Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
21.06.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1610
Haldusasi
XX kaebus Keskkonnaameti 16.07.2018 otsuse nr 79/18/9267-4 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks anda nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks ning Saaremaa Vallavalitsuse 23.07.2018 otsuse nr 5-2/2678-6 tühistamiseks ja Saaremaa valla kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja vandeadvokaat Kärt Saar Vastustaja I – Keskkonnaamet, esindaja Maiu Paloots Vastustaja II – Saaremaa vald, esindaja Liis Juulik
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 04.12.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada XX apellatsioonkaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 04.12.2018 otsus haldusasjas nr 3-18-1610.
2.Teha uus otsus, millega rahuldada XX kaebus.
3.Tuvastada Keskkonnaameti 16.07.2018 otsuse nr 7-9/18/9267-4 õigusvastasus ja kohustada Keskkonnaametit otsustama uuesti nõusoleku andmise üle Kaidi kinnistule (registriosa nr 1492234; katastritunnus 30101:003:0074) projekteerimistingimuste väljastamiseks, samuti tühistada Saaremaa Vallavalitsuse 23.07.2018 otsus nr 5-2/2678-6 ja kohustada Saaremaa valda vaatama XX 27.04.2018 projekteerimistingimuste taotlus uuesti läbi.
4.Mõista Keskkonnaametilt ja Saaremaa vallalt XX kasuks solidaarselt välja menetluskulud 30 eurot. Keskkonnaameti ja Saaremaa valla menetluskulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22.07.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).
3-18-1610 Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX omandas 2016. a-l Kihelkonna vallas (alates 01.06.2017 Saaremaa vald) Vilsandi saare nn Suur-Vilsandi osal asuva Kaidi kinnistu (pindala 1,32 ha; alates 24.03.2004 sihtotstarve 100% elamumaa). Kaidi kinnistu asub Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis ja väikeses osas Läänemere ranna 200 m laiuses ranna ehituskeelu- ja piiranguvööndis ning kuulub Natura 2000 võrgustikku Vilsandi linnu- ja loodusalana. Kaidi kinnistu tekkis 2001. a-l endise Pidaja II kinnistu (ajaloolise Pidaja 33 talu endiste karjamaade maast moodustatud kinnistu) jagamisel neljaks katastriüksuseks (Kaidi, Sassi, Jussi ja Pidaja II ehk Joosepi) ning kinnistul ei paikne ega ole paiknenud hoonestust. Alates 24.03.2004 on Kaidi kinnistu maa sihtotstarve elamumaa. Kaidi kinnistule on 2004. a-l väljastatud 1,5-korruselise elamu projekteerimiseks projekteerimistingimused, mille on kooskõlastanud tol ajal Vilsandi rahvuspargi valitsejaks olnud Vilsandi Rahvuspark (alates 01.02.2009 on Vilsandi rahvuspargi valitseja Keskkonnaamet). Kinnistule ehitamiseks ei ole ehitusluba väljastatud. Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 määrusega nr 8 kehtestati Kihelkonna valla üldplaneering (üldplaneering), mille lisaks oleva maakasutuse kaardi järgi on Kaidi kinnistu maakasutuseks „olemasolev väikeelamumaa“.
2.XX esitas 27.04.2018 taotluse (tl 16‒17) Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamiseks 1,5-korruselise elamu (kuni 120 m2 suuruse ehitusaluse pinnaga) ja kuni kahe abihoone püstitamiseks. Saaremaa vald küsis Keskkonnaametilt tulenevalt looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p-st 7 projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusolekut.
3.Keskkonnaamet ei andnud 16.07.2018 otsusega nr 7-9/18/9267-4 (tl 26‒31) LKS § 14 lg 1 p 7 ja lg 2 alusel nõusolekut Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamiseks. Keskkonnaamet on küll kooskõlastanud üldplaneeringu, mille kohaselt on Kaidi kinnistu maakasutuseks väikeelamumaa, kuid ei ole selle kooskõlastamisel hinnanud Kaidi kinnistu hoonestamise võimalikkust. Üldplaneeringu eesmärgiks ei ole määrata valla territooriumil asuvatele maaüksustele antava ehitusõiguse küsimust. Vilsandi saar on üldplaneeringuga määratud väärtuslikuks maastikuks ning üldplaneeringu seletuskirja kohaselt võib Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis püstitada kaitseala tarbeks mittevajalikke ehitisi üksnes kinnistu olemasoleval hoonestusalal ja algsetel taluõuedel (seletuskirja lk 51). Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamisest 2004. a-l on möödunud ca 14 aastat. Arvestades keskkonna muutumist, muutunud seadusandlust, vahepealseid inventuure ja uuringuid, ei 2(12)
3-18-1610 pruugi need projekteerimistingimused nii pika ajavahemiku järel olla enam realiseeritavad. Vilsandi rahvuspargi valitseja poolt projekteerimistingimustele 23.01.2004 antud kooskõlastus võis olla tingitud sellest, et kuni 09.05.2004 kehtinud kaitstavate loodusobjektide seadus (KLOS) ei sätestanud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgina kultuuripärandit. Kaitseala valitseja on saanud vahepeal olulisi teadmisi Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi kohta OÜ Artes Terrae koostatud tööst nr 1560MT1 „Vilsandi rahvuspargi ehituspärandi, asustusstruktuuri ja maastike kultuuriväärtuste alusuuring“ (Vilsandi rahvuspargi alusuuring, lõpparuanne esitatud 19.01.2017). Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiks on LKS § 26 lg 2 p 4 kohaselt Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike kultuuripärandi kaitse. Kultuuripärandi n-ö materiaalse pärandi moodustab eelkõige maastikupärand, mille moodustavad inimese mõtestatud looduskasutusest kujundatud asustusstruktuur ja –tihedus, välja kujunenud tihe- ja hajaasustuse vaheldumismuster, loodusja kultuurmaastike tasakaal, ajaloolised maakasutuspõhimõtted, piirkonnale omaste ehitiste asukohad, mahud ja kujundusvõtted. Vilsandi rahvuspargi kultuurimaastik on käsitletav maastikupärandina. Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandiga seotud kaitse-eesmärke avavad Keskkonnaameti peadirektori 11.12.2012 käskkirjaga nr 1-4.2/12/553 kinnitatud Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava aastateks 2012‒2016 (Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava) ja OÜ Artes Terrae alusuuring. Alusuuringu (p 3.1.11) kohaselt tuleks Vilsandi külas uute elamu- või suvilakruntide kohtade valikul vältida endistele karja- ja põllumaadele ehitamist. Kaitsekorralduskavas (p 4.5) on aga antud suunis, et ehitustegevuse kavandamisel tuleb juhinduda põhimõttest, et rahvusparki ei rajata uusi kompaktseid hoonestusalasid. Kaidi kinnistu asub kunagisele Karala mõisale kuuluva Suurküla maadel Vilsandi saart mõtteliselt põhja- ja lõunaosaks jagavast Keskteest lõunas, endise Pidaja talu nr 33 heina- ja karjamaadena kasutatud osal. Kaidi kinnistu hoonestamine oleks vastuolus Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkidega, sest ehitamine endistele põllu- ja rohumaadele, kus ajalooliselt hoonestust ei olnud, rikuks rahvuspargi asustusstruktuuri. Lähim hoonestus asus ca 300 m eemal. Pärast taasiseseisvumist on lähimad hooned rajatud Pidaja ja Joosepi (Pidaja II) kinnistutele, kuid alusuuringu kohaselt on olnud ehitiste rajamine neis kohtades vastuolus rahvuspargi kultuuripärandi kaitse-eesmärkidega. Kaidi kinnistule hoonete ehitamisel ei ole võimalik neid sobitada Vilsandi saarel välja kujunenud asustusstruktuuri, sest lisaks sellele, et ehitataks aladele, kus ajalooliselt hoonestust ei olnud, jääks hoonestus liiga lähedale Joosepi talu kompleksile. Keskteest lõunas ei ole hoonestust rajatud üksteisele nii lähedale (hoonete vahekaugus oleks maksimaalselt ca 150 m). Kaidi kinnistu hoonestamisel tekiks kompaktne hoonestusala, mis on omane piirkonnale Keskteest põhjas, kuid mitte hajaasustusele Keskteest lõunas. Kuigi Kaidi kinnistu puhul on tegemist elamumaa sihtotstarbega kinnistuga, ei tähenda see, et kaitseala valitseja annaks igal juhul ehitusõiguse andmiseks nõusoleku. Konkreetsel juhul kaalub avalik huvi (rahvuspargi kultuuripärandi säilitamine) üles omaniku erahuvi kinnistu hoonestamiseks. Vilsandi saare (Suur-Vilsandi) asustusstruktuur on rahvuspargis üks kõige paremini säilinud asustusstruktuuri näiteid ning selle kahjustamist ei saa lubada. Alusuuringus on hinnatud Vilsandi küla seal säilinud asustusstruktuuri väärtuste tõttu unikaalseks ja erakordseks selle kriteeriumi kõrgeimal tasemel. Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määruse nr 144 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja ning välispiiri kirjelduse kinnitamine“ (Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri) ei tee erandit ehitamise lubamiseks elamumaa sihtotstarbega maal ja hoonestuse rajamise soovi korral tuleb vaadelda kõiki alaga seotud kaitse-eesmärke ja kaaluda hoonestamise lubatavust tulenevalt kinnistu paiknemisest ja olemusest. Kaidi kinnistu paiknemine ja olemus on sellised, et kinnistu hoonestamine rikuks kultuuripärandi 3(12)
3-18-1610 kaitse-eesmärke. Kaidi kinnistul ehitamist ei saa lubada ka ehitamisele tingimuste seadmisel (LKS § 14 lg 3), sest selliseid tingimusi, mille seadmisel ei kahjustaks ehitustegevus Kaidi kinnistul Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkide saavutamist, ei esine. Kaidi kinnistu asub väga väikeses osas ka poolloodusliku koosluse (lood) levikualal, kuid eeltoodu ei oma kaalumisel suurt tähendust, sest ehitamine Kaidi kinnistule ei ole lubatud tulenevalt kultuuripärandi kaitse-eesmärgist.
4.Saaremaa Vallavalitsus keeldus 23.07.2018 otsusega nr 5-2/2678-6 (tl 32) Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste andmisest ehitusseadustiku (EhS) § 32 p 6 alusel, sest EhS § 31 lg 4 p-s 1 nimetatud asutus, s.o Keskkonnaamet on jätnud projekteerimistingimuste eelnõu kooskõlastamata ja eelnõu muutmine ei ole võimalik.
5.XX esitas 13.08.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 16.07.2018 otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks, Keskkonnaameti kohustamiseks anda nõusolek Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamiseks, Saaremaa Vallavalitsuse 23.07.2018 otsuse tühistamiseks ja Saaremaa valla kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. 2016. a-l Kaidi kinnistut omandades nähtus kaebajale avalikult kättesaadavatest andmetest, et kinnistule on võimalik saada ehitusõigus. Keskkonnaamet ei ole välja toonud, kuidas Kaidi kinnistule ehitamine kahjustaks rahvuspargi toimimist. Keskkonnaameti kirjeldus sellest, miks ja kuidas Kaidi kinnistu hoonestamine kahjustaks kaitseala eesmärke, on arusaamatu. Lisaks ei sisaldu vaidlustatud otsuses kaalutlusi selle kohta, kas kaebajal elamu ehitamise lubamine aitaks kaasa väikesaare inimasustuse kui pärandkultuuri osa kaitsele. Samuti ei ole arvesse võetud, milliseid kaebaja põhiõiguseid projekteerimistingimuste andmisest keeldumine riivab. Keskkonnaamet ei ole kaalunud kaebaja õiguspärast ootust, mis tuleneb järgmistest asjaoludest: Keskkonnaameti poolt kooskõlastatud Kihelkonna valla üldplaneeringu järgi on Kaidi kinnistu „väikeelamumaa“; kinnistu kinnistusraamatusse kantud sihtotstarve on „elamumaa“; Keskkonnaameti õiguseellane on andnud kooskõlastuse projekteerimistingimuste väljastamiseks nii Kaidi kinnistule kui ka naaberkinnistule (Joosepi). Keskkonnaamet ei ole arvestanud sarnases asjas jõustunud kohtuotsust haldusasjas nr 3-15-3184. Keskkonnaamet ei saa keelduvas otsuses tugineda sellistele kaalutlustele, mille kohta on kohus juba tuvastanud, et need ei anna alust projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest keeldumiseks.
6.Keskkonnaamet palus jätta kaebuse rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuse põhjenduste juurde. Vilsandi rahvuspargi valitseja (Vilsandi Rahvuspark) ei ole andnud kooskõlastust Pidaja 33 talu maade lahustükist moodustatud Pidaja II kinnistu jagamiseks ja maa sihtotstarbe muutmiseks. Küll on Vilsandi Rahvuspargi administratsioon sisuliselt aktsepteerinud Kaidi kinnistu moodustamist ja sihtotstarbe võimalikku muutmist, kui nõustus 29.01.2004 Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamisega. Projekteerimistingimuste väljastamisest on möödunud ca 14 aastat, pärast seda on Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärke täpsustatud ning kaitseala valitseja on saanud Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi kohta olulisi teadmisi vastavasisulisest OÜ Artes Terrae alusuuringust ja Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskavast. Lääne-Eesti rannikumaastiku kultuuripärandi väärtuste säilimiseks peavad inimtekkelised muudatused arvestama välja kujunenud asustusstruktuuri. Vilsandi saare Suur-Vilsandi osal on Keskteest lõunas paiknevale asutusmustrile olemuslik, et ajaloolised talukohad ja hilisemalt rajatud talukohad paiknevad rannikuala ja omaaegsete heina- ja põllumaa kõlvikute üleminekuala läheduses, asudes üksteisest ca 250‒300 m kaugusel. Kaidi kinnistu hoonestamisel vahetult Joosepi ehk Pidaja II hoonestusala kõrval tekiks uus hoonestusala ca 150 m kaugusele. Keskteest lõunas ei ole hoonestusalasid üksteisele nii lähedale rajatud. 4(12)
3-18-1610 Keskkonnaamet on nõusoleku andmise üle otsustamisel kaalunud kõiki asjaolusid, sh väikesaarel inimasustuse säilitamise vajadust, ning on leidnud, et avalik huvi kultuuripärandi säilitamiseks kaalub üles kaebaja erahuvid kinnistule ehitamiseks. On olemas elulised situatsioonid, kus planeering on saanud küll nõusoleku ja maa sihtotstarve on elamumaa, kuid aastaid hiljem planeeringut realiseerima asudes on asjaolud seoses konkreetse kinnistuga nii palju muutunud, et ehitusloa andmiseks ei saa enam nõusolekut anda. Sellise olukorra võimalikkust kinnitab Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ (määrus nr 242) § 31 lg 3 p 2, mille kohaselt loetakse, et kaitseala piiranguvööndis piirab kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt (s.o täidetud on üks eeldus riigi poolt kinnisasja omandamiseks), kui hoonestamata kinnisasi on elamumaa, ärimaa või tootmismaa sihtotstarbega ja kaitsekord keelab uute ehitiste püstitamise. See kohaldub ka juhtudele, kui kaitseala valitseja jõuab kaitsekorra alusel seisukohale, et elamumaa sihtotstarbega kinnistut ei ole võimalik hoonestada.
7.Saaremaa vald palus jätta kaebuse rahuldamata, sest Keskkonnaameti otsust arvestades ei olnud vallal projekteerimistingimuste väljastamine võimalik.
Tallinna Halduskohus jättis 04.12.2018 otsusega kaebuse rahuldamata.
Kohus saab kaalutlusotsuse puhul tugineda õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga (Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-87-13, p 19). Sääraseid asjaolusid ei ole tuvastatud. Keskkonnaamet on kaalumisel arvestanud sellega, et Kihelkonna vald on väljastanud 2004. a-l kinnistule projekteerimistingimused, mis lubasid kinnistule projekteerida 1,5-kordse palkmaja ning Vilsandi Rahvuspargi administratsioon on 29.01.2004 Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamisega nõustumisel Kaidi kinnistu moodustamist ja maa sihtotstarbe võimalikku muutumist sisuliselt aktsepteerinud. 14 aasta möödudes projekteerimistingimuste väljastamisest ei pruugi need olla enam realiseeritavad, näiteks ei sätestanud 29.01.2004 kehtinud KLOS Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgina kultuuripärandi kaitset. Samuti on pärast 2004. aastat täiendavalt uuritud Vilsandi maastikupärandit ja selle kaitsevajadust. Väikeelamumaa sihtotstarve Kaidi kinnistul ei garanteeri kaebajale õigust kinnistule igal juhul sobiv elamu ehitada ning ka üldplaneering ei anna kaebajale siduvat lubadust, et tema kinnistule saab ehitada. Muuhulgas ei saa üldplaneeringuga muuta LKS ja selle rakendusakte. Arvestades üldplaneeringu üldisust ja ka LKS § 14 lg 1 kaitsealal ehitamiseks kaitseala valitseja nõusoleku saamise kohustust juhtumipõhiselt, ei ole alust väita, et Keskkonnaamet on 21.04.2009 üldplaneeringu kooskõlastamisega andnud automaatselt kaitseala valitseja nõusoleku Kaidi kinnistu hoonestamiseks. Üldplaneeringu kohaselt on Vilsandi saar määratud väärtuslikuks maastikuks ning Vilsandi piiranguvööndis võib kaitseala tarbeks mittevajalikke ehitisi püstitada üksnes kinnistu olemasoleval hoonestusalal ja algsetel taluõuedel (üldplaneeringu seletuskirja p 10.1, lk 51). Ajalooline asustusstruktuur on Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava p 2.4.1 järgi Vilsandi rahvuspargi pärandkultuurmaastiku üheks komponendiks ja kaitstavaks väärtuseks. Kultuuripärandi osana ajaloolise asustusstruktuuri säilitamine on seega osa Vilsandi loodusala kaitse-eesmärkidest (LKS § 26 lg 2 p 4). Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuse p-des 3.3 ja 3.4 selgitanud, et Vilsandi saare SuurVilsandi osal on Keskteest lõunas paiknevale asustusmustrile olemuslik, et ajaloolised talukohad ja ka hilisemalt rajatud talukohad paiknevad kalurikülale iseloomulikult madalama 5(12)
3-18-1610 rannikuala ja kõrgema 2,5 m kõrgusjoone lähedalt algavate omaaegsete heina- ja põllumaa kõlvikute üleminekuala läheduses, asudes üksikute talukohtade/hoonestusaladena üksteisest 250–300 m kaugusel. Kaidi kinnistu hoonestamisel vahetult Joosepi (kinnistusregistris Pidaja II) hoonestusala kõrval tekiks aga uus hoonestusala ca 150 m kaugusele. Keskteest lõunas ei ole hoonestusalasid üksteisele nii lähedale rajatud ja uue hoonestusala moodustamine vahetult teise hoonestusala kõrvale looks piirkonnas sisuliselt uue asustusmustri. Puudub vaidlus, et kaebaja kavandatav elamu ei asu vanal talukohal. Kaebaja kinnistu paikneb Vilsandi edelaosas, Keskteest lõunas, endise Pidaja talu nr 33 heina- ja karjamaadena kasutatud osal. Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuses selgelt ära näidanud, miks põhjustaks üldplaneeringuga kavandatu elluviimine raskeid tagajärgi rahvuspargi kaitse-eesmärkidele. 01.06.2018 on jõustunud Eesti liitumine Euroopa Maastikukonventsiooniga, millega teadvustatakse maastiku tähtsust kohalike kultuuride kujunemisel ning selle rolli Euroopa loodus- ja kultuuripärandi ühe põhiosana, mis edendab inimeste heaolu ning aitab kindlustada Euroopa identiteeti. Konventsiooni kohaselt tähendab maastikukaitse maastiku silmapaistvate või iseloomulike, loodus- ja kultuuripärandi poolest väärtuslike osade hoidmiseks ja säilitamiseks rakendatavaid tegevusi. Eesti rahvusparkide üks peamine eesmärk on suurema pärandväärtusega Eesti erinevatele piirkondadele iseloomulikumate näidismaastike säilimise tagamine. Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava p-s 4.5 antakse suunis, et ehitustegevuse kavandamisel ja planeeringute koostamisel tuleb juhinduda põhimõttest, et rahvusparki ei rajata uusi kompaktseid hoonestusalasid, eelistatakse olemasolevate hoonete ja rajatiste taastamist; uusehitus peab jälgima asustusstruktuuri ja miljööväärtust ning maastikku sobivust. Lääne-Eesti rannikumaastiku kultuuripärandi väärtuste säilimiseks peavad inimtekkelised muudatused arvestama väljakujunenud asustusstruktuuri. Kaitsekorralduskava kohaselt on Vilsandi rahvuspargi pärandmaastiku üheks komponendiks põline asustusmuster. Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuses pidanud kaitsmist väärivaks Vilsandi omapäraks asustuse koondumist Keskteest põhjasuunda. Kuna kaebaja kinnistu paikneb Keskteest lõunas, omistas Keskkonnaamet sellele asjaolule projekteerimistingimuste väljastamise kooskõlastamata jätmisel määrava tähtsuse. Keskkonnaamet on võtnud kaalutlusotsuse üheks aluseks 2017. aastal koostatud Vilsandi rahvuspargi alusuuringu, mille tulemuste kohaselt ei ole Vilsandi küla maastikupärandi kaitse seisukohalt soovitav uute eluhoonete ehitamine külateest lõunas asuvatele ajalooliselt hoonestamata maaüksustele (lk 107‒108). Alusuuringu järgi tuleks uute elamu- või suvilakruntide kohtade valikul eelistada hävinud talukohtade taastamist või saare hoonestusstruktuuri põhimõtteid, tihendades saart ida-lääne suunaliselt läbivast külateest põhja pool paiknevat hoonestust ning vältida endistele karja- ja põllumaadele ehitamist (lk 108‒109). Alusuuringust tuleneb selge soovitus, et ühe ajalooliselt, st enne 1944. a-t hoonestatud talu maale ei tekiks enam kui kaks elamukohta ja loodavad õuealad jääksid väljakujunenud hoonestusala piiresse (lk 36). Keskkonnaamet on välja toonud, et selles osas on Pidaja talu nr 33 ehitusmahud ammendatud, kuna kõrval asuvale Joosepi kinnistule on juba ehitatud elumaja ja kaks abihoonet ning Kaidi kinnistule ehitatav hoone jääks sellest vaid 150 m kaugusele. Vilsandi küla maastikupärandi kaitse seisukohalt ei ole soovitav uute eluhoonete ehitamine külateest (Keskteest) lõunas asuvatele ajalooliselt hoonestamata maaüksustele, mida ajalooliselt kasutati heina- ja karjamaadena (lk-d 96 ja 108). Viimastel aastakümnetel Keskteest lõunasse rajatud suvilatega (nt Pidaja, Kullamäe, Joosepi) on küll mingil määral rikutud Vilsandi saarele omast pärandkultuuri (küla traditsioonilise asustuse paiknemist), kuid see ei tähenda, et küla säilinud ajaloolise asustuse struktuur ei oleks edaspidist kaitsmist väärt. Ehitamise kooskõlastamisel enne 2004. a-t ei olnud Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi olemust 6(12)
3-18-1610 põhjalikumalt uuritud, mistõttu on tehtud otsuseid, mis ei pruugi olla enam kooskõlas tänaste teadmistega ja eesmärkidega kultuuripärandi kaitsmisel. Kuna alusuuring on valminud 2017. al, on Keskkonnaamet võrreldes haldusasjas nr 3-15-3184 vaidlustatud haldusaktiga tuginenud praeguses asjas vaidlustatud otsuses oluliselt täiendatud ja täpsustatud alusandmetele. Faktivead ei ole otsuse aluseks olevates andmetes tuvastatavad. Keskkonnaamet ei ole teinud ilmselgeid kaalumisvigu. Avalikku huvi on kaalutud kaebaja erahuviga ja otsustust on piisavalt põhjendatud. Otsus ei ole ebaproportsionaalne. Ka Keskkonnaameti otsusest lähtuv Saaremaa Vallavalitsuse 23.07.2018 otsus on õiguspärane. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
9.XX palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Halduskohus on teinud otsuse üksnes Keskkonnaameti väidete põhjal ja jätnud kaebaja väited analüüsimata. Haldusorgan peab kinnistuomanikule põhjustatud omandiõiguse riivet reaalselt hindama ning kaaluma seda võimaliku kahjuga, mis võib ehitamisega asustusstruktuurile tekkida. Keskkonnaameti otsuses on pikalt tsiteeritud õigusakte ja uuringuid, kuid neid ei ole seostatud Kaidi kinnistuga. Jääb arusaamatuks, milles seisneb kaebaja õigustatud ootuse kaalumine. Kaalumine peaks olema sisuline ja kaebajale arusaadav. Kui Kaidi kinnistule ehitamine kahjustab rahvuspargi toimimist, tulnuks konkreetselt välja tuua, kuidas ja millisel määral. Puuduvad kaalutlused, kas Kaidi kinnistule ehitamine võiks aidata hoopis kaasa väikesaare inimasustuse kui pärandkultuuri kaitsele (vrd naaberkinnistu kohta tehtud Tallinna Ringkonnakohtu otsus nr 3-15-3148). Kaalutlused ei saa olla abstraktsed. Keskkonnaamet on omistanud ebaproportsionaalselt suure kaalu enda tellitud 2017. a uuringule, jättes kõrvale kõik muud kaalutlused, sh Keskkonnaameti enda poolt varem kooskõlastatud õigusaktid. 2017. a uuring ei ole uus asjaolu ega õigusakt, vaid üks võimalik tõendi allikas. Keskkonnaameti otsuses puuduvad kaalutlused kaebaja õiguspärase ootusega arvestamise kohta ja halduskohus ei tohtinud hakata neid ise välja mõtlema. Haldusasjas nr 3-18-1209 toimub analoogne kohtuvaidlus, kus kinnistuomanik vaidlustab Keskkonnaameti keeldumist nõusoleku andmisest projekteerimistingimuste väljastamiseks Kaidi kinnistu naaberkinnistuks oleva Sassi kinnistu suhtes. Tallinna Ringkonnakohus tegi selles asjas 28.03.2019 otsuse, milles leidis, et Keskkonnaamet ei ole projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumisel võtnud piisavalt arvesse varem antud erinevaid haldusakte ja kinnistuomaniku õiguspärast ootust kinnistule hoonete rajamiseks.
10.Keskkonnaamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega. Kaebaja tõi haldusasja nr 3-15-3148 menetlemise käigus esile uusi asjaolusid, millega Keskkonnaamet ei saanud Sassi kinnistu projekteerimistingimustele kooskõlastuse andmisel arvestada. Seetõttu ei esitanud Keskkonnaamet ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebust, vaid tegi Sassi kinnistu projekteerimistingimuste lubatavuse kohta uue otsuse. Sassi ja Kaidi kinnistu erinevad oma olemuselt ja paiknemiselt Vilsandi saare asustusmustris. Sassi kinnistu kohta tehtud kohtuotsused ei ole Keskkonnaametile siduvad. Iga kaalutlusotsus on individuaalne. Keskkonnaamet arvestas kaebaja õiguspärase ootusega (2004. aasta Vilsandi Rahvuspargi administratsiooni nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks; projekteerimistingimuste väljastamine Kaidi kinnistule 2004. a-l; Kihelkonna valla üldplaneeringus märgitud kinnistu sihtotstarve), kuid selgitas, et ca 14 aastaga on asjaolud muutunud ning seda ajavahemikku arvestades ei saa enam rääkida kaebaja ootusest, et projekteerimistingimused tuleb igal juhul väljastada (vrd planeerimisseaduse § 140, mille 7(12)
3-18-1610 kohaselt võib detailplaneeringu tunnistada kehtetuks, kui seda ei ole asutud ellu viima viie aasta jooksul, arvates selle kehtestamisest). Vahepeal on jõustunud ka LKS, mis laiendas Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärke. Kaidi kinnistu on elamumaa sihtotstarbega, kuid kaitse-eeskiri ei tee tulenevalt maa sihtotstarbest ehitamisel erisusi. Seega pidi Keskkonnaamet eeskätt hindama, kas Kaidi kinnistu hoonestamine võib kahjustada Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärke või rahvuspargi seisundit. Keskkonnaamet on selgitanud Vilsandi rahvuspargi ja Vilsandi saare kultuuripärandi olemust ning analüüsinud Kaidi kinnistut kui ühte osa kultuuripärandina kaitstavast pärandmaastikust. Otsuses on piisavalt selgitatud, kuidas Kaidi kinnistu hoonestamine muudaks piirkonnale omast asustusstruktuuri. Kinnistule ehitamisel tekiks Vilsandil sisuliselt uus asustusmuster (kompaktne asustus), mis on vastuolus rahvuspargi kaitse-eesmärgiga (säilitada saare ajalooline asustusstruktuur). Seetõttu ei kaalu kaebaja erahuvi üles avalikku huvi kaitsta ja säilitada Vilsandi saarele iseloomulikku pärandmaastikku. Halduskohus on lähtunud Keskkonnaameti otsuses toodud põhjendustest ega ole ise kaalumist teostanud. Tallinna Ringkonnakohus on 28.03.2019 otsuses haldusasjas nr 3-18-1209 jätnud muutunud asjaoluna arvestamata näiteks 01.06.2018 Eesti liitumise Euroopa maastikukonventsiooniga. Samuti omab Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkide avamisel ja selgitamisel suurt tähtsust 19.01.2017 valminud Vilsandi rahvuspargi alusuuring. Tallinna Ringkonnakohus on 28.03.2019 otsuses mõistnud üldplaneeringu seletuskirjas esitatut ebaõigesti. Selle p 10.1 kohaselt võib Vilsandi piiranguvööndis ehitisi püstitada algsetel taluõuedel (ajaloolised talukohad) või hilisemalt moodustatud kinnistutel, millel on olemasolev hoonestusala (kinnistul on hooned). Kaidi kinnistu ei ole algse taluõue ala ja sellel puudub ka hiljem rajatud hoonestus. Seega välistab üldplaneeringu sõnastus Kaidi kinnistu hoonestamise, kuid lubab kaaluda täiendavate hoonete rajamist hoonestatud Pidaja II ehk Joosepi kinnistul. Üldplaneeringu sõnastus ei loo kaitsealal paiknevate hoonestamata kinnistute osas õigustatud ootust, et üldplaneeringu kohaselt võiks kinnistu igal juhul hoonestada.
11.Saaremaa vald palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata, sest Keskkonnaameti otsus oli Saaremaa valla jaoks siduv.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Keskkonnaameti 16.07.2018 otsus nr 7-9/18/9267-4 Kaidi kinnistule elamu ja abihoonete ehitamiseks projekteerimistingimuste väljastamisele nõusoleku andmata jätmise kohta on oma õiguslikult olemuselt menetlustoiming, mille sisulise õigsuse hindamisel tuleb lähtuda haldusaktiga sarnastest õiguspärasuse eeldustest, sh proportsionaalsus ja kaalutlusvigade puudumine (Riigikohtu 24.04.2014 otsus nr 3-3-1-15-14, p-d 14 ja 19). Kohus saab sekkuda haldusorgani kaalutlusruumi üksnes juhul, kui tehtud on kaalutlusviga, sh kui haldusorgan on jätnud olulisi asjaolusid arvesse võtmata, võtnud arvesse lubamatuid asjaolusid või väärtustanud asjakohaseid huve meelevaldselt. Kohus ei teosta haldustegevuse õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani asemel (Riigikohtu 30.05.2019 otsus nr 3-17-563, p 12). Kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse ka siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses. Diskretsiooniveaga on tegemist iseäranis juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta (Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 40). Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg 2 kohaselt tuleb haldusorganil teostada kaalutlusõigust kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.
8(12)
3-18-1610
13.Kaidi kinnistu paikneb Vilsandi rahvuspargi alal Vilsandi piiranguvööndis (Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja p 36 alap 1). LKS § 26 lg 1 järgi on rahvuspark kaitseala looduse, maastike, kultuuripärandi ning tasakaalustatud keskkonnakasutuse säilitamiseks, kaitsmiseks, taastamiseks, uurimiseks ja tutvustamiseks. LKS § 26 lg 2 p 4 kohaselt on Vilsandi rahvuspargi eesmärgiks Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitse. Tulenevalt LKS § 14 lg-st 1 võib kaitsealal anda projekteerimistingimusi vaid kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekul. LKS § 14 lg 2 sätestab, et kaitstava loodusobjekti valitseja ei kooskõlasta LKS § 14 lg-s 1 nimetatud tegevust, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Nõue, et rahvuspargis projekteerimistingimuste väljastamiseks on vajalik rahvuspargi valitseja nõusolek, tuleneb ka Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja p-st 15.
14.Keskkonnaamet on tuginenud Kaidi kinnistut puudutava Vilsandi rahvuspargi kaitsmist vajava kultuuripärandi sisustamisel ennekõike Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskavale 2012‒20161 ning OÜ Artes Terrae poolt 2017. aastal koostatud Vilsandi rahvuspargi ehituspärandi, asustusstruktuuri ja maastike kultuuriväärtuste alusuuringule2. Keskkonnaamet on toonud nende dokumentide pinnalt välja, et Vilsandi rahvuspargis on kaitstavaks kultuuripärandi osaks ajalooline asustusstruktuur, mis väljendus selles, et saare keskel kulgevast Keskteest põhjas paiknesid tiheda asustusega ridaküladena paiknenud talude eluhooned ja õued ning Keskteest lõunas on talusid rajatud üherealisena 2,5 m kõrgusjoone lähedusse hajusalt ja üksteisest vähemalt 150 m kaugusele (Keskkonnaameti 16.07.2018 otsuse lk 6). Seega paiknes Vilsandi saare Keskteest lõunas avatud maastik talude põldude ja rohumaadega. Nii kaitsekorralduskavast kui ka alusuuringust tulenevalt peaks uute elamute ehitamine toimuma põhimõttel, et need rajatakse esmajärjekorras vanadele talukohtadele (kaitsekorralduskava lk 130, alusuuringu lk 37). Alusuuringust ilmneb, et kaitsmist vajava asustusstruktuuri kindlaks tegemisel on arvesse võetud enne 1944. a pärit kaarte ja andmeid, sest selleks ajaks oli Vilsandi saare asustus saavutanud maksimaalse tiheduse ning see periood kirjeldab kõige paremini saare välja kujunenud asustusmustrit. Kuna alusuuring on läbi viidud valdkonna asjatundjate poolt teaduslikku metoodikat kasutades, puudub ringkonnakohtul alus pidada selles kajastatust lähtumist asjakohatuks või ebaõigeks. Puudub vaidlus, et kaebajale kuuluv Kaidi kinnistu paikneb ajaloolise talu heina- ja karjamaadel, kuhu ehitamist soovitatakse alusuuringus vältida (alusuuringu lk-d 108, 96); puuduvad andmed, et tegemist oleks vana talukohaga; ning kinnistu naaberkinnistule (Joosepi ehk Pidaja II) on juba rajatud elamu, mille arvestuslik kaugus Kaidi kinnistule kavandatavast elamust oleks ca 150 m.
15.Hoolimata sellest, et eeltoodud asjaolude näol on tegemist oluliste asjaoludega, mida Keskkonnaametil tuli vaidlustatud otsuse tegemisel arvesse võtta, esineb Kaidi kinnistule ehitamisega seonduvalt veel asjaolusid, mida Keskkonnaametil tuli kaaluda. Keskkonnaamet on kohtuvaidluses seisukohal, et neid asjaolusid – ennekõike Kaidi kinnistule 2004. a-l projekteerimistingimuste väljastamisest, elamumaa sihtotstarbest ja üldplaneeringust nähtuv väikeelamumaa maakasutusest tulenev õigustatud ootus kinnistule hoonestuse rajamiseks, täiendavalt ka väikesaare püsiasustuse tagamise eesmärk – on vaidlustatud otsuses kaalutud ning kõiki neid arvestades kaalub avalik huvi kultuuripärandi säilitamiseks kaebaja erahuvid üle. Kohtu hinnangul ei nähtu aga vaidlustatud otsusest veenvalt, et kõiki neid asjaolusid oleks kaalumisel tegelikult arvestatud.
16.Keskkonnaameti seisukohtadest saab järeldada, et tema hinnangul ei ole kaebajale Kaidi kinnistule varem väljastatud projekteerimistingimustest, maa elamumaa sihtotstarbest ja
3-18-1610 üldplaneeringust tekkinud õiguspärast ootust Kaidi kinnistu hoonestamiseks. Kui projekteerimistingimuste väljastamise ja maa sihtotstarbega seonduvat on Keskkonnaamet käsitlenud ka vaidlustatud otsuse põhjendavas osas (otsuse lk-d 9‒10), siis kehtivas Kihelkonna valla üldplaneeringus sätestatu kaalumist teiste asjas tähtsust omavate asjaoludega otsuse põhjendustest ei nähtu. Keskkonnaamet on käsitlenud üldplaneeringut üksnes otsuse asjaoludes (otsuse lk 2), märkides sealjuures, et Keskkonnaamet ei ole selle kooskõlastamisel hinnanud Kaidi kinnistu hoonestamise võimalikkust ega andnud nõusolekut selle hoonestamiseks. Samuti on Keskkonnaamet viidanud üldplaneeringu seletuskirja p-s 10.1 sätestatud põhimõttele väärtuslike maastike (milleks on üldplaneeringu järgi ka Vilsandi saar) hoonestamisel, esitamata üldplaneeringus sätestatu kohta mingeid täiendavaid seletusi. Kohtumenetluses on Keskkonnaamet seisukohal, et üldplaneeringu maakasutuse kaardile kantud olemasoleva väikeelamumaa maakasutusest ei saa järeldada, et üldplaneeringu järgi on lubatud Kaidi kinnistut hoonestada, sest selle seletuskirja järgi on see keelatud.
17.Ringkonnakohus ei nõustu Keskkonnaametiga, et kaebajal ei saanud 2016. a-l Kaidi kinnistut omandades tekkida üldplaneeringust õigustatud ootust, et tal on võimalik see kinnistu hoonestada. Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 määruses nr 83, millega kinnitati Kihelkonna valla üldplaneering, on öeldud järgmist: „Läbi kaalutlemise, motiveerimise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise on jõutud valda edendavate ning olemasolevaid keskkonnaväärtusi kõige enam arvestavate ja edasiarendavate lahendusteni. Kihelkonna valla üldplaneeringut koostades on lähtutud põhimõttest, et valla üldplaneeringu kõige olulisem eesmärk ja ruumilise arengu tingimus on tagada valla keskkonnaväärtuste hoidmine ja tasakaalustatud edasiarendamine valla üldise arengu huvides neid väärtusi kahjustamata.“ Samas määruses on märgitud, et Keskkonnaministeerium esitas üldplaneeringu kooskõlastamisel soovitused ja ettepanekud üldplaneeringu korrigeerimiseks, viitamata ühelegi vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga. Üldplaneeringu seletuskirja kohaselt annab planeeringulahenduse väljatöötamisel arvesse võetud keskkonnakaalutlusest ülevaate „Kihelkonna valla üldplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne“4 (KSH aruanne) ning planeeringulahenduse väljatöötamisel on arvesse võetud valla arengukavas (2007‒2013) sätestatud arengueesmärke, nende seas puhta looduskeskkonna, pärandmaastike, põlistalude, olemasolevate põllumajandusstruktuuride ja Vilsandi saare püsiasustuse säilitamist ja Vilsandi saare arengusuutlikkuse toetamist (seletuskirja lk-d 5 ja 11).
18.Kihelkonna valla üldplaneeringu KSH aruandest nähtub, et üldplaneeringu koostamisel on üheks aluseks olnud asustust ja maakasutust suunavaid keskkonnatingimusi käsitlev teemaplaneering, milles on nähtud ühe suurema ohuna kultuuripärandile elamumaade juhuslikku arendamist ning seatud väärtuslikele maastikule maakasutustingimuseks, et „kompaktse hoonestusega alade asukohavalik toimub ainult üldplaneeringu alusel“ (KSH aruande lk 39). Veel selgub KSH aruandest, et kohalikele elanikele olulised kultuuri- ja maastikuväärtused selgitati välja üldplaneeringu koostamisel rühmatööde käigus (lk 39) ning aruande lk-l 40 tehakse kokkuvõtlik järeldus, et üldplaneeringu ettepanek on valla maastikke ja kultuuripärandit väärtustav. Üldplaneeringu kehtestamise ajal 2010. a-l sätestas LKS § 26 lg 2 p 4 Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgina muu hulgas kultuuripärandi kaitse ning 01.06.1996 jõustunud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja ei ole pärast seda muudetud. Eeltoodust saab järeldada, et juba üldplaneeringu kehtestamisel arvestati muu hulgas Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi kaitses seisnevat kaitse-eesmärki.
19.Üldplaneeringu seletuskirja kohaselt on Vilsandi rahvuspark määratletud väärtusliku maastikuna (seletuskirja p 10, lk 49). Seletuskirja p-s 10.1 on märgitud, et kultuurilis-, ajaloolise, esteetilise, loodusliku, identiteedi- ja puhkeväärtusega Vilsandi rahvuspargi alal tuleb arendustegevusel arvestada rahvuspargi kaitse-eesmärkidega vastavalt kaitse-eeskirjale ning Kiirassaare, Kõruse, Rootsiküla, Sarapiku ja Vilsandi piiranguvööndites võib kaitseala tarbeks mittevajalikke ehitisi püstitada üksnes kinnistu olemasoleval hoonestusalal ja algsetel taluõuedel (lk 51). Ringkonnakohus on eeltoodut tõlgendanud 28.03.2019 otsuses nr 3-18-1209 (p 18). Ringkonnakohus jääb nende seisukohtade juurde, leides jätkuvalt, et selle üldplaneeringu seletuskirjas toodud lausega on silmas peetud olukordi, kus hoonestust kavandatakse väljapoole olemasolevat väikeelamumaad, kuna väikeelamumaa sihtotstarbega kinnistute, millel hooneid ei paikne, kasutamise otstarvet ei ole üldplaneeringuga soovitud muuta. Nõustuda ei saa Keskkonnaameti tõlgendusega, et üldplaneeringu seletuskirjas toodud mõistet „olemasolev hoonestusala“ tuleb mõista selliselt, et sellega on silmas peetud üksnes hoonestatud kinnistuid. Ka üldplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud planeerimisseaduse (27.02.2010 kuni 30.05.2010 kehtinud redaktsioon) § 9 lg 2 p 3 määratles krundi hoonestusala kui krundi osa, kuhu võib rajada ehitusõigusega lubatud hooneid. Kuigi planeerimisseaduses on hoonestusala mõiste esitatud detailplaneeringuga kindlaks määratavate aspektide seas, saab detailplaneeringu kohustuseta ala puhul (milleks Kihelkonna valla üldplaneeringu järgi on ka Kaidi kinnistu) pidada olemasolevaks hoonestusalaks ka ala, millele on väljastatud projekteerimistingimused ja kuhu on projekteerimistingimuste alusel lubatud rajada hooneid. Arvestades, et Kaidi kinnistule oli 2004. a-l väljastatud projekteerimistingimused (tl 10‒11) ning üldplaneeringu lisaks oleva maakasustuse kaardi5 järgi oli Kaidi kinnistu maakasutuseks „olemasolev väikeelamumaa“, tuleb asuda seisukohale, et üldplaneeringust sai kaebajale tuleneda õigustatud ootus, et tema omandatud kinnistu hoonestamine on lubatud. Õiguspärane ootus ei laiene kõigile võimalikele õiguspositsioonidele, vaid “kaitseb isiku õiguspärast ootust ja usaldust, et isikult ei võeta ära riigi poolt antud õigusi, mida isik on asunud realiseerima” (Riigikohtu 21.02.2002 otsus nr 3-3-1-6-02, p 18).
20.Kuigi pärast üldplaneeringu kehtestamist 2010. a-l on vastu võetud Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava ja koostatud Vilsandi rahvuspargi alusuuring, ei saa neid uusi uuringuid pidada ilma kahtlusteta olulisemateks kui eespool käsitletud üldplaneeringus esitatud järeldused. Kõnealune üldplaneering kehtis nii kaebaja poolt Kaidi kinnistu omandamise kui ka vaidlustatud otsuse tegemise ajal ning kuna kaebaja sai enda õiguste teostamisel tugineda kehtivale üldplaneeringule, pidi Keskkonnaamet üldplaneeringus sätestatut ka kaaluma. Keskkonnaameti poolt üldplaneeringus sätestatule kaalu andmata jätmist ning kaebajale sellest tuleneva õigustatud ootuse kaalumata jätmist saab pidada kaalutlusotsuse tegemisel esinenud ilmselgeks kaalumisveaks.
21.Ringkonnakohus ei nõustu Keskkonnaametiga, et Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmise välistab Eesti liitumine Euroopa maastikukonventsiooniga. Selle Eesti suhtes 01.06.2018 jõustunud konventsiooni kohaselt peab Eesti küll edendama maastike väärtusi ja kaitset (nt konventsiooni art 6.B.c), kuid rakendama konventsiooni ka oma võimujaotuse, konstitutsiooniliste põhimõtete ja haldusmeetmete kohaselt, pidades silmas subsidiaarsuse printsiipi ning võttes arvesse Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat (konventsiooni art 4). Seega ei takistanud Eesti liitumine maastikukonventsiooniga õiguspärase kaalutlusotsuse tulemusel ka Kaidi kinnistule projekteerimistingimuste väljastamisega nõustumist.
http://www.saaremaavald.ee/kihelkonna-piirkond, nimega Maakasutus_leht 1
11(12)
3-18-1610
22.Eelnevat arvestades leiab ringkonnakohus, et Keskkonnaamet ei ole kaalutlusotsuse tegemisel andnud piisavat kaalu kaebajale üldplaneeringust võrsuvale õigustatud ootusele. Kohtul puudub veendumus, et kaebaja õigustatud ootusele piisava kaalu andmisel ning selle sisulisel kaalumisel Suur-Vilsandi kultuuripärandi kaitse vajadusega ei oleks Keskkonnaamet jõudnud teistsugusele järeldusele. Kuna Saaremaa vald on projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumisel tuginenud Keskkonnaameti nõusoleku andmisest keeldumisele, ei saa õiguspäraseks pidada ka Saaremaa Vallavalitsuse 23.07.2018 otsust.
23.Ringkonnakohus rahuldab HKMS § 200 p 3 alusel apellatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Halduskohtu 04.12.2018 otsuse. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega tuvastab Keskkonnaameti 16.07.2018 otsuse nr 7-9/18/9267-4 õigusvastasuse ning kohustab Keskkonnaametit otsustama uuesti nõusoleku andmine projekteerimistingimuste väljastamiseks. Ringkonnakohus ei leia, et Keskkonnaameti kaalutlusruum oleks asjaolusid arvestades sedavõrd ahenenud, et see õigustaks Keskkonnaameti kohustamist konkreetse sisuga toimingu tegemiseks. Samuti tühistab kohus Saaremaa Vallavalitsuse 23.07.2018 otsuse nr 52/2678-6 ning kohustab Saaremaa valda vaatama kaebaja taotlus projekteerimistingimuste väljastamiseks uuesti läbi.
24.Kaebaja ei ole kohtumenetluses esitanud menetluskulude nimekirju ja kuludokumente. Seetõttu jäävad kõik muud võimalikud menetluskulud peale riigilõivu kaebaja enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Saaremaa vallalt ja Keskkonnaametilt tuleb mõista HKMS § 108 lg 1 alusel kaebaja kasuks solidaarselt välja esimese astme kohtumenetluses ja apellatsioonimenetluses tasutud riigilõiv kokku 30 eurot (HKMS § 108 lg 1). Saaremaa valla ja Keskkonnaameti menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.