigist kui ka Eestist, ei suudaks KredEx talle riigiabi loaga seatud kumuleerimise ja antava abi ülemmääradega seonduvaid kohustusi täita. Tegelikkuses oleks filiaaliga sõlmitavate lepingute partneriks välismaa äriühing, mille puhul vastustaja ei saaks hinnata oma lepingupartneri maksejõulisust ja usaldusväärsust. Välismaa äriühingu filiaali korral lähevad laenusummad automaatselt välismaa äriühingule. Järelikult ei ole Eesti ettevõtjate toetamise valguses välismaa äriühingu filiaal ja Eesti äriregistrisse kantud juriidiline isik võrreldavad. Filiaali registreerimisega ei teki juriidilise isikuga võrreldavat suhet riigiga. Laenu saajaks kvalifitseerimise aluseks ei ole võimalik võtta seda, kui palju makse majandusüksus Eestile tasub. 13) Kui ettevõtluslaenu oleks võimalik taotleda ka välisriigi äriühingu filiaalil, saaks laenutaotluse esitada filiaal, kelle tegevus ei ole Eestiga kuidagi seotud. Sellisel juhul ei oleks kuidagi tagatud, et toetusmeede on reaalselt suunatud Eesti majanduse toetamisele. 14) Isegi kui KredEx peaks tõlgendama filiaali esitatud taotlust sellega seotud juriidilise isiku esitatud taotlusena, ei saaks KredEx taotlust menetleda, kuna äriühing Car Rental Gateway Limited ise ei ole Eesti äriregistrisse kantud. Kuivõrd Ühendkuningriik lahkus Euroopa Liidust 31.01.2020, on kaebaja taotluse näol sisuliselt tegemist Euroopa Liidu liikmesriigiks mitteoleva kolmanda riigi ettevõtja sooviga oma tegevuskoha kaudu saada Euroopa Liidu liikmesriigi meetmetest tulenevaid eeliseid. 15) Eestis kehtib üldjuhul mitte REÕS § 14 lg-s 2 väljendatud asukohateooria, vaid REÕS § 14 lg-s 1 väljendatud asutamisriigi teooria, mille kohaselt juriidilisele isikule kohaldatakse selle riigi õigust, mille kohaselt ta on asutatud. Lisaks on ÄS-is, MsÜS-is ning määruses nr 10 sisalduv ettevõtja mõiste regulatsioon REÕS suhtes ilmselgelt erisätteks. 16) Riigikohtu otsusele nr 3-3-1-54-05 tuginedes leiab vastustaja, et tingimuste puhul on tegemist asutusesisese menetluse reeglistikuga ehk halduse siseaktiga. Tingimuste eesmärgiks ei ole reguleerida haldusväliste isikute õigusi ja kohustusi. Kaebaja ei ole esile toonud, milles seisneb tingimuste regulatiivne toime võrreldes määrusega nr 10, toetusmeetmete üldtingimustega ja ETS-iga. Samuti ei ole tingimustega siduvalt kindlaks määratud asjaolusid,
3-20-995 mis omaksid tähendust edasises haldusmenetluses. Isegi, kui tingimuste näol oleks tegemist üldkorraldusega või haldusaktiga, ei oleks siiski tegemist menetlust reguleerivate normidega. Kui tingimused mingit regulatiivset mõju üldse väljaspoole omasid, siis on laenu andmist ja tingimusi puudutavad normid materiaalõiguslikud ega ole HMS § 5 lg 5 kohaldamisalas. 17) 23.04.2020 e-kiri ei ole loobumine haldusakti andmisest, vaid üksnes keeldumine asja menetlemisest ehk menetlustoiming. Vastustaja jättis kaebaja taotluse läbi vaatamata, sest ei saanud haldusakti andmist kaaluda, kuna kaebaja ei vasta taotlejale esitatud tingimustele. Taotlusõiguse puudumise korral taotluse läbi vaatamata jätmisest teatamisel on tegemist menetlust lõpetava toiminguga, millega haldusorgan ei otsusta isiku õiguste ega kohustuste üle. Selline taotluse läbi vaatamata jätmise kohta vormistatud dokument on menetlust lõpetav toiming, konkreetsemalt teade. Teate esitamisele puuduvad HMS kohaselt vorminõuded ning sellele ei laiene ulatuslik põhjendamiskohustus. Vastustaja hinnangul on 23.04.2020 e-kiri siiski piisaval määral põhjendatud, et kaebajale ei saanud jääda ebaselgeks, miks tema taotlust menetlusse ei võeta. 18) Laenude andmisel ei teosta KredEx avalikku võimu. Kuigi laenude näol on tegemist riigiabiga, siis tuleks KredExi laenumeetmeid eristada sellistest avalik-õiguslikest meetmetest nagu erinevad toetused ja subsiidiumid. Kui toetuste andmisel on märgatav subordinatsiooni suhe, siis käesoleval juhul on laenu andmine tegevus, milles astub riik KredExi kaudu eraisikutega võrdsetesse eraõiguslikesse suhetesse, mistõttu on ka KredExil suur otsustuspädevus selles osas, kellega vastavatesse laenusuhetesse astuda. 19) ETS § 1 lg 2 kohaselt kohaldatakse laenude riiklikul tagamisel võlaõigusseadust, arvestades ETS erisusi, mis viitab samuti, et laenumeetmete korral on tegemist tsiviilõiguslike otsuste ja toimingutega. Kuigi teatavatel juhtudel tegutseb KredEx haldusorganina, siis määruse nr 10 alusel ettevõtluslaene andes ei tegutse KredEx avalikku ülesannet täites ja kaebajal puudub seetõttu õigus tema laenutaotluse mittemenetlemise korral pöörduda halduskohtusse. 20) Justiitsministeeriumi koostatud seaduse kontseptsioon ei ole praegu kohaldatav, kuna on liialt abstraktne, et sellest saaks tuletada seisukohti MsÜS sätete tõlgendamise kohta. Laenutaotluse esitamise tingimusi tuleb tõlgendada pigem kitsendavalt, et vältida ülemäärast ja mitte-eesmärgipärast riigiabi andmist. Ka ei ole selge, mil määral kontseptsioonidokumendi seisukohad eelnõusse üle kandusid ning need ei ole vaadeldavad parlamendi tahtena. Kontseptsioonidokumendi kasutamiseks seaduse regulatsiooni teleoloogilisel tõlgendamisel puudub vajadus, kuna grammatilisest ja eesmärgipärasest tõlgendamisest tuleneb selgelt, et välismaa ühingu filiaal ei saa laenutaotluse mõttes ettevõtjaks olla. Lisaks toetab see tegelikkuses vastustaja positsiooni ja kinnitab, et äriühingu filiaal MsÜS mõistes ettevõtjaks ei kvalifitseeru, kuna eristab sõnaselgelt juriidilisi isikuid ja välismaa äriühingu filiaale, märkides, et konkreetselt majandustegevusteate menetluses kohalduvad ka äriühingu filiaalile sarnased juhised, mis on antud juriidilise isiku korral. Isegi, kui majandustegevuse teate menetluses saab filiaal mingeid toiminguid teha, siis ei tähenda see seda, et filiaali ennast loetaks ettevõtjaks või et MsÜS muudaks filiaali õiguslikku staatust. 21) Hoolimata sellest, kuidas majandustegevuse registrist on formaalselt sõnastatud registreering, on õiguste ja kohustuste kandjaks ka MsÜS mõttes juriidiline isik. See, et äriühingu filiaal saab mingil määral hõlbustada juriidilise isiku suhtlemist riigiga, ei muuda teda kohustuste ja õiguste subjektiks. 22) Toetusmeetmete kohaldamiseks oli riigi 2020. aasta lisaeelarve seaduse § 5 lg-st 1 tulenev seaduslik alus. Seetõttu ei muuda kaebaja argument toetusmeetmete üldtingimuste mittekohaldumise kohta seda, et KredEx ei saa oma meetmetega toetada välismaa äriühinguid. 23) Car Rental Gateway Limited saab võrdsetel tingimustel Eestis tegutseda ja tema osas ei ole rikutud asutamisvabadust. Kui antud juhul esitaks KredExile laenutaotluse filiaal välismaa
3-20-995 äriühingu nimel, siis jääks igal juhul laenutaotlus siiski menetlusse võtmata, kuna tegemist ei ole Eesti äriühinguga. Kaebaja enda viidatud Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et asutamisvabaduse piiramine on õigustatud, kui see on avalikes huvides ja proportsionaalne. Seega isegi kui kaebajal lasuks asutamisvabadus, siis selle riive oleks praegu proportsionaalne, kuna meede võtab arvesse filiaali erisusi juriidilisest isikust ning põhineb ka riigiabi loal. 24) Töötukassa hüvitise eesmärgiks on toetada Eesti töötajaid, mitte tööandja majandustegevust, mistõttu võib olla asjakohane võimaldada laiemat toetuse saajate ringi. 25) KredExilt ei saa oodata, et ta hakkaks ettevõtjaks kvalifitseerumise hindamise raames hindama konkreetse ettevõtja positiivset mõju, kuritarvituste puudumist vms. Kaebaja otsustas asutada ettevõte Ühendkuningriigis ning peab kandma sellega seotud riske.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Halduskohus leidis 04.06.2020 määruses, et riigi väljatöötatud abimeetmete näol COVID-19 haiguspuhangu vastu võitlemisel (sh erakorralise laenu andmine) on tegemist toetusega PS mõttes, mille puhul on riigil suur otsustusvabadus selle üle, kellele ja millistel tingimustel abi anda. Arvestades veel, et laenu antakse avalike vahendite arvelt ja see toetusmeede (kuigi laenu nimetuse all) on käsitatav EL õiguse kohaselt riigiabina, on halduskohtu arvates KredEx-i kui laenuandja ja kaebaja kui laenu taotleja vahelised suhted avalik-õiguslikud ning vastustaja langetatav otsus laenutaotluse kohta, sõltumata sellest, kas see rahuldatakse või jäetakse rahuldamata, haldusakt. Riigikohus on leidnud, et HMS § 43 lg 2 järgi on haldusaktina käsitatav sisuline keeldumine taotletud haldusakti andmisest (Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-8515, p 11). Käesoleval juhul on vastustaja kaebaja taotluse sisuliselt läbi vaadanud. Küsimuse üle otsustades, kas välisriigi äriühingu filiaal vastab erakorralise laenu andmise tingimustele, on vastustaja kohtu arvates läbi viinud taotluse sisulise hindamise ning vastustaja töötajate 23.04.2020 ja 09.05.2020 e-kirjades (kaebuse lisad 4 ja 5) väljendatud seisukoht on käsitletav otsusena jätta kaebaja taotlus rahuldamata, mitte läbi vaatamata. Asjaolu, et KredEx-i töötajate e-kirjad ei ole vormistatud haldusaktidena, ei välista neid sellistena käsitlemast, kuna kvalifitseerimisel on määrav haldusakti sisu, mitte selle vorm. See, et vastuseid taotlusele ei ole haldusaktidena vormistatud, ei too automaatselt kaasa nende tühisust ega kehtetust. Vastava järelduse saab teha, kui kohus tuvastab, et vorminõuete rikkumised võisid mõjutada asja otsustamist (HMS § 58).
9.Selleks tuleb kontrollida, kas vastustaja seisukoht, ei välisriigis asutatud äriühingu filiaal sisuliselt ei vasta erakorralise laenu saamise tingimustele, on õiguspärane. Vaidlus käib ETS-i, määruste nr 10 ja 31, samuti 27.03.2020 ja 29.04.2020 „Erakorralise laenu tingimuste“ tõlgendamise üle. Lähtuvalt HKMS § 158 lg-st 2 hindab kohus haldusakti ja toimingu õiguspärasust haldusakti andmise või toimingu tegemise aja seisuga. Seega tuleb lähtuda „Erakorralise laenu tingimuste“ 27.03.2020 redaktsioonist (kaebuse lisa 1, vastus kaebusele lisa 2), sest need tingimused kehtisid vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal. Vaidlust ei ole selles, et 29.04.2020 redaktsioonis on vastustaja täpsustanud ettevõtja mõistet, lisades alamärkusena selgituse, et ettevõtja on ÄS kohaselt äriühing (täisühing, usaldusühing, osaühing, aktsiaselts ja tulundusühistu) ning füüsiline isik, kes pakub oma nimel tasu eest kaupu või teenuseid ning kellele kaupade müük või teenuste osutamine on püsiv tegevus. Kohus nõustub kaebajaga, et ettevõtja defineerimisel ei saa juhinduda määrusest nr 31, kuna see määrus ei kehtinud 23.04.2020 otsuse tegemise ajal, vaid võeti vastu 28.04.2020.
10.Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et ettevõtja mõistet tuli ka 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimused“ kohaselt sisustada selliselt, nagu seda on vastustaja 29.04.2020 täpsustanud. Alajaotise „Tingimused ettevõtjale“ all oli 27.03.2020 redaktsioonis fikseeritud, et ettevõtja peab olema kantud Eesti Vabariigi äriregistrisse ja nõutud andmed peavad olema äriregistrisse esitatud. Ettevõtjat täpsemalt ei defineeritud. Ettevõtja mõistet ei defineeri ka ETS. Määruse nr
3-20-995 10 § 1 kohaselt võib ettevõtluslaenu saajaks olla Eesti Vabariigi äriregistrisse kantud ettevõtja. Määruse nr 10 seletuskirja (kaebuse lisa 6) kohaselt sätestatakse määruse mõistes ettevõtluslaenu saajad, kelleks on kõik Eesti Vabariigi äriregistrisse kantud ettevõtjad MsÜS tähenduses. MsÜS § 5 lg 1 kohaselt on ettevõtja majandustegevust alustav või seda teostav füüsiline või juriidiline isik. Sellisena on MsÜS § 5 lg 1 definitsioon sarnane ÄS definitsioonile, mille kohaselt ettevõtja on füüsiline isik, kes pakub oma nimel tasu eest kaupu või teenuseid ning kellele kaupade müük või teenuste osutamine on püsiv tegevus, ning ÄS-s sätestatud äriühing. ÄS § 384 lg 2 kohaselt ei ole filiaal juriidiline isik. Kui välismaa äriühing tahab oma nimel Eestis püsivalt pakkuda kaupu või teenuseid, peab ta äriregistrisse kandma filiaali (ÄS § 384 lg 1). Filiaali äriregistrisse kandmine ei muuda filiaali aga juriidiliseks isikuks ega ettevõtjaks ÄS, MsüS, määruse nr 10 ega 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimuste“ mõttes. ÄS 8. osa kehtestab filiaalile üksnes üldised tegutsemispõhimõtted ega võrdsusta filiaale ettevõtjatega. Kohtule ei nähtu mistahes asjassepuutuvas õigusaktis vastustaja, ministri või seadusandja tahet laiendada ettevõtja mõistet ka välisriigi äriühingu filiaalile.
11.Kaebaja seisukohta ei kinnita ka MsÜS kontseptsioon. Kaebaja on leidnud, et kuivõrd MsÜS § 14 lg 1 ja § 16 lg 1 kohaselt on majandustegevusteade või tegevusluba vajalik ettevõtjale majandustegevusega tegelemiseks ning neid esitavad ja omavad ka filiaalid, tuleb ka seetõttu järeldada, et ettevõtjaks peetakse filiaali. Kohus leiab, et MsüS kontseptsioonile tuginedes ei saa anda seadusele selle sõnastusest erinevat sisu. Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et MsÜS kontseptsioonidokument ei toeta kaebaja positsiooni. Kontseptsioonidokument eristab sõnaselgelt juriidilisi isikuid ja välismaa äriühingu filiaale, märkides, et konkreetselt majandustegevusteate menetluses kohalduvad ka äriühingu filiaalile sarnased juhised, mis on antud juriidilise isiku korral. Sellest ei tulene, nagu oleks MsÜS ettevalmistajad samastanud juriidilisi isikuid ja filiaale, ega seda, et MsÜS ettevalmistajad oleksid lugenud ka filiaale ettevõtjateks – vastupidi, on peetud oluliseks selgitada, et kuigi äriühingu filiaal juriidiliseks isikuks ei kvalifitseeru, siis teatud juhtudel võivad talle kohalduda sarnased tegevusjuhised selleks, et juriidiline isik (kes tegelikkuses ettevõtjana kvalifitseerub), saaks hõlpsamalt Eestis ametitoiminguid teha, nt majandustegevuse teate esitada (vt vastustaja 17.09.2020 menetlusdokumendi p 2.7). Vaidlust ei ole selle üle, et välisriikide äriühingud võivad filiaalide kaudu Eestis teatud tingimuste täitmisel (nt filiaali äriregistris registreerimine) majandustegevusega tegeleda. See aga ei tähenda, et nad peaksid saama riigiabi sarnaselt teiste ettevõtjatega. Käesoleva asja lahendamist ei mõjuta teave selle kohta, mitu kehtivat tegevusluba on Eestis väljastatud välisriikide äriühingute filiaalidele. Ei ole vaja analüüsida ka kaebaja väidet, et MsÜS-s sätestatud ettevõtja mõistet võib kitsendada üksnes õigusaktiga, mitte haldusorgani otsusega, mis olevat vastuolus kõrgemalseisvate õigusaktidega. Vastustaja ei ole käesoleval juhul kohtu hinnangul ettevõtja mõistet 27.03.2020 „Erakorralise laenu tingimustes“ kitsendanud.
12.Kuna vaidlus seisneb ettevõtja mõiste õiguslikus sisustamises, ei saa vastustaja otsuse õiguspärasust mõjutada see, kas kaebaja olukorda arvestades olnuks põhjendatud või õiglane laiendada talle erakorralise laenu meedet. Vastustajale ei loo õiguslikku alust laenu väljastada asjaolu, et CRG on tulumaksuseaduse tähenduses püsivat tegevuskohta omav majandusüksus, või see, et kaebajale laenu andmine omab Eesti majandusele positiivset mõju. Ka REÕS kohaldatavuse küsimus (kas kaebajale kohaldub REÕS § 14 lg 1 või lg 2) ei muuda asjaolu, et filiaal ei kvalifitseeru juriidiliseks isikuks ega ettevõtjaks Eesti õiguse kohaselt. Samas on kaebaja ise viidanud, et põhjus, miks ettevõtete struktuuri loodi üks tütarettevõte Suurbritannias, millele omakorda tehti Eesti filiaal, on selles, et Car Rental Gateway tegeleb teenuste ekspordiga ning Lääne-Euroopasse ja Ameerika Ühendriikidesse on teenuseid lihtsam eksportida Suurbritannia äriühingu kaudu, kuna selle riigi seadusandlust ning tavasid tunnevad äripartnerid paremini (07.09.2020 menetlusdokumendi p 9.2.5). Sellega on kaebaja kinnitanud, et tütarettevõtte tegevuses (millele tehti filiaal Eestis) lähtutakse ikka Suurbritannia õigusest.
3-20-995
13.Silmas tuleb pidada, et erakorralise laenu meetme näol on tegemist osaga Eesti riigiabi kavast, mille on heaks kiitnud Euroopa Komisjon (vt vastus kaebusele, lisa 5). Riigiabi olemuslikult loob teatud ettevõtjatele majandusliku eelise, on valikulise iseloomuga ning mõjutab negatiivselt konkurentsi ja kaubandust EL siseturul. Seetõttu kaebaja väide, et laenumeetmega piiratakse konkurentsi, ei vii automaatselt järelduseni, et tegemist on õigusvastase ettevõtlusvabaduse ja omandipõhiõiguse piiramisega, sest riigiabile ongi omane konkurentsi pärssiv toime. Euroopa Komisjon on käesoleval juhul riigiabi andmiseks loa andnud, sealjuures on kasusaajatena määratletud „äriregistris registreeritud ettevõtjad“ (teatise p-d 2.1.5 ja 2.2.5). Riigiabi teatises on luba antud just sellisteks meetmeteks, nagu Eesti valitsus on taotlenud. Seega oleks kohtu arvates lubamatu Eesti riigil asuda meetmest kasusaajate ringi laiendama, lisades sinna nt välisriigi äriühingu filiaalid. Sellisel juhul ei ole välistatud riigiabi kumuleerimine, kuna välisriigi äriühinguid võidakse toetada ka nende asukohariigis. Ei ole välistatud, et abi kumuleerimist saab ära hoida, tutvudes välisriigi äriühingute majandustegevust puudutavate dokumentidega, kuid selle kontrollimine on aeganõudev (majandusaasta aruanded esitatakse tagantjärele) ning pärsib riigi võimekust reageerida ootamatult tekkinud likviidsuskriisile. Kohtu arvates võib seega kaebajale erakorralise laenu andmise näol olla tegemist lubamatu riigiabiga, mis tuleks hiljem tagasi maksta. Kohus nõustub vastustajaga, et ettevõtjatel ei ole õigust nõuda endale riigiabi andmist ja Eesti Vabariigil ei ole kohustust anda riigiabi. Samuti nõustub kohus sellega, et välisriigi äriühingu filiaali toetamine ei võimalda saavutada meetme eesmärki, milleks on Eesti ettevõtjate toetamine, mistõttu ei ole välismaa äriühingu filiaal ja Eesti äriregistrisse kantud juriidiline isik võrreldavad.
14.Ka muud kaebaja esitatud väited ei anna alust kaebuse rahuldamiseks. Kaebaja viidatud Riigikohtu otsusest 3-3-1-26-15 ei tulene, et ettevõtjaks peaks kvalifitseeruma ka juriidiliseks isikuks mitteolev välismaa äriühingu filiaal. Kaebaja on viidanud Euroopa Kohtu lahenditele, mille kohaselt ettevõtja ei pea asutamisriigis majandustegevusega tegelema, vaid võib reaalselt majandustegevusega tegeleda ainult teises liikmesriigis asuva filiaali kaudu (C-79/85, p 16), ning kõik meetmed, mis keelavad, takistavad või muudavad asutamisvabaduse kasutamise vähem atraktiivseks, on vastuolus Euroopa Liidu toimimise lepingus sätestatud asutamisvabadusega (C‐55/94, p 37 C-293/06, p 28). Viidatud Euroopa Kohtu lahendid ei käsitle ega ka välista riigiabi andmist selliselt, nagu seda Eestis on tehtud. Kohus nõustub vastustaja väljatooduga, et Car Rental Gateway Limited kui ettevõtja saab võrdsetel tingimustel Eestis tegutseda ja tema osas ei ole rikutud Euroopa Liidu toimimise lepingus sätestatud asutamisvabadusust. Filiaali poolt esitatud taotlust oleks teoreetiliselt võimalik tõlgendada kui Car Rental Gateway Limited taotlust, kuna juriidilisel isikul on õigus Eestis tegutseda filiaali kaudu. Sellisel juhul ei oleks aga tegemist Eesti äriregistrisse kantud taotlejaga ning KredEx ei oleks saanud kaebaja taotlust menetleda ega rahuldada. Samuti nõustub kohus vastustajaga, et asutamisvabaduse piiramine on õigustatud, kui see on avalikes huvides ja proportsionaalne. Kui ka möönda asutamisvabaduse riivet, siis oleks see EL aluslepingutega kooskõlas – meede võtab arvesse filiaali erisusi juriidilisest isikust ning põhineb ka riigiabi loal. Asjaolust, et riik on kaebajale laiendanud teisi toetusmeetmeid (võimalus ajatada maksuintressi ja saada hüvitist tööjõukulude katteks), ei tulene riigi kohustust pakkuda kaebajale ettevõtluslaenu. Õiguskantsleri 04.06.2020 vastus MTÜ-le Eesti Lodjaselts (vastus kaebusele lisa 4) on teema mõttes väga kaudselt seostatav käesoleva vaidlusega (õiguskantsleri analüüs puudutas MTÜde ja sihtasutuste käsitlemist ettevõtjana). Kohus ei pea vajalikuks seda tõendit lähemalt hinnata, kuna see ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust.
15.Ülaltoodut arvestades on vastustaja õiguspäraselt leidnud, et välisriigi äriühingu filiaal ei kuulu ettevõtja mõiste alla ning vastustaja ei oleks saanud kaebajale laenu anda, kui ta oleks esitatud taotlusega ka põhjalikumalt tutvunud. Vastustaja töötajate 23.04.2020 ja 09.05.2020 ekirjad, mis ei olnud vormistatud korrektselt haldusaktidena (nt puudus vaidlustamisviide),
3-20-995 sisaldavad siiski arusaadavaid ja õigeid põhjendusi selle kohta, miks kaebaja taotlus lükati tagasi. Kohtu arvates ei mõjutanud vormilised vead asja otsustamist. Seetõttu tuleb kaebus jätta täies ulatuses rahuldamata.
16.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja menetluskulud (kokku 7375,50 eurot käibemaksuga, vt 07.09.2020 menetlusdokument) jäävad kaebaja enda kanda. Vastustaja taotleb 02.09.2020 ja 17.09.2020 menetlusdokumentide kohaselt õigusabikulude väljamõistmist summas 14 178 eurot (käibemaksuga). Õigusabikulude kaebajalt väljamõistmine haldusorgani kasuks on põhjendatud juhul, kui kohtus arutatavad probleemid väljuvad haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-63-10, p 32 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtu arvates ei ole KredEx tavapärane haldusorgan, kellelt tuleks eeldada üsna spetsiifilise haldusvaidluste pidamise kompetentsi loomist ja hoidmist sihtasutuse sees. Majanduslikult võib olla ökonoomsem õigusabiteenust sisse osta. Kohtu arvates on vastustajal õigus nõuda väliste õigusabikulude hüvitamist. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja siiski üksnes vajalikud ja põhjendatud kohtukulud. Kohtu arvates on vastustaja õigusabikulud üle paisutatud. Käesolev selgelt piiritletud vaidlus puudutas üksnes ettevõtja mõiste sisustamist vastustaja enda ning kõrgemalseisvates õigusaktides. HKMS ei keela oma õiguste igakülgset kaitset, tuues sisse mh teemasid, mis kohtuvaidlusega seonduvad üksnes kaudselt (nt õiguskantsleri arvamus). Siiski on põhjendatud ja õiglane mõista kaotanud poolelt välja õigusabikulu, mis antud vaidluse keerukust ja mahtu arvestades on vajalik. Majanduskriisi tõttu riigi poole abitaotlusega pöördunud kaebaja koormamine äärmiselt suure menetluskulu hüvitamisega on vastuolus ka õigluse põhimõttega (HKMS § 108 lg 11). Kohtuasja mahtu ja keerukust arvestades ei pea kohus põhjendatuks menetluskulusid üle 3000 euro (käibemaksuga). HKMS § 108 lg 11 alusel vähendab kohus väljamõistetavat menetluskulu 2000 euroni (koos käibemaksuga). Seega tuleb kaebajalt vastustaja kasuks välja mõista menetluskulud 2000 eurot (koos käibemaksuga). (allkirjastatud digitaalselt) OSALISELT TÜHISTATUD TALLINNA RINGKONNAKOHTU 21.10.2021 OTSUSEGA.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.