Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Janar Jäätma
Otsuse tegemise aeg ja koht
11. juuli 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1009
Haldusasi
XX kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 27. aprilli 2018. a käskkirja nr 2-1/33 tühistamiseks, kaebaja teenistusse ennistamiseks, teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks ja diskrimineerimisega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks või alternatiivselt teenistusest vabastamisest vähem ette teatatud päevade eest hüvitise väljamõistmiseks koos viivisega
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15. jaanuari 2019. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja v.adv Eero Tonka Vastustaja – Tallinna linn, esindajad Eva Vanamb ja Helvi Kork
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
22. mai 2019
RESOLUTSIOON
Rahuldada XX apellatsioonkaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 15. jaanuari 2019. a otsus haldusasjas nr 3-18-1009 teenistusest vabastamisest etteteatamise tähtaja mittejärgimist puudutavas osas. Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada XX kaebus osaliselt ning mõista Tallinna linnalt XX (isikukood XXXXXXXXXXX) kasuks välja hüvitis, mille suurus vastab seitsme tööpäeva eest maksmisele kuuluvale palgale ja täiendavalt ühe kuu põhipalgale. Tallinna linnal määrata XX-le väljamaksmisele kuuluv rahasumma kindlaks ja maksta see XX teatatud pangakontole välja 30 (kolmekümne) päeva jooksul käesoleva otsuse jõustumisest arvates. Muus osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
Mõista Tallinna linnalt XX kasuks välja esimese ja teise kohtuastme menetluskulude katteks kokku 1445 (üks tuhat nelisada nelikümmend viis) eurot.
3-18-1009 Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud esimese ja teise astme kohtus nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 12. augustil 2019 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX täitis 07.09.2017 töövõtulepingu nr 1-16/137 alusel perioodil 18.09.2017–31.12.2017 Tallinna Linnaplaneerimise Ameti (TLPA) ehitusosakonnas ülesandeid, mille sisuks oli mh haldusaktide eelnõude ettevalmistamine ja osakonna juriidiline nõustamine.
2.TLPA 29.12.2017 käskkirjaga nr 2-1/68 võeti XX alates 01.01.2018 teenistusse TLPA ehitusosakonna koosseisus olevale juristi ametikohale ning kohaldati temale katseaega kuni 30.04.2018.
3.TLPA ehitusosakonna juhataja viis XX-ga 09.04.2018 läbi katseajavestluse, mille kokkuvõte saadeti XX-le 13.04.2018 arvamuse andmiseks. Kokkuvõttes teavitati ametnikku, et osakonna juhataja teeb TLPA juhatajale ettepaneku vabastada ta teenistusest alates 30.04.2018. XX viibis alates 12.04.2018 töövõimetuslehel ning leidis 16.04.2018 vastuväidetes, et TLPA võiks katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu teenistusest vabastamise asemel sõlmida temaga kompromissi ja maksta talle kuue kuupalga ulatuses hüvitist. TLPA edastas 20.04.2018 XX eposti aadressile TLPA juhataja teatise selle kohta, et XX vabastatakse teenistusest 30.04.2018.
4.Tallinna Linnaplaneerimise Amet vabastas 27.04.2018 käskkirjaga nr 2-1/33 XX teenistusest alates 30.04.2018 avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 91 lg 1 alusel katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu. XX vahetu juht leidis katseajavestluse kokkuvõttes, et XX-l puuduvad juristi ametikoha ülesannete täitmiseks vajalikud teadmised ja oskused, seejuures mitte üksnes ehitusvaldkonda puudutavad teadmised, vaid ka üldised haldusmenetlust puudutavad teadmised ja oskused. Eelkõige olid XX poolt vahetule juhile allkirjastamiseks esitatud haldusaktid ja kirjad õiguslikult põhjendamata ning koosnesid üksnes teiste osapoolte (projekteerija, ehitusprojekte läbivaatavate spetsialistide ja allkirjastaja) poolt öeldu või 2(15)
3-18-1009 kirjutatu kordamises, mistõttu pidi vahetu juht enamuse tööst üle kontrollima ja ümber tegema. Kõik haldusaktid, mida osakonna juhataja ei jõudnud põhjalikult üle kontrollida, tunnistati vaidluste tekkimisel kehtetuks. Katseajavestluse kokkuvõttes on toodud välja ka mitmed konkreetsed näited XX tööalastest ebaõnnestumistest – Tanuma tn 25 ja Pihlaka tn 11 kasutusteatiste menetlused, Kohtu tn 3 ehitusprojekti menetlus, Tulika tn 50 piirdeaia kasutusteatise menetlus, Liivalaia tn 11 ehitusloa menetlus. Kuna XX ei näidanud katseaja jooksul üles positiivset arengut, siis on põhjendatud lugeda tema katseaja tulemused ebarahuldavateks. Kuna ATS § 101 lg 2 kohaselt oleks TLPA pidanud XX teenistusest vabastamisest teatama ette vähemalt 15 kalendripäeva ja sellest jäi puudu 5 kalendripäeva, tuleb talle ATS § 101 lg 6 alusel maksta palka kolme tööpäeva eest. Teenistusest vabastamise käskkirja saatis TLPA 27.04.2018 XX e-posti aadressile, millele lisas uuesti ka 20.04.2018 teatise teenistusest vabastamisest etteteatamise kohta.
5.XX esitas Tallinna Halduskohtule 21.05.2018 kaebuse TLPA 27.04.2018 käskkirja nr 21/33 tühistamiseks, kaebaja teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks. Kaebaja taotleb enda teenistusse ennistamist ATS § 105 lg 4 alusel, sest kasvatab alla seitsmeaastast last. Teenistusse ennistamise korral palub kaebaja kohustada TLPA-d hoiduma ülesannete ja koormuse jaotamisel kaebaja ebavõrdsest kohtlemisest võrreldes ehitusosakonna teiste juristidega. Samuti palub kaebaja mõista tema kasuks vastustajalt välja kohtu määratud mõistlik hüvitis diskrimineerimisega põhjustatud mittevaralise kahju eest. Kui kohus hindab kaebaja teenistusest vabastamise õiguspäraseks, palub kaebaja mõista temale ATS § 101 lg-te 2 ja 6 alusel välja palk 350 eurot teenistusest vabastamisest etteteatamise tähtajast puudu jäänud seitsme tööpäeva eest ning ühe kuupalga ehk 1500 euro suurune hüvitis eelnimetatud palga maksmisega viivitamise eest. XX ja TLPA vahel on olnud perioodil 18.09.2017–30.04.2018 katkematu ja sama sisuga töösuhe, sest kaebaja tööülesanded ametnikuna ei ole töövõtulepingus ettenähtutega võrreldes muutunud, samuti jätkas kaebaja teenistussuhte ajal mitmete temale juba varasemalt määratud ülesannete täitmist. Teenistussuhte tuvastamine ei tohi olla formalistlik ega sõltuda üksnes sellest, millal isik teenistusse vormistati. TLPA korraldas alates 01.01.2018 loodavale ehitusosakonna juristi ametikohale sisekonkursi üksnes kaebaja sellele ametikohale nimetamise eesmärgil, sest ükski teine isik nimetatud konkursist osa ei võtnud. Kuna kaebaja asus TLPAsse tööle juba 18.09.2017 ning täitis kogu teenistussuhte vältel samu ülesandeid, oli vastustaja poolt temale alates 01.01.2018 uue katseaja kohaldamine vastuolus ATS § 24 lg-tega 2 ja 5. Katseaega oleks saanud kohaldada alates 18.09.2017 ja järelikult pidanuks see lõppema juba 19.01.2018. Katseaja hilisemat kohaldamist ei saa põhjendada sellega, et teenistussuhte alustamisel jäi katseaeg kohaldamata. Teenistusse nimetamise käskkirjaga nõustumisest ei saa lugeda välja kaebaja nõustumist ka tema suhtes kuni 30.04.2018 katseaja kohaldamisega. Katseajavestluse kokkuvõttes esitatud etteheited on kaebaja oma 16.04.2018 arvamuses ümber lükanud, mh põhjendanud, miks mõned tema poolt ettevalmistatud haldusaktid tunnistati hiljem vaidemenetluses kehtetuks. Tanuma tn 25 kasutusteatise menetlusega tegeles kaebaja 2017. a oktoobris ja novembris, Pihlaka tn 11 kasutusteatise menetlusega 2017. a oktoobris ning Tulika tn 50 piirdeaedade kasutusteatise menetlusega 2017. a detsembris. Seega on vastustaja heitnud kaebajale ette töid, millega ta tegeles juba enne katseaja formaalset algust. See viitab omakorda, et sisuliselt algas katseaeg juba 18.09.2017. Alates 01.01.2018 tehtud tööde osas on kaebajale esitatud üksnes kolm etteheidet – seonduvalt Gonsiori tn 29 ehitusprojekti menetlusega, Kohtu tn 3 päringuga ja Liivalaia tn 11 lammutusloa kehtetuks tunnistamise taotluse menetlusega. Kõik need etteheited on põhjendamata ja need ei ole ka sellise kaaluga, et õigustada kaebaja teenistusest vabastamist katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu, eriti arvestades kaebaja
3(15)
3-18-1009 töökoormust, mis oli üle 60 dokumendi kuus ehk keskmiselt kolm õigusdokumenti päevas. Kaebaja on kogu teenistussuhte jooksul saanud kolleegidelt töö osas positiivset tagasisidet. TLPA on kaebajat teenistussuhte jooksul diskrimineerinud, määrates talle ehitusosakonna teiste juristidega (HS, TP) võrreldes ebavõrdselt suure töökoormuse. Vastustaja dokumendihaldussüsteemis Postipoiss on kaebaja kohta ajavahemikul 18.09.2017–31.12.2017 registreeritud kokku 239 tööülesande kirjet, samas kui HS osas on sama perioodi peale registreeritud 9 tööülesande kirjet. Perioodil 01.01.2018–09.04.2018 on XX kohta registreeritud 267 tööülesande kirjet, samas kui HS osas on sel perioodil registreeritud üksnes 11 tööülesande kirjet. TP kohta on alates tema 2018. a veebruaris teenistusse nimetamisest registreeritud 5 tööülesande kirjet. Seega ületas kaebaja töökoormus HS ja TP töökoormust mitmekümne kordselt, samas kui töötasu oli kõigil juristidel võrdne. TLPA väited pärast kaebajat teenistusse võetud juristi (RL) töökoormuse kohta ei välista ega lükka ümber seda, et kaebajat diskrimineeriti võrreldes HS ja TP-ga. Samuti ei ole usaldusväärseteks tõenditeks vastustaja enda koostatud dokumendid HS ja TP tööstatistika kohta. Kaebaja soovib diskrimineerimise eest vastustajalt hüvitist vastavalt võrdse kohtlemise seaduse (VõrdKS) § 8 lg-tele 1 ja 2 ning § 24 lg-tele 1 ja 2. Kaebaja sai teenistusest vabastamisest teada alles TLPA 27.04.2018 kirjast ehk vastustaja teatas kaebajale teenistusest vabastamisest ette vaid 3 kalendripäeva. Kaebaja teavitamist teenistusest vabastamisest ei saa järeldada TLPA dokumendihaldussüsteemi märkest, mille kohaselt saadeti vastavasisuline teavitus kaebajale juba 20.04.2018, sest see ei tõenda teatise kättetoimetamist. Kuna kaebaja viibis 20.04.2018 töövõimetuslehel, ei saa eeldada, et tal oli sel ajal mõistlik võimalus vastustaja edastatud teatisega tutvuda.
6.Tallinna linn palus 27.09.2018 kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata. ATS ei laiene 07.09.2017 töövõtulepingust tulenevale eraõiguslikule suhtele. Seejuures puudusid TLPA ehitusosakonna koosseisus 07.09.2017 seisuga juristi töö- või ametikohad, vaid juristi ametkohad loodi alles Tallinna Linnavolikogu 07.12.2017 otsusega nr 168 alates 01.01.2018. Sõlmitud töövõtuleping ei saanud muutuda automaatselt ATS kohaseks teenistussuhteks, vaid teenistussuhte tekkimiseks tuli kaebaja võtta TLPA 29.12.2017 käskkirjaga teenistusse. Selle käskkirjaga on kaebaja nõustunud. Teenistussuhte tuvastamisel ei ole ATS § 7 lg-st 2 ja §-st 21 tulenevalt määrav isiku täidetavate ülesannete iseloom (vrd Riigikohtu 18.09.2014 otsus nr 33-1-31-14, p 17). Katseaeg võimaldab teenistusse võtmist otsustaval isikul hinnata, kas ametnik sobib oma oskuste, teadmiste ja võimete poolest konkreetsele ametikohale. ATS ei keela katseaja kohaldamist ka sisekonkursi korras teenistusse nimetatud ametnikule. Samuti ei eelda katseaja kohaldamine ametniku nõusolekut, sest katseaega kohaldatakse eelduslikult alati, v.a seaduses sätestatud juhtudel. Kaebaja teenistusest vabastamise käskkirjas on piisavalt käsitletud TLPA etteheiteid kaebaja tööle ning põhjendatud, miks kaebaja töökogemus, oskused ja teadmised ei vasta ametikoha nõuetele. Kuna kaebaja ülesanded olid nii töövõtulepingu alusel töötades kui ka ametnikuna teenistusülesandeid täites sisult sarnased, siis jäid kaebajale katseajal täita mõned n-ö jätkuülesanded (st töövõtulepingu ajal pooleli jäänud tööd tuli kaebajal alates 01.01.2018 lõpule viia teenistussuhte raames). Tanuma tn 25 ja Pihlaka tn 11 kasutusteatised loeti kaebaja nõustamisel teavitatuks 2017. aastal, kuid neid puudutavad vaidemenetlused leidsid aset ja viidi lõpuni 2018. aastal kaebaja teenistusülesannete täitmise ajal. Vastustaja kaotas mõlemad vaidemenetlused, sest kaebaja ei osanud enda poolt nõustatud menetluse tulemusena teavitatuks loetud kasutusteatisi hiljem kaitsta. Tulika tn 50 piirdeaia kasutusteatise osas algas kaebaja töö küll töövõtulepingu kehtivuse ajal, kuid nimetatud ülesannet ei suutnud kaebaja lahendada ka teenistussuhte ajal tööga jätkates, mistõttu on menetlus endiselt pooleli. 4(15)
3-18-1009 Kohtu tn 3 ehitusprojekti menetluses palus kaebaja menetlusosalistel esitada ehitusprojekt uuesti, et ta saaks otsustada, millised nõusolekud on projektile vajalikud, kuigi kõnealune ehitusprojekt oli kaebajale ehitisregistri kaudu kättesaadav ning ta oleks pidanud suutma nõusolekute vajalikkuse ise välja selgitada. Liivalaia tn 11 hoone lammutamiseks väljastatud ehitusloa kehtetuks tunnistamise taotluse menetluses oli kaebaja poolt allkirjastamiseks esitatud haldusakt põhjendamata ja ilma ühegi õigusliku aluseta, mistõttu pidi kaebaja vahetu juht selle lõpuks ise valmis kirjutama. Kolleegide viisakusavaldused ei tõenda kaebaja hakkamasaamist teenistusülesannete täitmisega. Kaebaja väited tema diskrimineerimisest on alusetud, sest ta on enda töökoormust võrrelnud ehitusosakonna teiste juristidega, kes tegelevad riikliku järelevalvega, mille raames koostatavad negatiivsed haldusaktid nõuavad oluliselt rohkem põhjendamist. Ametijuhendi kohaselt oli kaebaja ülesandeks tegeleda ehitusosakonna poolt läbiviidavate loa- ja teatismenetlustega ning tagada nimetatud haldusaktide õiguspärasus. Tööülesannete kirjete hulka arvestades koostas kaebaja 2018. aastal päevas keskmiselt kolm kirja, mida ei saa pidada ebamõistlikult suureks koormuseks. Kuna HS ja TP tegelesid riikliku järelevalvega, ei kajastunud nende töö raames koostatud ettekirjutused mitte TLPA dokumendihaldussüsteemis, vaid need kanti ehitusseadustiku § 60 lg 1 p 11 kohaselt ehitisregistrisse. Seega ei saa dokumendihaldussüsteem anda mingit arvestatavat ülevaadet nende töötulemustest ja -koormusest. Kaebaja väited tema diskrimineerimisest lükkavad ümber ka pärast XX teenistusest vabastamist tema asemele võetud juristi RL tööstatistika, millest nähtub, et RL täidab samasuguseid ülesandeid, nagu XX varasemalt täitis, temaga samas mahus (viie kuu jooksul 220 vastuskirja ja 211 algatuskirja, võrreldes kaebaja 205 vastuskirja ja 193 algatuskirjaga). Kaebaja väited selle kohta, et ta sai enda teenistusest vabastamisest teada alles 27.04.2018 on ilmselgelt pahatahtlikud. Kuna XX viibis alates 12.04.2018 töövõimetuslehel, lepiti temaga telefoni teel kokku, et edasine suhtlus toimub e-posti teel. Seda, et vastustaja e-kirjad jõudsid kaebajani, kinnitab ka tema enda hilisem e-kirjavahetus vastustajaga. Samuti tõendab TLPA dokumendihaldussüsteemi kirje, et vastustaja teatis kaebaja teenistusest vabastamisest etteteatamise kohta toimetati kaebajale edukalt kätte juba 20.04.2018. Sisuliselt sai kaebaja oma teenistusest vabastamisest teada juba katseajavestluse kokkuvõttest, mis saadeti talle arvamuse esitamiseks 13.04.2018 ja millele ta esitas omapoolsed vastuväited 16.04.2018.
7.Tallinna Halduskohus jättis 15.01.2019 otsusega kaebuse rahuldamata. Vastustaja on kooskõlas ATS § 24 lg 1 eesmärgiga hinnanud nii XX katseaja tulemusi kui ka seda, kas kaebaja haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele, ning leidnud, et kaebaja ei sobi TLPA ehitusosakonna juristi ametikohale. Kohtu pädevuses ei ole sisuliselt ümber hinnata katseaja tulemusi ega vastustaja otsust katseaja mitteläbimise kohta. Vastustaja on oma otsust piisavalt põhjendanud ning esitanud tõendid oma järelduste toetamiseks. HKMS § 165 lg 2 alusel nõustus kohus vastustaja seisukohtade ja põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid üle korrata. Vastustaja kinnitusel ei ole XX katseaja tulemuste hindamisel võetud aluseks varasema eraõigusliku lepingu alusel tehtud tööd, vaid hinnatud üksnes tema teenistusülesannete täitmist alates 01.01.2018. Kaebaja tööle ei ole esitatud pelgalt kolme etteheidet, vaid vastustaja on katseajavestluse kokkuvõttes toonud välja vaid üksikud näited kaebaja suutmatusest saada hakkama oma teenistusülesannete täitmisega, sest katseajavestluse kokkuvõte ei võimalda oma piiratud mahu tõttu käsitleda kogu kaebaja tegevust teenistussuhte vältel. Kaebajat kui juristi oli tema teenistusülesannete täimisel vaja pidevalt juriidiliselt nõustada ning vahetu juht pidi kaebajat ebaproportsionaalselt palju õpetama, suunama ja juhendama. Seega ei andnud mitte kaebaja juriidilist nõu TLPA ehitusosakonna juhatajale, vaid ehitusosakonna juhataja pidi ise kaebajat õigusalaselt nõustama. Ehitusosakonna töö kvaliteedi ja tulemuslikkuse eest vastutab osakonna juhataja, kes 5(15)
3-18-1009 ei näinud katseaja tulemuste tõttu võimalust kaebajaga teenistussuhet jätkata. Lõpliku otsuse kaebaja teenistusest vabastamise kohta langetas siiski TLPA juhataja. Kaebajaga 07.09.2017 sõlmitud töövõtuleping ei muutunud vaikimisi ja automaatselt ATS kohaseks teenistussuhteks, vaid teenistussuhte tuvastamisel on määravaks see, kas isik on teenistusse nimetatud või mitte (vt Riigikohtu 18.09.2014 otsus nr 3-3-1-31-14). Vaidlust ei ole selles, et TLPA ehitusosakonna koosseisus ei olnud 2017. aastal juristi töö- või ametikohta ning selline ametikoht loodi alles alates 01.01.2018. Tallinna Ringkonnakohus on 01.08.2018 määruses nr 3-18-862 samuti leidnud, et XX sai TLPA ametnikuks alles 01.01.2018 teenistusse nimetamisega. Seega kohaldas vastustaja kaebaja suhtes õiguspäraselt 4-kuulist katseaega alates 01.01.2018. Kuna kaebaja viibis alates 12.04.2018 töövõimetuslehel, saatis TLPA vastavalt kokkuleppele kaebaja isiklikule e-posti aadressile 20.04.2018 teatise tema teenistusest vabastamise kohta. ATS § 101 lg 6 alusel maksti kaebajale palka etteteatamistähtajast puudu jäänud 3 tööpäeva eest. TLPA 20.04.2018 kirja kaebajale saatmist kinnitab ka TLPA dokumendihaldussüsteem, millest nähtuvalt „saatmine õnnestus 20.04.18 15:37:10“ ehk kiri jõudis kaebaja serverisse. Kohtu hinnangul sai kaebaja oma teenistusest vabastamisest aga teada juba 13.04.2018, kui vastustaja saatis talle katseajavestluse kokkuvõtte. Kaebaja väited tema diskrimineerimise kohta on paljasõnalised ja põhjendamata ning halduskohus nõustus kaebaja diskrimineerimist puudutavate väidete osas vastustaja 05.11.2018 ja 30.11.2018 menetlusdokumentides toodud seisukohtadega ega pidanud vajalikuks neid üle korrata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.XX palub 13.02.2019 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja saata asi halduskohtule uueks arutamiseks teises kohtukoosseisus või alternatiivselt teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Halduskohtu otsus on nõuetekohaselt põhjendamata. Vastustaja on katseajavestluse kokkuvõttes ja teenistusest vabastamise käskkirjas esitanud küll mitmeid apellanti negatiivselt iseloomustavaid väiteid, kuid apellant on kõik sellised väited ümber lükanud nii 16.04.2018 arvamuses kui ka kohtule esitatud menetlusdokumentides. Halduskohus on põhjendamatult jätnud kõik apellandi esitatud tõendid ja väited arvestamata. Teenistusest vabastamise käskkirjas ei ole põhjendatud mittenõustumist apellandi väidetega ega tema esitatud tõendite mittearvestamist, mistõttu on halduskohus väljunud HKMS § 165 lg 2 piiridest. Kuna suur osa apellandi väidetest ja tõenditest on esitatud alles kohtumenetluse käigus, ei saanudki vastustaja nendega juba teenistusest vabastamise käskkirja koostamisel arvestada. Apellandi esitatud tõendid lükkavad ümber ka vastustaja kinnituse, et ta hindas 09.04.2018 katseajavestluse kokkuvõttes üksnes apellandi selliste teenistusülesannete täitmist, mida ta täitis ametnikuna alates 01.01.2018, mistõttu ei saanud halduskohus lähtuda vastustaja paljasõnalisest kinnitusest (st omistada sellele sisuliselt tõendi tähendust). Samuti on apellant selgitanud, et katseajavestluse kokkuvõte sisaldab ammendavat loetelu kõigist võimalikest etteheidetest tema tegevusele. Vastustaja iseloomustus apellandi üldisele hakkamasaamisele on paljasõnaline ja tõendamata ning apellandi teenistusest vabastamiseks on tema suhtes tehtud hulgaliselt etteheiteid, millega ei saa põhjendada teenistusest vabastamist ATS § 91 lg 1 alusel. Praeguse vaidluse raames tuleb anda õiguslik hinnang sellele, kas olukorras, kus apellant tegi 18.09.2017–30.04.2018 katkematult samasuguse töökorralduse ja avalik-õigusliku sisuga tööd, oli õiguspärane kohaldada talle 4-kuulist katseaega alates 01.01.2018. Kohtupraktika kohaselt tuleb sama töö tegemiseks sõlmitud kaks järjestikust ja vaheajata töölepingut lugeda üheks töösuhteks ning sellises olukorras oleks uue katseaja määramine vastuolus katseaja määramise 6(15)
3-18-1009 eesmärgiga ja tühine (vt Tartu Ringkonnakohtu 16.06.2011 otsus nr 2-09-54112, p-d 9 ja 10). Apellandil puudus töövõimetuslehele jäädes vastustajaga kokkulepe, et töövõimetuslehel viibimise ajal saadab vastustaja teenistusalaseid kirju tema isiklikule e-posti aadressile, vaid üksnes kokkulepe teenistusest vabastamise käskkirja elektrooniliseks edastamiseks. Muu kokkuleppe puudumist tõendab ka asjaolu, et vastustaja lisas 27.04.2018 käskkirjale uuesti ka 20.04.2018 teatise teenistusest vabastamisest etteteatamise kohta. Dokumendihaldussüsteemi kirje teavituse saatmise kohta ei saa tõendada vastustaja e-kirja tähtaegset kättetoimetamist. Töövõimetuslehel olles ei jälginud apellant e-kirju igapäevaselt, eeldades, et kiireloomuliste küsimuste korral pöördub vastustaja tema poole telefoni teel. Diskrimineerimist puudutavas osas on kohus jaotanud poolte vahelise tõendamiskoormuse ebaõigesti (VõrdKS § 8 lg-d 1 ja 2). Apellant on toonud välja mitmed faktilised asjaolud, mille alusel võib diskrimineerimist eeldada, samas kui vastustaja pole suutnud usaldusväärselt tõendada apellandi suhtes võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist. Halduskohtumenetlus ei ole olnud apellandi suhtes aus, õiglane ega erapooletu (HKMS § 2 lg 2). Kohtuotsuses on ebaproportsionaalselt suures mahus ja detailselt käsitletud vastustaja seisukohti, jättes samas apellandi poolt esitatuga suures osas arvestamata. Asja lahendanud kohtunik väljendas oma käitumisega (sh 09.10.2018 kohtuistungil) eelarvamuslikku suhtumist apellanti ja oleks pidanud taanduma, kuna sisuliselt ei pidanud ta juba asja lahendama asudes ühelgi juhul võimalikuks kaebuse rahuldamist. Samuti jättis kohus arvestama apellandi poolt pärast kohtuistungit esitatud taotlusega kuulutada haldusasja menetlus kinniseks.
9.Tallinna linn palub 25.03.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Asjas ei saa olla vaidlust, et apellandi suhtes ei ole kohaldatud uut katseaega, sest 07.09.2017 töövõtulepingus ei olnud katseaega ette nähtud. Apellandile määrati vaid üks katseaeg, mida ta ei suutnud edukalt läbida. Isiku sobivust ametnikuna töötamiseks saab hakata hindama alles tema ametnikuna teenistusse võtmisest. Vastustaja pretensioonid apellandi töötulemustele olid süsteemsed ja ei piirdunud kaugeltki vaid kolme üksikjuhtumi osas tehtud etteheidetega. Katseaja ebarahuldavaid tulemusi on piisava põhjalikkusega kirjeldatud nii teenistusest vabastamise käskkirjas kui ka katseajavestluse kokkuvõttes ning seega võis kohus vastustaja põhjendustega nõustumisel tugineda HKMS § 165 lg-le 2. Katseaja läbimise edukust on pädev hindama teenistuja vahetu juht, mitte ametnik iseseisvalt. Vahetu juhi hinnangut ei saa asendada ametniku kõrge enesehinnang ega kolleegide heasoovlikud viisakusavaldused. Apellant on jäänud pahatahtlikult seisukohale, et sai teavituse teenistusest vabastamise kohta kätte alles 27.04.2018. Põhjendamatu on tugineda asjaolule, et TLPA edastas nimetatud kirja uuesti koos 27.04.2018 käskkirjaga, sest dokumendid pandi ühte digikonteinerisse vaid selleks, et linna finantsteenistusel oleks võimalik kontrollida teenistusest vabastamisest ette teatamata jätmise eest makstud hüvitise õiguspärasust. Tegelikult sai apellant teenistusest vabastamisest teada kõige hiljem 16.04.2018, mil ta esitas oma arvamuse katseajavestluse kokkuvõttele. Apellandi diskrimineerimisega seotud väiteid on vastustaja põhjalikult käsitlenud 05.11.2018 ja 30.11.2018 menetlusdokumentides ning jääb neis viidatud seisukohtade juurde. Apellandi väited kohtuniku erapoolikusest ja ebaõiglasest kohtumenetlusest ei ole põhjendatud. Asjaolu, et halduskohus jättis lahendamata apellandi taotluse menetluse kinniseks kuulutamiseks, ei muuda asjas tehtud kohtuotsust õigusvastaseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et XX apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada osaliselt. Ringkonnakohus käsitleb esmalt apellandi etteheited seoses halduskohtu poolt 7(15)
3-18-1009 menetlusnormide rikkumisega (I). Seejärel lahendab ringkonnakohus apellandi nõuded TLPA 27.04.2018 käskkirja nr 2-1/33 tühistamiseks ja tema teenistusse ennistamiseks (II), diskrimineerimisega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks (III) ning apellandi teenistusest vabastamisest ettenähtust hilisema teavitamise eest hüvitise väljamõistmiseks (IV). Lõpetuseks esitab ringkonnakohus kokkuvõtte ja menetluskulude jaotuse (V). I Kohtumenetluse normide rikkumine
11.Ringkonnakohus nõustub apellandiga, et halduskohtu otsus ei vasta täiel määral HKMS § 157 lg-s 1 ja § 165 lg 1 p-s 4 sätestatud põhjendamise nõudele ning kohus ei saanud vähemasti apellandi diskrimineerimist puudutavas osas tugineda HKMS § 165 lg-le 2, sest selle sätte rakendamise tingimused ei olnud täidetud. HKMS § 165 lg 2 ei võimalda halduskohtul piirduda viitamisega vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud seisukohtadele kaebuse väidete kohta, vaid annab kohtule üksnes võimaluse jätta vaidlustatud haldusaktis või kaebuse nõude kohta tehtud vaideotsuses esitatud põhjendused üle kordamata, kui haldusaktis või vaideotsuses on kõigile kaebaja väidetele juba ammendavalt vastatud ja kohtule esitatud kaebus ei sisalda uusi väiteid või asjaolusid (nt Riigikohtu 17.03.2015 otsus nr 3-3-1-76-14, p 21; 02.06.2014 otsus nr 3-3-1-27-14, p 12). Kuna kaebaja esitas väited diskrimineerimise kohta esmakordselt alles halduskohtule, siis ei olnud selles osas HKMS § 165 lg-le 2 tuginemine lubatav.
12.Menetlusökonoomia põhimõttest (HKMS § 2 lg 2) lähtudes peab ringkonnakohus samas püüdma asja esmajoones ise lahendada ja üksnes erandina saatma selle esimese astme kohtule uueks läbivaatamiseks. Kui tegemist ei ole just HKMS § 199 lg-s 1 sätestatud menetlusnormide rikkumisega, siis ülejäänud juhtudel oleks HKMS § 199 lg 2 alusel esimese astme kohtu lahendi tühistamine ja asja halduskohtule uueks arutamiseks saatmine põhjendatud eelkõige vaid olukorras, kus toimunud kohtumenetluse normide rikkumisi ei ole võimalik või otstarbekas apellatsioonimenetluses kõrvaldada. Kohtuotsuse põhjendamise ja olemasolevate tõendite hindamise kohustuse väidetavad rikkumised on apellatsioonimenetluses reeglina kõrvaldatavad ning praeguses asjas pole ka alust väita, et halduskohus ei oleks otsust üldse põhjendanud. Kuigi ringkonnakohus möönab halduskohtu otsuse mõningaid põhjendamispuudusi, ei tingi need asja saatmist uueks läbivaatamiseks.
13.HKMS § 199 lg-s 1 sätestatud absoluutseid uueks arutamiseks saatmise aluseid praeguses asjas ei esine. Järeldust asja lahendanud kohtuniku erapoolikusest (HKMS § 199 lg 1 p 5) ei saa rajada pelgalt asjaoludele, et kohtuotsuses on vastustaja seisukohti kajastatud apellandi omadest suuremas ulatuses ning halduskohus avaldas kohtuistungil kahtlust esindaja pädevuses ega määranud pärast kohtuistungit menetlusosalistele tähtaega kohtukõne kirjalike teeside ja menetluskulude nimekirja esitamiseks. Ühelegi tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) §-s 23 sätestatud konkreetsele taandamise aluseks olevale asjaolule ei ole apellant viidanud. Kuigi apellandi väitel väljendas kohtunik istungil tema suhtes eelarvamuslikkust, ei ole ta esitanud kohtuistungil ega ka vahetult pärast seda taotlust kohtuniku taandamiseks ega vastuväidet kohtu tegevuse peale, mistõttu ei saa ta neile tugineda ka apellatsioonimenetluses (TsMS § 25 lg 1, HKMS § 90 lg 2).
14.Ringkonnakohus märkis juba 09.05.2019 määruses, et XX 26.11.2018 taotluse (II kd, tl 45-46) lahendamata jätmisega rikkus halduskohus kohtumenetluse norme (HKMS § 77 lg 1, TsMS § 38 lg 1), kuid see rikkumine ei saanud mõjutada asja otsustamist ja lisaks on ringkonnakohtul võimalik see ise kõrvaldada. Ringkonnakohus jättis 09.05.2019 määrusega asja menetluse kinniseks kuulutamata, kuid kõrvaldas samas apellandi eraelu kaitseks kinniseks kuulutatud tsiviilasjas tehtud kohtuotsuse praeguse haldusasja toimikust. 8(15)
3-18-1009 II Teenistusest vabastamise õiguspärasus
15.Ringkonnakohus märgib esmalt, et praeguses asjas ei saa enam vaielda selle üle, et apellandi teenistussuhe algas tema TLPA 29.12.2017 käskkirjaga nr 2-1/68 (I kd, tl 10) ametisse nimetamisega alates 01.01.2018. Tallinna Ringkonnakohus selgitas juba 01.08.2018 määruses nr 3-18-862 (p 10), et kuigi XX täitis 07.09.2017 töövõtulepingu alusel samasuguseid ülesandeid nagu ka pärast tema juristi ametikohale nimetamist, ei saa sellest siiski järeldada, et XX töötas ametnikuna juba alates 18.09.2017. Kui isikut avalikku teenistusse ei nimetatud, ei tekkinud teenistussuhet isegi siis, kui isik oleks tulnud töö iseloomu arvestades avalikku teenistusse nimetada (vt Riigikohtu 18.09.2014 otsus nr 3-3-1-31-14, p 17). Avalik-õiguslik teenistus- ja usaldussuhe (ATS § 7 lg 1) saab tekkida üksnes isiku nimetamisega ametiasutuse koosseisus olevale ametikohale. Vaidlust ei ole selles, et TLPA ehitusosakonna koosseisus ei olnud kuni 31.12.2017 ühtegi juristi ametikohta (vt Tallinna Linnavolikogu 15.12.2016 otsus nr 186 – I kd, tl 95-96), vaid osakonna koosseisus moodustati kolm juristi ametikohta alles alates 01.01.2018 (vt Tallinna Linnavolikogu 07.12.2017 otsus nr 168 – I kd, tl 115; vt lisaks põhjendused otsuse eelnõu seletuskirjas – I kd, tl 147-147p). Seega võeti XX ametnikuna teenistusse alates 01.01.2018 ning ATS § 24 lg 2 alusel kohaldati tema suhtes ka 4-kuulist katseaega. Kuivõrd katseaja kohaldamine kestusega 01.01.2018–30.04.2018 otsustati TLPA 29.12.2017 käskkirjaga nr 2-1/68 (p 1), mida apellant ei ole vaidlustanud, siis ei pea ringkonnakohus vajalikuks katseaja kohaldamise õiguspärasust põhjalikumalt analüüsida, sest tegemist oli kehtiva haldusaktiga, millega olid seotud nii apellant kui ka vastustaja. Kui apellant nõustus küll tema teenistusse nimetamisega, kuid mitte katseaja kohaldamisega, pidanuks ta teenistusse nimetamise käskkirjas sisalduva katseaja kohaldamise otsuse tähtaegselt halduskohtus vaidlustama (vt käskkirja p 5). Praeguse vaidluse lahendamisel tuleb seega võtta aluseks asjaolud, et XX nimetati teenistusse 01.01.2018 ja tema suhtes kohaldati katseaega kuni 30.04.2018.
16.ATS § 24 lg 1 kohaselt on katseaja eesmärk hinnata, kas ametniku haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. ATS § 91 lg 1 kohaselt võib ametniku katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu teenistusest vabastada ainult juhul, kui tema töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. ATS § 24 lg 7 ja § 91 lg 2 näevad ette, et enne katseaja lõppu ja enne ametniku katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu teenistusest vabastamist tuleb ametnikule anda võimalus osaleda katseajavestluses ja esitada omapoolne arvamus katseajavestluse kokkuvõtte kohta.
17.ATS eelnõu (Riigikogu XII koosseisu 193 SE) seletuskirjas (lk 58) on märgitud, et kuna katseaja eesmärk on selgitada välja ametniku sobivus oma ametikohale, siis peab ametnik katseajal olles arvestama asjaoluga, et tema teenistussuhe on katseaja läbinud ametnikuga võrreldes ebastabiilsem ja katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu teenistusest vabastamiseks on kehtestatud lihtsustatud kord. Katseajal olev ametnik või töötaja ei saa tingimusteta eeldada oma õigust jätkata töötamist alalisel teenistuskohal, vaid see võimalus tagatakse talle katseaja positiivse tulemuse korral (vt ka Riigikohtu 01.11.2017 otsus nr 2-16-9199, p 11). Katseaega käsitleva regulatsiooni olemasolu seaduses väljendab seadusandja tahet vältida ametikohtade täitmist selleks mittesobivate isikutega (vt Riigikohtu 08.05.2001 otsus nr 3-3-1-27-01, p 3). ATS § 91 lg 1 alusel ametniku teenistusest vabastamiseks tuleb ametiasutusel põhjendada, miks ei ole isiku töökogemus, teadmised ja oskused piisavad teenistusülesannete nõuetekohaseks täitmiseks. Teenistusest vabastamist katseaja ebarahuldavate tulemuse tõttu saab ametiasutus 9(15)
3-18-1009 põhjendada üksnes asjaoludega, mis näitavad toimetulekut teenistusülesannete täitmisega (vrd Riigikohtu 11.06.2014 otsus nr 3-2-1-52-14, p 12). Kuna ametiasutuse juht on kohustatud tagama asutuse tõhusa toimimise avaliku võimu teostamisel, mille üheks teguriks on tulemuslikult töötavad ja asjatundlikud ametnikud, on põhjendatud ametisse nimetamise õigust omava isiku ulatuslik kaalumisruum ka selliste hinnanguliste otsustuste tegemisel nagu katseaja tulemuste hindamine. Hinnang katseaja tulemuslikkusele võib kujuneda nii mõõdetavate tulemuste kui ka hinnanguliste näitajate põhjal. Halduskohus saab kontrollida, kas ametiasutus on ametniku töötulemuste ja ametikohale vastavuse hindamisel järginud kehtestatud menetlusreegleid ja kriteeriume ning kas kaalutlusõigust on kasutatud kooskõlas normi eesmärgiga (vt Riigikohtu 12.05.2008 otsus nr 3-3-1-18-08, p 13; 08.05.2001 otsus nr 3-3-127-01, p-d 4-5).
18.XX töötas TLPA ehitusosakonna juristi ametikohal ning ametijuhendi (II kd, tl 13-15) p 1.3 kohaselt oli tema tegevusvaldkonnaks ehitusosakonna poolt läbiviidavate loa- ja teatisemenetluste ning haldusaktide õiguspärasuse tagamine. Ametijuhendi p 3.2.1 järgi oli üheks tema peamiseks teenistuskohustuseks ehitusosakonna pädevuses olevate ehituslubade ja -teatiste ning kasutuslubade ja -teatiste menetlemisega seotud haldusaktide eelnõude ettevalmistamine ja õiguspärasuse tagamine ning oodatavaks tulemuseks, et haldusaktide eelnõud on õigeaegselt ettevalmistatud ja haldusaktid on õiguspärased. Vaidlustatud käskkirjas heideti apellandile ette juristi ametikoha täitmiseks vajalike teadmiste ja oskuste puudumist ning vahetule juhile allkirjastamiseks esitatud haldusaktide eelnõude sisulist puudulikkust. Kuigi ametniku teenistuskohustuste täitmisega hakkamasaamise hindamisel on ametiasutusel ulatuslik hindamisruum, ei tähenda see, et kohtud ei saaks üldse sisuliselt kontrollida vastustaja otsust katseaja mitteläbimise kohta. Kohtulik kontroll saab HKMS § 158 lg-st 3 tulenevalt piirduda siiski esmajoones analüüsiga, kas ametiasutuse tegevus on olnud meelevaldne. Kuna kohus ei või asuda haldusorgani eest kaalutlusõigust ise teostama, siis ei saa kohus asuda eraldi hindama seda, kas apellandi poolt katseaja kestel koostatud dokumendid vastasid vahetu juhi ootustele ning kas vahetu juht pidi apellanti ülemäära palju juhendama ja suunama, vaid piisab, kui ametiasutus on oma etteheiteid põhjendanud ja esitanud tõendeid, mille põhjal ei saa neid etteheiteid pidada meelevaldseteks (nt Tallinna Ringkonnakohtu 05.02.2019 otsus nr 3-17-764, p 11).
19.Juristi ametikoha ülesannete nõuetekohane täitmine eeldab ametnikult nii initsiatiivikust kui ka loovust ning võimet leida õiguslikele probleemidele lahendusi iseseisvalt, mistõttu on praegusel juhul tegemist Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-27-01 (p 4) kajastatuga sarnase olukorraga, kus vahetu juhi seisukohta katseajal olnud isiku konkreetsele ametikohale sobivuse kohta võib pidada kokkuvõttes olulisemaks, võrreldes üksikute objektiivselt kontrollitavate etteheidetega, mis näitlikustavad isiku toimetulekut oma teenistusülesannetega. Kuna XXl puudus volitus TLPA ehitusosakonna väljastatavaid haldusakte ja ametikirju allkirjastada, koostas ta dokumentide projekte, mille allkirjastas ehitusosakonna juhataja. Seetõttu saab vahetu juht ka kõige paremini hinnata, kas koostatud õigusdokumendid vastavad juristi ametikoha täitjalt oodatavale kvaliteedile. Osakonna juhataja iseloomustuse kujunemist ei olegi alati võimalik tõendada mingite konkreetsete asjaolude või tõenditega, sest see tekib igapäevase töö käigus ja pikema aja jooksul ning põhjendamatu oleks eeldada, et vahetu juht peaks iga esile kerkinud ebakõla või märkuse tingimata jäädvustama taasesitamist võimaldavas vormis.
20.Vaidlustatud käskkirjas on välja toodud, et TLPA ehitusosakonna juhataja Helvi Kork on heitnud 09.04.2018 katseajavestluse kokkuvõttes (I kd, tl 22-23) XXle läbivalt ette pinnapealset suhtumist, juriidiliste teadmiste ebapiisavust (nii ehitusvaldkonnast kui ka haldusmenetlusest üldiselt) ja õigusliku põhjendamisoskuse puudumist. Kuna kokkuvõttele tuginemisele on apellandi teenistusest vabastamise käskkirjas selgelt viidatud, siis tuleb ka seda lugeda osaks 10(15)
3-18-1009 haldusakti põhjendusest. Katseajavestluse kokkuvõttes on HK märkinud, et kõik haldusaktid, mida osakonna juhataja pole jõudnud enne allkirjastamist spetsialisti tasemeni üle kontrollida ja ümber kirjutada, on vaidluse tekkimisel tunnistatud hiljem kehtetuks. Samast nähtub, et kuigi apellandil peaksid olema ulatuslikud haldusmenetluse alased kogemused (varasem ca 15 aasta pikkune teenistusstaaž praeguse Põllumajandusameti õigusosakonnas – vt I kd, tl 159), ei ole see tema tööd kuidagi positiivselt mõjutanud, ning vahetu juhi poolt ametniku töö ebapiisavale kvaliteedile korduvalt tähelepanu juhtimisele vaatamata ei ole toimunud mingit positiivset arengut, vaid jätkuvalt tuleb osakonna juhatajal kõik haldusaktid ja kirjad lõpuni üle kontrollida ja reeglina ka ümber kirjutada. Katseajavestluse kokkuvõttes ja selle lisades (I kd, tl 183-189) on toodud välja ka viis konkreetset näidet, mis vahetu juhi hinnangul ilmestavad apellandi mittevastavust oma ametikohale (st vajadus anda ametiülesannete täitmiseks pidevalt sisulisi juhiseid ja koostatud dokumente ümber kirjutada). Ringkonnakohus leiab, et katseajavestluse kokkuvõtte ja selle lisade põhjal ei ole alust arvata, et vahetu juhi hinnang sellele, et XX ei vastanud oma teadmiste ja oskuste poolest TLPA ehitusosakonna juristi ametikoha täitjalt oodatavatele nõuetele (st katseaja tulemused olid ebarahuldavad), oleks olnud meelevaldne või kujunenud pelgalt väidetava isikliku ebasümpaatia pinnalt.
21.XX esitas katseajavestluse kokkuvõttes välja toodud etteheidete kohta 16.04.2018 vastuväited (I kd, tl 25-28), milles leidis, et tema teadmised, oskused ja kogemused on juristi ametikoha ülesannete täitmiseks piisavad ning senine töö on olnud tulemuslik ja heal tasemel, kusjuures tema koormus on osakonna teiste juristidega võrreldes olnud oluliselt suurem. Apellandi hinnangul on ebaproportsionaalselt suur töökoormus ja teiste isikute poolt puuduliku informatsiooni andmine tinginud ka selle, et vahel võib olla dokumentide sisuline kvaliteet kannatanud. Ühtlasi esitas XX oma vastuväited seonduvalt konkreetsete ülesannetega, millele oli katseajavestluse kokkuvõttes näitlikustamiseks viidatud. XX 16.04.2018 vastuväidetele ehitusosakonna juhataja poolt esitatud kommentaarid (vastused) sisalduvad TLPA 27.04.2018 käskkirjas (lk 2-3). Kuigi vaidlust ei ole selles, et Tanuma tn 25 ja Pihlaka tn 11 kasutusteatised loeti teavitatuks juba 2017. aastal (s.o enne katseaja algust), nõustub ringkonnakohus vastustajaga, et kuivõrd kõnealuste kasutusteatistega seonduvad vaidemenetluses viidi läbi 2018. aastal ning apellant ei suutnud vaidemenetluse käigus oma varasemat seisukohta kaitsta ega põhjendada, saab sedagi arvestada tema ametikohale sobivuse hindamisel. Isegi juhul, kui see näide tuleks jätta kõrvale, ei mõjutaks see asja lahendamist, sest konkreetsed viited olid esitatud üksnes näitlikustamiseks, mitte ei kujunenud vahetu juhi hinnang katseaja tulemuslikkusele nende üksikute ülesannete põhjal. Tulika tn 50 piirdeaia kasutusteatise menetlust alustas XX samuti juba 2017. aastal, kuid vaidlust ei ole selles, et apellant tegeles nimetatud ülesandega ka 2018. aastal ega jõudnud sellega lõpuni kogu katseaja jooksul. Muude eraldi välja toodud objektidega seotud menetlustega (Kohtu tn 3, Liivalaia tn 11) tegeles XX üksnes katseaja kestel.
22.Juristi töö olemust arvestades ei saagi juristile ette heita mitte niivõrd õigusvaidluste kaotamise fakti, vaid hoopis seda, kuidas ja mis põhjustel vaidlus kaotati. Kui jurist on teinud oma tööd ebapiisava hoolsusega ega suuda hiljem vaidluse tekkimisel oma seisukohti kuidagi kaitsta, ei saa tema töö kvaliteeti pidada vastuvõetavaks. Haldusmenetluses on äärmiselt oluline ka põhjendamiskohustuse täitmine, mistõttu ei saa pidada määravaks, et ka vahetu juhi poolt täiendatud ja parandatud kujul võisid apellandi poolt ette valmistatud haldusaktid või vastuskirjad jääda n-ö lõpplahenduse poolest samaks. XX 16.04.2018 vastuväidetest nähtuvalt on mitmete haldusaktide või kirjade puhul olnud väidetavalt küsimus ka apellandi ja vahetu juhi õiguslike positsioonide lahknevuses, kuid asjas esitatud materjalide ei kinnita, et apellant oleks enda viidatud erinevaid tõlgendusi sisuliselt motiveerinud. Osakonna juhataja üks peamisi
11(15)
3-18-1009 etteheiteid XX-le ongi olnud see, et tema koostatud projektides puudusid sisulised õiguslikud põhjendused, miks konkreetse sisuga haldusakt või selgitus antakse. Ringkonnakohus leiab, et vastustaja on XX-le tehtud etteheiteid nii katseajavestluse kokkuvõttes kui ka teenistusest vabastamise käskkirjas piisavalt põhjendanud ning puudub põhjus arvata, et XX katseaja tulemuslikkusele antud hinnangu aluseks oleksid olnud asjasse puutumatud asjaolud või oleks hindamine toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus kaalutlusõiguse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga. Apellant on küll kohtumenetluses esitanud mitmeid kolleegide e-kirju, milles on teda mingite dokumentide koostamisega seonduvalt kiidetud (I kd, tl 218-244), kuid osa neist puudutavad katseajast väljapoole jäävat 2017. aastat (I kd, tl 218-228p) ning ülejäänutest on vaid üks tunnustav tagasiside (I kd, tl 230) kirjutatud vahetu juhi poolt ja seegi adresseeritud korraga kahele ametnikule. Kokkuvõttes ei ole apellant ka kohtumenetluses suutnud näidata, et ta on üldjuhul saanud teenistusülesannete täitmisega iseseisvalt edukalt hakkama (nt viidanud mõnele tema koostatud haldusakti projektile, mida vahetu juht pole kuigivõrd muutnud ja mis on samas olnud õiguslikult hästi põhjendatud ning jäänud ka vaidluse tekkimisel püsima), ja mis võiks anda alust järeldada, et vastustaja poolt välja toodud näited kujutavad endast pelgalt üksikuid ja apellandist lahtisaamiseks otsitud juhtumeid. Asjas esitatud materjalid ei kinnita ka apellandi väiteid tema ülemäärasest töökoormusest ning isegi kui mõne haldusakti või vastuse puhul esines vajadus tegutseda kiiresti, siis vastustaja toodud näidete põhjal olid puudulikud ka need projektid, mille menetlus kestis pikka aega. Kokkuvõttes oli XX ATS § 91 lg 1 alusel teenistusest vabastamine õiguspärane ning apellandi nõuded teenistusest vabastamise käskkirja tühistamiseks, teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu maksmiseks tuleb jätta rahuldamata. III Diskrimineerimine
23.ATS § 13 kohaselt peavad ametiasutused tagama teenistusse soovijate ja teenistuses olevate isikute kaitse diskrimineerimise eest, järgima võrdse kohtlemise põhimõtet ja edendama võrdõiguslikkust. Võrdse kohtlemise põhimõte tähendab VõrdKS § 1 lg 1 ja § 3 lg 1 järgi, et ei esine isikute diskrimineerimist rahvuse (etnilise kuuluvuse), rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude või seksuaalse sättumuse alusel. VõrdKS § 2 lg 3 kohaselt ei ole töösuhetes (sh teenistussuhetes – vt VõrdKS § 4) välistatud esitada võrdse kohtlemise nõudeid ka muude tunnuste alusel, eelkõige perekondlike kohustuste täitmise, sotsiaalse seisundi ja töötajate huvide esindamise või töötajate ühingusse kuulumise, keeleoskuse või kaitseväeteenistuse kohustuse tõttu.
24.Diskrimineerimisvaidluse lahendamisel peab kohus tuvastama faktilise asjaolu, mille põhjal võib eeldada, et on toimunud otsene või kaudne diskrimineerimine. Seega peab kohus esmalt kontrollima, kas tööandja rikkumist kinnitav asjaolu on tuvastatud ja alles seejärel kontrollima, kas tööandja rikkus võrdse kohtlemise põhimõtteid või mitte (vt Riigikohtu 17.05.2010 otsus nr 3-3-1-13-10, p 16). Võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt käsitletakse ühetaoliselt kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ning samadel eeldustel. Ühetaoline kohtlemine peab olema tagatud ühesuguste asjaolude korral (nt Riigikohtu 12.12.2006 otsus nr 3-3-1-65-06, p 25). Kohtul tuleb õigusvastase ebavõrdse kohtlemise väite kontrollimiseks järelikult kõigepealt hinnata, kas konkreetsel juhtumil on toimunud sarnases olukorras olevate isikute erinev kohtlemine, ning kui see on tuvastatud, siis võtta seisukoht, kas selline erinev kohtlemine on vastuolus diskrimineerimiskeeluga (nt Riigikohtu 07.06.2011 otsus nr 3-4-1-1210, p 36; 13.12.2011 otsus nr 3-3-1-61-11, p-d 14, 19). Ehk teisisõnu, diskrimineerimise tuvastamine eeldab esmalt erineva kohtlemise tuvastamist, misjärel tuleb hinnata nimetatud 12(15)
3-18-1009 erineva kohtlemise õigustatust. See, kas tegemist on diskrimineerimisega või mitte, tehakse kindlaks sõltuvalt sellest, kas tööandjal on oma toimimisviisile diskrimineerimisalusest (nt isiku sugu) sõltumatu õiguspärane põhjendus või mitte (vt Riigikohtu 04.01.2012 otsus nr 3-2-1-13511, p 11). Määratlemine, millisel üksikalusel diskrimineerimisega on konkreetsel juhul tegemist, omab tähtsust alles siis, kui esmalt on tuvastatud erinev kohtlemine, mille õigustatust tuleb kohtul hindama asuda.
25.XX on enda teenistusalast diskrimineerimist seostanud asjaoluga, et väidetavalt pani temale teiste TLPA ehitusosakonna juristidega võrreldes ebavõrdselt suur töökoormus. Kuigi apellant ei ole märkinud, millisel alusel diskrimineerimisega on tema hinnangul olnud tegemist, ei saa iseenesest välistada, et kui samasisulisi teenistusülesandeid täitvatelt ja ühesuguse nominaalkoormusega ametnikelt nõutakse selgelt ebavõrdses mahus kohustuste täitmist, võib olla tegemist diskrimineerimisjuhtumiga. TLPA ehitusosakonna koosseisus moodustati alates 01.01.2018 kolm juristi ametikohta. Samas olid nende ametijuhendite järgsed teenistusülesanded märkimisväärselt erinevad: XX tegeles loa- ja teatisemenetlustega (II kd, tl 13-15), samas kui HS ja TP tegevusvaldkonnaks oli riikliku järelevalve menetluses antavate haldusaktide koostamine ning HS puhul lisaks riikliku järelevalve objektide haldamine (II kd, tl 8-12p). Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et tegemist on märkimisväärselt erinevate ülesannete täitmisega ja sisu poolest on ehitusjärelevalvega seotud haldusaktide koostamine üldjuhul keerukam ja aeganõudvam, võrreldes lubasid ja teatisi puudutavate menetlustega. Apellandi väited töökoormuse ebavõrdsusest põhinevad seejuures üksnes TLPA dokumendihaldussüsteemi Postipoiss kirjetel (I kd, tl 49-53), kuid vastustaja on selgitanud, et järelevalvemenetlused kajastuvad hoopis ehitisregistris, mistõttu ei saa dokumendihaldussüsteemi kirjed anda adekvaatset võrdlevat ülevaadet ametnike koormusest. Vastustaja on esitanud omapoolsed andmed HS ja TP koormusest perioodil 01.01.2018– 30.04.2018 (II kd, tl 22-26), millest nähtub, et ametnikud on täitnud suure hulga ülesandeid. Kuna ülesannete sisu on oluliselt erinev, ei saa sellest statistikast küll üheselt järeldada, kelle koormus oli suurem või väiksem, kuid esitatud andmed kinnitavad selgelt, et teiste juristide põhitöö ei kajastunudki dokumendihaldussüsteemis.
26.Vastustaja on esitanud kohtumenetluses ka andmed, et apellandi teenistusest vabastamise järel TLPA 18.05.2018 käskkirjaga nr 2-1/40 (II kd, tl 19) alates 21.05.2018 teenistusse võetud RL, kes täitis apellandiga samasuguseid teenistusülesandeid ehk kelle tegevusvaldkonnaks oli ametijuhendi järgi samuti loa- ja teatisemenetluste läbiviimine (II kd, tl 16-18), on täitnud teenistusülesandeid apellandiga sarnases mahus. TLPA dokumendihaldussüsteemi andmetel on XX viiekuulisel perioodil (01.11.2017–31.03.2018) koostanud 205 vastuskirja ja 193 algatuskirja (II kd, tl 20) ning RL samuti viiekuulisel perioodil (01.06.2018–31.10.2018) 220 vastuskirja ja 211 algatuskirja (II kd, tl 21). Olenemata sellest, et apellandi kohta esitatud andmed kajastavad osaliselt tema katseajast välja jäävat perioodi, kinnitavad need veenvalt, et loa- ja teatisemenetlustega seoses täidetavate ülesannete maht on olnud pikema perioodi jooksul üsna ühetaoline ning apellandi väide tema ebavõrdsest kohtlemisest ei ole põhjendatud. Kuna esile toodud asjaolude põhjal ei ole alust järeldada apellandi erinevat kohtlemist, jääb apellandi nõue diskrimineerimisega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks rahuldamata. IV Teenistusest vabastamisest etteteatamine
27.ATS § 101 lg 2 kohaselt tuleb katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu teenistusest vabastamisest ametnikule kirjalikult ette teatada vähemalt 15 kalendripäeva. Teenistusest vabastamisest etteteatamisel tuleb ametiasutusel haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 40 lähtudes esitada ka vabastamise esialgne põhjendus, et ametnik saaks esitada selle kohta oma 13(15)
3-18-1009 selgitused ja vastuväited. ATS § 101 ei näe teenistusest vabastamisest etteteatamiseks ette kindlat viisi, kuid teavitus peaks andma isikule võimaluse hinnata, kas tema vabastamine on põhjendatud, et otsustada, kas esitada kavandatava haldusakti suhtes omapoolsed seisukohad või mitte. Kuna teenistusest vabastamise käskkiri on adressaadi jaoks negatiivse toimega haldusakt, mis tuleb teha isikule HMS § 62 lg 2 kohaselt teatavaks kättetoimetamisega, tuleks ka teenistusest vabastamisest etteteatamisel lähtuda samast viisist ehk see isikule kätte toimetada (vt lisaks K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Tallinn, 2013, lk 297-298).
28.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et XX sai enda teenistusest vabastamisest teada juba 13.04.2018, kui talle saadeti katseajavestluse kokkuvõte, või hiljemalt 16.04.2018, kui ta esitas selle kohta oma arvamuse (I kd, tl 20). Teenistusest vabastamisest etteteatamiseks ei saa lugeda vahetu juhi poolt ametniku teavitamist sellest, et tema hinnangul osutusid katseaja tulemused ebarahuldavateks ning vahetu juht kavatseb teha ametiasutuse juhile kui ametniku teenistusest vabastamiseks pädevale isikule ettepaneku vabastada ametnik ATS § 91 lg 1 alusel teenistusest. Teenistusest vabastamise etteteatamiseks on siiski vajalik, et ametiasutuse juht oleks võtnud vahetu juhi ettepaneku põhjendatuse suhtes seisukoha ja otsustanud ametniku teenistusest vabastada. Asjaolu, et vastustaja ei pidanud katseajavestluse kokkuvõtte saatmist ka ise XX teenistusest vabastamise etteteatamisena piisavaks, kinnitab juba ainuüksi see, et teenistusest vabastamisest etteteatamise kohta on vormistatud eraldi TLPA 20.04.2018 kiri nr 2-3/1244 (I kd, tl 32-33p; I kd, tl 168-169p), mille on allkirjastanud TLPA juhataja.
29.Samuti on ekslik järeldus, et apellant pidi tema teenistusest vabastamisest saama teada 20.04.2018, kui vastustaja edastas eelviidatud TLPA juhataja 20.04.2018 kirja XX isiklikule eposti aadressile (I kd, tl 167; I kd, tl 170). Olenemata sellest, et alates 01.02.2018 kehtivas redaktsioonis ei eelda HMS §-s 27 sätestatud elektroonilise kättetoimetamise sätted enam isiku nõusolekut temale dokumendi elektrooniliselt edastamiseks (vrd kuni 31.01.2018 kehtinud HMS § 27 lg 2), ei võimalda kehtiva HMS § 27 lg 2 lugeda füüsilisele isikule e-postiga edastatud dokumenti kättetoimetatuks juba alates selle saatmisest, vaid see eeldab adressaadi kinnitust dokumendi kättesaamise kohta (HMS § 27 lg 2 p 2). TLPA dokumendihaldussüsteemi kirje, mille kohaselt e-kirja saatmine 20.04.2018 õnnestus (I kd, tl 170), võib küll kinnitada kirja jõudmist apellandi e-post teenuse pakkuja serverisse, kuid see ei anna mingit teavet selle kohta, millal XX kirja kätte sai. Kuna vastustaja ei ole esitanud tõendeid, mille põhjal oleks võimalik tuvastada, et apellant sai TLPA 20.04.2018 teate tegelikult kätte varem, kui ta kinnitas 27.04.2018 teenistusest vabastamise käskkirja kättesaamist (millele oli samuti lisatud 20.04.2018 teade), tuleb apellandi teenistusest vabastamisest etteteatamine lugeda toimunuks 27.04.2018, mil XX kinnitas vaidlustatud käskkirja kättesaamist (I kd, tl 197). Kuivõrd apellant vabastati teenistusest 30.04.2018, siis on vastustaja tema teenistusest vabastamisest etteteatamisega ATS § 101 lg-s 2 ettenähtuga võrreldes viivitanud 12 kalendripäeva.
30.ATS § 101 lg 6 kohaselt makstakse teenistusest vabastamisest etteteatamise tähtaja mittejärgimise korral ametnikule palka iga etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Kuna TLPA 27.04.2018 käskkirja p 5.2 kohaselt on XX-le makstud ATS § 101 lg 6 alusel palka üksnes vastustaja hinnangul etteteatamistähtajast puudu jäänud kolme tööpäeva eest, kuid tegelikkuses jäi etteteatamistähtajast puudu 10 tööpäeva, siis on apellandil õigus saada täiendavalt palka seitsme tööpäeva ulatuses. Kuna hüvitis teenistusest vabastamisest vähem ette teatatud päevade eest tuleb ATS § 104 lg 1 kohaselt maksta ametnikule välja tema teenistussuhte viimasel päeval koos kõigi teiste saada olevate summadega, on osa lõpparvest jäänud tähtaegselt välja maksmata ning XX-l on ATS § 104 lg 2 alusel õigus saada põhipalka lõpparve tervikuna väljamaksmisega viivitatud aja kuni ametniku ühe kuu põhipalga ulatuses. 14(15)
3-18-1009 Kuivõrd viivitus algas juba 30.04.2018, siis tuleb apellandile maksta hüvitist ATS § 104 lg-s 2 sätestatud maksimaalses ulatuses ehk tema ühe kuu põhipalgale vastavas summas (1500 eurot – I kd, tl 10). V Kokkuvõte ja menetluskulud
31.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel rahuldab ringkonnakohus XX apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 15.01.2019 otsuse osas, milles halduskohus jättis rahuldamata XX nõude mõista Tallinna linnalt välja hüvitis tema teenistusest vabastamisest seaduses ettenähtust vähem ette teatatud päevade eest koos viivisega. Ringkonnakohus teeb selles osas asjas uue otsuse, millega rahuldab XX kaebuse osaliselt ning mõistab vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise, mis vastab apellandile seitsme tööpäeva eest maksmisele kuuluvale palgale, ja millele lisandub täiendavalt hüvitis apellandi ühe kuu põhipalgale vastavas suuruses. Kuna ringkonnakohtule ei ole esitatud andmeid, mille põhjal määrata täpselt kindlaks apellandile väljamaksmisele kuuluv rahasumma, teeb ringkonnakohus HKMS § 167 lg 1 ja § 168 lg 11 alusel Tallinna linnale ettekirjutuse määrata ringkonnakohtu otsuses märgitud juhiseid arvestades XX-le väljamaksmisele kuuluv rahasumma kindlaks ja maksta see XX teatatud pangakontole välja 30 päeva jooksul otsuse jõustumisest arvates. Ülejäänud osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
32.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et XX on olnud riigilõivu tasumisest vabastatud ning kandnud esindajakulusid esimese astme kohtus 5564,64 eurot (II kd, tl 66-68) ja apellatsioonimenetluses 1660,80 eurot (II kd, tl 101-104). Menetluskulude kandmine ja nende seos praeguse vaidluse menetlemisega esimese ja teise astme kohtus on advokaadibüroo arvete ja spetsifikatsioonide põhjal nõuetekohaselt tõendatud ning kulude suurust ei ole alust pidada ülepaisutatuks. Kuivõrd ringkonnakohtu otsuse tulemusel jääb XX kaebus rahuldamata osas, milles taotleti apellandi teenistusest vabastamise käskkirja tühistamist, teenistusse ennistamist, teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu maksmist ja diskrimineerimisega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamist, ning kaebus rahuldatakse üksnes teenistusest vabastamisest etteteatamise tähtaja rikkumist ja sellega seotud hüvitiste maksmist puudutavas osas, võib XX kaebuse lugeda rahuldatuks ca 1/5 ulatuses. Kuna apellandi menetluskulud moodustasid kokku 7225,44 eurot, mõistab ringkonnakohus vastustajalt apellandi menetluskulude katteks välja 1445 eurot, mis vastab täisarvuni ümardatult viiendikule eeltoodud summast. Muus osas jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg-te 1 ja 2 alusel tema enda kanda. Tallinna linn ei ole menetluskulude kandmise kohta kohtule andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 108 lg-te 1 ja 2 ning § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.