XX kaebus Sotsiaalkindlustusameti 10.03.2017 käskkirja nr 72-k õigusvastaseks tunnistamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja hüvitise väljamõistmiseks kuue kuu keskmise palga ulatuses
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, esindajad HT ja MK
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16.04.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
11.12.2018 kohtuistungil
volitatud
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu 16.04.2018 otsus haldusasjas nr 3-17-764.
2.Teha asjas uus otsus, millega jätta XX kaebus rahuldamata.
3.Esimese ja teise kohtuastme kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 07.03.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-17-764 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusamet vabastas 10.03.2017 käskkirjaga nr 72-k XX teenistusest katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu. XX nimetati sotsiaalteenuste osakonna erihoolekande talituse projekti „Uue integreeritud, isikukeskse ja paindliku erihoolekandeteenuste süsteemi piloteerimine“ projektijuhi ametikohale alates 02.01.2017 katseajaga neli kuud. Projektijuhi põhilisteks tööülesanneteks olid projekti tegevuste ja eelarve planeerimine, korraldamine, juhtimine ja järelevalve, hangete korraldamine teenuse osutajate leidmiseks, õigusaktide muudatusettepanekute ettevalmistamine, läbitöötamine ja mõjuanalüüs ning teenuse osutajate ja saajate üle arvestuse pidamine. XX ei täitnud ametiülesandeid nõutaval tasemel. Temaga lepiti tööle asumisel kokku tööalased eesmärgid ja täitmise aeg. Jaanuarikuu jooksul oli oluline valdkonnaga tutvumine ning projektist tervikpildi loomine (tähtaeg 31.01.2017). Teenistuja ei suutnud end kuu ajaga vajaliku informatsiooniga kurssi viia. Teiseks eesmärgiks tähtajaga 28.02.2017 oli detailidega tegelemine ja hanke ettevalmistamine. Hanke tehnilise kirjelduse ettevalmistamine võttis aega ja selle sisu ei vastanud ootustele. Peamise koostööpartneri Sotsiaalministeeriumi tagasiside oli negatiivne, põhilise probleemina toodi välja tervikpildi puudumine ja projekti ebapiisav juhtimine. Teenistuja põhjendas puudusi töös alusdokumentide kättesaamise hilinemisega, mistõttu ei olnud võimalik oodatavaid tulemusi saavutada. Teenistuja heade töötulemuste eelduseks on iseseisvalt töö tegemise oskus, initsiatiivikus ja enesedistsipliin. Töös esinevaid vajakajäämisi arutati 03.03.2017 toimunud katseajavestlusel. XX teadmised ja oskused ei ole teenistusülesannete täitmiseks piisavad.
2.XX palus Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses tunnistada Sotsiaalkindlustusameti 10.03.2017 käskkiri nr 72-k õigusvastaseks, muuta teenistusest vabastamise alust ning mõista välja hüvitis kuue kuu keskmise palga ulatuses. Seatud eesmärke ei olnud võimalik saavutada, sest T OÜ disainerid polnud jõudnud koostada vajaminevat hoolekande dokumenti. Tähtajaks 31.01.2017 olid kaebajale kogu uuringust kättesaadavad vaid üksikud excel’i tabelid ning powerpoint’i esitlused, mistõttu puudus võimalus põhjalikumalt tutvuda hoolekande disaini tulemustega. Lõplik variant anti kaebajale pika hilinemisega alles 28.02.2017. Seega ei olnud kaebajal võimalik end kurssi viia erihoolekande disaini tulemustega. Hanke ettevalmistamist alustas kaebaja juba jaanuari lõpus, kui võttis ühendust jurist MS-ga ning määras veebruari jooksul regulaarsed kokkusaamised kõigi hankemeeskonna liikmetega. Kaebaja tegeles hanke ettevalmistusega korrektselt ja pidas ajagraafikust kinni. Sotsiaalministeeriumi esindaja KT, kes käskis kaebaja tööülesannetest vabastada, ja Sotsiaalkindlustusameti erihoolekande juhataja HT, kes vabastas kaebaja teenistusest, ei olnud eelnevalt tutvunud kaebaja korrigeeritud tehnilise kirjeldusega ega omanud täpset ülevaadet hanke ajagraafikust.
2(6)
3-17-764
3.Sotsiaalkindlustusamet palus jätta kaebus rahuldamata. Katseaja eesmärk oli välja selgitada, kas kaebaja sobib projektijuhi ametikohale. Kaebaja vahetu juht leidis, et kaebajal ei ole ametikoha jaoks piisavalt teadmisi, oskusi ja kogemusi. Kaebaja ei suutnud kuu aja jooksul end vajaliku materjaliga kurssi viia. Kaebajal ei olnud vajalikke oskusi ja teadmisi hankedokumentide koostamiseks ja tehnilise kirjelduse loomiseks, mistõttu ei vastanud nimetatud dokumendid ootustele, olid puudulikud ja vajasid korduvalt täiendamist. Kaebajal puudus initsiatiivikus ja esinemisoskus, mis on antud ametikohal väga vajalikud oskused. Vaidlustatud käskkirjas on toodud nii õiguslik alus kui ka faktilised asjaolud. Vastustaja kaalus kaebaja töökogemuse, teadmiste ja oskuste vastavust teenistusülesannete täitmiseks vajalikele nõuetele.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 16.04.2018 otsusega kaebuse. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 91 lg 1 alusel võib ametniku teenistusest vabastada ainult juhul, kui tema töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Käskkirjast nähtuvalt on kaebaja teadmised ja oskused loetud teenistusülesannete täitmiseks ebapiisavaks, sest: 1) ta ei suutnud luua tähtajaks (31.01.2017) endale tema poolt juhitavast projektist tervikpilti; 2) töös esines puudujääke hanke tehnilise kirjelduse tähtajaks (28.02.2017); 3) tema poolt koostatud hanke tehnilise kirjelduse sisu ei vastanud nõuetele; 4) vastustaja peamise koostööpartneri tagasiside kaebaja tööle oli negatiivne. Asjas pole tuvastatud ühtegi eelkirjeldatud puudust. Kohtuistungil tunnistas vastustaja, et tal pole kaebajal etteheidet ühegi tähtaja osas. Tõendamata on väide, et kaebaja koostatud hanke tehnilise kirjelduse sisu polnud nõuetekohane. Dokumendist pealkirjaga „Katseaja eesmärgistamine“ ja töökuulutusest ei nähtu konkreetseid nõudeid kaebaja koostatud dokumendi sisule. Tõendamata on ka vastustaja väide, et Sotsiaalministeeriumi hinnang kaebaja tööle oli negatiivne. Isegi kui oleks tõendatud tervikpildi mitteomamise etteheide, puudub vaidlus selles, et tervikpildi kujundamiseks vajaliku teabe (dokumendi pealkirjaga „Teenuse disain erihoolekande teenuste ja teenussüsteemi ümberkorraldamiseks ja arendamiseks. Projekti teise ja kolmanda etapi tulem. Ettepanekud erihoolekandesüsteemi parendamiseks ja uue teenusmudeli kirjeldus“) sai kaebaja olulise hilinemisega (28.02.2017). Vastustaja oleks pidanud selle asjaoluga arvestama. Teine Sotsiaalministeeriumi väidetav etteheide – ebapiisav projektijuhtimine – pole lisaks tõendamatusele ka oma ebakonkreetsuse tõttu arvestatav. Asjas pole tuvastatud, et kaebaja töökogemus, teadmised ja oskused ei vastanud piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele, mistõttu on tema teenistusest vabastamine õigusvastane.
5.Sotsiaalkindlustusamet palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 16.04.2018 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis otsuses, et tõendamata on asjaolud, et kaebaja koostatud hanke tehniline kirjeldus pole nõuetekohane ning Sotsiaalministeeriumi hinnang kaebaja tööle oli negatiivne. Kohus pole teinud vastustajale ettepanekut täiendavate tõendite esitamiseks (HKMS § 59 lg 3). Seega asus kohus ennatlikult seisukohale, et eelnimetatud asjaolud on tõendamata.
3(6)
3-17-764 ATS § 24 lg 1 kohaselt on katseaja eesmärk hinnata, kas ametniku haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Töökuulutuses oli välja toodud, et kaebaja peab korraldama hankeid, koostama teenuse protsessikirjeldusi ja kõiki vajalikke juhiseid. Lisaks oli esile toodud, et ta peab suutma ennast korrektselt väljendada nii kõnes kui kirjas. Kaebaja ülesandeks oli hanke ettevalmistamine, mille üheks osaks oli lähteülesande koostamine riigihanke korraldamiseks ja tehnilise kirjelduse koostamine. Nimetatud dokumentidele olid nõuded sätestatud. Lisaks on nõuded tehnilisele kirjeldusele sätestatud riigihangete seaduses (RHS). Kaebaja sai dokumentide koostamise aluseks oleva dokumendi „Teenuse disain erihoolekande teenuste ja teenussüsteemi ümberkorraldamiseks ja arendamiseks. Projekti teise ja kolmanda etapi tulem. Ettepanekud erihoolekandesüsteemi parendamiseks ja uue teenusmudeli kirjeldus“ lõplikul kujul kätte 28.02.2017, kuid tegelikult oli dokument kaebajal endapoolsete märkuste ja täienduste tegemiseks olemas juba 08.02.2017. Selle alusel oleks ta saanud alustada tehnilise kirjelduse koostamist. Tööle asudes anti kaebajale andmed, mis olid projekti kohta olemas, lisaks osales ta alates teisest tööpäevast kõigil iganädalastel kohtumistel disaineritega ning tal oli juurdepääs Google Drive’s olevatele materjalidele. Kaebajale heideti veel ette, et ta juhtis projekti ebapiisavalt. Kaebaja ülesandeks oli ka omavalitsustega kui võimalike projekti partneritega kohtumiste korraldamine ja projekti tegevuste tutvustamine. Üheks selliseks oli kohtumine Haapsalu Linnavalitsusega ja selleks ettekande tegemine. Nii kohtumise korraldamisel kui ka ettekande tegemisel esines puudujääke.
6.XX palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja poolt esitatud dokumentidest ei saa tuletada Sotsiaalministeeriumi negatiivset tagasisidet kaebaja tööle. Esitatud kirjavahetusest nähtub hoopis, et kaebaja on täitnud teenistusülesandeid ka laupäeval ehk töövälisel ajal oma nelja lapse ja sügava puudega ämma hooldamise kõrvalt. Kaebajal oli pilootprojektist ja projektijuhi tööülesannetest tervikpilt. Tõendamata on väide, et kaebaja poolt koostatud hanke tehnilise kirjelduse sisu polnud nõuetekohane. Kaebajale ei antudki aega tehnilise kirjelduse lõpetamiseks. Tööülesannete täitmiseks vajalik alusdokument toimetati kaebajale pikaajalise hilinemisega. Selle näol oli tegemist olulise takistusega, millega oleks tulnud katseaja tulemuste hindamisel arvestada. Kaebaja korraldas pilootprojekti tutvustamiseks ja hanke õnnestumiseks suurejoonelise üleeestilise infopäeva, kus osales ligi 100 antud valdkonna ametnikku. Kaebaja esitles pilootprojekti maakonniti, korraldas hankemeeskonna regulaarseid koosolekuid, kirjavahetust ja dokumentatsiooni ning tööd erinevate institutsioonidega. Hankedokumentide koostamine püsis ajagraafikus. Tehnilise kirjelduse ettevalmistamisel oli segavaks faktoriks alusdokumendi puudumine. See dokument oli mittelõplikul kujul kaebajal olemas juba 08.02.2017, kuid kuna Sotsiaalministeerium tegi ettepaneku nende materjalide oluliseks täiendamiseks, ei saanud kaebaja olla kindel dokumendi korrektsuses. Õige pole vastustaja väide, et Haapsalu Linnavalitsusega kohtumise korraldamisel ja ettekande tegemisel esines puudujääke. Kohtumise organiseerimise eelses suulises kommunikatsioonis esines ebatäpsusi ja arusaamatusi, mis selgusid ja lahenesid kirja teel. Inimesed, kellele mindi teavet andma, jäid kohtumisega rahule.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
4(6)
3-17-764
7.Kaebaja võeti Sotsiaalkindlustusameti 28.12.2016 käskkirjaga nr 213-k teenistusse ja nimetati sotsiaalteenuste üksuse projekti „Uue integreeritud, isikukeskse ja paindliku erihoolekandeteenuste süsteemi piloteerimine“ projektijuhti ametikohale tähtajaliselt kuni 31.03.2018. Katseaja lõpp oli käskkirja kohaselt 01.05.2017 ning vestluse läbiviimise lõpptähtaeg 07.04.2017. ATS § 24 lg 1 kohaselt on katseaja eesmärgiks hinnata, kas ametniku haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Vastavalt ATS § 91 lg-le 1 võib ametniku katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu teenistusest vabastada ainult juhul, kui tema töökogemus, teadmised ja oskused teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele piisavalt ei vasta. ATS § 91 lg 2 kohustab enne teenistusest vabastamist läbi viima katseajavestluse, millele ametnik saab esitada oma arvamuse. Kaebajaga toimus katseajavestlus 03.03.2017 ning selle alusel koostatud kokkuvõtte kohaselt ei suutnud kaebaja täita järgmisi ootusi: initsiatiivikus, suure pildi omamine projektist, tehnilise kirjelduse kirjutamine takerdub sisuteadmiste taha, puudulik esinemisoskus. Kaebaja esitas oma seisukoha katseajavestluse kokkuvõttele 09.03.2017.
8.ATS eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et katseaja eesmärk on hinnata, kas ametniku töökogemus, teadmised ja oskused vastavad piisavalt seadusega või seaduse alusel teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Kuna katseaja eesmärk on välja selgitada ametniku sobivus oma ametikohale, siis peab ametnik arvestama katseajal olles asjaoluga, et tema teenistussuhe on ebastabiilsem võrreldes katseaja läbinud ametnikuga. Teisisõnu on teenistusest vabastamiseks katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu kehtestatud lihtsustatud kord. Katseaja ebarahuldavate tulemuste põhjal ei saa ametnikku vabastada põhjusel, mis on vastuolus katseaja eesmärgiga (vt ATS eelnõu seletuskirja lk 58).
9.Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et katseaja tulemuste ebarahuldavateks lugemist tuleb motiveerida. Motiveerimine võib seisneda nii viitamises faktilistele asjaoludele kui ka hinnangulistes väidetes töötulemuste ja ametikohale vastavuse kohta. Ametikohale vastavus hõlmab ka suhtlemisoskust, sobivust organisatsiooni ja muid sarnaseid näitajaid. Ametniku teenistusülesannetega toimetuleku üle otsustamisel on haldusorganil ulatuslik hindamisruum (Riigikohtu 08.05.2001 otsus nr 3-3-1-27-01). Katseaeg annab tööandjale kaalutlusõiguse hinnata katseajal oleva töötaja võimekust ja suutlikkuse vastavust tööandja huvile. Katseajal olev töötaja ei saa tingimusteta eeldada oma õigust jätkata töötamist sellel töökohal, vaid see võimalus tagatakse talle katseaja positiivse tulemuse korral, s.o kui ta teadmised, oskused, võimed ja isikuomadused vastavad töö tegemiseks nõutavale tasemele (Riigikohtu 01.11.2017 otsus nr 2-16-9199).
10.Eeltoodust saab järeldada, et ametniku teenistusest vabastamine toimub kaalutlusõiguse alusel ning seejuures on haldusorganil suurem hindamisruum kui nt ametniku teenistusest vabastamisel distsiplinaarsüüteo tõttu. Nõuded kaalutlusõiguse alusel antavale haldusaktile on sätestatud haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 54 ja § 56 lg-s 3. Käskkirjas tuleb esitada teenistusest vabastamise õiguslik ja faktiline alus, samuti tuleb seal märkida kaalutlused, millele haldusakti andmisel tugineti. Ringkonnakohus leiab, et 10.03.2017 käskkiri vastab vorminõuetele, samuti on see antud kooskõlas menetlusnõuetega, sest enne kaebaja teenistusest vabastamist on läbi viidud katseajavestlus ning kaebajale antud võimalus esitada vestluse kohta oma seisukoht (ATS § 91 lg 2). Seega taandub vaidlus küsimusele, kas käskkirja andmisel on lähtutud asjakohastest kaalutlustest. 5(6)
3-17-764
11.Halduskohus on otsuses leidnud, et suurem osa käskkirjas toodud etteheidetest kaebaja tööle on tõendamata. Ringkonnakohus sellega ei nõustu, märkides esmalt, et töö sisulist poolt puudutavaid väiteid polegi vaja tõendada, vaid piisab nende põhistamisest. Nt seonduvalt väitega, et hanke tehniline kirjeldus ei vastanud ootustele, leiab ringkonnakohus, et kuna kohtu pädevuses pole hakata tuvastama, milline oleks pidanud olema nõuetekohane hanke tehniline kirjeldus, piisab, kui vastustaja esitab teabe, mis võimaldab kohtul asuda seisukohale, et vastustaja sellekohane etteheide pole meelevaldne. Antud juhul on vastustaja esitanud Sotsiaalministeeriumi ametniku 21.02.2017 e-kirja koos tema poolt tehnilisse kirjeldusse tehtud parandustega. Etteheiteid kaebaja töö suhtes on teinud mitu Sotsiaalministeeriumi ametnikku, mistõttu pole alust eeldada, et tegemist on kaebaja tagakiusuga ühe konkreetse ametniku poolt. Vastustaja sai kaebaja aadressil korduvalt negatiivset tagasisidet (8 erinevat e-kirja perioodil 02.-21.02.2017). Põhjendatud pole halduskohtu etteheide, et eeltoodud vastustaja väide on tõendamata. Halduskohus jättis 13.03.2018 kohtuistungil vastustaja poolt esitatud täiendavad tõendid asja juurde võtmata, leides, et need on esitatud hilinemisega. Halduskohtu 28.04.2017 määrusega kohustati vastustajat hiljemalt 29.05.2017 esitama kõiki vaidlusega seotud dokumente. Vastustaja esitas üksnes projektijuhi töökuulutuse ning kaebaja teenistusse nimetamise käskkirja. Kuigi vastustaja oleks pidanud mõistma, et asja õigema ja kiirema lahendamise huvides on vajalik esitada ka need dokumendid, mis tõendavad käskkirjas esitatud väiteid, oli ka halduskohtul uurimispõhimõttest tulenevalt kohustus pooltele selgitada, mis asjaolusid peavad nad konkreetses vaidluses tõendama (HKMS § 2 lg-d 4-6, § 59 lg 3). Kuna istung toimus alles ca 10 kuud pärast vastustaja vastuse esitamist ning muid kohtumenetluse toiminguid selle perioodi vältel ei tehtud, oli kohtul piisavalt aega, et selgitada pooltele tõendamiskoormusega seonduvat.
12.Kaebaja on rõhutanud, et ta sai disainerite lõppdokumendi kätte alles 28.02.2017, mistõttu polnudki tal võimalik end erihoolekande disaini tulemustega kurssi viia. Ringkonnakohus märgib, et kaebajale pole käskkirjas ette heidetud mingite konkreetsete tähtaegade rikkumist, vaid initsiatiivi ja tervikpildi puudumist. Kaebaja tegutses pilootprojekti juhti ametikohal. Projektijuhi töö eeldab lisaks headele erialastele teadmistele konkreetse valdkonna kõikehaaravust, initsiatiivikust, meeskonnatöö oskust. Projektijuhina ei saa jääda ootama, millal disainerid esitavad oma tööst lõppversiooni koos sissejuhatuse, lõppsõna ja kasutatud kirjanduse allikatega, vaid infot tuleb koguda ja süstematiseerida kogu tööprotsessi vältel. Sotsiaalministeeriumi 13.02.2017 e-kirjast on aga näha, et Sotsiaalkindlustusamet ei esitanud disainerite tööle mingeid sisulisi kommentaare. Seega on ringkonnakohtu hinnangul muu hulgas veenev ka see käskkirja väide, mis puudutab kaebaja vähest initsiatiivikust. Üksnes koosolekute ja infopäeva korraldamine ei näita, et kaebaja sai projektijuhtimisega hakkama määral, mis vastas vastustaja nägemusele vastavast ametikohast (vt projektijuhi töökuulutus tl 72).
13.Eeltoodud põhjendustel rahuldab ringkonnakohus Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu 16.04.2018 otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata. Kaebaja menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.