Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Janar Jäätma
Otsuse tegemise aeg ja koht
31. oktoober 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1497
Haldusasi
XX kaebus Kaitseväe õhuväe ülema 28. mai 2018. a käskkirja nr 69P punkti 1.2 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. mai 2019. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Kaitsevägi, esindaja Kerli Krais Kaasatud haldusorgan – Kaitseministeerium, esindajad Merle Vilu ja Tõnis Sõnum
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata kaitseministri
6.veebruari 2013. a määruse nr 8 „Tegevväelase ressursimahuka koolituse kulu arvestamine ja hüvitamine ning määramata tähtajaga tegevteenistuses olemise kohustuse määramise kord“ (RT I, 05.04.2019, 2) § 5 lõiked 2 ja 3, mis sätestavad: „(2) Tegevväelane, kes pärast koolituse lõppu on olnud teenistuses alla poole käesoleva määruse §-s 4 sätestatud tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast, peab hüvitama kogu ressursimahuka koolituse kulu. (3)
Tegevväelasel, kes pärast koolituse lõppu on olnud teenistuses üle poole käesoleva määruse §-s 4 sätestatud tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast, väheneb hüvitamisele kuuluv summa proportsionaalselt tegevteenistus oldud ajaga ühe kuu kaupa.“
Rahuldada XX apellatsioonkaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 20. mai 2019. a otsus haldusasjas nr 3-18-1497 ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada XX kaebus osaliselt.
Tühistada Kaitseväe õhuväe ülema 28. mai 2018. a käskkirja nr 69P punkt 1.2 osas, millega XX kohustati hüvitama ressursimahuka koolituse kulu 4909,81 eurot (neli
3-18-1497 tuhat üheksasada üheksa eurot 81 senti) ületavas ulatuses. Muus osas jätta kaebus rahuldamata.
Mõista Kaitseväelt XX esimese ja teise astme menetluskulude katteks välja 310,34 eurot (kolmsada kümme eurot 34 senti). Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul, arvates ringkonnakohtu otsuse resolutsioonis põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud õigustloova akti kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud lahendi kuulutamisest (HKMS § 212 lg-d 1 ja 3). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX esitas Kaitseväe õhuväe ülemale 04.04.2018 taotluse tema teenistusest vabastamiseks alates 28.05.2018.
2.Kaitseväe õhuväe ülem vabastas 28.05.2018 käskkirja nr 69P punktiga 1 seersant XX lennubaasi lennugrupi õhusõidukite hooldeeskadrilli tehniku ametikohalt ja tegevteenistusest 03.06.2018 omal soovil. Käskkirja punktiga 1.2 kohustati ühtlasi XX hüvitama ressursimahuka koolituse kulu 9956 eurot vastavalt lisatud teatisele. Käskkirjale lisatud ressursimahuka koolituse kulude hüvitamise teatise kohaselt määrati XX Kaitseväe juhataja 21.11.2016 käskkirjaga nr 692P (muudetud 19.12.2016 käskkirjaga nr 751P ja 31.01.2017 käskkirjaga nr 48P) lähetusse Poola Vabariiki M28 tehnikute tüübikoolitusele 03.12.2016–18.12.2016 ja 07.01.2017–11.02.2017. Kaitseväe juhataja 19.12.2016 käskkirja nr 751P p-ga 9 on XX kohustatud jätkama tegevteenistust Kaitseväe koosseisus ettenähtud ametikohal kaks aastat alates 03.12.2016 või hüvitada nimetatud koolitusega tekkinud kulud proportsionaalselt tegevteenistusajale. Vastavalt kokkuleppele lõpetatakse XX tegevteenistussuhe 03.06.2018 ning ta ei ole täitnud kohustust teenida kaks aastat koolituse algusest arvates (teenistussuhe oli peatunud 04.05.2017 käskkirja nr 215P alusel 26.05.2017–21.11.2017). Kaitseministri 06.02.2013 määruse nr 8 „Tegevväelase ressursimahuka koolituse kulu arvestamine ja hüvitamine ning määramata tähtajaga tegevteenistuses olemise kohustuse määramise kord“ 2(14)
3-18-1497 (määrus nr 8) § 5 lg 3 alusel on XX-l kohustus hüvitada riigile õpingute perioodil koolitusega tekkinud kulud summas 9956 eurot, mis tuleb tasuda ühe kuu jooksul XX tegevteenistusest vabastamisest arvates.
3.Kaitseväe juhataja jättis 28.06.2018 vaideotsusega nr ÜO-0.4-1.1/18/27381-1 rahuldamata XX 17.06.2018 vaide õhuväe ülema 28.05.2018 käskkirja nr 69P punkti 1.2 kehtetuks tunnistamiseks. XX on nõustunud enda saatmisega ressursimahukale koolitusele ning allkirjastas 18.11.2016 ressursimahuka koolituse kulu arvestamise teatise, millelt nähtub läbiviidava ressursimahuka koolituse nimetus, planeeritav ajavahemik, koolituse maksumus ning tegevteenistuses olemise kohustus. Kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 156 lg 1 järgi liigitub ressursimahukaks koolitus, mille kestus on pikem kui 90 päeva või mille maksumus ületab kuuekordset kuu töötasu alammäära (s.o 2016. aastal kokku 2580 eurot). Seejuures piisab ühe tingimuse täidetusest, mistõttu ei oma tähtsust, et M28 tehnikute tüübikoolituse kestuseks oli 52 kalendripäeva, sest koolituse maksumus oli 9956 eurot. Asjaolu, et Kaitseväel puudusid koolituse lõppemise ajal M28 tüüpi õhusõidukid, ei tähenda, et vaide esitajal puudusid võimalused koolitusel omandatu rakendamiseks. M28 tüübikoolitus hõlmas lisaks konkreetsele õhusõiduki tüübile teadmisi ja oskusi, mida on võimalik kasutada ka teiste (sh teist tüüpi) õhusõidukite käitamisel. Seega oli XX-l võimalik koolituselt saadud üldisi teadmisi ja oskusi koheselt oma töös kasutada. KVTS § 156 lg 7 ega määrus nr 8 ei näe ette võimalust vabastada tegevväelast ressursimahuka koolituse kulu hüvitamisest seetõttu, et koolituse lõppedes puudusid kaitseväel M28 tüüpi õhusõidukid. XX tegevteenistussuhte peatamisega peatus ka tegevteenistussuhtes olemise kohustuse arvestamise aeg, mistõttu oli vaide esitaja alates talle pandud kohustuse tähtajast tegevteenistuses 1 aasta ja 5 päeva. Kuna määruse nr 8 § 5 lg 3 kohaselt hakkab ressursimahuka koolituse kulu vähenema siis, kui teenistuses on oldud üle poole teenistuses olemise kohustuse tähtajast (mis XX puhul täitus 28.05.2018) ja summa vähenemist arvestatakse täiskuudes, siis oleks kulu hakanud vähenema alates 28.06.2018.
4.XX esitas Tallinna Halduskohtule 26.07.2018 kaebuse Kaitseväe õhuväe ülema 28.05.2018 käskkirja nr 69P p 1.2 tühistamiseks. Kaebaja nõustus koolitusel osalema üksnes põhjusel, et kui õhuvägi soetab peatselt M28 tüüpi õhusõidukid, siis ei oleks tal võimalik tegevteenistust jätkata ilma vastava õhusõiduki tüübi hoolduskoolitust läbimata. Õhuvägi esitas ressursimahukale koolitusele suunamise teatise kaebajale allkirjastamiseks 17.11.2016 ning talle jäi nõusoleku andmise otsustamiseks aega 24 tundi, mis ei ole mõistlik aeg. Koolitusel osalejate nimekiri kinnitati juba enne osalejatelt nõusoleku saamist, mis annab tunnistust, et õhuvägi ei järginud tegelikult ressursimahukal koolitusel osalemise vabatahtlikkuse põhimõtet. Tegemist oli konkreetse õhusõiduki tüübikoolitusega, mis ei andnud osalejatele täiendavalt üldisi teadmisi ja oskusi erinevat tüüpi õhusõidukite hooldamiseks. M28 tüübikoolitusele saatmise eelduseks pidanuks olema tehnikute õppekavale vastava baaskoolituse läbimine. Kuna kaebaja lõpetas 2014. aastal Eesti Lennuakadeemia õhusõidukite ehituse ja hoolduse erialal, siis ei olnud tema vastavale koolitusele saatmine eesmärgipärane. Kaebaja teenistussuhe peatati perioodiks 26.05.2017–21.11.2017 tema enda soovil, et ta saaks oma Eesti Lennuakadeemiast omandatud pädevust Saksamaal uuendada ja arendada. Kuna kaebajale oli selge, et ta ei saa M28 tüübikoolitusel omandatud teadmisi õhuväes rakendada, siis otsustas ta tegevteenistusest omal soovil lahkuda, et säilitada pädevus tsiviillennunduse valdkonnas. Õhuvägi võttis M28 tüüpi õhusõidukid kasutusele alles 2019. a jaanuaris ehk alles pärast kaebaja kohustusliku tegevteenistusaja (kuni 03.12.2018) möödumist. Kuna õhuvägi kavatses hankida uut tüüpi M28 õhusõidukid, lasus tal ka seadusest tulenev kohustus tagada oma vahenditest tegevväelastele vajalik väljaõpe selliste õhusõidukite hooldamiseks (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 06.03.2019 otsus nr 2-17-17389). Põhjendatud ega proportsionaalne ei ole nõuda tegevväelaselt sellise koolituse kulude hüvitamist, millel omandatud oskused on vajalikud üksnes Kaitseväele oma seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks. Kaebaja ei ole koolituses osalemisega saanud ühtegi 3(14)
3-18-1497 hüve ega omandanud teadmisi, mida oleks võimalik kasutada väljaspool tegevteenistust. Nõudes koolituskulu hüvitamist täies ulatuses, ei ole Kaitsevägi arvestanud kaebaja teenistuses oldud aega, millega on rikutud KVTS § 156 lg 2 p 2. Kuna kaebaja jätkas tegevteenistust 1 aasta ja 5 päeva ehk rohkem kui poole kohustuslikust tähtajast, saanuks talle hüvitamisnõude esitada vaid poole koolituskulu ulatuses.
5.Kaitsevägi palus kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata. XX allkirjastas 18.11.2016 vabatahtlikult ressursimahuka koolituse kulu arvestamise teatise, võttes sellega ühtlasi kohustuse jätkata tegevteenistuses kaks aastat kuni 03.12.2018. Kaebajal oli võimalik ressursimahukal koolitusel osalemisest ka keelduda, sest Kaitseväes kehtivale käsuliinile vaatamata ei saa tegevväelast sundida võtma endale rahalisi kohustusi. XX ei keeldunud kõnealusel koolitusel osalemisest ja oli teenistusest lahkumisel teadlik sellega kaasnevast rahalisest kohustusest. Teenistusse astumisel ei teavitanud kaebaja Kaitseväge tsiviillitsentsi olemasolust ega selle säilitamise soovist, kuigi pidi olema teadlik, et Lennuamet ei arvesta tsiviillitsentsi väljastamisel militaarsektori kogemust. Kaitsevägi on kaebajal võimaldanud teenistussuhte peatumise ajal oma pädevust Saksamaal uuendada. Alates 2019. aastast on õhuväe lennupargis olemas M28 tüüpi õhusõidukid, mille hooldamise koolitusel omandatud oskusi oleks kaebajal võimalik tänasel päeval rakendada. Kuna M28 lennukid on saadud USA-lt kingituseks, ei saanud õhuvägi dikteerida lennukite Eestisse saabumise aega ega kaebajat sellest teavitada. Koolituse kiire läbiviimise vajadus tulenes eelarveliste vahendite planeerimisest ja koolituse omapärast. Kaheaastast ooteaega ei saa pidada ebamõistlikult pikaks, arvestades, et kaebaja sai koolitusel omandatud oskusi rakendada ka teist tüüpi õhusõidukite hooldamisel. XX-le 17.11.2016 allkirjastamiseks esitatud ressursimahuka koolituse kulu arvestamise teatise kohaselt koosneb koolituse kulu 9956 eurot mitmetes eelduslikest komponentidest: õppemaks 4760 eurot, majutuskulu 3180 eurot, päevaraha ja lähetustasu 1966 eurot ning kindlustus- ja ravikulu 50 eurot. Kuna kaebaja koolitusel osalemise tegelikuks maksumuseks kujunes 10 001,63 eurot, siis on XX-lt 28.05.2018 käskkirjaga ekslikult nõutud hoopis väiksema summa tasumist. Koolituskulu tagasinõutava summa suuruse määramisel on lähtutud määruse nr 8 § 5 lg-s 3 toodud metoodikast (s.o koolituskulu jaotatakse võrdseteks osadeks ja üks osa vastab ühele kuule, mille isik peab teenistuses veetma pärast ressursimahuka koolituse käskkirjas nimetatud ajast poole möödumist). Kaebaja oli määruse nr 8 § 4 lg 1 p 2 järgi kohustatud jätkama teenistuses 2 aastat, kuid oli tegelikult teenistuses 1 aasta ja 5 päeva. Kuna tagasimakstava koolituskulu summa vähenemist arvestatakse täiskuudes, siis oleks kaebaja pidanud tagasimakstava hüvitise vähenemiseks olema teenistuses vähemalt kuni 28.06.2018.
6.Tallinna Halduskohus jättis 20.05.2019 otsusega kaebuse rahuldamata. Tegemist oli ressursimahuka koolitusega KVTS § 156 lg 1 järgi, sest kuigi see kestis 52 päeva (s.o vähem kui 90 päeva), ületas koolituse maksumus 9956 eurot kuuekordset kuu töötasu alammäära (s.o 2016. aastal 2580 eurot). KVTS § 156 lg 8 kohaselt saab tegevväelase saata ressursimahukale koolitusele tema kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis antud nõusolekul. Määruse nr 8 § 2 lg 1 kohaselt koostab Kaitsevägi ressursimahuka koolituse kulu arvestamise teatise, mis edastatakse tegevväelasele nõusoleku saamiseks enne tema koolitusele lähetamist. Kaebajale 17.11.2016 esitatud ressursimahuka koolituse kulu arvestamise teatises on märgitud nii kohustus jätkata tegevteenistuses 2 aastat alates 03.12.2016 kui ka toodud välja koolituse kulud kogusummas 9956 eurot. XX allkirjastas nõusoleku 18.11.2016 ega esitanud selle kohta mingeid märkusi või vastuväiteid. Kaebaja oli teadlik ja nõustus, et ressursimahukal koolitusel osalemisega on temale pandud kohustus jätkata tegevteenistust 2 aastat, kuid lahkus omal soovil tegevteenistusest enne selle tähtaja möödumist. Kaebajal oli kohustus jätkata tegevteenistust 2 aastat alates 03.12.2016 ning arvestades, et tema tegevteenistussuhe oli peatatud 26.05.2017– 21.11.2017, siis oli ta teenistusest vabastamise hetkeks (03.06.2018) olnud teenistuses 1 aasta 4(14)
3-18-1497 ja 5 päeva. Kuigi see on rohkem kui pool kohustuslikust teenistusajast, on vastustaja esitanud nõude koolituskulude kogusumma tasumiseks. Vastustaja kinnitusel arvestatakse määruse nr 8 § 5 lg-s 3 sätestatud proportsionaalset vähendamist täiskuudes ehk tagasinõutav summa olnuks väiksem juhul, kui kaebaja oleks olnud teenistuses vähemalt kuni 28.06.2018. Vastustaja metoodika on õige ja kaebaja ei ole seda ümber lükanud. Kuigi kulukomponente ei ole eraldi välja toodud 28.05.2018 käskkirja lisas, olid need lahti kirjutatud 17.11.2016 teatises. Tunnistajad YY ja CC kinnitasid kohtus antud ütlustes, et M28 tüübikoolitusel omandatud oskusi ja teadmisi oli võimalik rakendada ka teist tüüpi õhusõidukite hooldamisel ning kaebajal oli reaalselt võimalik koolitusel osalemisest keelduda. M28 tüübikoolitus ei olnud seotud lubadusega, et kõnealused õhusõidukid jõuavad õhuväe lennuparki kindla aja jooksul. Sellist lubadust ei oleks Kaitsevägi saanud ka kuidagi anda, kuna õhusõidukid saadi kingitusena USAst. Kõigile koolitusele saadetud tehnikutele selgitati, mis neile sellega kaasneb. Juba pärast tegevteenistuse peatumise lõppemist andis kaebaja teada oma soovist teenistusest lahkuda, tuues põhjuseks kvalifikatsioonile vastava töö ja õhuväes perspektiivi puudumise. Kuna XX oli sõlminud 2014. a-l Kaitseväega tähtajalise lepingu 5 aastaks (pidi lõppema 2019. a aprillis), siis tema esimest kahte taotlust ei aktsepteeritud, kuid kolmas taotlus rahuldati, kuna oli selge, et kaebajal puudub õhuväes teenimiseks motivatsioon. KVTS § 156 ega määrus nr 8 ei näe ette võimalust vabastada tegevväelast ressursimahuka koolituse kulude hüvitamisest põhjusel, et koolituse lõppedes puudusid Kaitseväel M28 tüüpi õhusõidukid. Kaebaja puhul ei esine ka KVTS § 156 lg-s 5 nimetatud koolituskulude hüvitamisest vabastamise aluseid.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.XX palub 18.06.2019 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Halduskohus ei ole pööranud asja lahendamisel tähelepanu küsimusele, kas tegemist oli M28 tüübikoolitusega või tehnikute üldise koolitusega erinevat tüüpi õhusõidukite käitamiseks, nagu on väitnud vastustaja. Apellant kinnitab koolituse läbinuna, et tegemist oli tüübikoolitusega, mille läbimine oli enne õhuväes M28 tüüpi õhusõidukite kasutusele võtmist lennunduses kehtivate reeglite järgi kohustuslik. Kuna apellant omandas Eesti Lennuakadeemias 2014. aastal õhusõidukite ehituse ja hoolduse kvalifikatsiooni ning on töötamise käigus saanud ka õhuväe käsutuses oleva AN2 tüüpi õhusõiduki iseseisva hooldamise õiguse, siis ei oleks ta üldse läinud ressursimahukale koolitusele, mille eesmärk oli anda vaid üldisi teadmisi ja oskusi. Tehnikud suunati koolitusele teadmisega, et õhuvägi võtab M28 tüüpi õhusõidukid lähitulevikus kasutusele. Kohus ei ole põhjendanud, kas õhuvägi käitus õiguspäraselt, saates apellandi koolitusele, millele saatmine ei olnud eesmärgipärane ja koolitusele suunatutele antud teave koolituse rakendamise võimaluste kohta ei vastanud tegelikkusele. Halduskohus on jätnud andmata hinnangu, kas apellant nõustus koolitusele saatmisega vabatahtlikult, kui allkirjastas ressursimahuka koolituse teatise. Apellant jääb seisukohale, et ta nõustus koolitusel osalemisega vaid teadmises, et kui õhuvägi soetab M28 tüüpi õhusõidukid, siis ei ole tal vastavat tüüpi õhusõidukite tüübikoolitust läbimata võimalik teenistust jätkata (seda kinnitas sisuliselt ka tunnistaja YY). Õhuvägi ei järginud ressursimahukale koolitusele suunamisel vabatahtlikkuse põhimõtet, sest koolitusel osalejate nimekiri kinnitati ja arve suunati tasumisele juba 17.11.2016 ehk enne osalejatelt nõusolekute saamist ning apellandil tuli anda 17.11.2016 esitatud teatise alusel nõusolek juba 18.11.2016. Koolituse läbimata jätmisel saanuks apellant teha M28 tüüpi õhusõidukite hooldamisel üksnes järelevalve all väiksemaid töid, mis ei vasta tema kvalifikatsioonile ja töökogemusele ning sellega oleks ta oma pädevuse minetanud. Kohus ei ole hinnanud, kas õhuväes olid loodud võimalused koolitusel omandatu sihipäraseks rakendamiseks (s.o M28 tüüpi õhusõidukite hooldamiseks). M28 tüüpi õhusõidukid puudusid kuni 2019. a jaanuarini, mistõttu ei saa 5(14)
3-18-1497 nõustuda, et apellandil oli õhuväes olemas kvalifikatsioonile vastav töö ja tal oli kohustus jätkata teenistust ettenähtud kohustusliku aja vältel. Tüübikoolitus on suunatud väljaõppele tööks üksnes konkreetset tüüpi õhusõidukitega ning M28 tüübikoolituse läbimisega omandas apellant uue kvalifikatsiooni, mida ei olnud võimalik kasutada teiste õhusõidukite käitamisel. Kvalifikatsioonile vastava töö puudumise tõttu ja Eesti Lennuakadeemias omandatud pädevuste säilitamise eesmärgil esitaski apellant avalduse tegevteenistusest enne tähtaega vabastamiseks. Apellant mõistis, et õhuvägi on teinud tema koolitamiseks kulutusi, mis tal tuleb enneaegselt teenistusest vabastamisel hüvitada ning oli valmis hüvitama poole koolituse maksumusest, sest ta oli teenistuses olnud juba üle poole kohustuslikust teenistusajast. Samas esitas õhuvägi talle teenistusest vabastamisel nõude hüvitada koolituskulu täies ulatuses, mitte proportsionaalselt teenitud ajaga. Kuna vaideotsusest selgus, et apellandile teada olnud koolituse tegelik sisu on muutunud, jõudiski ta järeldusele, et hüvitamisnõue tuleb tühistada tervikuna. Halduskohus ei ole millegagi põhjendanud, miks tuleb apellandil koolituskulud hüvitada täies ulatuses, kuigi ta on olnud teenistuses üle poole kohustuslikust ajast (s.o 1 aasta ja 5 päeva). Apellandi hinnangul ei ole määrust nr 8 rakendatud õiglaselt ja rikutud on KVTS § 156 lg 2 p 2 nõuet vähendada hüvitatavat koolituskulu proportsionaalselt teenistuses oldud ajaga. Tuleb arvestada, et koolitus oli lühiajaline ja apellant oli pärast seda teenistuses enam kui aasta, omamata võimalust saadud teadmisi töös rakendada. Halduskohus ei ole üldse hinnanud sedagi, kas M28 tüübikoolituse näol oli tegemist ressursimahuka koolitusega või Kaitseväe seadusest tuleneva kohustusega töötajaid koolitada (vt KVTS § 101 ja avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 31 lg 1). Olukorras, kus õhuvägi kavatses soetada uut tüüpi õhusõidukid, lasus tal kohustus tagada oma vahenditest tegevväelastele vajalik väljaõpe tööks nimetatud õhusõidukitega (sh arvestada, et erinevat tüüpi õhusõidukite tüübikoolituste läbimiseks puuduvad Eestis võimalused ja koolitused on reeglina väga kulukad). Õhuväel, nagu igal teiselgi lennunduse valdkonna tööandjal, lasub lennuohutuse tagamiseks kohustus kindlustada oma töötajad vähemalt miinimumnõuete ulatuses tööks vajaliku pädevusega. Õhuvägi on liigitanud koolituse ressursimahukaks kitsalt selle maksumust arvestades, kuid jättes kõrvale koolituse tegeliku sisu ja eesmärgi (vt Tallinna Ringkonnakohtu 06.03.2019 otsus nr 2-17-17389). Isegi kui apellant oleks jätkanud teenistuses kohustusliku teenistusaja lõpuni (kuni 03.12.2018), ei oleks ta ikkagi jõudnud näha M28 tüüpi õhusõidukite kasutusele võttu õhuväes. Apellant ei ole vaidlusaluse koolituse läbimisega saanud ühtegi personaalselt kasutatavat hüve, vaid koolituse tulemuste kohene rakendamine olnuks üksnes vastustaja huvides.
8.Kaitsevägi palub 18.07.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kuna M28 tüüpi õhusõidukid saadi kingitusena USA-st, siis ei olnud õhuväel võimalik dikteerida lennukite saabumise aega (loodeti nende saabumist 2018. a alguses) ning apellandile ei ole selles osas antud kunagi mingeid tähtaegu ega lubadusi. M28 tüüpi õhusõidukite saabumisega seotud arengute ja tagasilöökide ning erinevate tähtaegade kohta jagati küll pidevalt teavet, aga seda mitte üksnes koolitusel osalenutele, vaid kogu isikkoosseisule, sest tegemist oli õhuväe jaoks väga olulise sündmusega. Vastustaja ei ole kordagi väitnud, et vaidlusaluse koolituse eesmärk oli omandada üldisi teadmisi ja oskusi, vaid üksnes selgitanud, et vähemalt osaliselt oli apellandil võimalik õpitut rakendada ka teist tüüpi õhusõidukite peal. Ebaõige ja oletuslik on apellandi väide, et M28 tüübikoolitust läbimata ei oleks tal olnud võimalik teenistust jätkata ning seda ei kinnitanud oma ütlustes ka tunnistaja YY. Kui apellant ei oleks läbinud M28 tüübikoolitust, oleks tema peamiseks tööks jäänud teiste lennuvahendite hooldamine. Samuti oleks ta saanud teha järelevalve all väiksemaid töid M28 tüüpi õhusõidukite juures. Kuigi koolituse arve suunati tasumisele juba 17.11.2016, tasuti see siiski alles 24.11.2016 ning kui mõni osaleja ei oleks nõusolekut andnud, jäänuks kahju Kaitseväe kanda. Lühike etteteatamisaeg oli tingitud sellest, et koolitus algas juba 2016. a detsembri alguses. Apellandil oli võimalus ressursimahukal koolitusel osalemisest keelduda, 6(14)
3-18-1497 sest kuigi Kaitseväes tuleb alluda käsuliinile, ei saa Kaitsevägi sundida tegevteenistujat võtma endale rahalisi kohustusi. Apellant ei ole vaidlusalusel koolitusel osalemisest keeldunud. Kaitsevägi ei ole apellandile kunagi esitanud kirjalikku teavet selle kohta, et tal tuleb hüvitada pool koolituse maksumusest. Määruse nr 8 § 5 lg 3 kohaselt hakkab ressursimahuka koolituse kulu proportsionaalselt vähenema, kui möödunud on üle poole teenistuses olemise kohustuse tähtajast, kuid seda arvestatakse täiskuudes ehk tagasimakstava summa vähenemiseks peab ühele osale vastav kuu olema möödunud. Apellandi puhul oleks nõutav summa vähenenud alates 28.06.2018, mil tal oleks täitunud 1 aasta ja 1 kuu tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast. Kuna apellant jätkas tegevteenistust üksnes 1 aasta ja 5 päeva, esitati talle nõue hüvitada kogu ressursimahuka koolituse kulu summas 9956 eurot.
9.Tallinna Ringkonnakohus uuendas 30.09.2019 määrusega asja arutamise ning kaasas HKMS § 24 lg 1 p 2 alusel arvamuse andmiseks menetlusse Kaitseministeeriumi, sest kohtul tekkis asja lahendamise käigus kahtlus, et määruse nr 8 § 5 lg-d 2 ja 3 võivad olla vastuolus KVTS § 156 lg 2 sissejuhatava lauseosaga ja antud KVTS § 156 lg-s 7 sätestatud volitusnormi piire ületades. Lisaks jäi ringkonnakohtule arusaamatuks, millisel legitiimsel eesmärgil näeb määruse nr 8 § 5 lg 3 ka tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja teise poole osas ette kulude hüvitamise ulatuse proportsionaalse vähendamise arvestamise n-ö täiskuudes.
10.Kaasatud haldusorgan Kaitseministeerium märkis 21.10.2019 seisukohas, et KVTS § 156 lg 2 ei sisusta tegevteenistusaja mõistet. Erinevalt kuni 31.03.2013 kehtinud KVTS § 1801 lg 2 p-st 1, mille järgi hakkas tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaeg kulgema pärast ressursimahuka koolituse läbimist, tuleneb kehtiva KVTS § 156 lg-st 6, et tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaeg hakkab kulgema koolituse esimesest päevast. Pikaajaliste nn sõjaväeliste koolituste puhul on tavaline, et koolituse lõpuaeg võib muutuda, eriti teiste riikide relvajõudude poolt korraldatavate koolituste puhul, samuti võivad ressursimahukad koolitused koosneda erinevatel aegadel toimuvatest osadest, mille toimumise aeg ja koht ei pruugi olla koolituse alguses veel teada. Seetõttu on tegevteenistuses olemise kohustuse aja kulgema hakkamise sidumine koolituse algusega tegevväelasele üheselt mõistetav, mis on oluline ressursimahukal koolitusel osalemiseks nõusoleku andmiseks. Kuigi tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaeg hakkab kulgema ressursimahuka koolituse algusest, ei saa hüvitatava koolituskulu vähenemine olla seotud koolituse algusega, sest sellisel juhul oleks oluliselt riivatud riigi (Kaitseväe) huvi, sest alles koolitusel osalev kaitseväelane ei ole veel asunud omandatut rakendama. Riigile oleks kahjulik, kui koolituse kulu hakkab vähenema juba alates koolituse algusest. Samuti ei ole pikaajaliste koolituste raames võimalik koheselt arvestada kogu koolitusega seotud kulu, sest seda mõjutab ka inflatsioon. Kaitseväe koolitusplaan peab arvestama ka pikaajalise võime planeerimisega (perspektiivis kuni 10 aastat ette) ning seda piiratud inim- ja finantsressursside tingimustes. Sellest tuleb ka vajadus, et koolitatu oleks teenistuses sellel ajal, kui koolitusel omandatut on reaalselt vaja kasutada ja riik hakkaks saama tehtud kulust mingit kasu (see võib toimuda ka mõningase viivitusega). Ressursimahukal koolitusel osalemine toimub üksnes tegevväelase nõusolekul. KVTS § 156 lg 7 jätab ministrile volituse sisustada KVTS § 156 lg-s 2 ettenähtud kulude hüvitamise proportsionaalset vähendamist, arvestades mõlema poole huve ning vältides ühe või teise poole asetamist eelisseisundisse. Riigikaitse pikaaegne planeerimine on selgelt haavatav, kui isikute koolitamine ei võimalda nende tegelikku kasutamist ning isikutel ei teki omapoolset vastutust riigiressursi eesmärgipärase kasutamise eest. Eeltoodust lähtuvalt on minister KVTS § 156 lg 7 alusel sätestanud määruse nr 8 § 5 lg-s 3 tegevteenistusaja, millest ressursimahuka koolituse kulude proportsionaalse hüvitamise puhul lähtutakse (s.o pool tegevteenistuses olemise kohustuse ajast). Seejuures arvestati, et koolitusel osalemine ei kesta üldjuhul kauem kui pool tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast ning summa hakkaks seega vähenema pärast koolituse lõppu. 7(14)
3-18-1497 Igal aastal alustab Kaitseväes koolitusi, millega kaasneb riigi poolt tehtud kulu tagasimaksmise kohustus, umbes 200 inimest. Proportsionaalne võib olla ka hüvitatavate kulude vähendamine pikemate sammude kaupa kui üks päev. Oluline on see, et muutus oleks kõigile osapooltele arusaadav ja jälgitav ning seega ka ette planeeritav (mh on ühekuuline samm lühem, kui tuleks omal soovil teenistusest vabastamisest KVTS § 142 lg 1 kohaselt ette teatada). Koolituse kulude hüvitamise arvestuse pidamine n-ö täiskuudes ei ole erandlik, vaid seda tehakse ka näiteks õppelaenu kustutamise puhul (vt Vabariigi Valitsuse 25.08.2004 määruse nr 284 „Õppelaenu tagasimaksmise ning kustutamise tingimused ja kord“ § 4 lg 4). Kuna sõjaväelised koolitused on kulukad ja neid rahastatakse riigieelarvelistest vahenditest, lähtuti kuupõhise arvestuse kehtestamisel samast loogikast. Määruse nr 8 § 5 lg-te 2 ja 3 sõnastust on tõepoolest võimalik tõlgendada mitmeti, kuid Kaitseväe rakenduspraktika vastab siiski sätte mõttele ja seda toetab ka määruse eelnõu seletuskirjas esitatud näide.
11.Kaitsevägi märgib 21.10.2019 täiendavas seisukohas, et XX-le nõude esitamisel on lähtutud kehtivast regulatsioonist ja senisest praktikast. KVTS § 156 lg-s 2 sätestatud mõiste „proportsionaalne“ on lai ega tähenda tingimata kulude hüvitamise ulatuse vähenemist päeva kaupa, vaid selline arvestus võib toimuda ka kuu kaupa, nagu näeb ette määruse nr 8 § 5 lg 3.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus on seisukohal, et XX apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada osaliselt.
13.KVTS § 1 lg-st 3 tulenevalt kohaldatakse tegevteenistusele avaliku teenistuse seadust KVTS-s sätestatud erisustega. KVTS § 101 järgi kohaldatakse tegevväelase koolitusele ja koolituskulude hüvitamisele põhiosas ATS-s sätestatut, kuid ressursimahuka koolituse kulude hüvitamist on eraldi reguleeritud KVTS §-s 156. ATS § 31 lg 1 kohaselt peab ametiasutus rakendama abinõusid ametniku ametialaste teadmiste ja oskuste arendamiseks, sh kavandama ametiasutuse eelarvesse selleks vajalikud vahendid. Kui ametniku on koolitusele saatnud ametiasutus, hüvitab ametiasutus koolituskulud (ATS § 31 lg 6) ja koolituse ajal säilitatakse ametnikule palk (ATS § 31 lg 10). KVTS § 156 lg 1 kohaselt on ressursimahukas koolitus, mille kestus on pikem kui 90 päeva või mille maksumus ületab TLS § 29 lg 5 alusel Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuuekordset kuu töötasu alammäära. Sarnastest tingimustest lähtudes on ressursimahukat koolitust defineeritud ka ATS § 32 lg-s 1, mille kohaselt loetakse ressursimahukaks selline teenistusalane koolitus, mis kestab kalendriaasta jooksul kokku kauem kui 90 kalendripäeva ja selle vältel ametniku koolitusele kuluv aeg moodustab olulise osa tema tööajast või ületavad ametiasutuse tasutud koolituse maksumus ja koolitusega seonduvad muud kulud vähemalt viis korda TLS § 29 lg 5 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud kuu töötasu alammäära. KVTS § 156 lg 8 kohaselt lähetatakse tegevväelane ressursimahukale koolitusele tema kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis antud nõusolekul. See vastab ATS § 31 lg 4 esimeses lauses sätestatule, mille järgi ei või ametnikku kohustada osalema ressursimahukal koolitusel, kui ressursimahuka koolituse kohta soovib ametiasutus sõlmida halduslepingu, ja rahalist omaosalust nõudval koolitusel.
14.Seonduvalt apellandi väitega, et praegusel juhul ei ole selge, kas M28 tüübikoolituse näol oli tegemist ressursimahuka koolitusega või vastustaja seadusest tuleneva koolituskohustuse täitmisega, märgib ringkonnakohus, et tegemist ei ole teineteist välistavate olukordadega. KVTS § 156 lg 1 ega ATS § 32 lg 1 kohaselt ei oma koolituse ressursimahukaks lugemisel tähtsust, kas teenistuja konkreetsele koolitusele saatmine toimub teenistuja enda initsiatiivil või 8(14)
3-18-1497 on koolituse läbimine teenistuja ametiülesannete täitmiseks hädavajalik (st toimub ametiasutuse huvides) või mitte, vaid piiritlemise aluseks on üksnes ametiasutuse poolt koolitusele kulutatud ajalise või rahalise ressursi suurus. Teatud ametikohtade eripärast tulenevalt võibki ainsaks võimaluseks tagada teenistuja vastavus ametikohal esitatavatele miinimumnõuetele, olla tema perioodiline saatmine ressursimahukale koolitusele. Sellest ei saa aga järeldada, et taolises olukorras puuduks ametiasutusel võimalus siduda koolitusele lähetamist teenistuja kohustusega jätkata teenistust teatud aeg pärast koolitust. Kuna ressursimahukasse koolitusse panustab ametiasutus oluliselt määral aega ja/või raha, siis ei saa pidada ebaproportsionaalseks nõuda teenistujalt koolitusega seotud kulude hüvitamist olukorras, kus ta ei täida teenistuses jätkamise kohustust ettenähtud ulatuses. Kuna koolituse ressursimahukaks liigitamise aluseks on ainuüksi koolituse kestus või maksumus, siis ei ole ka oluline, kas ja kuivõrd on apellandil võimalik vaidlusalusel koolitusel omandatud teadmisi ja oskusi rakendada väljaspool tegevteenistust ning kas tal olnuks neid kohustusliku teenistusaja kestel üldse võimalik rakendada ka õhuväes. Apellandi viidatud Tallinna Ringkonnakohtu 06.03.2019 otsus nr 2-17-17389 ei ole asjakohane, sest see ei puuduta KVTS § 156 lg 1 ega ATS § 32 lg 1 tõlgendamist. Erinevalt tsiviilasjas nr 2-17-17398 vaidluse all olnud küsimusest on Kaitsevägi seejuures praegusel juhul apellandi koolituskulud koolitajale hüvitanud (ATS § 31 lg 6) ja apellandilt nõutakse 28.05.2018 käskkirja nr 69P p-ga 1.2 koolituskulude hüvitamist üksnes põhjusel, et ta ei ole täitnud endale 18.11.2016 nõusoleku andmisega võetud kohustust.
15.Asja materjalide põhjal ei saa olla mõistlikku kahtlust, et Poolas 03.12.2016–18.12.2016 ja 07.01.2017–11.02.2017 (kokku 52 päeva) toimunud M28 tehnikute tüübikoolituse eesmärk oli valmistuda USA-st 2018. a alguses kingitusena saabuma pidanud M28 tüüpi õhusõidukite käitamiseks, mitte ei olnud tegemist tehnikute üldise koolitusega. Nagu eelnevalt märgitud, ei oma samas üldse tähtsust, kas ja mil määral oli apellandil võimalik koolitusel omandatut õhuväes rakendada ning kas M28 tüübikoolitusel osalemiseta olnuks apellandil võimalik jätkata tema pädevusele vastavat ja kvalifikatsiooni säilimist tagavat teenistust õhuväes. Apellant nõustus enda koolitusele lähetamisega ja selle tingimustega ning ühestki tõendist ei nähtu, et apellant oleks andnud nõusoleku tingimuslikult. Samuti on ilmselgelt otsitud ja tegelikkusele mittevastav apellandi seisukoht, et ta ei nõustunud enda koolitusele saatmisega vabatahtlikult, ning pole ka alust väita, et nõusolek oleks antud eksimuse või pettuse mõjul, sest kuivõrd algusest peale oli teada, et M28 tüüpi õhusõidukid saadakse kingitusena, siis on arusaadav, et Kaitsevägi ei saanudki anda siduvaid lubadusi lennukite täpse saabumisaja kohta. Asjaolu, et koolitusel osalejate nimekiri kinnitati ja koolituse arve suunati tasumisele juba 17.11.2016 ehk enne nõusolekute saamist, ei puuduta kuidagi apellandi õigusi. Apellant ei ole väitnud, et temalt oleks nõutud ressursimahuka koolituse teatise allkirjastamist argumendiga, et Kaitsevägi on koolituse eest juba tasunud. Samuti ei oleks koolitusel osalemisest keeldumine toonud kaasa apellandi teenistuses jätkamise võimatust ega tema tegevteenistusest vabastamist (vt ka KVTS eelnõu seletuskiri – Riigikogu XII koosseisu 172 SE, lk 177). Kuna apellant andis 18.11.2016 oma nõusoleku ja osales reaalselt koolitusel, siis on ainetud ka etteheited, et nõusoleku andmise kaalumiseks jäeti väidetavalt liiga vähe aega. Kui apellant leidis, et koolitusele saatmisega on rikutud tema õigusi, oli tal võimalik enda koolitusele saatmist tähtaegselt vaidlustada, kuid ta ei ole seda teinud. Asja lahendamise seisukohalt ei ole lisaks oluline, mis põhjustel otsustas apellant esitada õhuväe ülemale 04.04.2018 taotluse teenistusest vabastamiseks. Kuigi vaidlust ei ole selles, et M28 tüüpi õhusõidukid saabusid õhuväele alles 2019. a alguses, oli apellandil õhuväes olemas senisele kvalifikatsioonile vastav töö ja kuigi ta ei saanud lennukite puudumise tõttu rakendada ressursimahukal koolitusel omandatud uut pädevust, oli tal siiski kohustus jätkata teenistust 2 aastat selleks, et temalt ei saaks enam nõuda M28 tüübikoolitusel osalemise kulude hüvitamist.
9(14)
3-18-1497
16.Kuivõrd M28 tüübikoolituse maksumus oli 9956 eurot, mis ületas oluliselt kuuekordset Vabariigi Valitsuse 18.12.2015 määruse nr 139 „Töötasu alammäära kehtestamine“ § 1 lg-ga 1 kehtestatud 2016. a kuutasu alamäära (s.o 430 eurot × 6 = 2580 eurot), siis oli selgelt tegemist KVTS § 156 lg 1 tähenduses ressursimahuka koolitusega. Samuti puudub vaidlus selle üle, et Kaitseväe juhataja 19.12.2016 käskkirjaga nr 751P on XX tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaeg (s.o kaks aastat alates 03.12.2016) määratud kooskõlas KVTS § 156 lg-ga 4 ja määruse nr 8 § 4 lg 1 p-ga 2. Vaidluse põhiküsimuseks on praegusel juhul üksnes see, kas vastustaja on õigesti nõudnud apellandilt M28 tüübikoolituse kulude hüvitamist täies ulatuses. XX vabastati 28.05.2018 käskkirjaga nr 69P tegevteenistusest alates 03.06.2018 omal soovil (KVTS § 140 lg 1 p 1). XX poolt 18.11.2016 allkirjastatud ressursimahuka koolituse kulu arvestamise teatise / koolitusele suunamise nõusoleku (tl 62 – vt ka määruse nr 8 § 2 lg-d 1 ja 3) kohaselt oli apellant kohustatud jätkama teenistuses 2 aastat alates 03.12.2016 ning koolituskulu suuruseks oli märgitud 9956 eurot (sh õppemaks või koolitustasu 4760 eurot, majutuskulu 3180 eurot, päevaraha ja lähetustasu 1966 eurot, kindlustus- ja ravikulu 50 eurot). Asjas ei ole vaidlust selles, et XX teenistussuhe oli 26.05.2017–21.11.2017 peatatud ning perioodil 03.12.2016– 03.06.2018 oli ta tegevteenistuses kokku 1 aasta ja 5 päeva.
17.KVTS § 156 lg 2 p 2 kohaselt on tegevväelane kohustatud hüvitama proportsionaalselt tegevteenistusajaga ressursimahuka koolitusega seotud otsese kulu, ümberasumise kulu, päevaraha ja välislähetustasu ning lähetusega seotud kulu, mida riik on kandnud, kui ta vabastati tegevteenistusest muu hulgas KVTS § 140 lg 1 p 1 alusel. KVTS § 156 lg 4 näeb ette, et tegevväelane ei ole kohustatud hüvitama ressursimahuka koolituse kulu, kui ta vabastatakse tegevteenistusest pärast ressursimahukale koolitusele lähetamise käskkirjas märgitud tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja möödumist. KVTS § 156 lg 7 volitab valdkonna eest vastutavat ministrit määrusega kehtestama ressursimahuka koolituse kulu arvestamise ja hüvitamise ning määramata tähtajaga tegevteenistuses olemise kohustuse määramise tingimused ja korra. Selle volitusnormi alusel on kehtestatud kaitseministri 06.02.2013 määrus nr 8. Selle määruse § 4 lg 1 p 2 kohaselt on ressursimahukal koolitusel osalenud tegevväelane kohustatud koos koolitusel oldud ajaga jätkama tegevteenistuses 2 aastat juhul, kui koolituskulu jääb vahemikku 5000–49 999,99 eurot. Määruse nr 8 § 3 lg 1 kohaselt esitab Kaitsevägi tegevväelasele ressursimahuka koolituse kulu hüvitamise nõude koos tegevteenistussuhte lõpetamise käskkirjaga. Kuigi praegusel juhul ei vasta XX-le 28.05.2018 käskkirja lisana esitatud hüvitamisnõue määruse nr 8 § 3 lg 2 p-de 6 ja 7 nõuetele, sest selles ei ole eristatud koolituskulu ja hüvitamisele kuuluva summa komponente, siis olukorras, kus apellandile on hüvitamisnõue esitatud samas summas, mis oli märgitud tema poolt 18.11.2016 allkirjastatud teatises ja milles olid vastavad kulukomponendi välja toodud, ei tingiks see puudus iseenesest kaebuse rahuldamist. Hüvitamisnõudes märgitud nõude täitmise tähtaeg (üks kuu alates 03.06.2018) vastab sisuliselt määruse nr 8 § 3 lg-s 4 sätestatule (s.o 30–90 kalendripäeva teenistussuhte lõppemisest arvates).
18.Hüvitamisele kuuluva koolituskulu arvestust reguleeriva määruse nr 8 § 5 lg 2 näeb ette, et tegevväelane, kes on pärast koolituse lõppu olnud teenistuses alla poole tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast, peab hüvitama kogu ressursimahuka koolituse kulu. Määruse nr 8 § 5 lg 3 sätestab omakorda, et tegevväelasel, kes on pärast koolituse lõppu olnud teenistuses üle poole tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast, väheneb hüvitamisele kuuluv summa proportsionaalselt tegevteenistus oldud ajaga ühe kuu kaupa. Ringkonnakohus märgib esmalt, et kuigi määruse nr 8 § 4 kohaselt (samuti KVTS § 156 lg-st 6 tulenevalt) arvestatakse kohustuslikku tegevteenistuses jätkamise aega koos koolitusel oldud ajaga (s.o praegusel juhul alates 03.12.2016), siis määruse nr 8 § 5 lg-te 2 ja 3 sõnastusest võib hoopis järeldada, et tegevväelane peaks hüvitamiskohustuse vähenemiseks olema jätkanud tegevteenistust määruse nr 8 § 4 järgi määratud tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast vähemalt poole ulatuses 10(14)
3-18-1497 „pärast koolituse lõppu“ (s.o praegusel juhul alates 11.02.2017). Määruse eelnõu seletuskirjast (EIS toimik nr 12-1566) ja 28.06.2018 vaideotsusest nähtuvalt arvestatakse kohustuslikku tegevteenistuses jätkamise tähtaega siiski alates kohustuse tekkimisest (st koolituse algusest) ning Kaitseministeerium on kinnitanud, et Kaitseväe sellekohane praktika vastab määruse mõttele. Seetõttu peab ringkonnakohus võimalikuks tõlgendada viidatud sätteid selliselt, et koolituskulu hüvitamise kohustuse ulatus sõltub sellest, kas tegevväelane on olnud teenistuses alla poole või üle poole tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast. Mõistlikku vaidlust ei saa olla ka selles, et kui lähtuda määruse nr 8 § 5 lg-s 3 sätestatud kuupõhisest arvestusest, siis kuigi apellant jätkas tegevteenistust 1 aasta ja 5 päeva, siis põhjusel, et tema poolt hüvitamisele kuuluvat summat vähendatakse ühe kuu kaupa, oleks apellandi poolt hüvitatava summa suurus vähenenud (829,67 euro võrra) alles 1 aasta ja 1 kuu täitumisel ehk 28.06.2018. Kõnealust arvutusmetoodikat on üksikasjalikult selgitatud määruse eelnõu seletuskirjas.
19.Ringkonnakohus leiab samas, et määruse nr 8 § 5 lg-d 2 ja 3, mis näevad hüvitatavate koolituskulude proportsionaalse vähendamise ette ainult nendel juhtudel, kui tegevväelane on tegevteenistuses olnud üle poole tegevteenistuses olemise kohustuse tähtajast, on vastuolus KVTS § 156 lg 2 sissejuhatava lausega, mille kohaselt on tegevväelane kohustatud hüvitama ressursimahuka koolitusega seotud kulud proportsionaalselt tegevteenistusajaga. KVTS § 156 lg-s 7 sätestatud volitus kehtestada muu hulgas ressursimahuka koolituse kulu arvestamise ja hüvitamise tingimused ja kord ei anna kaitseministrile õigust asuda määrusega kitsendama KVTS § 156 lg-st 2 tulenevat proportsionaalse arvestuse põhimõtet ega piirata seeläbi ressursimahukal koolitusel osalenud tegevväelase omandipõhiõigust (põhiseaduse § 32 – nt Riigikohtu 25.01.2018 otsus nr 2-15-17249, p 66; 31.03.2011 otsus nr 3-3-1-69-09, p-d 56-57) ulatuslikumalt, kui seadus seda võimaldab. Kui määruse asjaomaste sätete kehtestamisel on ületatud volitusnormi piire, siis esineb vastuolu põhiseaduse § 3 lg-ga 1, sest nimetatud sättes väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja (nt Riigikohtu 18.05.2015 otsus nr 34-1-55-14, p 46). Olulisuse põhimõttest tuleneb, et mida intensiivsem on põhiõiguste riive, seda üksikasjalikum peab olema täitevvõimu tegutsemise aluseks olev volitusnorm (nt Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-4-1-42-13, p 41). Võimalusele, et KVTS § 156 lg 7 alusel kehtestatava määrusega saaks täpsemalt piiritleda, millist osa tegevteenistuses jätkamise kohustuse tähtajast võetakse arvesse tagasinõutavate kulude proportsionaalsel vähendamisel, ei ole viidatud ka KVTS eelnõu seletuskirjas (lk 176-177) ning seda ei toeta ka analoogia ATS § 32 lg-ga 5 (vt ka ATS eelnõu seletuskiri – Riigikogu XII koosseisu 193 SE, lk 29; K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Tallinn, 2013, lk 105). Tuleb ka märkida, et erinevalt KVTS § 156 lg-test 3 ja 4, mille kohaselt on tegevväelase ressursimahukale koolitusele suunamise ja nn siduvusaja määramise aluseks haldusakt, tuleneb ATS § 32 lg-test 2 ja 5, et kui ametiasutus soovib määrata ametnikule kohustuse töötada pärast ressursimahuka koolituse lõppu ametiasutuses kindlaksmääratud aja jooksul, siis tuleb selleks sõlmida ametnikuga haldusleping, kus on siis võimalik kokku leppida ka koolituskulude hüvitamise täpsemad tingimused. Kaitseliidu seaduse § 81 lg-te 2 ja 5 kohaselt toimub üksnes lepingu alusel ka Kaitseliidu tegevliikme ressursimahukale koolitusele suunamine ning nn siduvusaja ja hüvitamiskohustuse määramine, mida on täiendavalt reguleeritud kaitseministri 22.10.2015 määruses nr 27 „Kaitseliidu tegevliikme sõjaväeliseks väljaõppeks vajaliku ressursimahuka koolituse kulu arvestamise, kandmise ja hüvitamise ning Kaitseliidu liikmeks olemise kohustuse määramise kord“.
20.Määruse nr 8 eelnõu seletuskirja ja Kaitseministeeriumi 21.10.2019 selgituste kohaselt on rakendatava metoodika lähtekohaks olnud hinnang, et tavaliselt toimub tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja esimesel poolel alles koolitus ja õpitu praktikas rakendamine hakkab reaalselt positiivset mõju avaldama alles mõne aja möödudes (st pigem tegevteenistuses 11(14)
3-18-1497 olemise kohustuse tähtaja teises pooles). Lisaks on arvestatud Kaitseväe võimekuse pikaajalise planeerimisega ja ressursside vähesusega, millest tulenevalt võib esineda vajadus tegevväelasi koolitada vastavalt Kaitseväe võimalustele ka n-ö ettevaatavalt (nagu see on toimunud ka praegusel juhul), millisel juhul tekiks tegelik võimalus koolitusel omandatut rakendada alles hiljem ning seega tuleks tagada, et isikud jätkavad teenistuses vähemalt niikaua, kuni riik on eelduslikult saanud nende koolitamisest ka mingit kasu. Määruse kehtestamisel ei ole peetud kohaseks, et isiku hüvitamiskohustus väheneks juba tema koolitusel oleku ajal.
21.Ringkonnakohtu hinnangul võivad eeltoodud seisukohad olla küll sisuliselt põhjendatud, kuid olukorras, kus KVTS § 156 lg 2 räägib üheselt ja selgelt koolituskulude hüvitamisest „proportsionaalselt tegevteenistusajaga“ ning tegevteenistusajana ei ole selle sätte kontekstis võimalik mõista muud perioodi peale tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja (vt KVTS § 156 lg-d 3 ja 4), ei saanud kaitseminister KVTS § 156 lg-ga 7 antud volituse alusel asuda määruse nr 8 § 5 lg-tes 2 ja 3 piirama seda, millist tegevteenistuses olemise perioodi ressursimahuka koolituse kulude vähendamisel üldse arvestatakse. Ringkonnakohus möönab, et erinevalt praegu kehtiva KVTS § 156 lg-st 6 ja määruse nr 8 §-st 4 hakkas tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaeg kuni 31.03.2013 kehtinud KVTS § 1801 lg 2 p 1 järgi kulgema alates ressursimahuka koolituse lõppemisest (sama sätestab kaitseväeteenistuse seaduse rakendamise seaduse § 19 lg 5 p 1), kuid ka sellest asjaolust ei saa tuletada kaitseministrile õigust asuda ressursimahuka koolituse kulu hüvitamise „tingimuste ja korra“ kehtestamisel kitsendama seaduses sätestatud proportsionaalse vähendamise põhimõtte rakendamist, suurendades sellega seadusest tuleneva hüvitamiskohustuse ulatust. Praeguses asjas ei oleks seejuures argument, et tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja esimeses pooles toimub alles koolitus, asjakohane, sest M28 tüübikoolitus kestis 52 päeva (03.12.2016–18.12.2016 ja 07.01.2017–11.02.2017), mis jäi tervikuna kahe aasta pikkuse tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja algusesse.
22.Kaitseministeeriumi selgitustest saab järeldada, et seaduse rakendaja on püüdnud asuda ise kõrvaldama seaduse võimalikke puudusi. Olukorras, kus tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja algus otsustati 01.04.2013 jõustunud KVTS-s siduda just ressursimahuka koolituse algushetkega (igati mõistlikul põhjusel, et pikaajaliste või õppemoodulitena toimuvate koolituste lõpuaeg ei pruugi olla eelnevalt täpselt teada, kuid samas peaks tegevväelasele olema juba nõusoleku andmisel üheselt teada, millise ajani tuleb tal hiljem Kaitseväes teenistust jätkata), tulnuks juhul, kui hüvitamiskohustuse vähenemist sooviti siduda mingi muu perioodiga, see ka seaduses selgelt sätestada. Viide, et pikaajaliste koolituste puhul ei pruugi olla koheselt võimalik arvestada ka kogu koolitusega seotud kulu, ei ole asjakohane, sest vaidlust ei ole selles, et hüvitatavate kuludena arvestatakse riigi poolt tegelikult kantud kulusid (KVTS § 156 lg 2, määruse nr 8 § 3 lg 3) ja see määratakse kindlaks teenistussuhte lõpetamisel esitatavas hüvitamisnõudes (määruse nr 8 § 3 lg 1). Kuna vaidluse all on konkreetne haldusakt, mida ei ole muudetud, siis ei oma vaidluse lahendamisel mingit tähtsust ka asjaolu, et praegusel juhul on XX-lt nõutud 9956 euro hüvitamist, kuigi Kaitseväe andmetel olid tema koolitamisega seotud tegelikud kulud 10 001,63 eurot.
23.Lisaks sellele, et määruse nr 8 § 5 lg-d 2 ja 3 piiravad KVTS § 156 lg-s 2 sätestatud proportsionaalset arvestust üksnes tegevteenistuses olemise kohustuse tähtaja teise poolega, puudub ringkonnakohtu hinnangul legitiimne eesmärk ka määruse nr 8 § 5 lg-s 3 ettenähtud n-ö täiskuudes arvestuse pidamisel. Ehkki sellise metoodika kohaldamine piirab samuti mõnevõrra KVTS § 156 lg-s 2 sätestatud proportsionaalset arvestust ja kujutab seega omandikitsendust, võiks see iseenesest mahtuda KVTS § 156 lg-ga 7 ministrile antud volituse piiridesse, kuid seda üksnes tingimusel, et kõnealune n-ö tehniline või korralduslik piirang ei ole taotletava eesmärgiga võrreldes ülemäärane. Põhiseaduse § 32 lg 2 võimaldab omandiõigust iseenesest piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil (nt Riigikohtu 29.03.2017 otsus nr 3-412(14)
3-18-1497 1-15-16, p 106; 06.01.2015 otsus nr 3-4-1-18-14, p 59; 26.06.2014 otsus nr 3-4-1-1-14, p 113). Määruse nr 8 eelnõu seletuskirjas on küll põhjalikult selgitatud, kuidas teenistuses oldud kuudest lähtuv arvestus toimub, kuid puuduvad igasugused põhjendused sellise metoodika valiku põhjendatuse ja vajalikkuse kohta. Kaitseministeeriumi 21.01.2019 seisukohas viidatud paralleel Vabariigi Valitsuse 25.08.2004 määruse nr 284 § 4 lg-s 4 õppelaenu kustutamise kuupõhisest arvestusest ei ole asjakohane juba ainuüksi põhjusel, et õppelaenu kustutamisel on tegemist riigipoolse soodustusega avalikus sektoris töötavatele isikutele ning igasuguste soodustuste andmisel on riigil väga ulatuslik kaalutlusruum. Selleks, et piirata ressursimahuka koolituse kulu hüvitamise ulatuse arvestust viisil, et tagasinõutav summa väheneb proportsionaalselt tegevteenistusajaga alles pärast iga järgmise tegevteenistuses oldud kuu täitumist, peaks selline piirang olema nii eesmärgipärane kui ka sobiv, vajalik ja mõõdukas (s.o proportsionaalne põhiseaduse § 11 tähenduses – vt nt Riigikohtu 06.03.2002 otsus nr 3-4-1-102, p 15).
24.Ringkonnakohtu hinnangul saaks taolise piirangu legitiimseks eesmärgiks olla näiteks ülemäärase halduskoormuse vältimine (vrd nt Riigikohtu 30.06.2016 otsus nr 3-3-1-86-15, p-d 56–59; 27.12.2011 otsus nr 3-4-1-23-11, p 60), kuid metoodika kehtestamisel ei ole sellele tuginetud ja ringkonnakohtule ei ole ka äratuntav, et hüvitamiskohustuse ulatuse päevades arvestamine võiks olla Kaitseväele ebamõistlikult koormav. Seda eelkõige põhjusel, et kuupõhist arvestust ei näinud ette ka varasema KVTS § 1801 lg 3 alusel kehtestatud kaitseministri 03.03.2009 määrus nr 13 „Ressursimahuka koolituse ja täiendusõppe kulude arvestamise ja hüvitamise kord“. Ehkki Kaitseministeerium on toonud välja, et igal aastal alustab Kaitseväes koolitusi, millega kaasneb riigi poolt tehtud kulu tagasimaksmise kohustus, umbes 200 inimest, siis isegi juhul, kui nende kõigi puhul peaks esinema vajadus hinnata proportsionaalse vähendamise osa päevade kaupa, ei kaasneks sellega Kaitseväele märkimisväärset täiendavat halduskoormust, sest tegevteenistuses jätkamise aeg tuleb ikkagi selgitada välja päeva täpsusega (s.o arvestades täiendavalt tegevteenistussuhte peatumise perioode, nagu see on toimunud ka praegusel juhul, kusjuures KVTS § 131 lg 2 järgi peetakse vastavat arvestust päevades, kuudes ja aastates). Määruse nr 8 eelnõu seletuskirjas ega Kaitseministeeriumi seisukohas ei ole toodud välja ühtegi mõistlikku ja asjakohast põhjust, miks on arvestuse aluseks võetud kuupõhisus. Kuna tegemist on olukorraga, kus riigi kohustuste vähenemisele vastandub isiku kohustuste suurenemine ning kuupõhine metoodika kujutab endast teatavat kõrvalekallet KVTS § 156 lg-s 2 sätestatud proportsionaalse hüvitamise reeglist, ei saa kuupõhise arvestuse iseseisvaks eesmärgiks olla ka riigi kulude kokkuhoid. Näiteks praeguses asjas kujuneks päevades arvestuse korral apellandi poolt hüvitamisele kuuluvaks summaks 4909,81 eurot, samas kui kuupõhise arvestuse puhul peaks ta vastustajale hüvitama 4978 eurot (s.o 68,19 eurot rohkem).
25.Eeltoodud põhjustel tuleb määruse nr 8 § 5 lg-d 2 ja 3 tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta need asja lahendamisel kohaldamata. Olenemata sellest, et vaidlusaluses 28.05.2018 käskkirjas on selle andmise alusena viidatud üksnes määruse nr 8 § 5 lg-le 3, on ringkonnakohtu hinnangul vaidluse lahendamisel siiski asjassepuutuvateks määruse nr 8 § 5 lgd 2 ja 3 koos, sest määruse nr 8 eelnõu seletuskirja ja seda järgivat Kaitseväe rakenduspraktikat arvestades (s.o määruse nr 8 § 5 lg 3 kohaldamisel võetakse arvesse üksnes nn siduvusaja teist poolt ehk igakuiselt vähendatav summa leitakse viisil, et kogu koolituse kulu jagatakse ära ainult nn siduvusaja teise poolde jäävate kuude peale) näevad need koostoimes ette tervikliku regulatsiooni (st nn siduvusaja esimese poole osas välistab kaebuse rahuldamise määruse nr 8 § 5 lg 2 ja teise poole osas määruse nr 8 § 5 lg 3).
26.Jättes asja lahendamisel kõrvale määruse nr 8 § 5 lg-d 2 ja 3, on vaidlustatud käskkirja p-s 1.2 määratud hüvitamisele kuuluvate koolituskulude suurus vastuolus KVTS § 156 lg 2 13(14)
3-18-1497 sissejuhatavast lausest tuleneva proportsionaalse vähendamise nõudega ja kitsendab seeläbi apellandi omandiõigust. XX teenistuses olemise kohustuse tähtajaks oli määratud kaks aastat alates 03.12.2016 ehk algselt kuni 03.12.2018. Arvestades, et tema teenistussuhe oli peatatud 26.05.2017–21.11.2017 ja üks aasta koolituse algusest täitus seetõttu 28.05.2018, siis oleks kaks aastat täitunud 28.05.2019. XX teenistussuhe lõppes 03.06.2018, mil ta oli teenistuses olnud 1 aasta ja 5 päeva. Kahe aastaga võrdub 730 päeva (liigaastat vaidlusalusesse perioodi ei jäänud), millest lähtudes kujuneks vähendatavaks kuluks ühe päeva kohta ca 13,64 eurot ning 1 aasta ja 5 päeva (s.o 370 päeva) kohta kokku 5046,19 eurot. Seega võis Kaitsevägi nõuda XX-lt ressursimahuka koolituse kulude hüvitamist üksnes 4909,81 euro ulatuses (s.o 9956 – 5046,19).
27.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb XX apellatsioonkaebus rahuldada osaliselt. Ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 20.05.2019 otsuse ja teeb asjas ise uue otsuse, millega rahuldab XX kaebuse osaliselt ning tühistab Kaitseväe õhuväe ülema 28.05.2018 käskkirja nr 69P punkti 1.2 osas, millega XX kohustati hüvitama ressursimahuka koolituse kulu 4909,81 eurot ületavas ulatuses. Selle nõude rahuldamise eeldusena tunnistab ringkonnakohus põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätab kohaldamata määruse nr 8 § 5 lg-d 2 ja 3. Ülejäänud osas jääb kaebus rahuldamata.
28.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et XX on tasunud asjas riigilõivu 26.07.2018 kaebuselt 299 eurot (tl 13), 09.08.2018 esialgse õiguskaitse taotluselt 15 eurot (tl 35) ja 18.06.2019 apellatsioonkaebuselt 314 eurot (tl 170), millest on ringkonnakohtu 20.06.2019 määrusega tagastatud 15 eurot (tl 172-173). XX pole esitanud andmeid muude menetluskulude kandmise kohta. Ehkki kaebaja on vaidlustatud summalt arvestatud riigilõivude suurused tasunud ümardatult, saab kohus arvesse võtta üksnes seaduse järgi nõutud riigilõivu tegelikku suurust (s.o 9956 × 0,03 = 298,68 eurot), mistõttu on kaebaja menetluskulud esimese ja teise astme kohtus olnud kokku 612,36 eurot. Ettenähtust rohkem tasutud riigilõivu (0,64 eurot) osas saab kaebaja esitada HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 ning riigilõivuseaduse (RLS) § 12 ja § 15 lg 1 p 1 alusel taotluse enam tasutud riigilõivu tagastamiseks. Riigilõivu tagastamise nõue lõpeb kahe aasta möödumisel selle aasta lõpust, millal riigilõiv tasuti (RLS § 12 lg 1 teine lause). Kuna ringkonnakohtu otsuse tagajärjel on kaebus rahuldatud 50,68% ulatuses, siis tuleb samas proportsioonis jagada ka menetluskulud. Seega tuleb HKMS § 108 lg 2 alusel mõista Kaitseväelt kaebaja menetluskulude katteks välja 310,34 eurot (612,36 × 0,5068). Ülejäänud osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Kaitsevägi ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 108 lg 2 ja § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Kaitseministeeriumi kui kaasatud haldusorgani võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 24 lg 2 ja § 108 alusel samuti tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.