Planeerimine ja ehitus › Planeeringud

3-17-1558 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-17-1558 1206 m2 suurune krunt, kuhu kaebaja kavandab oma täiskasvanud lapse perekonnale elamu ehitamist. Serva 40 kinnistu jagamine ei ole võimalik muul moel kui detailplaneeringu kaudu. TLPA 26.06.2017 kiri tähendab sisuliselt TLPA poolset keeldu Serva tn 40 kinnistu jagamiseks eelnimetatud viisil. Seega rikub TLPA 26.06.2017 kirjas väljendatud otsustus kaebaja omandiõigust, kuna takistab kaebajal tema kinnistu käsutamist (jagamist). Kaebajal on põhjendatud huvi TLPA kirjas väljendatud haldusakti/toimingu tühistamiseks/õigusvastasuse tuvastamiseks, kuna kõrvaldamata õigusvastasus tooks kaasa asjas tehtava lõppotsuse õigusvastasuse. Krundi pos 1 moodustamise on juba kahel korral otsustanud Tallinna Linnavalitsus, TLPA-l puudub pädevus seda otsustust muuta. Linnavalitsuse haldusaktidega on tekitatud õiguspärane ootus ja kaitstav usaldus, et krundi pos 1 saab ka tegelikkuses moodustada. Planeeringu algatamise korralduse ja lähteülesande kooskõlastas 23.04.2015 ka Tallinna Kultuuriväärtuste Amet, kes ei esitanud selles osas mingeid vastuväiteid. Krundi pos 1 moodustamine on kooskõlas nii Nõmme ehitusmääruse, Tallinna üldplaneeringu kui ka koostatava Nõmme linnaosa üldplaneeringuga. Krundi pos 1 moodustamise keelamine on õigusvastane ka seetõttu, et sisuliselt tähendab see nõue keelata 3179 m2 suuruse krundi jagamine (planeeringu pos 1 + pos 2 pindalad kokku: 1206 + 1973 = 3179 m2). Nõmme linnaosa üldplaneeringu seletuskirja p-i 4.1 kohaselt on jagatava elamukrundi minimaalne suurus 2400 m2 ning minimaalne lubatud elamukrundi suurus on 1200 m2. Kaebaja poolt taotletava krundi pos 1 suurus ületab kehtestatud miinimummäära. Kaebajal puudub soov ja vajadus kasutada 3179 m2 suurust krunti, samuti ei soovi ta tasuda Tallinna linna poolt suurte kruntide osas kehtestatud kõrget maamaksu. Omandiõiguse piiramiseks peab põhiseaduse (PS) § 32 kohaselt eksisteerima seadusest tulenev alus. Kehtivast Tallinna üldplaneeringust kinnistute jagamise piiranguid ei tulene. Õigusliku aluse puudumise tõttu on kinnistu jagamise keelamine TLPA poolt soovitaval viisil õigusvastane. Vastustaja on otsuse tegemisel rikkunud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lg-t 2, §-i 40, § 4 lg-t 2 ja §-i 6. Vastustaja ei ole kaalunud, kas taotletav eesmärk on saavutatav ka kaebajat vähem koormavate abinõudega (määratav ehitusõigus või arhitektuurilised tingimused). Kaebajat ei ole enne negatiivse otsuse tegemist ära kuulatud. Otsus keelata pealinna tihedalt asustatud elurajoonis elamumaa hoonestamine selleks, et säilitada senises mahus vaade hoonele, mis ei ole ei kinnismälestis ega ka väga väärtuslik, ei ole ratsionaalne – s.t selline otsus ei ole otstarbekas ega mõistlik. Kaebaja poolt 09.11.2017 TLPA-le esitatud planeeringulahenduses oli leitud mõistlik tasakaal avaliku ja erahuvi vahel. Avalik huvi on tagatud, kuna planeeringuga on säilitatud vaade Serva tänavalt Serva tn 40 elamule. Planeering näeb ette ka olemasoleva Serva tn 40 elamu taastamise esialgsel kujul (mitte selle suuremaks või kõrgemaks ehitamise), taastatakse esialgne korterite arv (senise 6 korteri asemel taastatakse algne 3 korteriga planeering), samuti aiakujunduselementide säilitamise ja taastamise. Nõmmele mitteiseloomulik Serva tn 40a kinnistu (pindala 54 m2) liidetakse Serva tn 40 kinnistuga. Samas saavad kinnistu omanikud realiseerida oma soovi kinnistu jagamiseks ja uue elamu ehitamiseks pos 1 maa-alale. TLPA otsustus on motiveerimata ja selle tagantjärele põhjendamine ei ole aktsepteeritav. TLPA on 27.06.2017 kirjas väljendatud otsustust mitte lubada krundi pos 1 moodustamist asunud motiveerima alles hiljem, oma 20.07.2017 kirjas, millega kaebaja vaie tagastati. TLPA 20.07.2017 kirja motiivid on ekslikud. Õige ei ole TLPA väide, et avaliku väljapaneku ajal oleks esitatud vastuväide krunt pos 1 moodustamise vastu. Vastuväiteid esitati Serva tn 40 hoone vaadeldavusega seoses. Seadusandlus, Nõmme ehitusmäärus ega Nõmme üldplaneering ei kehtesta nõuet, et igale hoonele peaks säilima teatud kindlas ulatuses vaade tänavalt. Samuti 3(10)

3-17-1558 puudub õigusakt, mis keelaks muinsuskaitseobjektiks mitteolevale hoonele tänavalt avaneva vaate vähendamise. Puudub märkimisväärne avalik huvi selleks, et vaade Serva tn 40 elamule peaks säilima Serva tänavalt just olemasolevas pikkuses. Kahe lähikonnas asuva kinnistu omaniku (kelle kinnistud ei piirne kavandatava pos 1 maa-ala ega Serva tänavaga) ja ühe juriidilise isiku vastuväide ei saa olla piisavaks tõendiks omandiõiguse olulist piiramist tingiva avaliku huvi olemasolu kohta, seda eriti veel olukorras, kus tegelikult vaade Serva 40 elamule säilib ka pärast krundi pos 1 hoonestamist. Avaliku väljapaneku jooksul ei ilmnenud, et krundi pos 1 moodustamine kahjustaks kellegi erahuvi. Nõmme linnaosa üldplaneering on algatatud Tallinna Linnavolikogu 22.02.2001 otsusega nr

3-17-1558 omavalitsusel ulatuslik diskretsiooniõigus ning lähtuda tuleb seejuures linnaruumilisest mõjust tervikuna. Vastustaja ei nõustu kaebaja on seisukohaga, et krundi pos 1 moodustamata jätmine piirab ebaproportsionaalselt tema omandiõigust. Juhul kui krunti pos 1 ei moodustata, lubatakse sellegipoolest algsele 6274 m2 suurusele krundile moodustada kaks uut krunti algse krundi tagaosas, kusjuures mõlemale moodustatavale krundile on võimalik püstitada kahe korteriga elamu, s.t praeguse ühe hoone asemel on tulevikus sellel alal kolm hoonet. 27.06.2017 kirja näol on tegemist menetlustoiminguga, millele ei laiene sellised nõuded nagu haldusaktile (sh HMS § 40). Tõele ei vasta kaebaja väide, et avaliku väljapaneku ajal ei esitanud ükski ettepanekute tegijatest selgesõnalist väidet, nagu ei tohiks krunti pos 1 üldse kavandada. Kaare tn 20a ja Lootuse pst 103a omanikud on 02.06.2017 vastuväites juhtinud tähelepanu asjaolule, et krundil pos 2 asuv hoone on väärtuslik. Kui väärtusliku hoone ette (pos 1) ja taha (pos 3) ehitatakse hooned, siis väärtuslik hoone varjatakse. Tänavalt peaks säilima vaade pos 2 hoonele ning sinna ette ei tohiks uut hoonet ehitada. Ka Nõmme tee Selts on 02.06.2017 arvamuses teinud ettepaneku Serva tn 40 elamut kui miljööväärtuslikku hoonet uusarendustega mitte varjata. Nõmme linnaosa üldplaneeringu seletuskirja p-i 5.2.1 tingimuste kohaselt tuleb väärtuslikud linnaruumi- ja maastikuelemendid, loodusobjektid, kõrghaljastus ja haljasalad säilitada. Serva tn 40 elamu eesaias paiknevad väärtuslikud aiakujunduselemendid, mis inventeerimisankeedis on esile toodud märkimisväärsetena. Miljöö kaitsmine ei ole ainult üksikhoone kaitsmine eraldi, kaitstav väärtus on linnaruum tervikuna ja krundi terviklik lahendus, s.t antud juhul hoone paigutus krundil ning paigutus tänava suhtes. Suur esinduslik funktsionalistlik elamu on teadlikult asetatud tänavast kaugemale (Nõmmele väga iseloomulik võte). Lisaks on kaitstav väärtus hoonet teenindav hooviala oma iseloomulike tunnuste ja kujundusvõtetega ‒ säilitatud rohke kõrghaljastus (metsalinn), terrassid jms. Ehitiste püstitamisel ning ehitiste laiendamisel juurdeehitisega tuleb järgida ajalooliselt väljakujunenud linnaehitusstruktuuri, hoonestuse üldist mastaapi, kaugvaateid ja muud paigale iseloomulikku. Kui Serva tn 40 elamu ette moodustada uus krunt ja sinna püstitada hoone, kaoks veel üks oluline kaitstav väärtus – kaugvaade tänavalt väärtuslikule elamule. Sealjuures kuulub selle vaate juurde lahutamatult Nõmmele kui metsalinnale iseloomulik element – kõrghaljastusega eesaed. Uue hoone püstitamisel osa kõrghaljastusest, mis on paigale iseloomulik kaitstav väärtus, likvideeritaks. Kohalikul omavalitsusel ei ole keelatud planeeringu kaalumisel arvesse võtta asjakohaseid mittesiduvaid dokumente, sh koostamisel oleva kõrgema planeeringu eesmärke (Riigikohtu 20.03.2014 lahend nr 3-3-1-87-13, p 12). Ühe asjakohase kriteeriumina tuleb ruumilisel planeerimisel arvesse võtta piirkonnas juba väljakujunenud olustikku. Olustikuga tuleb arvestada nii täpsemate alusdokumentide puudumise kui ka nende olemasolu korral. Asjaolu, et kaebaja peab ajaloolisi aiakujunduselemente „ebapraktilisteks“, ei tähenda, et nende säilitamine ei ole miljöö seisukohast oluline. Krundi pos 1 moodustamata jätmine võtab arvesse nii kaebaja kui ka avalikku huvi: säilib miljöö seisukohast oluline Serva tn 40 krundi terviklikkus koos väärtusliku hoone vaadeldavuse, suure kõrghaljastatud eesaia ning aiakujunduselementidega; arvestatud on naaberkinnistute omanikega, kes olid vastu kõrghaljastatud männimetsa aluste kinnistute jagamisele nii mitmeks elamukrundiks ning kavandatud hoonete hulgale; samal ajal saab kaebaja Serva tn 40 kinnistu tahaossa moodustada kaks uut krunti ning püstitada mõlemale krundile kahe korteriga elamu. Selline lahendus ei ole kaebaja suhtes ebaproportsionaalne.

5(10)

3-17-1558 Kaebaja oli või vähemalt pidi olema teadlik, et krundile pos 1 hoone kavandamata jätmise võimalust arutati TLPA-s ka 2016. a-l, s.o enne detailplaneeringu vastuvõtmist. Tallinna planeeringute registrist (TPR) nähtuvad detailplaneeringute läbivaatajate märkused, mille kohaselt oli linna peaarhitekti büroo seisukohal, et krundile pos 1 ei tohiks hoonet ette näha, sest Serva tn 40 paikneb väärtuslikuks hinnatud funktsionalistlik elamu ning selle ja tänava vaheline kõrghaljastusega krundiosa on oluline osa ruumilisest tervikust, kuhu rajati hoonega stiilse terviku moodustav eesaed (paekividega ääristatud terrass jm aiakujunduselemendid). Ühestki seadusest ei tulene kvalifikatsiooninõudeid linnaehitusliku ekspertiisi tegemiseks. Kaebaja ei ole esitanud ühtki tõendit oma seisukoha, mille kohaselt on tema poolt 09.11.2017 vastustajale esitatud planeeringulahendus linnaehituslikult sobiv, tõendamiseks või vastustaja poolt esitatud ekspertiisi ümberlükkamiseks. Kõik kaebaja väited esindavad üksnes tema isiklikku arvamust linnaehituslikust sobivusest.

3-17-1558 uus kui ka vana planeerimisseadus ette, et avaliku arutelu tulemusel muudetud detailplaneeringu eelnõu tuleb uuesti kooskõlastada muudatusest puudutatud isikutega (valitsusasutustega) ning avalikku väljapanekut ja arutelu tuleb korrata juhul, kui avaliku väljapaneku ja arutelu tulemuste alusel tehtud parandused ja täiendused muudavad planeeringu põhilahendusi (planeerimisseaduse (PlanS) v.r. § 21 lg 5 ja u.r. § 137 lg 3). Halduskohus on seisukohal, et kaebajal puudub käesoleval juhul selgelt kaebeõigus. Sellele vaatamata kontrollib kohus, kas Tallinna linna 27.06.2017 kiri ei ole vastuolus HMS üldiste nõuetega. Asjas ei ole vaidlust, et vastustaja 27.06.2017 kiri ei sisalda ühtegi põhjendust, miks vastav muudatus detailplaneeringut koostanud arhitektil teha kästi. Kuna vastustajal ei ole haldusesisese menetlustoimingu põhjendamise kohustust haldusvälisele isikule, siis ei oma asja otsustamisel iseseisvat tähendust ka haldusorgani kohtumenetluse käigus antud selgitused, miks ta pidas vajalikuks nõuda hoone Serva tn 40 krundil pos 1 kavandamata jätmist olemasoleva korterelamu krundi koosseisus. Nimetatud selgitused peab haldusorgan esitama ja need saavad tegeliku tähenduse alles siis, kui need on viidud haldusorgani poolt detailplaneeringu eelnõusse. Detailplaneeringu algatamise ja vastuvõtmise korraldusest ei tulene õigustatud ootust, et detailplaneering kehtestatakse täpselt algatatud ja vastuvõetud kujul. Planeering koostatakse koostöös huvitatud isikute ja avalikkusega. Alles avaliku väljapaneku tulemuste alusel saab kohalik omavalitsus teha vajalikud parandused ja täiendused (vt kuni 30.06.2017 kehtinud PlanS §-d 18 lg 1, 20 lg 1, 21 lg 4). Seega on kaebaja seisukoht õiguspärase ootuse tekkimisest vastuolus detailplaneerimise olemuse ja menetlusega. Järelikult on vale kaebaja seisukoht, et vastustajal puudus tulenevalt vastustaja varasematest menetluslikest otsustest õigus nõuda krundi pos 1 moodustamisest loobumist. Vastustaja ei ole teinud kaebajale ettekirjutust loobuda krundist pos 1 põhjusel, et see ei vastaks krundi minimaalsele suurusele. Vastustaja on kaalutlusõigust teostades jõudnud seisukohale, et nimetatud krunt tuleb jätta moodustamata ja soovib sellise muudatuse sisse viia detailplaneeringu eelnõusse. Sellest tulenevalt on asjakohatud kaebaja väited, et teda on koheldud erinevalt teistest Nõmme kinnistuomanikest, kellel on lubatud vastavas suuruses krundid moodustada. Ainuüksi asjaolu, et kaebaja ei soovi kasutada praeguse suurusega krunti ja tasuda sellelt maamaksu, ei saa olla põhjenduseks, miks tuleks krundi jagamist lubada kaebaja poolt soovitud viisil. Õige on vastustaja seisukoht, et kaebajat ei tulnud enne menetlustoimingu tegemist ära kuulata, kuivõrd tegemist ei ole haldusakti ega kaebaja õigusi lõplikult mõjutava menetlustoiminguga. Kohus ei hinda eraldi kaebaja väiteid, et TLPA 20.07.2017 kirjas ja kohtumenetluses toodud motiivid on ekslikud, sest need ei ole ei detailplaneeringu ega vaidlustatud kirja osaks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-17-1558 toiming kujutab oma sisult kaebaja kinnistu jagamise keelamist. Õigus kinnistu jagamisele on isiku põhiõigus (PS § 32), mida vaidlustatud toiming riivab. Planeerimismenetluse lõpetamise korralduse vaidlustamine ei ole mõistlik ja otstarbekas õiguskaitsevahend. Ainuke kaebaja ja vastustaja vaheline lahkarvamus seisneb küsimuses, kas lubada kaebaja omandis oleva kinnistu jagamist krundi pos 1 moodustamise teel või mitte. Kogu planeeringuala suurus on 8168 m2, millest vaidlusalune krunt pos 1 (1206 m2) moodustab vaid 14,76%. Kui kaebaja peaks TLPA nõude vaidlustamiseks ära ootama planeerimismenetluse lõpetamise korralduse, riskib ta sellega, et tulevase kaebuse rahuldamata jätmise korral muutuks kogu läbitud planeerimismenetlus ja sellega seoses kantud kulutused asjatuteks. Kohtu poole pöördumise võimaluse sidumine nimetatud riski võtmisega piiraks ebamõistlikult kaebaja PS §-ga 15 garanteeritud õigust pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse. Kaebaja ei saa aru ka halduskohtu loogikast, nagu ei aitaks vaidlustatud kirja väidetava õigusvastasuse tuvastamine kuidagi kaasa kaebaja õiguste kaitsele. Kui kohus tuvastab toimingu õigusvastasuse, peab TLPA krundi pos 1 moodustamise keelamise nõudest loobuma ning detailplaneeringu menetlus saab jätkuda koos pos 1 krundi kavandamisega. Kui kohus aga leiab, et TLPA nõue krundi jagamise keelamiseks on õiguspärane, siis saab kaebaja viia planeeringusse sisse vastavad muudatused ja planeerimismenetlus saab jätkuda. Ehkki kohalikul omavalitsusel on planeerimismenetluses küllaltki suur kaalutlusruum, peavad planeeringus põhiõiguste kitsenduste seadmise volitus ja diskretsioonivolituse piirid tulema seadusest. Halduskohtu otsusest ei nähtu, miks kaebaja esitatud käsitlus on ebaõige ja milline seadus kohtu arvates võimaldab kohalikul omavalitsusel keelata kinnistu jagamise. Kohtuotsus on selles osas põhistamata. Õiguspärase ootuse ja avaliku võimu vastuolulise tegevuse keelu osas palub kaebaja juhinduda enda 15.03.2018 seisukohtade p-st 3. Olukorras, kus seadusandlus ja faktiline situatsioon ei ole muutunud, ei saa avalik võim teha isiku kahjuks varasematele kaalutlusotsustele vastupidiseid otsustusi (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-6802, p 11). Enne kaebaja põhiõigusi riivava kaalutlusotsuse tegemist oleks vastustaja pidanud kaebaja ära kuulama. Kaebaja jääb enda 15.03.2018 seisukohtade p-s 5 toodud käsitluse juurde. Halduskohtu otsuse p-s 11 toodud järeldus on vastuolus HMS § 49 lg-ga 4, mille kuni 31.01.2018 kehtinud redaktsiooni kohaselt, kui eelnõu või taotlust muudetakse pärast väljapanekut isiku kahjuks, kelle õigusi eelnõu või taotlus puudutab, teavitab haldusorgan teda sellest posti teel ning annab talle võimaluse tutvuda eelnõu või taotlusega ning esitada selle kohta ettepanekuid ja vastuväiteid. Kaebajat enne tema suhtes kahjuliku kaalutlusotsuse tegemist ei informeeritud ja tema seisukohta ei küsitud. Ilma selleta ei saanud vastustaja õiguspärast huvide kaalumist läbi viia, kuna kaebaja huvid olid vastustajale teadmata. Seega on tegemist olulise menetlusveaga, mis võis mõjutada otsustuse tegemist.

3-17-1558 viisil. Isikul ei ole õiguspärast ootust ja subjektiivset õigust, et krunti saab tingimata jagada väiksemateks kruntideks tulenevalt ainult sellest, et antud piirkonnas on minimaalseks krundi suuruseks kehtestatud 1200 m2. Vastava otsuse tegemine on vastustaja kaalutlusõigus. PlanS-s sätestatud detailplaneeringu ülesannetest tulenevalt lahendatakse detailplaneeringuga muu hulgas planeeringuala kruntideks jaotamine (kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 9 lg 2 p 1). Kohus ei saa kontrollida planeerimisotsuste otstarbekust. Kaebaja seisukoht õiguspärase ootuse tekkimisest on vastuolus detailplaneerimise olemuse ja menetlusega. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebajat ei tulnud enne menetlustoimingu tegemist ära kuulata. Kaebaja viide HMS § 49 lg-le 4 on asjassepuutumatu, sest vaidlustatud kirja näol ei ole tegemist haldusakti ega kaebaja õigusi lõplikult mõjutava menetlustoiminguga, vaid haldusesisese menetlustoiminguga.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-17-1558 otsusega nr 47 vastu võetud Nõmme üldplaneeringu eelnõu). Kohalikul omavalitsusel on planeeringumenetluses lai diskretsioon ning kohus ei kontrolli kohaliku omavalitsuse kaalutulusotsuste otstarbekust (HKMS § 158 lg 3). Arvestades, et Nõmme linnaosa ehitusmäärus seab mh eesmärgiks Nõmme säilimise valdavalt miljööväärtusliku metsalinnana ning Nõmme linnaosa keskkonna- ja miljööomadustele tugineva kinnisvaraväärtuse stabiilse säilimise (§ 1 lg 2), ei saa TLPA 20.07.2017 kirjas toodud põhjendusi (avaliku väljapaneku käigus laekunud vastuväited; vaate säilitamise vajadus Serva tn 40 asuvale väärtuslikuks hinnatud funktsionalistlikule elamule koos sellega stiilse terviku moodustavale eesaiale; uue hoone lubamine vähendaks väärtusliku elamu vaadeldavust Serva tn poolt, likvideeritaks väärtuslikud aiakujunduselemendid ja suur hulk kõrghaljastust ning kahjustuks krundi ruumiline terviklikkus) viitega Nõmme üldplaneeringu miljööväärtusliku hoonestusala tingimustele pidada asjakohatuteks ning nende pinnalt tehtud 27.06.2017 otsustust meelevaldseks. Seetõttu ei ole ringkonnakohtule äratuntav kaalutlusõiguse kohaldamise reeglite rikkumine vaidlustatud menetlustoimingu tegemisel ega toimingu ebaproportsionaalsus.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.