Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
13.02.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-17-1134
Haldusasi
XX kaebus Terviseameti 23.03.2017 vastuse nr 1.38/3588-9 õigusvastasuse tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks ning Terviseameti kohustamiseks XX 07.11.2016 avaldust uuesti lahendama
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja vandeadvokaat Eva Mägi Vastustaja – Terviseamet, esindaja Tõnu Kaur Kolmandad isikud – YY ja OÜ Kliinik32, esindajad vandeadvokaat Tarvo Lindma ja advokaat Asso Prii
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16.11.2017 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 22.01.2019
RESOLUTSIOON
Rahuldada XX apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 16.11.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-1134. Teha uus otsus, millega rahuldada XX kaebus ja tühistada Terviseameti 23.03.2017 vastus nr 1.38/3588-9 ning kohustada Terviseametit XX 07.11.2016 avaldust uuesti lahendama.
3.Mõista Terviseametilt XX esimese ja teise astme menetluskulude katteks välja 5358 eurot. Terviseameti, YY ja OÜ Kliinik32 menetluskulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.03.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-17-1134 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX-le osutati aastatel 2012‒2013 hambaraviteenust OÜ-s Kliinik32 ning üheks tema raviarstiks oli YY.
2.XX esitas tervishoiuteenuse kvaliteedi ekspertkomisjonile (TKE) avalduse, milles palus anda hinnang OÜ Kliinik32 hambaarsti YY osutatud hambaravi kvaliteedile. TKE vaatas avalduse läbi 17.04.2014 istungil (protokoll tl 114) ning leidis, et OÜ-s Kliinik32 XX-le koostatud raviplaan ja selle täitmine oli adekvaatne ning vastas heale meditsiinitavale ja ravijuhistele. XX esitas 11.05.2014 Terviseametile avalduse (tl 127‒132), milles palus muu hulgas välja selgitada, kas YY ja OÜ Kliinik32 käitumine on olnud kooskõlas seadustega. Terviseamet selgitas 12.06.2014 vastuses (tl 134), et Terviseameti järelevalveosakonna ülesandeks on teostada järelevalvet tervishoiuteenuse osutajate tegevuse üle selles osas, mida reguleerib tervishoiuteenuste korraldamise seadus (TTKS) ja selle alusel vastu võetud määrused, ning tervishoiuteenuse sisulisele kvaliteedile hinnangu andmiseks pöördutakse TKE poole. TKE on 17.04.2014 OÜ-s Kliinik32 XX-le osutatud tervishoiuteenuse osutamise kohta hinnangu andnud ega ole kontrolli tulemusel Terviseametile ettepanekuid esitanud. XX esitas TKE-le 2016. a-l uue avalduse OÜ-s Kliinik32 ja YY poolt osutatud tervishoiuteenusele hinnangu andmiseks. TKE vaatas avalduse läbi 14.07.2016 istungil (protokoll tl 115‒116) ning jäi seisukohale, et OÜ-s Kliinik32 XX-le osutatud tervishoiuteenus vastas kaasaja hambaarstiteaduse põhimõtetele, üldisele tasemele ja ravijuhistele ning on osutatud tervishoiuteenuse osutajalt tavaliselt oodatava hoolega. XX esitas 08.09.2016 Harju Maakohtule hagi OÜ Kliinik32 vastu kahju hüvitamise nõudes (tsiviilasi nr 2-16-13551).
3.XX esitas 07.11.2016 Terviseametile avalduse (tl 8‒12), milles palus alustada järelevalvemenetlust OÜ Kliinik32 ja YY suhtes ning keelata kliinikul majandustegevus ja YYl hambaarstina tegutsemise jätkamine. Avalduse kohaselt tekitasid YY ja teised OÜ Kliinik32 arstid XX-le jaanuarist 2012 kuni juulini 2013 hambaraviteenuse osutamisega raske tervisekahjustuse. Avaldusele olid lisatud hambaarstide HM ja MM hinnangud XX-le OÜ-s Kliinik32 osutatud hambaraviteenuse kohta (tl 13‒19, 21‒35). XX selgitas 19.01.2017 avalduses (tl 87) täiendavalt, et 2013. a-l vormistatud hambaravikaardil puudub mitme visiidi kohta märge, et patsient oleks viibinud kliinikus vastuvõtul.
4.Terviseamet alustas järelevalvemenetlust ja võttis 20.03.2017 YY-lt seletused (tl 112‒113).
5.Terviseamet lõpetas 23.03.2017 vastusega nr 1.3-8/3588-9 (tl 89‒90) YY suhtes alustatud riikliku järelevalve menetluse ja XX avalduste käsitlemise. Vastuse kohaselt kuulas Terviseamet ära YY seletused, uuris OÜ-s Kliinik32 kasutusel olevas programmis Dentas XXle osutatud tervishoiuteenuste dokumenteerimist ja temale välja kirjutatud retseptide andmeid ning võttis arvesse muid XX esitatud dokumente. Terviseamet ei tuvastanud YY tegevuses vigu tervishoiuteenuste dokumenteerimisel ja retseptide väljakirjutamisel.
2(12)
3-17-1134
6.XX esitas vaide, mille Terviseamet tagastas 27.04.2017 kirjaga nr 1.3-8/3588-12 (tl 92) haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 alusel, leides, et Terviseamet ei ole andnud XX suhtes haldusakti ega ole läbi viinud mingeid toiminguid.
7.XX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse (tl 3‒7), paludes tuvastada Terviseameti 23.03.2017 teatest tuleneva toimingu õigusvastasus, mille kohaselt ei alustatud järelevalvemenetlust OÜ Kliinik32 üle ning lõpetati YY suhtes alustatud järelevalvemenetlus; kohustada Terviseametit teostama OÜ Kliinik32 ja YY üle järelevalvet ja viima läbi uus järelevalvemenetlus ravi dokumenteerimiskohustuse ja ravimite väljakirjutamise korra täitmise kontrollimiseks; kohustada Terviseametit jälgima 15.10.2013 õiguskantsleri soovituses esile toodud põhimõtteid ja kaasama järelevalvemenetlusse pädevad ja erapooletud asjatundjad (sh hambaarst) ning lähtuma menetluses asjassepuutuvatest õigusaktidest; alternatiivselt tühistada Terviseameti 23.03.2017 teade. Terviseameti toiming, alternatiivselt haldusakt, on formaalselt ja sisuliselt õigusvastane. Terviseamet ei ole kontrollinud OÜ Kliinik32 ja YY poolt dokumenteerimiskohustuse ja ravimite väljakirjutamise nõuete rikkumist. Terviseameti tegevus ei ole kooskõlas sotsiaalministri 18.09.2008 määrusega nr 56 „Tervishoiuteenuse osutamise dokumenteerimise ning nende dokumentide säilitamise tingimused ja kord“ (määrus nr 56) ja sotsiaalministri 18.02.2005 määrusega nr 30 „Ravimite väljakirjutamise ja apteekidest väljastamise tingimused ja kord“ (määrus nr 30). Terviseamet ei ole vastust arusaadavalt põhjendanud. Vastuses sisalduvad asjasse mittepuutuvad viited YY suhtes läbiviidavale kriminaalmenetlusele, Eesti Kohtuekspertiisi Instituudi (EKEI) ekspertiisile, TKE otsusele ning YY ja tema esindaja seletustele. Tähelepanuta on jäetud hambaarstide MM ja HM eksperthinnangud. Terviseamet ei kogunud ise täiendavaid tõendeid ega kaasanud eksperte. Järelevalve viis läbi Terviseameti töötaja EP, kes omab kõrgharidust õigusteaduses, mitte arstiteaduses. Terviseameti õigusvastase tegevuse tulemusena saavad kahjustatud kaebaja õigused kaebaja ja OÜ Kliinik32 vahelises tsiviilkohtuvaidluses. Tsiviilkohtumenetluses ei ole võimalik läbi viia täiendavat uurimist, sest õigusaktidest tulenevalt on pandud vastav kohustus ja pädevus riikliku järelevalvemenetluse läbiviijale.
8.Terviseamet palus jätta kaebus rahuldamata. Terviseamet uuris järelevalvemenetluse käigus YY poolt aastatel 2012‒2013 osutatud tervishoiuteenuse osutamise asjaolusid. Järelevalvemenetluse käigus ei tuvastatud vigu OÜ Kliinik32 ja YY tegevuses hambaraviteenuse dokumenteerimisel ega retseptide väljakirjutamisel. Vaidlusi ravikvaliteedi ja ravivigade üle ei lahendata Terviseametis, vaid maakohtus. Terviseamet kasutas seisukoha kujundamisel TKE arvamusi ja hinnanguid. Seega on eksperdid oma hinnangu andnud ning nende arvamuse kohaselt ei ole tegu ravivigade ega dokumenteerimisel tehtud vigadega. Dokumenteerimise ja retseptide väljakirjutamise osas on sama leidnud Terviseamet. Möödunud aja tõttu ei ole võimalik teha kindlaks aastatel 2012 ja 2013 tegelikult toimunud ja ära jäänud külastusi, küll on visiidid ja kirjeldused kirjas ravikaardil. Terviseamet ei ole olnud tegevusetu ega rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi.
9.Tallinna Halduskohus jättis 16.11.2017 otsusega kaebuse rahuldamata. Terviseameti 23.03.2017 teade on toiming. Asjakohane nõue on kohustamisnõue, mis hõlmab endas toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõuet. Tuvastamisnõuet ei ole võimalik menetleda üksnes selleks, et välistada tõendit tsiviilkohtumenetluses. Terviseamet saab riikliku järelevalve korras hinnata üksnes seda, kas tervishoiuteenuse osutaja järgib tervishoiuteenuse kvaliteedi tagamiseks ettenähtud nõudeid (TTKS eelnõu (447 SE) seletuskiri; Tallinna Ringkonnakohtu 25.11.2011 otsus nr 3-11-263, p 13). Terviseameti pädevuses ei ole anda hinnangut tervishoiuteenuse sisulisele kvaliteedile. TKE on hinnanud kaebajale OÜ-d Kliinik32 osutatud
3(12)
3-17-1134 tervishoiuteenuse kvaliteeti kahel korral. Terviseamet on arvestanud TKE järeldustega juhtumi kohta ning puudus vajadus täiendavate ekspertide kaasamiseks. Terviseamet on kontrollinud määrustega nr 56 ja 30 kehtestatud nõuete täitmist. Terviseamet on dokumenteerimiskohustuse järgimise hindamiseks kuulanud ära YY seletused, uurinud OÜs Kliinik32 kasutusel olevas programmis Dentas kaebajale osutatud tervishoiuteenuste dokumenteerimist ja kaebajale välja kirjutatud retseptide andmeid ning võtnud arvesse muid kaebaja esitatud ja Terviseameti nõutud dokumente. Kaebaja ei ole kohtule esitatud kuupäevadel toimunud visiitide (13.05.2013, 23.05.2013, 29.05.2013, 07.06.2013, 11.06.2013) osas Terviseametile kaebust esitanud, mistõttu ei saanud Terviseamet selle kohta seisukohta kujundada. Terviseametile esitatud avalduse kohaselt esinesid puudused 20.02.2013, 22.02.2013, 21.03.2013, 03.05.2013 ja 06.05.2013 visiitide dokumenteerimisel. YY selgitustest ja kohtule esitatud hambaravisüsteemi Dentas logiraamatust nähtub, et 20.02.2013, 22.02.2013 ja 21.03.2013 olid ajad broneeritud, kuid visiite ei toimunud (20.02.2013 ja 22.02.2013 kohta puuduvad logiraamatus märked broneeringu põhjuste kohta ning 21.03.2013 kohta logiraamatus märked puuduvad); 03.05.2013 toimus konsultatsioon, kuid hambaraviteenust ei osutatud (logiraamatus põhjuste kohta tehtud märge „kontroll“) ning 06.05.2013 üritati aega kokku leppida, kuid visiiti ei toimunud (logiraamatus kanded puuduvad). Kohtule esitatud tõendist ei nähtu seega, et YY oleks määrusest nr 56 tulenevate nõuete järgimise vastu eksinud. Ka ravikaartide täitmise kohta on kaebaja esitanud Terviseametile ja kohtule erinevaid väited – Terviseametile esitatud avalduses on toodud etteheited 02.01.2013‒25.02.2013, 13.05.2013 ja 23.05.2013 teostatud protseduuride ja visiitide dokumenteerimata jätmise kohta, kaebuses aga viidatud puudustele 03.10.2012, 24.04.2013 ja 25.02.2013 ravikaardi kannetes. Terviseamet leidis, et avaldusele lisatud eksperthinnangud, kus on puudustele viidatud, ei ole koostatud erapooletult, ning pidas seisukoha kujundamisel kaalukamaks teisi haldusmenetluses kogutud tõendeid. Seda ei saa Terviseametile ette heita. Terviseamet on kontrollinud ravimite väljakirjutamise nõuete täitmist digitaalselt. Samuti on arvesse võetud TKE seisukohti, mille kohaselt ei teinud YY dokumenteerimisel vigu. On ilmne, et üheks YY suhtes järelevalvemenetluse lõpetamise põhjuseks on asjaolu, et YY suhtes läbi viidud kriminaalmenetluse käigus ja EKEI ekspertiisi tulemusel ei tuvastatud tema tegevuses ravivigu või muid rikkumisi. Eelnevast tulenevalt puudub alus YY suhtes järelevalvemenetluse tulemusena korrakaitseseaduse (KorS) §-s 28 sätestatud ettekirjutuse tegemiseks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
10.XX palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Halduskohus ei ole otsust olulises ulatuses põhjendanud ega kontrollinud kaalutlusreeglite järgimist Terviseameti poolt. Kohus on rikkunud uurimispõhimõtet, vaadanud asja ebaõigesti läbi kirjalikus menetluses ning jätnud põhjendamatult tähelepanuta kaebaja esitatud eksperthinnangud. Arvesse ei ole võetud, et kaebaja pöördus põhjaliku kaebusega Terviseameti poole juba 2014. a mais, kuid Terviseamet jättis siis 12.06.2014 kirjaga järelevalvemenetluse algatamata. 2017. a-l on aga samadel asjaoludel järelevalvemenetlust alustatud. Kaebaja tuvastamiskaebuse ainuke eesmärk ei ole tõendi välistamine teises menetluses. Riikliku järelevalve teostaja ei saa loobuda järelevalve tegemisest põhjusel, et isik saaks oma õigusi kaitsta mõnes muus menetluses, nt tsiviilkohtumenetluses. Samuti ei saanud Terviseamet jätta kaasamata eksperte, viidates TKE hinnangutele. TKE ei ole hinnanud ravi dokumenteerimist, vaid üksnes ravi- ja diagnoosivigade toimepanemist. TKE hinnangud on ebausaldusväärsed ning need tuleks jätta tähelepanuta. TKE tegevuses esineb süstemaatilisi puudusi, millele on osutanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (04.04.2016 otsus asjas nr 3853/14, A.V. vs Eesti).
4(12)
3-17-1134 Terviseamet ei täida talle seadusega pandud kohustusi ning on kaebajale kinnitanud, et ametil puudub võimalus vajalike ekspertide kaasamiseks. Järelevalvemenetluse viis läbi juristi haridusega EP, kellel puudub ilmselgelt igasugune ülevaade hambaravi erinevate protseduuride olemusest ja sisust, seal kehtivatest ravijuhistest, dokumenteerimisjuhistest jne. Vastustaja on jätnud täielikult tähelepanuta MM ja HM eksperthinnangud ning lugenud need erapoolikuks lähtuvalt YY esindaja paljasõnalistest seletustest. Terviseameti 23.03.2017 teatest ei nähtu, et hambaravi spetsialist oleks reaalselt kontrollinud määrustes nr 56 ja 30 sätestatud nõuete täidetust (ravikaardiga võrdlemise teel). On ilmselge, et kaebaja ravikaarti ei ole täidetud kooskõlas määrustes sätestatud nõuetega. Näiteks puudub OÜ Kliinik32 koostatud ravikaardil suu- ja hammaskonna anamnees, suuõõne seisund (staatus või algstaatus, määruse nr 56 § 83) ning tegemist on määruse ulatusliku rikkumisega. Reaalselt ei ole kontrollitud ka ravikaarti kantud konkreetsete visiitide andmete vastavust määruste nõuetele. YY on andnud Terviseametile ebaõigeid seletusi ning see on tuvastatav kohtule esitatud logiraamatu väljavõtte, patsiendile esitatud arve ning patsiendi ja arsti vahelise e-kirjavahetuse alusel. Toimunud visiidid on jäetud korduvalt sisse kandmata. Nii Terviseamet kui ka halduskohus on jätnud tõendid korrektselt hindamata ja lähtunud YY seletustest. Sisuliselt ei ole kontrollitud ka ravimite väljakirjutamise nõuete täidetust. Ravikaardis puuduvad ravimite määramist selgitavad ja täpsustavad kirjed. Enamust välja kirjutatud ravimitest ei ole ravikaardis kajastatud ning rikutud on määruse nr 30 § 2 lg-t 5 ja määruse nr 56 § 14 lg 1 p-i 8. Hinnangute andmisel ei saanud tugineda EKEI ekspertiisi tulemustele, sest see viidi läbi üksnes ühe hamba ravi- ja diagnoosivigade kohta, kuid OÜ Kliinik32 raviplaan puudutas kõiki kaebaja hambaid. EKEI ekspertiis ei ole usaldusväärne tõend.
11.Terviseamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Terviseamet viis kaebaja avalduse alusel läbi järelevalvemenetluse ega tuvastanud selle tulemusel OÜ Kliinik32 ega YY tegevuses eksimusi dokumenteerimiskohustuse või ravimite väljakirjutamise korra järgimisel. Terviseamet on korduvalt kontrollinud hambaravikaardi olemasolu ja seal kajastatut ning leidnud, et dokumenteerimist on läbi viidud tavalise hoolsusega. Samale seisukohale on asunud TKE. Terviseametil puuduvad spetsialistid, kellel oleks pädevus hinnata, kas ravimid on välja kirjutatud vastava näidustuse olemasolul. On selgusetu, kas ka asjatundja suudaks enam öelda, milline oli patsiendi näidustus ravimi väljakirjutamise ajal. Selle üle, kas ravimid kirjutati välja vastava näidustuse olemasolul või kas pandi toime muid ravivigu, on võimalik vaielda maakohtus võlaõigusseaduse sätete alusel. Terviseametil puudub põhjus kahelda TKE otsuste paikapidavuses. Järelevalve teostamine 2013. a-l vormistatud dokumentide üle ei ole otstarbekas ega tekita haldusõiguslikke tagajärgi. Terviseamet saab teha vastavalt TTKS-le ja KorS-le tervishoiuteenuse osutajale ettekirjutusi puuduste kõrvaldamiseks, kuid seda ei saa teha tagasiulatuvalt. Möödunud on mõistlik tähtaeg haldusmenetluse kordamiseks.
12.Ringkonnakohus kaasas 08.08.2018 määrusega kolmandate isikutena haldusasja menetlusse YY ja OÜ Kliinik32.
13.YY ja OÜ Kliinik32 paluvad 06.09.2018 seisukohas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Kaebaja on esitanud kolmandate isikute vastu hagid tsiviilasjades nr 2-16-13551 ja 2-17-11034 ning tema peamine huvi on lükata ümber tõend, mis on tsiviilasjades tema jaoks ebasoodne. Kaebaja väited talle mittesobivad hinnangud koostanud ekspertide ebausaldusväärsuse ja ebapädevuse kohta on paljasõnalised ega saa anda alust riiklikes institutsioonides tegutsevate spetsialistide hinnangute kõrvalejätmiseks. Kaebaja esitatud MM ja HM arvamused ei ole usaldusväärsed tõendid ning tuleks jätta asja lahendamisel arvestamata. MM ei ole sõltumatu, sest tal on isiklik vastuolu kolmandate isikutega, samuti puudub tal vajalik eriteadmistega isiku staatus. MM on Eesti hambaraviteenuste turul OÜ Kliinik32 otsene konkurent. Ka sel põhjusel 5(12)
3-17-1134 ei saa MM hinnang olla objektiivne. Seda, et tegemist on kallutatud hinnanguga, kinnitab näiteks eksperthinnangu üleüldine resoluutselt hukkamõistev toon. TKE on pidanud kaebajale osutatud ravi põhjendatuks. MM ei ole sõltumatu ekspert ka seetõttu, et kaebaja esindaja on temaga korduvalt konsulteerinud. MM on tavaline hambaarst, keda ei saa tunnustada eripädevusega eksperdina. Erapooletu ekspert ei ole ka HM, kes on kaebaja tädi. HM-l, kes on Eesti väikelinnas tegutsev tavaline hambaarst, puudub eksperdistaatus, eriti hambaraviteenuse dokumenteerimise alal. Vastustaja on korduvalt kontrollinud kaebaja ravi kajastava hambaravikaardi olemasolu ja selle sisu ning leidnud, et dokumentatsiooni on vormiliselt peetud tavalise hoolsusega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Ringkonnakohus selgitab esmalt, millised on praeguses asjas kaebuse eesmärgi saavutamiseks asjakohased nõuded (I) ja milline on Terviseameti poolt tervishoiuteenuste osutajatele kehtestatud nõuete järgimise üle riikliku järelevalve teostamise õiguslik raamistik (II). Seejärel selgitab kohus Terviseameti teostatava järelevalve võimalikku ulatust ning hindab, kas viimane on kaebaja avalduse alusel järelevalvemenetluse alustamise ja lõpetamise otsustanud kaalutlusvigadeta (III, IV). Viimasena esitab kohus lõppjäreldused ning jaotab menetluskulud (V). I
15.Kaebuse eesmärki arvestades tuleb lugeda kohtule esitatuks nõuded Terviseameti 23.03.2017 vastuse tühistamiseks, alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks, ning Terviseameti kohustamiseks kaebaja 07.11.2016 avaldust uuesti lahendama (vt ringkonnakohtu 22.01.2019 istungi helisalvestis alates kell 13:10:28).
16.Kaebaja on taotlenud Terviseametile 07.11.2016 esitatud avalduses (I kd, tl 11‒12) OÜ Kliinik32 ja kliiniku arsti YY tegevuse kontrollimist, nende suhtes järelevalvemenetluse algatamist, majandustegevuse nõuete olulise rikkumise tuvastamisel isikute majandustegevuse keelamist ning YY-l kuni järelevalvemenetluse lõpuni hambaarstina tegutsemise keelamist. Terviseamet alustas TTKS § 60 lg 1 alusel ja KorS-le tuginedes järelevalvemenetluse OÜ Kliinik32 arsti YY suhtes, küsitles teda (vt protokoll nr 1.3-8/3588; I kd, tl 112‒113) ning teavitas kaebajat 23.03.2017 kirjaga, et lõpetab YY suhtes alustatud järelevalvemenetluse ja kaebaja avalduse käsitlemise. Veel märkis Terviseamet nimetatud teates, et olles ära kuulanud YY seletused ja uurinud OÜ-s Kliinik32 kasutusel olevas programmis Dentas kaebajale osutatud tervishoiuteenuste dokumenteerimist ja kaebajale välja kirjutatud retseptide andmeid ning võttes arvesse muid kaebaja esitatud ja ameti poolt nõutud dokumente, ei tuvastanud Terviseamet YY tegevuses tervishoiuteenuste dokumenteerimisel ja retseptide väljakirjutamisel vigu.
17.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et Terviseameti 23.03.2017 teade on toiming. Kuna Terviseamet tõi menetluse lõpetamise teates ära enda hinnangu YY poolt tervishoiuteenuste osutamise dokumenteerimise ja retseptide väljakirjutamise nõuete täitmisele ning nentis rikkumiste tuvastamata jätmist, on sisuliselt keeldutud järelevalvemenetluse raames kaebaja taotletud meetmete rakendamisest. Seega on tegemist haldusmenetluse lõpetamisega sisulisel põhjusel, mis on võrdväärne haldusakti andmisest sisulise keeldumisega. HMS § 43 lg 2 järgi on keeldumine haldusakti andmisest käsitatav haldusaktina (vt ka Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 11; 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14).
18.Seega on asjakohasteks nõueteks tühistada Terviseameti 23.03.2017 vastus ja kohustada Terviseametit kaebaja 07.11.2016 avalduse uueks lahendamiseks. II
6(12)
3-17-1134
19.TTKS § 60 lg 1 kohaselt teostab tervishoiuteenuste osutajatele kehtestatud nõuete täitmise üle järelevalvet Terviseamet. TTKS § 61 lg 1 annab Terviseametile õiguse kohaldada TTKS-s sätestatud riikliku järelevalve teostamiseks KorS §-des 30, 31, 32, 49 ja 50 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid KorS-s sätestatud alusel ja korras (küsitlemine ja dokumentide nõudmine, isiku kutsumine ametiruumi ja sundtoomine, isikusamasuse tuvastamine, vallasasja läbivaatus ning valdusesse sisenemine). Ohu või korrarikkumise esinemise korral riikliku järelevalve üldmeetmete rakendamisel tuleb arvestada KorS-i ja HMS-i (KorS § 1 lg-d 2 ja 3). Kuna Terviseamet on korrakaitseorgan KorS § 6 lg 1 tähenduses, lasub tal avalikku korda ähvardava ohu ennetamise, ohukahtluse korral ohu väljaselgitamise, ohu tõrjumise ja avaliku korra rikkumise kõrvaldamise kohustus muu hulgas siis, kui avaliku korra eest vastutava isiku tegevus ei ole piisav või muul põhjusel eesmärgipärane (KorS § 2 lg-d 1 ja 3).
20.KorS § 2 lg 4 kohaselt on riiklik järelevalve korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. KorS § 4 lg 1 selgitab avaliku korra mõistet selliselt, et tegemist on ühiskonna seisundiga, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus. Korrarikkumine on KorS § 5 lg 1 järgi aga avaliku korra kaitsealas oleva õigusnormi või isiku subjektiivse õiguse rikkumine või õigushüve kahjustamine. Korrarikkumise näol saab tegemist olla juba toimunud avaliku korra osaks oleva õigusnormi või isiku subjektiivse õiguse rikkumisega, samuti õigushüve kahjustusega ehk negatiivse ja püsiva mõjuga hüvele, selle kvaliteedi halvenemisega või kvantiteedi vähenemisega, subjektiivse õiguse kasutamise takistusega või õigusnormi eiramisega. Kahjustus peab olema objektiivselt tajutav ja kindlakstehtav (vt M. Laaring jt. Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne. Sisekaitseakadeemia, 2017, lk 21). KorS § 28 lg 1 annab pädevale korrakaitseorganile õiguse panna korrarikkumise korral avaliku korra eest vastutavale isikule (sh tervishoiuteenuse osutajale; KorS § 15) ettekirjutusega korrarikkumise kõrvaldamise kohustuse. Samas ei pea järelevalvemenetluse eesmärk olema ettekirjutuse tegemine iga õigusrikkumise ja puuduse kohta, mis riikliku järelevalve käigus avastatakse. Kui avaliku korra eest vastutava isiku tähelepanu on preventiivselt tarvis juhtida tema tegevusalal kehtivatele üldise sisuga õigusnormidele, on seda võimalik teha ka ettekirjutuseta ja sunniraha hoiatuseta, nt selgituse, ettepaneku või soovituse vormis (vt Riigikohtu 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p 15). Ka majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) alusel läbiviidavale järelevalvele kohaldatakse KorS-i sätteid (MSÜS § 2 lg 7, § 65).
21.XX on palunud Terviseametil kontrollida, kas OÜ Kliinik32 ja selle arsti YY tegevus talle hambaraviteenuse osutamisel on vastanud määrusest nr 56 tulenevate tervishoiuteenuse osutamise dokumenteerimise ja nende dokumentide säilitamise ning määrusest nr 30 tulenevate ravimite väljakirjutamise nõuetele. Nendest määrustest tulenevate nõuete rikkumine oleks korrarikkumine KorS § 5 lg 1 tähenduses. Kui nõuetekohaselt dokumenteerimata jätmine või ravimite väljakirjutamise tingimuste rikkumine on tuvastatud, saab rikkumist pidada jätkuvaks ning korrakaitseorganil on põhimõtteliselt võimalik nõuda selle kõrvaldamist (vrd Riigikohtu 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p 20).
22.Eeltoodust järeldub, et Terviseametil kui korrakaitseorganil, kellele on saanud teatavaks korrarikkumise esinemise kahtlus, tuleb kaalutlusõiguse alusel otsustada järelevalvemenetluse alustamine ja selle raames vajalike meetmete rakendamine. Kuigi isikul puudub subjektiivne õigus nõuda kolmanda isiku suhtes järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse järelevalvemenetluse algatamisel ja järelevalvemeetme rakendamisel, võib isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda, nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushuve, s.o 7(12)
3-17-1134 subjektiivsed õigusi (Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 13; 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14, p 12; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13, p 17; 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10, p 15). Kui järelevalvemenetluse alustamist või järelevalvemeetme rakendamist ei ole korrektselt kaalutud, saab isik vaidlustada järelevalve teostamata jätmise halduskohtus. Sisuline kohtulik kontroll saab piirduda kaalutlusreeglitest kinnipidamise hindamisega (HKMS § 158 lg 3). Ka praegusel juhul saab kohus kontrollida, kas Terviseamet on kaebaja avalduse alusel järelevalvemenetluse alustamisel ja selle lõpetamisel järginud kaalutlusreegleid. III
23.Kaebajale osutati OÜ-s Kliinik32 ravi 25.01.2012–19.06.2013 (kaebaja hambaravikaart I kd, tl 39‒76). Sel perioodil kehtinud määruse nr 56 § 1 lg 2 järgi käsitatakse tervishoiuteenuste dokumenteerimise korda kui ühtsetest nõuetest lähtuvate andmete talletamist kannete tegemisega dokumenti, selle edastamist ja säilitamist. Määruse nr 56 § 2 lg-test 1–3 tuleneb, et kande peab üldjuhul dokumenti tegema tervishoiuteenuse osutamise päeval või sellele järgneva tööpäeva jooksul, see peab olema tehtud korrektselt ja loetavalt ning tegemist peab olema üksnes osutatud tervishoiuteenuste kohaste kannetega. Määruse nr 56 § 2 lg 5 järgi on tervishoiuteenuste osutamisel, sh patsientide nõustamisel sidevahendite teel, sama määrusega kehtestatud dokumenti kannete tegemine kohustuslik. Vajadusel võib tervishoiuteenuse osutaja teha dokumenti täiendavaid kandeid. Üheks tervishoiuteenuse osutamist tõendavaks dokumendiks määruse nr 56 tähenduses on hambaravikaart (määruse nr 56 § 4 lg 1 p 8, § 81 jj). Hambaravikaardile märgitavad andmed on määruse nr 56 § 83 lg 1 kohaselt järgmised: 1) tervishoiuteenuse osutaja nimi, eriala, registreerimisnumber ja kontaktandmed; 2) tervishoiuasutuse nimi, registrikood, tegevusloa number ja kontaktandmed; 3) patsiendi isikukood, nimi, sugu, sünniaeg, elukoha ja töökoha andmed; 4) suunamisega seotud andmed; 5) üldanamneesi andmed; 6) suu- ja hammaskonna anamneesi andmed; 7) hambaravi visiidiga seotud andmed; 8) manustatud ravimite andmed; 9) hambaravi kliinilise vaatluse andmed; 10) patsiendi ravi kokkuvõte; 11) andmed väljastatud dokumentide kohta; 12) ravijärgsed soovitused; 13) edasi suunamise andmed; 14) vastuvõtule pöördumise andmed; 15) märkused.
24.Ravimite väljakirjutamise tingimusi ja korda sätestava määruse nr 30 § 2 lg 5 kohaselt tohib ravimi välja kirjutada üksnes vastava näidustuse olemasolul ning määratud ravi peab kajastuma tervishoiuteenuse osutamist tõendavas dokumendis koos retsepti numbri äramärkimisega. Kannete tegemisel tuleb lähtuda määrusest nr 56.
25.Korrakaitseorganile pandud riikliku järelevalve ülesande täitmisel tuleb viimasel silmas pidada järelevalve teostamise ning kontrollitavate õigusnormide eesmärke isikute õiguste ja vabaduste tagamisel (vrd Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 15). Vajaduse korral peab täitevvõim kaitsma isikuid ka eraõiguslikes suhetes, sh eriti siis, kui suhted on eraõiguslikud vaid vormi poolest ja tegelikult täidetakse nende kaudu haldusülesandeid (Riigikohtu 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14, p 15). Ka tervishoiuteenuste puhul on nõutav patsientide kui eeldatavalt tervishoiuteenuse vajadust ja kvaliteeti hinnata mitteoskava isiku kaitsmine riigi poolt. Seetõttu on riik kehtestanud tervishoiuteenuste osutajatele kindlad nõuded ja teostab järelevalvet teenuste osutajate üle.
26.Seda, et Terviseametil tuleb tervishoiuteenuse osutamise dokumenteerimise üle riikliku järelevalve teostamisel silmas pidada järelevalve teostamise eesmärke ja asjassepuutuvaid õigushüvesid, on Terviseametile asjakohaselt selgitanud ka õiguskantsler oma 15.10.2013 soovituses nr 7-4/130238/13043921. Õiguskantsler leidis viidatud seisukohas, et TTKS-i alusel tuleb riigil valvata tervishoiuteenuste osutajate järele sõltumata sellest, et samal ajal sätestab patsiendi kaitse tervishoiuteenuse osutamise lepingu alusel võlaõigusseadus (VÕS).
3-17-1134 Terviseameti pädevuses on kindlaks teha, kas tervishoiuteenus on nõuetekohaselt dokumenteeritud. Seda ülesannet täites tagab Terviseamet igaühe õigust tervise kaitsele (PS § 28), mistõttu peab Terviseamet järelevalve alustamisel ja lõpetamisel pidama silmas sellest põhiõigusest tulenevaid riigi kohustusi.
27.Määrust nr 56 kehtestama volitav TTKS § 42 lisati seadusesse 01.09.2008 jõustunud muudatustega. Vastava seaduseelnõu (tervishoiuteenuste korraldamise seaduse ja seonduvate seaduste muutmise seadus, 146 SE, Riigikogu XI koosseis) seletuskirja kohaselt on TTKS § 42 näol sisuliselt tegemist VÕS §-s 769 viidatud nõuetekohasust sisustava sättega ning dokumenteerimiskohustuse eesmärgiks on patsiendile osutatud teenuse kohta sellise info talletamine, mis on vajalik nii patsiendi õiguste teostamiseks kui ka näiteks ravikvaliteedi kontrolliks, arveldamiseks, arstiteaduse üldise taseme tõstmiseks jne (lk 26). Dokumenteerimine peab võimaldama aru saada, mis on tegelikult raviteenuse osutamise käigus toimunud. Kui tervishoiuteenuse osutamise kulg on kirja pandud, siis saavad sellest lähtuda ka teised tervishoiuteenuse osutajad, kellelt patsient võib vajada eriarstiabi, teisest arvamust vms. Lisaks on dokumenteerimine vajalik teenuse osutamise nõuetekohasuse hindamiseks. Kuna teenuse nõuetekohasust hinnatakse muu hulgas dokumenteeritud teabe põhjal ja dokumenteerimise nõuetekohasusest sõltub, kas tervishoiuteenuse osutaja vastutuse (VÕS § 770) aluseks oleva asjaolu tõendamise kohustus on teenuse osutajal või patsiendil (VÕS § 770 lg 3), on dokumenteerimisnõudel nii teenuse osutajat kui teenuse saajat kaitsev funktsioon.
28.TTKS § 42 alusel kehtestatud määrus nr 56 ja ravimiseaduse (RavS) § 33 lg 7 alusel kehtestatud määrus nr 30 sisaldavad endas lisaks formaalsele dokumenteerimise ja ravimite väljakirjutamise korrale ka materiaalõiguslikke nõudeid, s.o kohustuslikke sisulisi tingimusi dokumenteerimisele ja ravimite väljakirjutamisele. Kuna nii nende määruste kui ka nendes kehtestatud nõuete järgimise üle teostatava järelevalve eesmärgiks on kaitsta patsientide õigust nende tervise kaitsele, tuleb Terviseametil järelevalve läbiviimisel ka sisuliselt kontrollida, kas määruste kehtestamisel silmas peetud patsientide õigushüved võivad olla saanud tervishoiuteenuse osutaja poolt neile kehtestatud nõuete mittejärgimise tõttu kahjustada. Näiteks saab määruse nr 56 § 2 lg-s 3 nimetatud „kohane nõue“ tähendada vaid seda, et kirja peab olema pandud kogu osutatud tervishoiuteenust puudutav oluline informatsioon. Seda, mis on konkreetsel juhul tervishoiuteenuse osutamise seisukohalt oluline, ei saa määrata formaalselt, vaid tuleb hinnata iga üksikjuhu asjaoludel. IV
29.Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et Terviseamet ei ole piisava põhjalikkusega kontrollinud kaebaja 07.11.2016 avalduses ja selle 19.01.2017 täienduses välja toodud väiteid dokumenteerimiskohustuse ja ravimite väljakirjutamise korra rikkumiste kohta. Terviseameti põhjendustest ei nähtu, et järelevalvemenetluse läbiviimiseks alust andvaid ja korrarikkumisele viitavaid asjaolusid oleks piisava põhjalikkusega uuritud ja erinevaid valikuvariante kaalutlusreegleid järgides kaalutud. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Juhul, kui haldusorgan ei teosta kaalutlusõigust, on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise asjaolu tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga (vt nt Riigikohtu 02.04.2014 otsus nr 3-3-1-72-13, p 21).
30.Esmalt ei nõustu kohus Terviseametiga, et XX-le osutatud ravi dokumenteerimise ja talle ravimite väljakirjutamise nõuetele vastavuse kontrollimiseks piisas järelevalvemenetluse alustamisest üksnes YY suhtes. Määruse nr 56 § 3 lg 1 paneb dokumenteerimise kohustuse tervishoiuteenuse osutajale, kelleks on TTKS § 4 kohaselt tervishoiutöötaja või 9(12)
3-17-1134 tervishoiuteenuseid osutav juriidiline isik. Tervishoiutöötajad on Terviseametis registreeritud arst, hambaarst, õde ja ämmaemand. Kuigi kaebajale ravi osutamise käigus täidetud hambaravikaardist (I kd, tl-d 39‒76 ja 118‒121) nähtub, et enamikel visiitidel on kaebajale osutanud ravi YY, on seda teinud ka teised OÜ Kliinik32 arstid. Samuti puudutavad mitmed kaebaja 07.11.2016 avalduses ja selle 19.01.2017 täienduses osutatud etteheited ka neid visiite, millel on osutanud kaebajale raviteenust teised sama kliiniku hambaarstid (nt 19.01.2017 avalduses osutatu „kõik 02.01.2013–25.02.2013 teostatud protseduurid on arusaamatud – ravikaardis puuduvad vastavad põhjendused“, vt hambaravikaart I kd, tl 119).
31.Riikliku järelevalvemenetluse teostamiseks küsitlemise protokollist nr 1.3-8/3588 (I kd, tl 112‒113) nähtub, et Terviseamet on palunud YY-l selgitada üksnes järgmiste visiitide hambaravikaardis dokumenteerimata jätmist: 20.02.2013, 22.02.2013, 21.03.2013, 03.05.2013 ja 06.05.2013. Neist kolme puhul (20.02.2013, 22.02.2013 ja 03.05.2013) on tegemist visiitidega, mille puhul nähtub kliiniku logiraamatust, et nendeks aegadeks on broneering tehtud (20.02.2013 kell 14:30 kestusega 15 min; 22.02.2013 kell 16:00 kestusega 30 min; 03.05.2013 kell 13:30 kestusega 60 min), kuid visiidi tegeliku toimumise kohta (visiidi kohta kande avamise või sulgemise kohta) info logiraamatus puudub (I kd, tl 77‒78). Samas esitas kaebaja Terviseametile OÜ Kliinik32 03.05.2013 arve nr A2013-006625, mille kohaselt on XX-le osutatud hammaste kontrolli teenust (I kd, tl 84). Ülejäänud kahe väidetava visiidi (21.03.2013 ja 06.05.2013) puhul puudub kliiniku logiraamatus märge nii visiidi broneerimise kui ka visiitide toimumise kohta, kuid kaebaja on Terviseametile esitanud YY 21.03.2013 ja 06.05.2013 e-kirjad (I kd, tl 83‒84), milles viimane on kinnitanud nendeks päevadeks visiitide toimumise aegades kokkuleppele saamist. Terviseamet on toonud 23.03.2017 vastuses nende vastuolude põhjendustena üksnes YY poolt küsitlemise käigus antud selgitused (sisuliselt neid kopeerides). Seega on Terviseamet pidanud piisavaks YY selgitusi, et kõnealustes visiitides lepiti küll kokku, kuid need jäid ära ning enam ei ole võimalik taastada, miks need ära jäid. Samuti pidas Terviseamet piisavaks YY selgitust, et 03.05.2013 toimus konsultatsioon, mille käigus hambaraviteenust ei osutatud, mistõttu ei olnudki selle ravikaarti kandmine YY hinnangul vajalik.
32.Ringkonnakohus leiab, et Terviseamet on jätnud eeltoodud viisil järelevalvemenetluse lõpetamise üle otsustamisel kaalutlusõiguse eesmärgiga arvestamata ning asja otsustamisel olulised asjaolud välja selgitamata. YY selgitused ei kõrvalda kaebaja toodud vastuolusid talle osutatud ravi dokumenteerimises. Näiteks on määruse nr 56 kohaselt tervishoiuteenuse osutajal kohustus dokumenteerida igasugune tervishoiuteenuse osutamine, sh teenuse osutamine sidevahendite teel. Ka konsultatsioon liigitub tervishoiuteenuseks TTKS § 2 lg 1 tähenduses, kuid YY selgituste kohaselt ei olnud ta kohustatud seda kaebaja tervisekaarti kandma.
33.Terviseamet on ka ravimite väljakirjutamise nõuete täitmise osas järelevalvemenetluse lõpetamist põhjendanud üksnes kolmanda isiku selgitustele viidates ning kohtule ei nähtu, et kaebaja osutatud vastuolude põhjusi oleks sisuliselt kontrollitud. Näiteks nähtub YY küsitlemise protokollist, et kaebajale on välja kirjutatud ravimeid ka pärast temale OÜ-s Kliinik32 ravi osutamise lõppemist. Seda, kas dokumenteeritud oli ka nende ravimite väljakirjutamise põhjus (määruse nr 30 § 2 lg 5), ei ole Terviseamet aga kontrollinud.
34.Ringkonnakohus leiab, et Terviseamet on jätnud põhjendamatult tähelepanuta XX avaldustele lisatud MM ja HM hinnangud. Kuigi need sisaldavad suures osas väiteid XX-le osutatud ravi sisulise kvaliteedi kohta, mille kontrollimiseks puudub Terviseametil pädevus, on kaebaja toonud Terviseametile esitatud avaldustes täpsed viited nendes hinnangutes esitatud tähelepanekutele seoses dokumenteerimiskohustuse ja ravimite välja kirjutamise korra rikkumistega. Nendes hinnangutes toodu pidi andma Terviseametile alust vähemalt kahelda, et määrustest nr 30 ja 56 tulenevaid nõudeid ei ole korrektselt täidetud ning nende väidete tõele vastavuse kontrollimist ei saanud takistada YY esindaja väited hinnangute erapoolikusest. HM 10(12)
3-17-1134 ja MM on mõlemad kvalifitseeritud hambaarstid ja kui nende hinnangutest selgub, et kaebaja ravikaarti ei ole talle osutatud ravi käigus kantud teavet selliste oluliste momentide kohta nagu kaebaja ühele hambale (D15) juureravi tegemine ja 2012. a oktoobris kaebajale hambakape valmistamine (millest väidetavalt tekkisid kaebajal hilisemad probleemid; HM hinnangu lk-d 6 ja 7; II kd, tl 15‒16; MM hinnangu lk-d 11, 13, 22; II kd, tl 26, 27, 31), pidi Terviseamet mõistma, et need kaebajale raviteenuse osutamisel olulised asjaolud võivad olla ravikaarti korrektselt kandmata ning rikutud võib olla määruse nr 56 § 2 lg-d 1‒3 ja § 83 lg 1 p-i 7.
35.Eeltoodust tulenevalt ei ole õige halduskohtu otsuse p-s 25 esitatud väide, et kuna Terviseametile ei olnud kaebuses nimetatud visiitide aegade (13.05.2013, 23.05.2013, 29.05.2013, 07.06.2013 ja 11.06.2013) kohta kaebust esitanud, ei saanud Terviseamet vastavas osas seisukohta kujundada. Etteheited kaebuses nimetatud visiitide dokumenteerimata jätmise kohta on toodud kaebaja avaldusele lisatud HM hinnangus (lk 7; I kd, tl 16). XX ei ole 07.11.2016 avalduses küll konkreetselt ära toonud, milliseid määruste nr 56 ja 30 nõudeid on tema hinnangul rikutud, kuid viidatud on avaldusele lisatud HM ja MM hinnangutes toodud järeldustele (I kd, tl 11). Dokumenteerimiskohustuse täitmata jätmise kohta etteheidete tegemisel on XX viidanud peaasjalikult HM hinnangu p-le 9, milles HM on käsitlenud kõiki halduskohtule esitatud kaebuses toodud visiite ning leidnud, et nendel visiitidel toimunu ei ole korrektselt dokumenteeritud. Näiteks on HM toonud välja, et 13.05.2013, 23.05.2013 ja 29.05.2013 visiidid on täielikult dokumenteerimata ning pole arusaadav, mida need visiidid sisaldasid. 07.06.2013 visiidi kohta märgib HM, et vastavast kandest nähtub küll, et arstil on olnud kahtlus mõra olemasolust, kuid kui sellest tulenevalt tehti röntgen, siis on jäänud see dokumenteerimata. Kokkuvõtlikult leidis HM oma hinnangu p-s 9, et kliiniline pilt on ravikaardil korduvalt ja praktiliselt fikseerimata, raviplaani muudatused on dokumenteerimata, diagnoositud haiguse nimetus ja kood on igakordselt sisse kandmata ning tehtud ravi on kirjeldamata. Seega pidid olema need väidetavad puudused Terviseametile kaebaja avalduse lahendamisel teada ning vajasid kontrollimist vähemalt kolmandatelt isikutelt selgituste küsimise teel.
36.Terviseameti 23.03.2017 vastusest ei teki kohtule veendumust, et Terviseamet on kaebaja tervisekaarti tehtud kannete nõuetelevastavust sisuliselt hinnanud, seda nii ravikaarti üldse kandmata jäänud, kuid väidetavalt toimunud visiitide, kui ka ravikaardis väidetavalt puudulikult kajastatud visiitide osas.
37.Terviseamet on pööranud ülemäära suurt tähelepanu varem teostatud TKE kontrollidele. TTKS § 502 lg 1 järgi on TKE nõuandev komisjon, mille eesmärk on patsiendile osutatud tervishoiuteenuse kvaliteedile hinnangu andmine ning hinnangust tulenevalt Terviseametile, Eesti Haigekassale ja tervishoiuteenuse osutajatele ettepanekute tegemine. Komisjoni pädevuses on seega hinnangu andmine tervishoiuteenuse osutamise kvaliteedile. Kuigi TKE võib teha Terviseametile ka ettepanekuid järelevalvemenetluse algatamiseks tervishoiuteenuse osutaja tegevuse üle (TTKS § 502 lg 2 p 2), ei saa Terviseamet sellise ettepaneku tegemata jätmise korral järelevalve teostamisest kergekäeliselt loobuda, kui tal on piisavalt alust arvata, et tervishoiuteenuse osutaja võib olla rikkunud tervishoiuteenuse osutamisele kehtestatud nõudeid.
38.Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et Terviseameti otsustus järelevalvemenetluse lõpetamise ei ole tehtud kaalutlusreegleid järgides. Kuna kohtul puudub veendumus, et Terviseamet ei saaks asja uuel läbivaatamisel otsustada teisiti, tuleb vaidlustatud Terviseameti vastus tühistada ning kohustada Terviseametit kaebaja avaldust uuesti lahendama.
39.Ringkonnakohus selgitab, et Terviseametil on kohtuotsuse täitmisel kaalutlusõigus otsustada, kas käesoleva vaidluse asjaoludel on uue järelevalve alustamine põhjendatud. Kui Terviseamet viib läbi uue järelevalvemenetluse ja leiab selle tulemusel, et ravi 11(12)
3-17-1134 dokumenteerimise ja ravimite väljakirjutamise nõudeid on rikutud, tuleb Terviseametil kaaluda, kas ja milliseid meetmeid on kolmandate isikute suhtes võimalik ja otstarbekas rakendada (vt käesoleva otsuse p 19). Terviseametil tuleb seejuures arvestada nii kaebajale võimalikust korrarikkumisest tulenevat ohtu tema õigushüvede kaitseta jäämisel kui ka seda, kui efektiivselt saab kaebaja kaitsta samu õigusi käimasolevas tsiviilkohtumenetluses (vt ka Riigikohtu 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14, p 20). V
40.XX apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohus tühistab HKMS § 200 p 3 alusel Tallinna Halduskohtu 16.11.2017 otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab XX kaebuse, tühistab Terviseameti 23.03.2017 vastuse ja kohustab Terviseametit XX avaldust uuesti lahendama.
41.HKMS § 109 lõige 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on kandnud halduskohtus menetluskulusid kokku 2823 eurot (esindaja kulud 2808 eurot ja riigilõiv 15 eurot; I kd, tl 140‒142). Ringkonnakohtus olid kaebaja menetluskulud kokku 2535 eurot (esindaja kulud 2052 eurot ja 468 eurot ning riigilõiv 15 eurot; II kd, tl 19‒23; 30‒33). Kokku on kaebaja menetluskulud seega 5358 eurot. Arvestades asja mahtu ja keerukust ning menetluse käiku, peab kolleegium menetluskulusid vajalikeks ja põhjendatuteks. Vastustaja võimalikud menetluskulud ning kolmandate isikute menetluskulud (kokku 1362 eurot; II kd, tl 24‒28) jäävad nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.