Meelis Helbre, Urmas Helbre ja Merike Luihka kaebus nõudes tühistada Tartu Vallavolikogu 24.04.2018 otsus nr 27 ning kohustada Tartu Vallavolikogu rahuldama Saadjärve külas asuva Ööbiku maaüksuse detailplaneeringu algatamise taotlus või alternatiivselt kohustada Tartu Vallavolikogu detailplaneeringu algatamise küsimust uuesti otsustama
Menetlusosalised ja nende Kaebajad – Meelis Helbre, Urmas Helbre ja Merike Luihka, esindajad lepinguline esindaja advokaat Sandra Sepp Vastustaja – Tartu vald, esindajad vallasekretär Eve Kallas ja volitatud esindaja Tõnu Vesi Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 12. septembril 2018, menetluse jätkamisega kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Meelis Helbre, Urmas Helbre ja Merike Luihka kaebus.
2.Tühistada Tartu Vallavolikogu 24.04.2018 otsus nr 27 ning kohustada Tartu Vallavolikogu Saadjärve külas asuva Ööbiku maaüksuse detailplaneeringu algatamise taotlust uuesti läbi vaatama.
3.Mõista Tartu vallalt kaebajate kasuks välja menetluskulu 1609 (üks tuhat kuussada üheksa) eurot 20 senti.
4.Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 28. detsembril 2018. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
3-18-1033
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Meelis Helbre (edaspidi koos Urmas Helbre ja Merike Luihkaga kaebajad) esitas Tartu Vallavolikogule 15.01. 2015 taotluse Ööbiku maaüksuse (katastritunnus 79402:001:0771; 3,43 ha; sihtotstarve maatulundusmaa) detailplaneeringu algatamiseks. Taotlusega sooviti jagada olemasolev maaüksus kuueks eraldiseisvaks elamumaa sihtsotstarbega krundiks ning määrata kruntidele ehitusõigus üksikelamute ja abihoonete projekteerimiseks ja ehitamiseks.
2.Tartu Vallavolikogu otsustas 23.09.2015. a otsusega nr 66 detailplaneeringut mitte algatada, viidates vastuolule kehtiva Tartu valla üldplaneeringu ja Vooremaa maastikukaitseala kaitse-eeskirjaga. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 19.10. 2017. a otsusega haldusasjas nr 3-15-2831 kaebajate apellatsioonkaebuse ning tühistas Tartu Vallavolikogu 23.09.2015. a otsuse nr 66 ja kohustas Tartu valda kaebajate taotlust uuesti läbi vaatama, arvestades ringkonnakohtu otsuse põhjendusi. Ringkonnakohtu otsus jõustus 21.11. 2017 edasi kaebamata. Vastustaja palus 19.01.2018. a kirjaga nr 7-1/2-1, tuginedes viidatud ringkonnakohtu otsusele, Keskkonnaametilt arvamust Ööbiku kinnistul ehitustegevuse võimalikkusest. Keskkonnaamet esitas 12.02.2018. a kirjas nr 7-9/18/970-2 enda arvamuse, märkides, et on jätkuvalt seisukohal, et ehitamine Ööbiku kinnistul ei oleks vastavuses Vooremaa maastikukaitseala kaitseeesmärkidega. Vastustaja edastas 29.03.2018 kaebajatele detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsuse eelnõu ning palus kaebajatel esitada ettepanekud või vastuväited eelnõule hiljemalt 31.03.2018. Kaebajad teatasid 29.03.2018, et neil ei ole võimalik selleks kuupäevaks enda seisukohta kirjalikult esitada ning soovisid olla ära kuulatud volikogu istungil, mille päevakorras on eelnõu arutelu.
3.Tartu Vallavolikogu otsustas 24.04.2018. a otsusega nr 27 (otsus nr 27) mitte algatada kaebajatele kuuluva Ööbiku maaüksuse detailplaneeringut, esitades kokkuvõttes järgmised põhjendused. Planeeringu algatamise taotlusega soovitav tegevus on vastuolus kehtiva Tartu valla üldplaneeringuga. Üldplaneeringus on välja toodud tingimused maakasutuseks ning elamumaade arendamiseks. Ööbiku maaüksus ei vasta nendele tingimustele, mille tõttu ei ole mõistlik detailplaneeringut algatada. Ööbiku kinnistu jagamine kuueks eraldi elamumaa kinnistuks ning neile pooleteisekordsete viilkatusega majade ning vajalike kõrvalhoonete ehitamine muudab ja lõhub õigusvastaselt senise pärandkultuurmaastiku täna hoonestamata osa. Üldplaneeringuga ilmselges vastuolus oleva planeeringu elluviimine ei ole võimalik. Keskkonnaameti kui kaitseala valitseja seisukoha järgi ei ole ehitamine Ööbiku kinnistul võimalik ja Keskkonnaamet ei annaks detailplaneeringu elluviimiseks vajalikke kooskõlastusi.
4.Meelis Helbre, Urmas Helbre ja Merike Luihka esitasid 24.05.2018 Tartu Halduskohtule kaebuse nõuetes tühistada Tartu Vallavolikogu 24. 04.2018. a otsus nr 27 ja kohustada Tartu Vallavolikogu algatama Saadjärve külas asuva Ööbiku maaüksuse detailplaneering või alternatiivselt kohustada Tartu Vallavolikogu uuesti otsustama detailplaneeringu algatamise küsimus. Vastustaja on esitanud 29.06.2018 vastuse kaebusele. Kohus määras 19.07.2018 määrusega asja läbivaatamise kohtuistungil 12.09.2018. Kaebaja esitas täiendavad kirjalikud seisukohad 27.08.2018.
2(16)
3-18-1033
Vastustaja esitas 10.09.2018 vastuväite kohtu tegevusele seoses Keskkonnaameti kaasamata jätmisega. Kohus selgitas vastuväitega seonduvaid seisukohti kohtuistungil ning jättis 12.09.2018 määrusega rahuldamata vastustaja taotluse Keskkonnaameti kaasamiseks kolmanda isikuna. Pärast kohtuistungit asja arutamisel kirjalikus menetluses esitas kaebaja täiendavad tõendid ja seisukohad 25.10.2018 ning vastustaja 26.10.2018.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja esitab järgmised väited:
5.1.Vastustaja on ka kaebajate taotluse teistkordsel läbivaatamisel ja detailplaneeringu algatamisest keelduva otsuse teistkordsel tegemisel teostanud kaalutlusõigust ebaõigesti ning jätnud otsuse suures osas motiveerimata. Vastustaja ei ole otsuse tegemisel ringkonnakohtu otsuse põhjendusi sisuliselt arvestanud, vaid on asunud neile vastu vaidlema. Vastustajale on jõustunud kohtuotsusega antud suunised, milliseid asjaolusid haldusorgan haldusakti andmisel kaaluma peab. Kuna vastustaja ei kasseerinud ringkonnakohtu otsust, pidanuks ta järgima ringkonnakohtu seisukohti looduskaitseseaduse ja kaitse-eeskirja sätete tõlgendamisel. Vastustaja on märkinud, et kuna Ööbiku maaüksus ei vasta üldplaneeringus välja toodud tingimustele, ei ole „mõistlik detailplaneeringut algatada“, viidates õigusliku alusena taaskord planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg 2 punktile 1, kuigi ringkonnakohtu otsuse punkti 11 järgi on see välistatud PlanS § 128 lg-st 3 tulenevalt.
5.2.Ringkonnakohus selgitas, et kuna detailplaneeringu algatamise taotlus sisaldab sõnaselgelt taotlust algatada ühtlasi üldplaneeringu muutmine ning selle kehtestamise tagajärjel tuleks muuta üldplaneeringu põhilahendust, peab vastustaja detailplaneeringu algatamisest keeldumise korral näitama ära ka põhjused, miks ei saa vastavas osas muuta üldplaneeringut.
5.3.Vastustaja praktikas ei ole erandlik olnud üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute algatamine – kaebaja on välja toonud vastavad juhtumid juba eelmises kohtumenetluses.
5.4.Vastustaja möönab üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute algatamise võimalust muutunud olude korral. Olude muutumist kinnitab valla uue üldplaneeringu koostamise algatamine. Juba 08.10.2009 algatatud teemaplaneeringuga, mis osaliselt hõlmab ka Ööbiku maaüksust, on vastustaja Ööbiku maaüksusele ehitamise võimalikkust ja vajadust varasemalt jaatanud.
5.5.Kaitse-eeskirja § 5 punkt 1 ei reguleeri kohaliku omavalitsuse poolt üldplaneeringu algatamist, muutmist või maastikukaitseala valitseja poolt üldplaneeringu kooskõlastamist. Üldplaneeringuga ei muudeta ega panda paika katastriüksuse sihtotstarvet, vaid seda tehakse detailplaneeringuga. Planeerimisseaduse, looduskaitseseaduse ega kaitse-eeskirja sätetest ei tulene, et detailplaneeringu algatamiseks peab olema maastikukaitseala valitseja nõusolek. Keskkonnaamet on enda 10.06.2014. a kirjas nr JT 6-6/14/11248-2 märkinud, et Keskkonnaameti seisukohta ei saa ega tule käsitleda kooskõlastusest keeldumisena, looduskaitseseaduse tähenduses, vaid tegemist on valitseja esialgse seisukohaga. Ringkonnakohus on eelmises asjas Keskkonnaameti seisukohta hinnanud ja märkinud, et see ei pruugi olla kooskõlas kehtiva õigusega.
5.6.Kaitse-eeskirjast tulenevalt on ehitamine Vooremaa maastikukaitsealal lubatud ning kõik piirangud sellise õiguse teostamisele peavad samuti olema märgitud kaitse-eeskirjas. Ainus sõnaselge ehituskeeld tuleneb kaitse-eeskirja § 6 lõikest 1, kuid see säte Ööbiku maaüksusele ei kohaldu. Vastustaja väide Ööbiku kinnistul ehitamise vastuolu kohta kaitse-eeskirjas sätestatud ehituskeeluga on paljasõnaline ja vastuolus kehtiva õigusega.
5.7.Looduskaitseseadus ei sätesta, et ehitusõigust on lubatud piirata maastikuilme säilitamiseks. Looduskaitseseaduse ja kaitse-eeskirja sätetest tuleneb, et maastikuilme 3(16)
3-18-1033
säilitamise eesmärgist tulenevalt võib piirata üksnes seda, milliseid ehitisi püstitada, aga mitte seda, kas ehitist püstitada või mitte.
5.8.Looduskaitseseaduse ja kaitse-eeskirja sätteid ei saa tõlgendada selliselt, et ehitustegevus on lubatud üksnes Saadjärve ja Soitsjärve vahele jääva suurvoore tagaküljel. Vastavad kriteeriumid, ei ole sätestatud õigusaktides. Ka Keskkonnaameti kirjas nr 7-9/18/970-2 ei ole esitatud põhjendusi. Voore esiküljele maastikuga harmoneeruvate ehitiste püstitamine ei varja vaateid voorele.
5.9.Nii vastustaja kui ka Keskkonnaamet on märkinud, et oluline on säilitada Saadjärve ajalooline asustusstruktuur ehk Saadjärve säilimine ridakülana. Nimetatud argument oleks asjakohane juhul, kui Saadjärve oleks jätkuvalt ridaküla ning ka kõigi teiste uute detailplaneeringute algatamisel sellest lähtutaks. Saadjärve ei ole enam ammu ridakülale iseloomulik. Vastustaja ja Keskkonnaamet lubavad ehitada hooneid, mis ei harmoneeru maastikuga, ning on lubanud rajada õuealasid ja ehitisi mõlemale poole külateid. Jääb arusaamatuks, mis on pärandkultuurmaastik, mida Ööbiku maaüksusel ehitamise keelamisega kaitstakse. Vastustaja on kohelnud kaebajaid halvemini võrreldes teiste voore esiküljel asuvate maaüksustega. Vastustaja on vastu võtnud Saadjärve külas asuvate Siia ja Lesta maaüksuste ning Lõhe ja Ulme maaüksuste detailplaneeringud.
5.10.Käesoleval juhul ei ole võimalik järeldada planeeritava tegevuse elluviimise võimatust, ning vastustaja on ebaõigesti tuginenud PlanS § 128 lg 2 punktile 2. Mitte ühestki PlanS sättest ega muust õigusnormist ei tulene, et planeeringumenetlus peab igal juhul lõppema detailplaneeringu kehtestamisega. Kaebajad on korduvalt märkinud, et on nõus arutama, mitmeks krundiks Ööbiku maaüksuse jagada võiks, ning on nõus kandma ka planeeringumenetlusega kaasnevad kulud.
5.11.Otsustades volikogu istungil kaebajatele mitte sõna anda on vastustaja rikkunud kaebajate õigust olla enne haldusakti andmist ära kuulatud. Kaebajad olid istungile kutsutud külalistena ning neil oli istungi toimumise kuupäeval kehtinud Tartu valla põhimääruse § 26 lõike 8 kohaselt istungil sõnaõigus, st õigus küsida küsimusi ning esineda sõnavõtuga. Vallasekretär ei soovinud lubada kaebajatel volikogule küsimusi esitada. Volikogu esimees otsustas panna sõnaõiguse küsimuse hääletusele ning volikogu hääletuse tulemusena kaebajatele sõnavõtuks õigust ei antudki.
5.12.Käesoleval juhul on põhjendatud taandada vastustaja kaalutlusõigus nullini ning kohustada vastustajat Ööbiku maaüksuse detailplaneering algatama. Kaebajad esitasid taotluse detailplaneeringu algatamiseks juba ca 3,5 aastat tagasi.
5.13.Asja arutamise jätkamisel kirjalikus menetluses juhtisid kaebajad tähelepanu Tartu vallas Voldi külas Sirrosjärve maaüksuse detailplaneeringu algatamise ja kooskõlastamisega seotud asjaoludele. Erinevalt käesolevast asjast, kus vastustaja on seisukohal, et ei saa planeeringu algatamisel teha Keskkonnaameti seisukohaga vastuolulist otsust, ei ole viidatud asjas, kus kinnistu paikneb ka Natura 2000 alas, vastustaja pidanud Keskkonnaameti kaasamist enne detailplaneeringu algatamise otsustamist vajalikuks. Hoolimata sellel kinnistul planeeritava tegevuse võimalikest negatiivsetest mõjudest ümbritsevale leidis vastustaja, et on ise pädev ning suuteline detailplaneeringu algatamise otsust vastu võtma.
Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata, esitades järgmised seisukohad.
6.1.Ekslik on kaebaja seisukoht, et Tartu Ringkonnakohtu 21.11.2017 jõustunud otsuse haldusasjas nr 3-15-2831 täitmiseks tegi vastustaja esimese toimingu alles 19.01.2018, s.o Keskkonnaameti poole pöördumise päeval. Enne kirjaliku pöördumise esitamist
4(16)
3-18-1033
Keskkonnaametile tuli kohtuotsusega tutvuda, keskkonnaameti jt spetsialistidega suhelda, pöördumine ette valmistada jne. Tartu Ringkonnakohtu otsus täideti 24.04.2018.
6.2.Vastustaja ei nõustu väitega, et volikogu otsuses ei ole arvestatud ringkonnakohtu suunistega. Kui kohus on andnud kohustuslikud seisukohad seaduse ja eeskirja tõlgendamise kohta, ei ole kaalutlusõiguse teostamine enam võimalik. Loodus- ja keskkonnakaitsega seotud otsuste tegemisel on just kaalutlusõigusel eriline roll, sest otsuste tegemisel saab ja tuleb lähtuda kohalikest oludest ja tingimustest. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt on Vooremaa maastikukaitseala piiranguvööndis ehitustegevus üldiselt lubatud. Samuti on kohus viidanud kaitse-eeskirja §-le 5, mille kohaselt on vajalik kaitseala valitseja nõusolek. Seega on ringkonnakohus sisuliselt seisukohal, et ka omavalitsusüksus ei ole oma otsustustes vaba, vaid on kohustatud arvestama kaitseala valitseja seisukohaga. Tartu vald ongi juhindunud Keskkonnaameti 12.02.2018 kirjast nr 7-9/18/970-2.
6.3.Nõustuda ei saa kaebajate väitega nagu välistaks PlanS § 128 lg 3 võimaluse keelduda üldplaneeringu muutmist taotleva detailplaneeringu algatamisest. Omavalitsusel on siin kaalutlusõigus ning Tartu Vallavolikogu on seda 24.04.2018 otsuse vastuvõtmisel kasutanud.
6.4.Kaebajad märgivad õigesti, et Tartu vald on ka varem algatanud detailplaneeringuid, mille jõustumine tooks kaasa üldplaneeringu muutmise. Igal planeeringul on aga erinevad keskkonnatingimused jm asjaolud ning ühe planeeringu menetlemisel tuvastatud asjaolusid ei ole automaatselt võimalik rakendada teise planeeringu juures. Otsus planeeringu algatamise või algatamata jätmise kohta tehakse kaalutlusõiguse alusel. Tartu Vallavolikogu on 24.04.2018 otsuses kõiki asjaolusid piisavalt analüüsitud.
6.5.Kaebajad on ületähtsustanud Tartu Vallavolikogu 22.02.2018 otsuse nr 15 rolli praeguse vaidluse lahendamisel. Uue üldplaneeringu koostamise algatamisel sai määravaks, et haldusreformi tulemusena ühinesid Laeva, Tabivere, Piirissaare ja Tartu vald ning koostatav üldplaneering peab olema aluseks uue omavalitsusüksuse kui terviku arengule.
6.6.Tartu Vallavolikogu 08.10.2009 otsusest nr 63 nähtub, et planeeringu eesmärgiks on ennekõike täpsustada piirkonna ehitustingimusi kujundamaks alale terviklikult funktsioneeriv asustus, mis arvestaks Saadjärve, kui reostustundliku järve, ning Vooremaa, kui kultuurmaastiku, säilimiseks vajalike tingimustega. Nimetatust ei saa järeldada, et planeeringu ainsaks ja peamiseks eesmärgiks oleks toetada elamuehitust.
6.7.Kehtiva üldplaneeringu kohaselt on Ööbiku maaüksuse juhtfunktsiooniks maatulundusmaa. Looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p 1 kohaselt ei või ilma kaitseala valitseja nõusolekuta muuta kõlviku sihtotstarvet. Detailplaneeringuga määratav sihtotstarve ei tohi sattuda vastuollu üldplaneeringus sätestatava maakasutuse juhtotstarbega, mis määrab ära piirkonna edaspidise maakasutuse põhisuunad. Nimetatud vastuolust ülesaamiseks annab seadus võimaluse kehtestada üldplaneeringut muutvaid detailplaneeringuid. Käesoleval juhul ei ole vastustaja hinnangul üldplaneeringu muutmise vajadus põhjendatud. Üldplaneeringu muutmist ei takista mitte detailplaneeringu puudumine, vaid käesoleval juhul ei ole võimalik algatada (ega seega ka kehtestada) üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut. Ringkonnakohus ei ole välistanud võimalust jätta üldplaneeringuga vastuolus olev detailplaneering algatamata, kuid otsuse p 11 kohaselt on vajalik põhjendada, miks ei ole üldplaneeringu muutmine võimalik.
5(16)
3-18-1033
6.8.Vaidlustatud otsuses on üldplaneeringu muutmise teemat käsitletud Keskkonnaameti 12.02.2018 kirja nr 7-9/18/970-2 valguses. Nimetatu on ka osaks vaidlustatud otsuse põhjendustest.
6.9.Vastustaja on nõus, et ainus sõnaselge ehituskeeld tuleneb kaitse-eeskirja § 6 lg-st 1. Samas ei saa, arvestades Vooremaa kaitse-eeskirjas sätestatud eesmärki tagada pärandkultuurmaastike kaitse, lähtuda maastikukaitse korraldamisel üksnes konkreetsest arendatavast kinnistust, vaid tuleb analüüsida piirkonda laiemalt.
6.10.Varsemalt vastu võetud planeeringud, mis võimaldavad ehitamist suurvoore esiküljele, on kehtivad. Erinevate planeeringuotsuste puhul on erinevad keskkonnatingimused.
6.11.Kaebajale on tagatud võimalus olla ära kuulatud: eelnõu esitati kaebajatele arvamuse avaldamiseks 13.03.2018; kaebajatel oli võimalus osaleda vallavolikogu 24.04.2018. a istungil ning esitada eelnõu kohta oma arvamus ja vastuväited. Vallavolikogu istungi protokollist nähtuvalt on kaebajate esindaja saanud volikogu istungil oma arvamuse esitada. Nähtuvalt HMS § 40 lg-st 1 on ärakuulamise sisuks menetlusosalise võimalus esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited, mitte esitada ärakuulamise käigus haldusorganile küsimusi.
6.12.Vastustaja kaalutlusõigust ei taanda praegusel juhul nullini asjaolu, et taotluse menetlemine on kaebajate hinnangul kestnud liiga kaua. Tartu Ringkonnakohus on otsuses haldusasjas nr 3-15-2831 kohustanud vastustajat kaebajate taotlust uuesti läbi vaatama, mitte aga planeeringut algatama.
6.13.Vastustaja märgib täiendavalt haldusasja kirjalikus menetluses vastuseks kaebajate 26.10.2018 menetlusdokumendile, et asjaolu, et ühes menetluses ei kaasatud riigiasutusi juba planeeringu algatamise kohta otsuse tegemisel, ei too automaatselt kaasa keeldu teha seda teises menetluses. Kui Keskkonnaamet on veendunud juba Ööbiku maaüksuse detailplaneeringu algatamisel selles, et ehitustegevus ei ole võimalik, siis valla tuginemine Keskkonnaameti seisukohale ennetab kaebajatele asjatu aja- ja rahakulu tekkimise.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Asjas on vaidlustatud kaebajatele kuuluva Saadjärve külas asuva Ööbiku maaüksuse detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsus (tl 42-44). Kaebajad soovivad vastustajale esitatud 15.01.2015 avalduse (tl 62-63) kohaselt 3,41 ha suuruse maatulundusmaa sihtotstarbega maaüksuse jagamist kuueks võrdseks osaks, igaüks umbes 6000 m2. Avaldusest nähtuvalt on soovitud krundi üldplaneeringust tuleneva sihtotstarbe muutmist eramute rajamiseks, et ehitada kruntidele kuus kahekorruselist hoonet ning kõrvalhooned.
8.Planeeringu algatamata jätmine on menetlustoiming, mille vaidlustamise õigus on määratletud HKMS § 45 lg-s 3. Haldusakti andmisega päädivas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õigusi, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus haldusasjas nr 3-17-2132, p 8). Planeeringu algatamisest keeldumise otsus toob vaieldamatult kaasa tulemuse, et soovitud planeering jääb saamata, st
6(16)
3-18-1033
soovitud haldusakt jääb andmata (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 2 ls 1). Seega on kohane õiguskaitsevahend sellise haldusakti vaidlustamine tühistamisnõudega.
9.Kohus ei nõustu kaebajatega, et menetluse pikaajalisuse (3,5 aastat) tõttu oleks vastustaja kaalutlusõigus taandunud täielikult olematuks ning kohus peaks kohustama vastustajat juba üksnes väidetavalt õigusvastaselt pikaajalise menetluse tõttu kaebajate taotletud detailplaneeringut algatama. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-test 4 ja 5 tulenevalt teeb kohus kohustamisnõuet lahendades kaalutlusõiguse alusel antava haldusakti puhul nõude rahuldamise korral avaliku võimu kandjale ettekirjutuse haldusakti andmiseks ilma asjaolude täiendava kaalumiseta vaid juhul, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa avaliku võimu kandja haldusakti andmisest asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel keelduda. Kohtu hinnangul ei ole menetluse kestus selline asjaolu, mis tooks vähemalt praegusel juhul kaasa automaatse kohustuse taotletud haldusakt anda. Planeeringu algatamine on vastustaja ulatusliku kaalumisruumiga otsustus. Vastustaja on kaebajate 15.01.2015 avalduse lahendanud esmalt 23.09.2015 otsusega, millele järgnes kohtuvaidlus kahes kohtuastmes. Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-15-2831 jõustus 20.11.2017. Praeguses asjas vaidlustatud otsuse tegi vastustaja avaldust uuesti lahendades 24.04.2018. Seejuures ei ole vastustaja olnud ajavahemikus ringkonnakohtu otsuse jõustumisest kuni vaidlustatud otsuse andmiseni tegevusetu. Tartu Halduskohus jättis 22.03.2018 kohtumäärusega rahuldamata kaebaja Meelis Helbre taotluse vastustaja trahvimiseks Tartu Ringkonnakohtu 19.10.2017. a otsuse haldusasjas nr 3-15-2831 täitmata jätmise eest. Kohtumäärus on jõustunud. Viidatud määruses tuvastas kohus, et pärast ringkonnakohtu otsuse jõustumist 21.11.2017 on vastustaja pöördunud 19.01.2018 kirjaga nr 7-1/2-1 Keskkonnaameti poole ning sai vastuse 12.02.2018 kirjaga nr 7-9/18/970-2. Vallasekretär on 20.12.2017 selgitanud kaebajatele vajadust enne otsustamist küsida seisukohta Keskkonnaametilt. Tartu Vallavolikogu 25.01.2018 protokollist ilmnes, et Ööbiku kinnistu detailplaneeringu teema oli kõne all kohapeal algatatud küsimuste hulgas. Tartu vallavanem ning vallavalitsuses planeeringute menetlemisega seotud spetsialistid kohtusid Keskkonnaameti esindajatega seoses Ööbiku kinnistu planeeringuga 31.01.2018. Volikogu otsuse eelnõu valmis kuu aja jooksul Keskkonnaameti seisukoha saamisest ja saadeti kaebajatele seisukoha esitamiseks 13.03.2018. Need asjaolud ilmnevad ka praeguse haldusasja toimikust (tl 22-23, 28). Kohus selgitas kaebaja M. Helbrele ka juba 22.03.2018 kohtumääruses, et ebamõistlikult pikaajalise menetluse korral on võimalik õiguskaitsevahend kahju hüvitamise nõue. Vastustaja ei saa aga kohtu hinnangul praeguses asjas teha olulise kaalumisruumiga otsustust kaebajate kasuks ilma kaalumise aluseks olevaid asjaolusid ning avalikku huvi ja võimalike kolmandate isikute huve arvestamata.
10.PlanS § 128 lg 1 kohaselt algatab detailplaneeringu kohaliku omavalitsuse üksus. Kohaliku omavalitsuse üksusel on seejuures oluline kaalumisruum ning taotlejal ei ole subjektiivset õigust nõuda planeeringu algatamist (nt Riigikohtu 27.01.2010 otsus asjas nr 3-31-79-09, p 13). Sellise otsuse kohtulik kontroll on piiratud, kuna kohus ei saa hinnata planeerimisotsuste otstarbekust.
11.PlanS § 28 lg-s 2 on sätestatud, millistel juhtudel eelkõige detailplaneeringut ei algatata. Tegemist on avatud loeteluga. Praegusel juhul on vastustaja jätnud detailplaneeringu algatamata, tuginedes PlanS § 128 lg 2 p-dele 1 ja 2.
7(16)
3-18-1033
11.1.PlanS § 128 lg 2 p 1 järgi ei algatata detailplaneeringut, kui algatamine on ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. PlanS § 128 lg 3 kohaselt ei kohaldata seda alust PlanS §-s 142 sätestatud üldplaneeringut muutva detailplaneeringu puhul. Kaebajate eesmärgiks on praegusel juhul detailplaneering, millega soovitakse ka üldplaneeringu muutmist.
11.2.Kohus nõustub kaebajatega, et PlanS § 128 lg 2 p 1 ei saa olla kohane norm sellises olukorras planeeringu algatamisest keeldumisel, sest taotletava detailplaneeringu üks eesmärk ongi üldplaneeringu muutmise teel ületada vastuolu taotluse ning kehtiva üldplaneeringu vahel. PlanS § 128 lg 2 p 1 kui ebapiisavale planeeringu algatamisest keeldumise alusele juhtis tähelepanu ka ringkonnakohus haldusasjas nr 3-15-2831 (otsuse p 11). PlanS § 128 lg 3 ei välista võimalust keelduda üldplaneeringu muutmist taotleva detailplaneeringu algatamisest, nagu on mõistnud kaebaja väiteid vastustaja (vastus kaebusele p 3; tl 60p). Üldplaneeringu muutmist taotleva detailplaneeringu puhu on oluline aga põhjendada, miks vastustaja arvates ei ole üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamine võimalik (vt ka viidatud lahend asjas nr 3-15-2831, p 11).
11.3.Vaidlustatud otsuse teiseks õiguslikuks aluseks olev PlanS § 128 lg 2 p 2 sätestab: „Detailplaneeringut ei algatata eelkõige juhul, kui on ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik, eelkõige kui planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast.“ Viidatud säte võimaldab haldusorganile ulatuslikku kaalumisruumi, et sisustada muuhulgas, kas ja millistel põhjustel ei ole algatatava planeeringu elluviimine tulevikus võimalik.
12.Vaidlust ei ole, et Ööbiku kinnistu paikneb Vooremaa maastikukaitseala Vooremaa piiranguvööndis ning tegemist on 100% maatulundusmaa sihtotstarbega kinnistuga (tl 8). Kaitseala kaitsekord on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 30.11.2006 määrusega nr 245 “Vooremaa maastikukaitseala kaitse-eeskiri” (edaspidi kaitse-eeskiri).
13.Detailplaneeringuga üldplaneeringut muutes soovivad kaebajad maa sihtotstarbe muutmist elamumaaks, et realiseerida eesmärk jaotada maaüksus kuueks krundiks ning projekteerida ja ehitada neile elamud koos kõrvalhoonetega. Kuigi kaebajatel puudub subjektiivne õigus nõuda nende planeeringu algatamise taotluse rahuldamist, on nad õigustatud nõudma oma subjektiivsete õiguste kaitseks õiguslike hüvede õiglast kaalumist haldusorgani poolt (nt viidatud otsus asjas nr 3-3-1-79-09, p 13). Kohus nõustub vastustajaga selles, et soetades maatulundusmaa sihtotstarbega maa, ei saanud kaebajatel olla õiguspärast ootust, et detailplaneeringu menetlemise tulemusena kehtivat üldplaneeringut igal juhul neile sobival viisil muudetakse. Samas on kaebajatel subjektiivne õigus õiguspärasele menetlusele, seejuures planeeringu algatamisest keeldumise põhjendamisele. Vastustaja möönab, et viidatud ringkonnakohtu otsusest ei tulene keeldu üleüldse, vaid kohustus põhjendada planeeringu algatamisest keeldumist. Riigikohus on oma praktikas küll korduvalt rõhutanud, et detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine on erandlik (19.04.2007 otsus asjas nr 3-3-1-12-07; 15.01.2009 otsus asjas nr 3-3-1-87-08; 27.01.2010 otsus asjas nr 33-1-79-09), kuid on samas märkinud, et kohalik omavalitsus peab põhjalikult kaaluma ja motiveerima detailplaneeringulahenduse ning samuti üldplaneeringuga kehtestatud sihtotstarbe muutmise vajalikkust (viidatud otsus asjas nr 3-3-1-87-08, p 22). Üldplaneeringu muutmiseks
8(16)
3-18-1033
põhjendatud vajaduse äratundmisel on haldusorganil planeerimismenetlusele omaselt lai kaalutlusruum.
14.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja pole praeguses asjas vaidlustatud otsuse tegemisel järginud ringkonnakohtu juhiseid haldusasjas nr 3-15-2831, on teinud kaalumisvigu ning jätnud keelduva otsuse olulises osas põhjendamata. Kaebaja leiab, et vastustaja pole välja toonud põhjuseid, miks üldplaneeringu lahendust taotluses soovitud viisil muuta ei saa, st muuta sihtotstarvet elamumaaks. Vastustaja rõhutab, et vaidlustatud otsuses on üldplaneeringu muutmise teemat käsitletud Keskkonnaameti 12.02.2018 kirja nr 7-9/18/970-2 valguses ning see kiri on ka osaks vaidlustatud otsuse põhjendustest. Vastustaja on vaidlustatud otsuses ka korduvalt märkinud, et detailplaneeringu algatamise taotlusega soovitav tegevus on vastuolus kehtiva Tartu valla üldplaneeringuga (tl 42p kolmas lõik; tl 43 lõigud 1 ja 2) ning selgitanud, milles väidetav vastuolu väljendub. Haldusakti õiguspärasuse üheks tunnuseks on selle vastavus vorminõuetele (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54). Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (lg 2) ning kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (lg 3). Kohtu hinnangul vastav vaidlustatud otsus vähemalt formaalselt haldusakti põhjendamise nõuetele: otsuses on esitatud õiguslik alus ning sisulised põhjendused, mis on esitatud otsuses endas ja selles viidatud Keskkonnaameti kirjas. Allpool võtab kohus seisukoha põhjenduste ja kaalutluste sisulise õiguspärasuse osas.
15.Praegusel juhul on tegemist PlanS § 142 sätestatud üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga, mille algatamisest keeldumist tuleb haldusorganil eeltoodud praktikat arvestades põhjalikult põhjendada, tuues välja vastavad kaalutlused. Detailplaneeringu algatamisest keelduva otsuse langetamisel on haldusorganil ulatuslik kaalumisruum. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes isikute põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2).
16.Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et vähemalt praeguse haldusasja dokumentidest nähtuvalt ei ole Ööbiku kinnistu praeguse sihtotstarbe järgne kasutamine kaebajatel takistatud. Eelnevast hoolimata tuleneb kehtivast õigusest võimalus erandlikult taotleda detailplaneeringuga üldplaneeringut muutvaid lahendusi ning õigus sellise planeeringutaotluse õiguspärasele menetlusele, sh planeeringu algatamisest keeldumise õiguspärasele kaalumisele ja piisavale põhjendamisele.
Vastustaja on vaidlustatud otsuses esitanud järgmised põhjendused:
17.1.Planeeringu algatamise taotlusega soovitav tegevus on vastuolus kehtiva Tartu valla üldplaneeringuga.
17.2.Kehtiva üldplaneeringu järgi on käsitletava ala juhtfunktsiooniks määratud maatulundusmaa. Planeeritav ala asub Lõuna-Vooremaa riikliku tähtsusega väärtuslikel 9(16)
3-18-1033
maastikel. Üldplaneeringuga on määratud üldised maakasutuse tingimused väärtuslikel maastikel: 1) väljakujunenud maastikuliste väärtuste säilitamiseks lubatakse kompaktsete hoonestusalade moodustamist põllu- ja metsamaal ainult üldplaneeringus näidatud aladel; 2) maastike väärtust säilitavate ehitus- ja maakasutustingimuste määramine üldplaneeringus; 3) hajaasustuses eelistada hoonestamist endiste taluõuede alal.
17.3.Täiendavalt on üldplaneeringuga antud tingimused elamumaade arendamiseks ja elamute projekteerimiseks väärtuslikel maastikel: 1) traditsioonilise külamiljöö ja väärtuslikel maastikel ehitamise peamiseks põhimõtteks on ajaloolise asustusstruktuuri säilitamine ja taastamine ning ajalooliste ehitusjoonte, maastikulise paigutuse, külatüüpide ja hoonete omavahelise paigutusmustri vastavus ajaloolisele üldilmele; 2) uute hoonete rajamisel või vanade ümberehitamisel tuleb jälgida, et uuendused ei rikuks maastiku üldilmet ning ühtiks piirkonnale iseloomuliku ehitusstiiliga. Uued ehitised peavad olema nii põhiplaanis kui mahus olemasolevatega sarnaste gabariitide ja katusekujuga, peavad arvestama olemasolevate hoonete vormikõnet; 3) väärtuslikel maastikel (hajaasustuses ja külade kompaktsetes keskustest) tuleb säilitada olemasolev krundistruktuur, hoonestuse mastaap, -laad ja hoonete paiknemine, teede ja tänavate võrk, haljastus jm iseloomulikud näitajad.
17.4.Üldplaneeringus on välja toodud tingimused maakasutuseks ning elamumaade arendamiseks. Ööbiku maaüksus ei vasta nendele tingimustele, mille tõttu ei ole mõistlik detailplaneeringut algatada.
17.5.Viidates Riigikohtu 24.05.2010 otsusele asjas nr 3-3-1-29-10, märkis vastustaja, et jääb arusaamatuks, millised on muutunud olud, mis tingivad maastikukaitse seisukohalt väärtusliku ala erandkorras täisehitamise. Isikute huvide ja soovide muutumine ajas on vastustajale arusaadav, kuid see ei saa õigustada vastuollu minekut kaitseala kaitse-eesmärkidega.
18.Vastustaja asus vaidlustatud otsuse lõppjäreldustes (tl 43p) seisukohale: „Arvestades seda, et maa sihtotstarbe muutmist taotletakse ehitustegevuse korraldamiseks, on ilmne, et Keskkonnaamet ei anna nõusolekut katastriüksuse sihtotstarbe muutmiseks ning seega ei saa vastavas osas muuta ka üldplaneeringut. Nimetatud põhjusel on Ööbiku kinnistu hoonestamist taotletava detailplaneeringu algatamine ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. Ööbiku kinnistu jagamine kuueks eraldi elamumaa kinnistuks ning neile pooleteisekordsete viilkatusega majade ning vajalike kõrvalhoonete ehitamine muudab ja lõhub õigusvastaselt senise pärandkultuurmaastiku täna hoonestamata osa. Seega on detailplaneeringu algatamine ilmselges vastuolus üldplaneeringuga ning planeeringu elluviimine ei ole võimalik.“ Vastustaja lõppjärelduste põhisisuks on kohtu hinnangul peaasjalikult põhjendus, et detailplaneeringu algatamine oleks vastuolus üldplaneeringuga, mitte põhjendused, miks ei ole võimalik üldplaneeringu muutmine kavandatava detailplaneeringuga. Kohtu hinnangul ei ilmne vaidlustatud otsusest vastustaja kaalutlused, miks üldplaneeringu muutmine kõnealuses planeeringutaotluses soovitud viisil ei ole võimalik. Pelgalt vastuolu üldplaneeringuga ei saa olla üldplaneeringu muutmise kavatsusega detailplaneeringu algatamata jätmise põhjenduseks (vt eespool otsuse p 11; Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-15-2831). Samuti peab vastustaja vaidlustatud põhjendustes ning kohtumenetluses esitatud kirjalikes ja suulistes seisukohtades määravaks Keskkonnaameti seisukohta, milles leitakse, et ehitamine Ööbiku kinnistul ei ole võimalik.
10(16)
3-18-1033
19.PlanS § 142 lg-st 1 tulenevalt võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut. Kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduse detailplaneeringuga muutmine on muuhulgas üldplaneeringuga määratud maakasutuse juhtotstarbe ulatuslik muutmine (p 1).
20.LKS § 14 lg 1 p 1 kohaselt ei või ilma kaitseala valitseja nõusolekuta muuta katastriüksuse kõlvikute piire ega kõlviku sihtotstarvet. Kaitse-eeskirja § 5 sätestab, millised tegevused on kaitsealal keelatud kaitseala valitseja nõusolekuta. § 5 p 1 kohaselt on nõusolekuta keelatud muuta katastriüksuse kõlvikute piire ja sihtotstarvet. Tartu Ringkonnakohus juhtis haldusasjas nr 3-15-2831 (kohtuotsuse p 9) tähelepanu, et planeeringu algatamisest keeldumise otsus peab olema taandatav konkreetsele seaduslikule alusele. Samuti märkis ringkonnakohus, et kaitse-eeskirjas on sätestatud üldine luba realiseerida ehitusõigust (§ 15 lg 1 p 3), millest on kaitse-eeskirjas tehtud sõnaselge erand § 6 lg-s 1: „Kaitsealal on keelatud ehitada lähemale kui 50 meetrit üle kümne hektari suurusega järvest ning üle 25 ruutkilomeetri suuruse valgalaga jõest, ojast ja maaparandussüsteemi eesvoolust ning lähemale kui 25 meetrit allikast, kuni kümne hektari suurusest järvest ning kuni 25 ruutkilomeetri suuruse valgalaga jõest, ojast, maaparandussüsteemi eesvoolust.“ Vastustaja ei ole ehitamise võimatust väites sellele õiguslikule alusele tuginenud. Viidatud ringkonnakohtu lahendi kohaselt ei sisalda kaitse-eeskiri ühtegi muud ehituskeeldu sisaldavat normi, mis kitsendaks § 15 lg 1 p-s 3 sätestatut.
21.Vaidlustatud otsuses viitab vastustaja Vooremaa maastikukaitseala kaitse-eeskirja põhimõtetele (tl 43p teine lõik). LKS § 31 lg 3 järgi võib kaitse-eeskirjaga piiranguvööndis seada tingimusi muuhulgas maastikuilme säilitamiseks. Kaitse-eeskirja § 14 sätestab Vooremaa piiranguvööndi kaitseeesmärgina Vooremaa maastikule tüüpiliste suurvoorte ja nende vahel asuvate järvede, sealse elustiku mitmekesisuse ja maa kasutamisel väljakujunenud traditsioonilise pärandkultuurmaastiku ilme säilitamise ja taastamise. Tartu Ringkonnakohus pidas viidatud otsuses kaheldavaks, kas maastikukaitseala kaitseeesmärgi kontekstis kasutatud pärandkultuurmaastiku mõistega on võimalik seadusliku aluse põhimõtet arvestades põhjendada ehituskeeldu. Erinevalt sõnaselgelt ehitusõigust sätestavatest paragrahvidest (LKS § 31 lg 2 p 8, kaitse-eeskirja § 15 lg 1 p 3 ning § 5 p-d 4–7 ja § 6) on pärandkultuurmaastiku mõiste ringkonnakohtu hinnangul võrdlemisi üldsõnaline (p 13).
22.Vastustaja on avalduse uue menetlemise käigus küsinud seisukoha Keskkonnaametilt kui Vooremaa maastikukaitseala valitsejalt ning vaidlustatud otsuses sellele 12.02.2018 kirjale nr 7-9/18/970-2 (tl 22-23) viidanud. Vaidlustatud otsuse põhjendused on olulises osas ka sellele kirjale rajatud. Järeldus, et vastustaja ei pea planeeringu algatamist võimalikuks ja mõistlikuks eeskätt põhjusel, et Keskkonnaamet ei annaks kõnealusel kinnistul ehitamiseks nõusolekut, on leidnud kinnitust nii kohtumenetluses esitatud seisukohtades kui ka vastustaja seletustes kohtuistungil (nt istungil alates 12:08). Vastustaja on otsuses rõhutanud, et kaitse-eeskirja § 5 punktide 6 ja 7 kohaselt on kaitseala valitseja nõusolekuta kaitsealal keelatud anda projekteerimistingimusi ja ehitusluba. Kaitse-eeskirja § 7 lõige 1 sätestab, et kaitseala valitseja ei kooskõlasta tegevust, mis kaitse-eeskirja kohaselt vajab kaitseala valitseja nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või seisundit.
11(16)
3-18-1033
Vastustaja viitas ka Keskkonnaameti 18.02.2015 kirjale nr JT 6-6/15/2658-3 (tl 25-26), kus amet selgitas maaomanikule kinnistul ehitamise võimatust, osundades asjakohasele kaardimaterjalile, et Ööbiku kinnistul puudub ajalooline asustus. Eelnevast ilmneb, et vastustaja veendumus põhineb peaasjalikult Keskkonnaameti seisukohal. Vastustaja leiab, et Keskkonnaameti poolt esitatud kindla seisukoha tõttu poleks mõtet kulutada aega ega teha rahalisi kulutusi planeeringumenetluse jätkamisele, millest on ette teada, et Keskkonnaamet ei anna kooskõlastust ning planeeringut ei saa taotlejate soovi kohaselt realiseerida.
23.Kohus nõustub kaebajatega, et vaidlusaluses menetlusetapis ei ole Keskkonnaamet saanud esitada planeerimisotsuse tegemiseks siduvat seisukohta. Vastustajal tuleb esitatud arvamusi käsitleda tõenditena kaalumise aluseks olevate asjaolude kogumi hindamisel. Planeerimisalase kohtupraktika järgi on kooskõlastuse andmata jätmise kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine võimalik, kui sellest tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (Riigikohtu halduskolleegiumi 10.06.2010 määrus asjas nr 3-3-1-38-10, p 15). Planeeringumenetluses pädeva asutuse kooskõlastuse andmata jätmine takistaks vaieldamatult planeeringumenetluse jätkamist ning planeeringu taotlejal oma eesmärki saavutada. Seepärast oleks ka praeguse asja kaebajatel võimalik vaidlustada edaspidises planeeringumenetluses Keskkonnaameti seisukohta alles siis, kui tegemist on kooskõlastuse siduva mitteandmisega, mis välistab menetluse jätkumise. Ka vastustaja volitatud esindaja T. Vesi möönis Keskkonnaameti võimaliku keeldumise vaidlustamise võimalust (volikogu istungi protokoll, tl 30p). Detailplaneeringu menetluses siduvate kooskõlastuste küsimine toimub pärast algatamist ja koostamist ning enne planeeringu vastuvõtmise etappi (PlanS § 133 lg 1).
24.Kaebajad on kinnitanud, et on valmis võtma riski ja kandma kulusid edasises planeeringumenetluses (selgitused kohtuistungil). Kaebajad on väitnud ka valmisolekut arutada ehitustegevuse võimalikkust planeeringualal esialgu soovitust väiksemas ulatuses. Asja materjalidest ei ilmne, et vastustaja oleks selliseid asjaolusid kaalunud.
25.Vastustaja on vaidlustatud otsuses tuginenud järgmistele Keskkonnaameti 12.02.2018 kirjas esitatud seisukohtadele. Keskkonnaamet on 12.02.2018 kirjas nr 7-9/18/970-2 väljendatud seisukohta, mille kohaselt ehitustegevuse (hoonestamise) lubamine Ööbiku kinnistul ei oleks vastavuses Vooremaa maastikukaitseala kaitse-eesmärkidega ja pole seepärast võimalik. Ülaltoodud põhjusel ei ole ka vastustaja hinnangul Ööbiku kinnistu hoonestamist taotletava detailplaneeringu elluviimine võimalik. Keskkonnaamet ei nõustu maaomanike väitega ajaloolisest asustusstruktuurist. Saadjärve küla on ajalooliselt kujunenud ridaküla, millele on iseloomulikud pikad ristkülikukujulised krundid ning kõlvikute paiknemine selliselt, et hooned paiknevad Saadjärve voore nõlva allosas kulgeva Mullavere-Saadjärve tee ääres Saadjärve poolsel küljel. Teest ja hoonetest kõrgemal, kuni voore lael kulgeva teeni, on põllumaad. Sellises põllumajandusmaade piirkonnas paikneb ka Ööbiku kinnistu. Ööbiku kinnistu on ajalooline põllumaa kunagiste ja praeguste hoonestusalade vahel, kinnistul pole kunagi asustust (hoonestust) esinenud. Piirkonna ajaloolise asustusstruktuuri kaitse tähendab praegusel juhul vastustaja hinnangul Ööbiku kinnistu säilitamist põllumajandusmaana.
26.Eelnevast ilmneb, et puudub selge ja ühene norm, millele tuginedes saaks teha järelduse ehituskeelust Ööbiku kinnistu suhtes. Kaebaja viidatud õiguslikud alused on ülimalt laia 12(16)
3-18-1033
diskretsiooniruumi võimaldavad. Kohus on seisukohal, et Keskkonnaameti seisukoht planeeringumenetluse algstaadiumis sellises ulatuslikku diskretsiooniruumi võimaldavas otsustuses ei saa olla määravaks aluseks planeeringu algatamata jätmiseks.
27.Nagu nähtub vaidlusaluse kinnistu lähiümbruses kohta tehtud planeerimisotsustustest, ei ole vastustaja varasemalt välistanud ehitamist suurvoore esiküljele. Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et lähiümbruse kinnistutel üldplaneeringut muutvate planeeringulahenduste lubamine kaebajatega sarnastes olukordades ei tekita iseenesest veel õigustatud ootust, et kaebaja soovitud planeeringulahendust aktsepteeritaks ning vastav planeeringumenetlus tuleks igal juhul algatada. Vastustajal on õigus selles, et sarnasusest hoolimata on iga kinnistu puhul kaalumise ja otsustamise aluseks erinevad asjaolud. Samas nentis vastustaja kohtuistungil (11:44:41), et on varasemates menetlustes (Siia ja Lesta kinnistud) eksinud. Haldusorganil on õigus eksimust avastades oma ebaõiget praktikat muuta. Kohtupraktika on selgitanud, et kuigi haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks, ei saa usalduse kaitset kohaldada eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-53-04, p 13). Varasema praktika ekslikkuse ilmnemisel lasub haldusorganil kohustus viia oma tegevus vastavusse õigusaktidega. Ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist ei saa nõuda ka toetudes võrdse kohtlemise põhimõttele (nt Riigikohtu lahendid asjades nr 3-3-1-19-04 (p 18) ja nr 3-3-1-23-06 (p 12)).
28.Vastustaja on erinevat kohtlemist selgitanud vajadusega arvestada iga maaüksuse puhul selle erisusi, mh et ehitamisega ei kahjustataks ajaloolist üldilmet ja asustusstruktuuri. Vaidlustatud otsuses on märgitud, et Ööbiku maaüksuse jagamine kuueks eraldi elamumaa kinnistuks ning neile pooleteisekordsete viilkatusega majade ning vajalike kõrvalhoonete ehitamine muudab ja lõhub õigusvastaselt senise pärandkultuurmaastiku täna hoonestamata osa (tl 43p, teine lõik). Vaidlustatud otsusest ei ilmne, et vastustaja oleks kaebajate maaüksusega seonduvalt hinnanud ehitamise mõju vaadetele või ümbruskonna tervikpildile. Kohtuistungil rõhutas vastustaja esindaja, et käesolevas menetluses ei ole hinnatud, kas ehitamisega varjataks vaadet (11:40:51). Ringkonnakohus leidis viidatud otsuses haldusasjas nr 3-15-2831 (p 13), et maastikuga harmoneeruvate ehitiste püstitamine ei pruugi kahjustada maastikuilmet, vaid võib vastupidiselt seda hoopis kaunistada. Vaidlustatud otsusest ei nähtu kaalumist, kas maastiku üldilmet kahjustamata võiks olla võimalik ehitamine väiksemas ulatuses või kruntide teistsuguse jaotumise korral.
29.Kohus nõustub vastustajaga selles, et valla uue üldplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamise ning lähteseisukohtade eelnõu kinnitamine (tl 46) on tingitud valdade ühinemisest, mille tulemusena kuuluvad Tartu valla koosseisu erineval ajal ning erinevate põhimõtete alusel koostatud üldplaneeringud, mis vajavad kaasajamist ja arvestamist muutunud oludega (suurem territoorium ja suurem elanike arv, terviklik areng). Sellistel eesmärkidel uue üldplaneeringu koostamine ei viita iseenesest sellele, et tegemist oleks muutunud oludega eelnevalt viidatud kohtupraktika (otsus asjas nr 3-3-1-2910) tähenduses, mis õigustaks kaebajate soovitud viisil ja mahus ehitamise võimaldamist.
30.Kaebajate väitel ei ole neid haldusmenetluses kohaselt ära kuulatud. HMS § 40 lg 1 järgi peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Erandid ärakuulamise kohustusest on sätestatud HMS § 40 lg-s 3.
13(16)
3-18-1033
30.1.Vaidlust ei ole selle üle, et vastustaja saatis kaebajate volitatud esindajale 13.03.2018 volikogu otsuse eelnõu planeeringu algatamisest keeldumise kohta, millele paluti esitada vastuväited 31.03.2018. Kaebajate esindaja teatas 29.03.2018 e-kirjas, et maaomanikud ei nõustu eelnõus märgituga, kuid neil ei ole hetkel võimalik esitada kõiki enda seisukohti ja ettepanekuid kirjalikult. Maaomanikud teatasid soovist teostada õigust olla ära kuulatud volikogu istungil, millal eelnõu päevakorda võetakse ning teatada neile Tartu Vallavolikogu istungi aeg. Kirjas on märgitud, et maaomanikud soovivad istungist osa võtta koos enda lepingulise esindajaga ning volikogu istungil saada ka sõnaõigust (tl 28).
30.2.Tartu Vallavolikogu 24.04.2018 istungil viibisid kaebaja M. Helbre ja kaebajate esindaja advokaat Sandra Sepp (istungi protokoll, tl 30). Kaebajate väitel ei antud neile volikogu 24.04.2018 istungil võimalust olla ära kuulatud, st esitada oma seisukohti ja vastuväiteid. Vastustaja on seisukohal, et ärakuulamisõigus tagati – kaebaja M. Helbre ja esindaja viibisid istungil külalistena, kellel oli õigus osaleda volikogu istungil sõnaõigusega, kuid neil puudus õigus esitada volikogule küsimusi, mida kaebajate esindaja aga teha soovis.
30.3.Volikogu istungi protokollist ilmneb, et kaebajate esindaja on soovinud volikogult küsida, kas on näiteid selle kohta, et Keskkonnaamet on oma esialgset seisukohta kooskõlastamisega mittenõustumisel muutnud pärast detailplaneeringu algatamist. Järgnev diskussioon volikogu istungil on peaasjalikult keskendunud sellele, kas volikogus külalisena viibival haldusmenetluse osalise esindajal on õigus esitada ärakuulamisõiguse realiseerimise raames ka küsimusi (tl 31-31p). Volikogu istungit juhtinud volikogu esimees esitas küsimuse: „Kas on kellelgi selle punkti kohta midagi lisada, mingi kindel seisukoht? Sain aru, et teil (Sandra Sepp) oli küsimus, aga ma pole kuulnud milline see teie taotlus on. Teie olete huvitatud sellest, et detailplaneering algatatakse.“ Pärast M. Helbrelt jaatava vastuse saamist küsis volikogu esimees veel: „Kas on kellelgi selle kohta midagi öelda?“ ning pani hääletusele Ööbiku maaüksuse detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsuse eelnõu. Protokollist nähtub, et kaebajate esindaja püüdlused istungil siiski oma seisukohtade esitamiseks sõna saada on volikogu esimehe ja vallasekretäri repliikidega tõrjutud. Volikogu esimees on pannud hääletusele küsimuse, kas esindajale veel sõna anda ning hääletuse (poolt 11 ja vastu 13 volikogu liiget) tulemusena otsustati esindajale mitte sõna anda.
30.4.Kohus on seisukohal, et kaebajate ja nende esindaja õigust olla ära kuulatud ei olnud volikogu istungil tagatud nii, et see võimaldanuks ka tegeliku ja sisulise võimaluse oma seisukohti ja vastuväiteid esitada. Olles aktsepteerinud, et kaebajad ei esita oma seisukohti põhjalikumalt kirjalikult, vaid volikogu istungil viibides suuliselt, tulnuks selleks ka võimalus anda. Kohus ei nõustu vastustaja väidetega kohtuistungil (alates 12:03), et HMS § 40 lg 1 ei näe ette küsimuste esitamist, vaid üksnes arvamusi ja vastuväiteid. Haldusmenetlusele on üldiselt omane vormivabaduse põhimõte, kui seadus ei sätesta täpsemaid vorminõudeid (HMS § 5 lg 1) ning vormivabaduse ideest on kantud ka ärakuulamist sätestavad normid. Volikogu esimehel istungi juhatajana oli võimalus ja kohustus ühelt poolt ohjata istungi käiku, teisalt aga tagada, et istungile kutsutud menetlusosaline/tema esindaja saaks kasutada ka võimalust oma seisukohad volikogu kui kollegiaalorgani ees välja öelda. Ärakuulamisõigus tuleb tagada isikutele ka tegelikult ja tõhusalt, mitte üksnes formaalselt ning sellel kohustusel on suurem kaal, kui otsustajaks on kollegiaalorgan, kelle kõik liikmed ei pruugi olla tõenäoliselt ühtviisi informeeritud otsustamise aluseks olevatest asjaoludest (nt riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-74-03, p 25). Ebapiisavat ärakuulamist ei saa õigustada ka vastustaja väidetud volikogu istungi päevakorra pikkusest ja pingelisusest tingitud ajasurvega (kohtuistungil alates 12:03). Kaebajate esindaja märkis kohtuistungil, et soovinuks selgitada volikogu istungil ringkonnakohtu lahendi sisu ning et Keskkonnaameti seisukoht ei ole siduv 14(16)
3-18-1033
ega välista sisulist arutelu. Esindaja sõnul puudus volikogu liikmetel ühene arusaam arutatavast küsimusest.
30.5.Kohtu hinnangul ei saa volikogu istungi protokollist ja menetlusosaliste esindajate kohtuistungil esitatud seletustest teha järeldust, et kaebajad või nende esindaja oleks volikogu istungil eesmärgipäraselt ja tõhusalt ära kuulatud. Volikogu esimehel ja istungeid ette valmistavatel ametnikel (nt vallasekretär) on piisav kogemus ja arusaam sellest, millises mahus menetlusosaliste ärakuulamist istungil saab päevakorra mahtu ja pingelisust arvestades võimaldada. Ei saa välistada, et menetlusosaliste põhjalikum ärakuulamine võinuks viia teistsuguse hääletamistulemuseni või vähemalt täiendavate kaalutluste põhjalikumale arvesse võtmisele.
31.Eeltoodut arvestades on kohus seisukohal, et vastustaja on põhjendamatult suure kaalu omistanud Keskkonnaameti mittesiduvale seisukohale ning jätnud vaidlustatud otsuses esitamata kaalutlused, miks üldplaneeringu muutmine võimalik pole. Samuti ei nähtu haldusja kohtumenetluses esitatust, et vastustaja oleks kaalunud kaebajate ideed realiseerida taotletud planeeringulahendust väiksemas ulatuses. Kohtu hinnangul esines ärakuulamisviga, mis võis mõjutada haldusorgani seisukohta (HMS § 58). Kohus peab kaalutlusõiguse ebapiisava teostamise tõttu vaidlustatud otsust õigusvastaseks ning see tuleb tühistada. Kohus ei pea võimalikuks rahuldada kaebajate kohustamisnõuet, millega kaebajad soovivad vastustaja kohustamist nende taotlust rahuldama. Küll aga peab kohus põhjendatuks rahuldada alternatiivselt esitatud kohustamisnõue ja kohustada vastustajat kaebajate taotlust detailplaneeringu algatamiseks uuesti läbi vaatama. Kohus saab haldusorganit kohustada taotletud haldusakti ilma asjaolude täiendava kaalumiseta andma, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa avaliku võimu kandja haldusakti andmisest asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel keelduda (RVastS § 6 lg-d 4 ja 5). Praegusel juhul sellist olukorda kujunenud ei ole (vt ka eespool otsuse põhjenduste p 9). Eelnevat arvestades rahuldab kohus kaebuse tervikuna.
MENETLUSKULUD
32.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 ls 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).
33.Kaebajate esindaja on esitanud taotluse menetluskulude väljamõistmiseks ja kuludokumendid (tl 88-90, 97-103). Kaebajate lepingulise esindaja kulude suuruseks on taotluse järgi 1701,60 eurot. Vastustaja on esitanud vastuväite menetluskulude väljamõistmise taotlusele. Vastustaja hinnangul on põhjendamatud taotluses näidatud kulu 25.10.2018 menetlusdokumendi osas (108 eurot) ning sõidukuluna nõutav summa (140,40 eurot) ja ajakulu Tallinn-Tartu-Tallinn sõiduks on põhjendatud üksnes 60 euro ulatuses. Vastustaja peab ülemääraseks ka 24.05.2018 õigusabile osutatud mahtu (8 tundi) ning peab vajalikuks ja põhjendatud ajakuluks 4 tundi.
34.Kohus peab põhjendatuks mõista vastustajalt välja menetluskulud 1609 euro 20 sendi ulatuses (esindaja kulud 1564 eurot 20 senti ning riigilõiv 45 eurot). Taotluses nimetatud summa vähendamist põhjendab kohus järgmiselt.
15(16)
3-18-1033
34.1.Kohus nõustub vastustajaga, et välja mõistetavateks menetluskuludeks ei peeta kohtupraktikas kulu menetluskulude nimekirja koostamisele ja kohtule esitamisele1 (25.10.2018 arve nr S017, tl 103). Seetõttu ei pea kohus põhjendatuks kulu eeltoodule 0,5 tunni ulatuses (54 eurot).
34.2.Esindaja ajakulu kohtuistungile sõitmiseks võib senise kohtupraktika kohaselt olla küll põhjendatud menetluskulu, ent lähtuda ei saa õigusabiteenuse tunnihinnast, vaid sellise kulu väljamõistmisel saab rakendada analoogiat riigi õigusabi seadusest tuleneva riigi õigusabi hüvitamise korraga (Riigikohtu 06.02.2018 otsus asjas nr 3-15-103, p 29; 11.12.2014 otsus asjas nr 3-3-1-61-14 otsus, p 23-24). Justiitsministri 26.07.2016 määruse nr 16 „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord, tasumäärad, riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord ning taotluse esitamise tingimused” § 151 lg 1 p 4 kohaselt on tasu õigusabi osutamise kohta ja tagasi jõudmiseks kulutatud aja eest kokku 30 eurot, kui vahemaa advokaadibüroo ja õigusabi osutamise koha vahel on 151-200 km. Kaebajaid esindanud advokaadi büroo asub Tallinnas ning kohtuistung toimus Tartus (vahemaa 195 km). Seega on kohtuistungile sõitmise aja eest väljamõistetav põhjendatud tasu 60 eurot (30 eurot × 2).
34.3.Arvel nr S012 näidatud sõidukulude (140,40 eurot) kohta leiab kohus, et ka siin on põhjendatud analoogia korras kohaldada Justiitsministri 26.07.2016 määrust nr 16. Selle määruse § 17 lg 2 kohaselt hüvitatakse õigusabi osutaja isikliku või advokaadibüroo pidaja sõiduauto kasutamise kulud advokaadi taotluse alusel summas 0,3 eurot iga läbitud kilomeetri kohta. HKMS § 109 lg-st 11 tulenevalt on HKMS § 103 lõike 1 punktis 1 nimetatud kulud (menetlusosaliste esindaja kulud) on väljamõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus. Selline kohustus nähtub esitatud arvest nr S012 (tl 101) ning kaebajate esindaja on esitanud ka tõendi selle arve tasumise kohta (tl 102). Kohus ei nõustu vastustajaga, et see kulu tuleks jätta välja mõistmata põhjusel, et pole esitatud vastavaid kuludokumente. Kohus peab seega väljamõistetavaks 117 eurot (390km × 0,3 eurot) taotletud 140,40 asemel.
34.4.Muus osas peab kohus ajakulu õigusabi osutamisele põhjendatuks ning teenuse tunnihinda (96 või 108 eurot) põhjendatuks ning kehtiva kohtupraktikaga kooskõlaliseks.
34.5.Vastustajalt tuleb välja mõista ka kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 45 eurot. /allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe kohtunik