Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
15. november 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-18-161
Haldusasi
XX kaebus Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkirja nr 1.2-1/88 õigusvastasuse tuvastamiseks ja kaebajale nelja kuu keskmise palga ulatuses hüvitise väljamõistmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, volitatud esindaja v.adv Jaak Siim Vastustaja – Tööinspektsioon, volitatud esindaja Evelin Uustal
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2018. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada XX apellatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2018. a otsus haldusasjas nr 3-18-161 ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus osaliselt, tuvastada Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkirja nr 1.2-1/88 õigusvastasus ning mõista Tööinspektsioonilt XX kasuks välja hüvitis XX kolme kuu keskmise palga ulatuses.
3.Mõista Tööinspektsioonilt XX esimese ja teise kohtuastme menetluskulude katteks välja 3365,55 eurot (kolm tuhat kolmsada kuuskümmend viis eurot ja 55 senti). Ülejäänud menetluskulud jätta poolte endi kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.12.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse
3-18-161 esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX vabastati Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkirjaga nr 1.2-1/88 teenistusest Tööinspektsiooni järelevalve osakonna transpordi järelevalve talituse sõidukijuhtide tööinspektori ametikohalt 31.12.2017 avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p-i 2 alusel koondamise tõttu seoses ametniku ametikoha ametiasutuse koosseisust kaotamisega. Käskkirja kohaselt on Tööinspektsioon võtnud vastu otsuse reorganiseerida transpordi järelevalve talituse ja kaotada alates 01.01.2018 struktuurist kaks sõidukijuhtide tööinspektori ametikohta. Koondatava ametniku valikul on võrreldud kõigi tööinspektori ja sõidukijuhtide tööinspektori ametikohal teenistuses olevate inimeste haridustaset ning spetsiifiliselt sõidukijuhtide töö- ja puhkeaja järelevalvega tegelevate ametnike 2017. a 10 kuu tulemusi, mis ei ole liiklusseadusest tulenevate erisuste tõttu üheselt võrreldavad teiste järelevalveametnikega. Haridustasemete võrdluse kohaselt on järelevalveosakonnas 10 keskeriharidusega ametnikku, neist transpordi järelevalve talituses 2 ametnikku. Ülejäänud ametnikud omavad kõrgharidust. Käskkirjas toodi välja transpordi järelevalve talituse sõidukijuhtide töö- ja puhkeaja järelevalve tulemused ajavahemiku 01.01.2017‒31.10.2017 kohta (täpsustatud andmed võetud ITI-st 21.12.2017, ette teatamise ajal on tuginetud 06.11.2017 ITI-st genereeritud aruande andmetele). Käskkirja kohaselt on koondatavateks valitud madalama haridustaseme ja madalamate järelevalve tulemustega sõidukijuhtide tööinspektorid. XX-le pakuti võimalust asuda alates 01.01.2018 järelevalveosakonna tootmisja tööstusettevõtete rakkerühma tööinspektori tähtajalisele ametikohale kuni asendatava ametniku teenistusse naasmiseni, kuna vakantset tähtajatut ametikohta tol hetkel koondatavatele (2) pakkuda ei olnud. Kuna XX loobus pakutavast ametikohast, siis tööandja lõpetas ametniku teenistussuhte koondamise tõttu.
2.XX esitas 22.01.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 05.03.2018, 05.05.2018) Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkirja nr 1.2-1/88 õigusvastasuse tuvastamiseks ja kaebajale nelja kuu keskmise palga ulatuses hüvitise väljamõistmiseks. Käskkiri on õigusvastane, kuna selle põhjendused põhinevad ebaõigetel faktiväidetel ning vastustaja ei ole lähtunud koondatava ametniku väljaselgitamisel seadusest ja enda poolt koostatud tööplaanist tulenevatest kriteeriumidest. Vastutaja eiras teadlikult ATS § 90 lg-s 5 sätestatud valikukriteeriume, jättes need valdavalt üldse arvesse võtmata ja lähtus kriteeriumide võrdlemisel valedest alusandmetest. Käskkirjas toodud andmed võrreldud sõidukijuhtide tööinspektorite haridustaseme kohta on väärad ja objektiivset tegelikkust moonutavad – kaebaja ei kuulunud transpordi järelevalve talituses madalaima haridustasemega ametnike hulka. Kaebaja haridustase on KK omast 2(11)
3-18-161 kõrgem ja MM omaga võrdne. Seega ei oleks saanud kaebajat haridustasemest lähtudes arvata automaatselt kahe koondatava ametniku hulka. Vastustaja ei ole koondatavate ametnike valikul rakendanud ATS § 90 lg 5 ls-s 1 nimetatud kriteeriumi (töökogemus). Kaebajale 18.10.2018 e-postiga saadetud järelevalve osakonna personaliandmete tabelist nähtub, et transpordi järelevalve talituse sõidukijuhtide tööinspektoritest oli kaebajal pikkuselt teine tööstaaž. Kuna aga MM 10.01.2018 e-kirjast ilmneb, et viimane asus konkreetselt transpordi järelevalve talituse sõidukijuhtide tööinspektori ametikohal tööle alles 01.02.2015, siis oli kaebaja koondatavate ametnike väljaselgitamise ajal pikima töökogemusega tööinspektor talituses. Seega ei oleks saanud juhul, kui vastustaja oleks koondatavate ametnike valikul järginud seadust ja võtnud arvesse ka võrreldavate ametnike töökogemust, kaebajat arvata kahe koondatava ametniku hulka. Kaebaja pikim töökogemus koondamisele kuuluval ametikohal pidanuks andma võrdlemisel eelise teiste samasid teenistusülesandeid täitvate inspektoritega. Käskkirjast ei ilmne, et vastustaja oleks koondatavate ametnike valikul võtnud arvesse veel kahte ATS § 90 lg 5 ls-s 1 nimetatud kriteeriumi – teadmisi ja oskusi. Läbiviidud menetluste arv ei võimalda teha järeldusi ametnike kompetentsi kohta. Käskkirjast nähtuvalt ei pidanud vastustaja oluliseks isegi mitte menetluste resultaate, vaid üksnes nende registreerimise ja läbiviimise fakti. Inspektorite teenistusalaste näitajate võrdlemisel läbiviidud menetluste arvust lähtumine on vastuolus ka vastustaja enda 2017. a tööplaaniga, mille real 2.5 on kirjas, et sõidukijuhtide töö- ja puhkeaja kontrollide puhul on mõõdikuks kontrollitud tööpäevade arv. Sellest mõõdikust lähtudes olid kaebaja näitajad 2017. a I poolaastal võrreldes kolleegidega paremad, nagu ka tuvastatud rikkumiste arvu osas. Arvestades faktiliselt töötatud aega, oli kaebaja 2017. a novembri seisuga transpordi järelevalve talituse tööinspektorite seas teisel kohal ühes kuus kontrollitud sõidukijuhtide tööpäeva arvu osas, mida tõendab talituse ametnikele edastatud kokkuvõttev tabel. Käskkirjas ei ole selgitatud, miks on menetluste arvu puhul aluseks võetud 10 kuu näitajad, kuigi ametnike koondamine toimus aasta viimasel päeval, mis võimaldanuks lähtuda vähemalt 11 kuu näitajatest. Käskkirjas avaldatud andmed võrreldud tööinspektorite poolt registreeritud ja läbiviidud menetluste arvu kohta ei ole usaldusväärsed, kuna erinevates dokumentides on vastavad näitajad erinevad. 28.11.2017 kirjas nr 1.4-11/2409 „Teise teenistuskoha pakkumine“ on märgitud, et kaebaja kontrollis kuni 31.10.2017 15 ettevõtet, samal ajal kui tema kolleegid kontrollisid sõidukijuhtide töö- ja puhkeaega vastavalt 29, 30, 31 ja 34 ettevõttes. Nimeliselt ei ole teisi kolleege välja toodud. Seega on 28.11.2017 kirjas märgitud kokku viie ametniku näitajad, kuigi talituses täitis tööinspektori ülesandeid neli ametnikku. Kaevatavas käskkirjas on seevastu välja toodud nimeliselt nelja ametniku vastavad näitajad, kuid menetluste arv ei kattu mitte ühegi 28.11.2017 kirjas tooduga numbriga, v.a 30. Teenistusalaste näitajate võrdlemisel ainult registreeritud ja läbiviidud menetluste absoluutarvust lähtumine ei ole objektiivne ka põhjusel, et vastustaja ei ole arvesse võtnud töötatud päevade arvu. Järelevalveosakonna personaliandmeid kajastavast tabelist ilmneb, et perioodil 01.10.2016‒30.09.2017 puudus kaebaja haiguse tõttu töölt kokku 103 päeva, samas kui ülejäänud kolm transpordi järelevalve talituse sõidukijuhtide tööinspektorit ja talituse juhataja kokku vaid 2 päeva. Kaebaja puhul on menetluste absoluutarvust lähtumine täiendavalt ebaõiglane põhjusel, et kaebaja oli seoses tema suhtes läbiviidud distsiplinaarmenetlusega perioodil 07.02.2017‒24.03.2017 Tööinspektsiooni peadirektori 06.02.2017 käskkirja nr 1.2-1/8 resolutsiooni p-i 4 alusel teenistusest ebaseaduslikult kõrvaldatud. Tallinna Halduskohtu 14.06.2017 otsusega haldusasjas nr 3-17-379 tunnistati viidatud käskkiri õigusvastaseks.
3(11)
3-18-161 Teenistussuhte lõpetamise asjaolud tekitasid kaebajale tavapärasest suuremat kahju, kuna teenistussuhte lõpetamisel tegutses vastustaja teadlikult ebaseaduslikult. Kaebaja koondamise näol on tegemist juba 1,5 aastat väldanud konflikti ja psühholoogilise survestamise finaaliga. Konfliktsituatsioon viis olukorrani, mis sarnanes süstemaatilise töökiusuga. Vastustaja on tegutsenud sihikindlalt selle nimel, et saavutada kaebaja distsiplinaarkorras karistamine ning süüteomenetluse alustamine, mis andnuks ajendi teenistussuhe lõpetamiseks. Pärast mitmeid viljatuks jäänud katseid otsustas vastustaja vabaneda kaebajast koondamise kaudu. Vastavat põhjendatud kahtlust süvendab asjaolu, et vahetult enne seda, kui asuti võrdlema sõidukijuhtide tööinspektorite poolt läbiviidavate menetluste arvu, täideti inspektsioonis vakantsed tööinspektorite ametikohad, mille olemasolu oleks koondamissituatsiooni välistanud. Võttes arvesse teenistussuhte lõpetamise asjaolusid, on kaebajal õigus nõuda ATS § 105 lg-s 1 sätestatud määrast suuremat hüvitist, s.o nelja kuu keskmise palga ulatuses (Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-13-16, p 29).
3.Tööinspektsioon palus 20.02.2018 kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja jäi vaidlustatud käskkirja põhjenduste juurde. Kaebaja ei soovinud talle tehtud teise ametikoha pakkumist vastu võtta, mistõttu ta vabastati teenistusest. Teenistusest vabastamine oli õiguspärane. Koondamine on läbi viidud seaduspäraselt ja kõiki ATS-i nõudeid järgides. Tööinspektsioon arvestas koondatavate valikul ametnike haridust, varasemat töökogemust, teenistusalaseid teadmisi ja oskuseid ning teenistusalaseid näitajaid ehk järelevalve tulemusi. Tööinspektsioon eelistas ametnike valikul haridusliku kriteeriumi juures kõrgharidust omavaid teenistujaid SS (õigusteaduse magister) ja tehnikateaduste magistrikraadi omavat JJ. KK, XX ja MM haridused olid samaväärsed. Andmed hariduse kohta ja diplomite koopiad olid otsuse tegemise ajal dokumendiregistris ITI. Tööinspektsiooni veebilehel esitatud andmed ametnike hariduse kohta on ebatäpsed. Sõidukijuhtide tööinspektorina otsustati teenistusse jätta politseikooli kutsekeskharidusega KK, kes asus liikluspolitsei korrapidamisteenistuses ametisse 01.01.1996, mis nähtub tema teenistuslehelt. KK omas liiklusjärelevalve kogemust üle 20 aasta, tema menetluskogemus ja järelevalvealased näitajad on võrreldes XX ja MM-ga paremad. Kaebaja ei ole 2017. a jooksul puudunud teenistusest märkimisväärselt rohkem tööpäevi kui teised ametnikud, mistõttu ei saa puudumine mõjutada tema järelevalve tulemusi. Kaebajal on toimunud vahetu juhiga korduvalt arutelud kontrollitud tööpäevade arvu, kontrollitud ettevõtete arvu ning järelevalve tulemuste pinnalt. Seda kinnitavad ametnikuga 2016. ja 2017. a-l peetud arenguvestluste kokkuvõtted. Tööinspektsioon peab oma tegevuse tulemusel suutma mõjutada kogu sektorit, millest tulenevalt oli sõidukijuhtide inspektoritega arenguvestlustel kokku lepitud järgneva aasta järelevalve eesmärgid. Koondatavate valikul tuli hinnata nende eesmärkide täitmist. Inspektorile ei olnud personaalse järelevalveplaani kinnitamine vajalik, sest plaan lepiti kokku arenguvestlusel. 10 kuu tulemused võeti võrdlusandmeteks seetõttu, et need olid 28. novembriks kindlad ehk menetlustega seotud info oli selleks ajaks ITI-sse kantud. Kõikide võrreldud ametnike järelevalvealased näitajad olid peaaegu võrdsed ning koondamise otsuse tegemisel seetõttu neile määravat kaalu ei omistatud. Kõige olulisemat kaalu omasid teenistujate haridus ja varasem töökogemus (sh avaliku teenistuse staaž). Nende kriteeriumide alusel kogumis olid talituses nõrgemas positsioonis kaebaja ja MM. Teenistussuhte lõpetamisel ei tegutsenud vastustaja teadlikult ebaseaduslikult. Kaebaja koondamise näol ei ole tegemist 1,5 aastat väldanud konflikti ja psühholoogilise survestamise finaaliga. Teenistussuhte lõpetamise asjaolud ei ole tekitanud kaebajale tavapärasest suuremat 4(11)
3-18-161 kahju. Puudub alus väita, et kaebaja suhtes on toime pandud süstemaatiline töökius. Vastavad väited on asjakohatud ja pahatahtlikud ning suunatud asutuse maine kahjustamisele ning kinnitavad, et tegelikult ei olnud kaebajal soovi teenistussuhet jätkata. Kaebaja nõue nelja kuu keskmise palga ulatuses hüvitise saamiseks ei ole põhjendatud.
4.Tallinna Halduskohus jättis 07.06.2018 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Käskkirjast nähtub, et koondatava ametniku valikul on võrreldud kõigi tööinspektori ja sõidukijuhtide tööinspektori ametikohal teenistuses olevate ametnike haridustaset ning spetsiifiliselt sõidukijuhtide töö- ja puhkeaja järelevalvega tegelevate ametnike 2017. a 10 kuu tulemusi. Haridustasemete võrdluse kohaselt on transpordi järelevalve talituses 2 keskeriharidusega ametnikku, ülejäänud ametnikud omavad kõrgharidust. Käskkirjas on ebatäpsus transpordi järelevalve talituse ametnike arvu osas, kes omavad keskeriharidust (õige arv on 3, mitte 2), mis aga sisuliselt midagi ei muuda (võrdset keskeriharidust omavast kolmest ametnikust valiti üks teenistust jätkama). Tööinspektsiooni ja kaebaja vahelisest kirjavahetusest nähtub, et Tööinspektsioon ei olnud huvitatud kaebaja teenistusest vabastamisest ning otsis võimalusi temaga teenistussuhte jätkamiseks, pakkudes temale kooskõlas ATS § 90 lg-ga 7 vakantseid (tähtajalisi) ametikohti, samuti võimalust suulisteks läbirääkimisteks/aruteluks, mida kaebaja ei soovinud kasutada. Kaebaja väide, et temast taheti lahti saada, on alusetu ning tõendamata (e-kirjavahetus näitab vastupidist). Konkurss vakantsele (tähtajalisele) ametikohale kuulutati välja pärast kaebajale tehtud pakkumisele vastamise tähtaja (11.12.2017) möödumist. Kaevatavas käskkirjas ja teise teenistuskoha pakkumise kirjas selgitati kaebajale, millest oli tingitud kahe ametikoha koondamise vajadus ning milliseid kriteeriume hinnati koondatavate ametnike osas valiku tegemisel. Vastustaja on piisavalt selgelt ja arusaadavalt selgitanud, millistest asjaoludest lähtuti valikute tegemisel ning mis sai määravaks koondamise otsustamisel. Kohus ei saa hakata ümber hindama tehtud valikuid ega hakata haldusorgani asemel otsustama, keda oleks pidanud eelistama ja keda mitte, kuna halduskohtul puudub selleks pädevus. Kohus ei sekku haldusorgani poolt kaalutlusõiguse teostamisesse. Vastustaja ei eiranud kahe koondatava tööinspektori valikul ATS § 90 lg-s 5 sätestatud valikukriteeriume. Vastustaja kinnitusel arvestati koondatavate valikul ametnike haridust, varasemat töökogemust, teenistusalaseid teadmisi ja oskuseid, samuti teenistusalaseid näitajaid/järelevalve tulemusi. Tööinspektsioon selgitas, et eelistas ametnike valikul haridusliku kriteeriumi juures kõrgharidust omavaid teenistujaid, s.o SS (õigusteaduse magister) ja tehnikateaduste magistrikraadi omavat JJ (talituse juht, kes täitis ka järelevalve ülesandeid). KK, XX ja MM haridused olid samaväärsed (keskeriharidus). Vastustaja kinnitas, et eraldi kirjalikku võrdlusandmete tabelit ei koostatud, kuna selleks puudus vajadus (kõik vajalikud andmed ametnike kohta olid dokumendiregistris ITI, mida kasutati ametnike võrdlemisel). Tööinspektsioon otsustas sõidukijuhtide tööinspektorina teenistusse jätta kutsekeskharidusega (keskeriharidusega) Politseikooli lõpetanud KK, kes asus liikluspolitsei korrapidamisteenistuses ametisse juba 01.01.1996, mis nähtub tema teenistuslehelt. Vastustaja andmetel omas KK avaliku teenistuse staaži ja liiklusjärelevalve kogemust üle 20 aasta. Tööinspektsiooni hinnangul olid KK töökogemus ja oskused võrreldes XX ja MM-ga paremad. Kohtul ei ole pädevust hakata seda seisukohta ümber hindama. Vastustaja väitel ei ole XX 2017. a jooksul puudunud teenistusest märkimisväärselt rohkem tööpäevi kui teised ametnikud, mistõttu ei saanud puudumine märkimisväärselt mõjutada tema järelevalve tulemusi (XX puudus teenistusest 79 tööpäeva, MM 68, KK 53, SS 53 ja JJ 63 tööpäeva). Ametnike võrdlusandmeteks võeti 10 kuu tulemused, kuna 10 kuu tulemused olid 5(11)
3-18-161
28.novembriks kindlad. Tööinspektsioon väidab, et kõikide võrreldud ametnike järelevalvealased näitajad olid peaaegu võrdsed ning koondamise otsustamisel ei omistatud seetõttu neile määravat kaalu. Tööinspektsioon jõudis järeldusele, et eeltoodud kriteeriumide alusel kogumis olid talituses nõrgemas positsioonis ja kuulusid koondamisele XX ja MM ning teenistusse jäämise eelisõigus oli JJ-l, SS-l ja KK-l. Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et temaga teenistussuhte lõpetamisel on vastustaja tegutsenud teadlikult ebaseaduslikult. Vastustaja on piisavalt selgelt ja arusaadavalt põhjendanud oma valikuid/kriteeriume, millest lähtuti koondamise otsustamisel. Tööinspektsioon soovis kaebaja teenistussuhte jätkamist temale pakutud teisel vakantsel (tähtajalisel) ametikohal, kuid kaebaja loobus sellest võimalusest. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.XX palub 25.06.2018 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus ning jätta menetluskulud vastustaja kanda. Kohtuotsuses sisuliselt puuduvad kohtu enda põhjendused. Kohtuotsuse põhjendav osa koosneb valdavalt faktiliste asjaolude kirjeldusest ja vastustaja väidete refereeringust. Kohus ei ole hinnanud ühtegi kaebaja esitatud tõendit, vaid on neid ignoreerides tuginenud vastustaja kohtumenetluses esitatud väidetele. Kohtu siseveendumuse kujunemist ei ole võimalik objektiivselt kontrollida. Kohus on eiranud põhimõtet, mille kohaselt peab haldusorgan tõendamiskoormusest tulenevalt tõendama haldusakti põhjenduses toodud või teisi asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Vastustaja möönis 24.04.2018 kohtuistungil, et kaevatav käskkiri on puudulikult motiveeritud ja sellest ei nähtu kõigist ATS § 90 lg-s 5 loetletud valikukriteeriumidest lähtumine koondatavate ametnike väljaselgitamisel. Samuti tunnistas vastustaja, et ei ole koostanud ühtegi muud dokumenti, milles oleks kõnesolevatest kriteeriumidest lähtumine tuvastatav. Halduskohus ei ole sellele tähelepanu pööranud. Sellises olukorras oleks pidanud kohus lugema haldusorgani väidetud asjaolude esinemise mittetõendatuks. Kohus rajas aga otsuse vastustaja kohtuistungil antud ning 20.02.2018 ja 07.05.2018 menetlusdokumentides esitatud väidetele, kuigi viimased ei ole käsitatavad lubatud tõenditena halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 53 lg-st 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 229 lg-st 2 tulenevalt. Kohtupraktika kohaselt on vastustajal olukorras, kus ta viis enne kaebaja koondamise tõttu teenistusest vabastamist läbi koondamissituatsioonis olnud ametnike teenistusalaste näitajate võrdlemise, kohustus esitada sellekohase vastuväite kinnitamiseks vastavad andmed. Kaevatav käskkiri sisaldab ebaõigeid andmeid väidetavalt toimunud kaalumisel aluseks võetud andmete osas ja käskkirja motiveerituse tase ei võimalda jõuda veendumuseni, et koondatavate ametnike väljaselgitamisel võeti aluseks seaduses sätestatud kriteeriumid. Asjakohane ei ole kohtuotsuses koondamise õiguspärasuse põhjendamisel kasutatud vastustaja esimest korda kohtuistungil avaldatud väide, et vastustaja ei koostanud vajaduse puudumisel eraldi kirjalikku võrdlusandmete tabelit ametnike kohta, kuna kõik vajalikud andmed olid dokumendiregistris ITI. Andmed teiste ametnike kohta ei olnud kaebajale Tööinspektsioonis töötamise ajal kättesaadavad. Samuti ei ole vastustaja esitanud neid kohtumenetluse ajal, mistõttu ei olnud halduskohtul võimalik veenduda, et need tõepoolest sisaldusid dokumendiregistris ITI, rääkimata nende kasutamisest koondatava ametniku väljaselgitamisel. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti tagantjärele põhjendamine alles kohtumenetluses ei ole lubatav. Seda iseäranis olukorras, kus vastustaja ei ole esitanud kohtule ühtegi dokumenti, mis kinnitaks esmakordselt alles kohtuistungil esitatud väidet ATS § 90 lg-s 5 sätestatud kriteeriumide väidetavast järgimisest. 6(11)
3-18-161 Vastustaja möönis kohtuistungil, et kaevatavas käskkirjas jt kohtule esitatud andmekandjates on märgitud KK haridust kajastavad andmed valesti. See aga ei muuda olematuks tõsiasja, et käskkirjas on ebaõigesti märgitud, et keskeriharidus on ainult kahel ametnikul, samas kui teistel ametnikel on kõrgharidus. Kuna kõrgharidust ei ole ka KK-l, siis oli koondamise otsustamise ajal talituses kõrghariduseta 3 sõidukijuhtide tööinspektorit. Seega on käskkirjas toodud andmed võrreldud sõidukijuhtide tööinspektorite haridustaseme kohta väärad ning kaebaja ei kuulunud transpordi järelevalve talituses kahe madalama haridustasemega ametniku hulka, vaid temaga võrreldav haridustase oli veel kahel ametnikul. Käskkirjas avaldatud napid andmed lubavad eeldada, et tegelikult loeti KK ekslikult kõrgharidust omavate ametnike hulka ning eraldi vastustaja väidetud võrdlemist tema ning kaebaja ja MM vahel seoses hariduse ja staažiga ei toimunud. Vastupidist ei ole võimalik ühestki toimikus olevast dokumendist tuvastada. Olukorras, kus haridustaseme puhul võeti käskkirjas arvesse vastavat näitajat kõigi tööinspektorite lõikes, pidanuks ka registreeritud menetluste arvu võrdlemine hõlmama sama isikute ringi. Kuna vastustaja seda ei teinud ega esitanud käskkirjas vastavat põhjendust, on käskkiri ka nimetatud põhjusel õigusvastane. Töökogemuse kriteeriumi ei ole käskkirjast nähtuvalt rakendatud. Viidatud ei ole ka mõnele muule dokumendile, millest nähtuks, et töökogemust siiski arvesse võeti. Vastustaja väitis kohtuistungil, et sellist dokumenti ei eksisteeri. Sellele vaatamata on kohus lugenud üksnes vastustaja esindaja väite põhjal tõendatuks, et ametnike töökogemust kaalumisel siiski arvestati. Kaebaja oli koondatavate ametnike väljaselgitamise aja seisuga pikima töökogemusega sõidukijuhtide tööinspektor talituses. Seega ei oleks saanud arvata kaebajat kahe koondatava ametniku hulka, vaid pikim töökogemus oleks pidanud andma võrdlemisel kaebajale eelise teiste samasid teenistusülesandeid täitvate inspektorite ees. Käskkirja põhjendustest ei ilmne, et koondatavate ametnike valikul oleks arvesse võetud teadmisi ja oskusi. Kohtuistungil väitis vastustaja, et dokumenti, millest nähtuks, et nimetatud asjaolusid siiski arvestati, ei eksisteeri. Sellele vaatamata luges kohus ametnike teadmiste ja oskuste võrdlemise toimunuks. Vastustaja on koondatavate ametnike väljaselgitamisel võtnud aluseks näitaja, mida ei kasutatud Tööinspektsiooni töö- ja puhkeaja kontrollide puhul mõõdikuna, ning ei ole sellest lähtudes arvestanud ametnike faktiliselt tööloldud aega. Käskkirjas on lisaks haridustasemele lähtutud sõidukijuhtide tööinspektorite poolt registreeritud menetluste arvust. Ehkki see asjaolu on käskkirjas sõnaselgelt märgitud, väitis vastustaja kohtuistungil, et tegemist ei olnud koondamise peamise kriteeriumiga, vaid hoopis „indikatiivse teguriga“. Olukorras, kus peale hariduse ei ole käskkirjas teisi ATS § 90 lg-s 5 loetletud tegureid võrreldud ja väidetavalt ei omanud ka menetluste arv määravat tähendust, jääb ebaselgeks, millest lähtudes jõudis vastustaja järeldusele, et kaebaja kuulub kahe koondatava ametniku hulka. Igal juhul on menetluste arvust lähtumine vastuolus Tööinspektsiooni 2017. a tööplaaniga, mille real 2.5 on kirjas, et sõidukijuhtide töö- ja puhkeaja kontrollide puhul on mõõdikuks kontrollitud tööpäevade arv. Vastustaja esitatud arenguvestluste kokkuvõttest ilmneb, et esmaseks kriteeriumiks oli kontrollitud tööpäevade arv. Halduskohus on need tõendid hindamata jätnud. Registreeritud menetluste absoluutarvust lähtumine ei ole kriteeriumina objektiivne, sest olukorras, kus ametnik on sunnitud pikemate perioodide vältel töölt eemal olema, ei ole tal võimalik läbi viia sama palju menetlusi kui tööl viibivatel ametnikel. Kohus on otsuses jätnud käsitlemata asjaolu, et käskkirjas avaldatud andmed võrreldud tööinspektorite poolt registreeritud ja läbiviidud menetluste arvu kohta ei ole usaldusväärsed, kuna erinevates dokumentides on vastavad näitajad erinevad.
7(11)
3-18-161 Teenistussuhte lõpetamise asjaolud tekitasid kaebajale tavapärasest suuremat kahju, kuna teenistussuhte lõpetamisel tegutses vastustaja teadlikult ebaseaduslikult. Vastustaja eiras teadlikult ATS § 90 lg 5 ls-s 1 sätestatud võrdlemise kriteeriume. Vahetult enne menetluste arvu võrdlemist täideti inspektsioonis vakantsed tööinspektorite ametikohad, millede olemasolu oleks koondamissituatsiooni välistanud. Halduskohus on need asjaolud hindamata jätnud.
6.Tööinspektsioon palub 23.07.2018 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja jääb vaidlustatud käskkirjas toodud põhjenduste juurde. ATS § 90 lg 5 sõnastus ei kohusta koondatavate valikul viima läbi hindamist iga sättes nimetatud kriteeriumi alusel, vaid annab valikuvõimaluse. Sellele viitab ka lõike teine lause, mis räägib ühest kriteeriumist, mitte kogumis kõigist. Seetõttu ei saa ametniku koondamisel ka nõuda või eeldada lisaks käskkirjale veel eraldi kõigi kriteeriumide alusel toimunud võrdluse kohta tabeli või muu dokumendi koostamist. See võib osutuda vajalikuks, kui ametnikke hinnatakse mitme kriteeriumi alusel. Praegusel juhul seda olukorda ei tekkinud. Vastustaja esitas käskkirjas vaid olulised erisused, mis andsid töölejäämise eelisõiguse või põhjuse koondatavate valikuks. Vastustaja möönab, et eksis käskkirja põhjendustes ametnike haridustaseme kajastamisega ja oleks pidanud välja tooma, et kõrghariduseta ametnikke on talituses kolm. Viga oli tingitud inimlikust eksitusest. Ametnike haridustasemete võrdlemiseks võeti aluseks SAP-ist saadud exceli tabel kõigi järelevalve osakonna ametnike kohta. Tabel lisati pärast koondamisotsuse tegemist ka vaidlustatud käskkirjale ja kaebaja tutvus sellega 29.12.2017 infosüsteemi ITI vahendusel. Kogumis ei muuda see aga koondatavate valikut, sest lisaks haridustasemele tuli võrrelda talituse ametnike tööpanust ja selle võrdluse tulemused on käskkirjas välja toodud. Kaebaja on küll välja toonud, et tööstaaži poolest oli ta staaži arvestades teine ja sõidukijuhtide inspektori staaži silmas pidades esimene, kuid see ei oma tähtsust, sest ametniku pikk töökogemus inspektsioonis ja konkreetses valdkonnas ei kajastunud tema järelevalvetulemustes. Kaebaja soov nelja kuu keskmise palga ulatuses hüvitise saamiseks ei ole põhjendatud, sest ametikoha ja ametniku koondamine on läbi viidud seaduspäraselt ning kõiki ATS-i nõudeid järgides; vastustaja on täitnud ATS § 90 lg-st 7 tulenevat kohustust pakkuda teist ametikohta; kaebaja ei ole esitanud objektiivseid faktilisi asjaolusid, mis annaksid õigusliku aluse välja mõista või suurendada ATS § 105 lg-s 1 nimetatud hüvitist.
7.XX jäi 30.10.2018 täiendavas seisukohas varasema seisukoha juurde, märkides lisaks järgmist. ATS-i eelnõu seletuskirja kohaselt tuleb ATS §-i 90 kohaldamisel võtta arvesse kõiki kriteeriume, milledest lähtumine osutub konkreetsel juhul võimalikuks. Vastustaja ei ole põhjendanud, miks ei osutunud see kõnesoleval juhul võimalikuks. Isegi kui paika peaks vastustaja väide, et tabel ametnike andmetega lisati pärast koondamisotsuse tegemist vaidlustatud käskkirjale ja kaebaja tutvus sellega 29.12.2017, ei muuda see haldusakti tagantjärele õiguspäraseks. Käskkirja andmise aja seisuga seda kaebajale teatavaks ei tehtud ja käskkirjas sellele ei viidatud. Pärast teenistusest vabastamist ei olnud kaebajal enam ligipääsu infosüsteemile ITI, mistõttu sai ta käskkirja koos lisadega kätte e-posti teel alles 10.01.2018.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8(11)
3-18-161
8.XX apellatsioonkaebus tuleb osaliselt rahuldada. Halduskohus on olulises osas jätnud täitmata kohtuotsuse põhjendamise kohustuse, tsiteerides otsuses üksnes Tööinspektsiooni seisukohti, kuid jätnud vastamata kaebaja väidetele. Lisaks on halduskohus kohaldanud vääralt materiaalõigust. Ringkonnakohus parandab need vead apellatsioonimenetluses.
9.ATS § 90 lg 5 sätestab, et kui koondamisel tuleb valida vähemalt kahe sarnaseid teenistusülesandeid täitva ametniku vahel, siis on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Ringkonnakohus ei nõustu Tööinspektsiooni poolt alles apellatsioonimenetluses esitatud tõlgendusega ATS § 90 lg-le 5, mille kohaselt ei pea haldusorgan isikute vahel valimisel lähtuma kõigist ATS § 90 lg-s 5 sätestatud kriteeriumidest, vaid võib valida sealt näiteks ka ainult ühe kriteeriumi ning selle alusel otsustada. Selline tõlgendus ei lähe kokku normi eesmärgiga, milleks on anda haldusorganile alus võimalikult objektiivse valiku langetamiseks. Eelisõiguste andmise regulatsiooni peamine eesmärk on jätta esmalt teenistusse kõige kvalifitseeritumad ametnikud (vt „Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat“. Justiitsministeerium, 2013, lk 266). ATS seletuskirja (eelnõu 193 SE) § 90 kommentaari kohaselt tuleks ühesuguste või sarnaste teenistusülesannetega ametikohtadelt koondatavatest isikutest moodustada pingerida, võttes arvesse teenistusse jäämise eelisõiguse kriteeriume (vt ka Riigikohtu otsus nr 3-3-1-50-11).
10.ATS § 90 lg-st 5 tuleneb seega Tööinspektsioonile kaalutlusõigus otsustada, millist ametnikku teenistusse jätmisel koondamissituatsioonis eelistada, lähtudes kõigist ATS § 90 lg 5 kriteeriumidest kogumis ning sarnaseid teenistusülesandeid täitvatest ametnikest tuleks moodustada pingerida. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (ATS § 4, HMS § 4 lg 2). Kaalutlused peavad nähtuma haldusaktist (HMS § 56 lg-d 1 ja 3). HKMS § 158 lg 3 kohaselt kontrollib halduskohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt.
11.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole võimalik Tööinspektsiooni 28.11.2017 kirjas XX-le, 22.12.2017 käskkirjas XX teenistusest vabastamise kohta ning esimese ja teise astme kohtumenetluses esitatud seisukohtadest üheselt aru saada, mis oli tegelik ja objektiivne põhjus selleks, et XX osutus teenistujate seas koondatuks ja mitte teenistuses jätkajaks. Seetõttu on Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkiri XX teenistusest vabastamise kohta oluliste põhjendamispuuduste tõttu õigusvastane (HMS § 54, § 56 lg-d 1 ja 3). Puudub vaidlus selles, et ATS eelnõu seletuskirjas, ATS käsiraamatus ja Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-50-11 märgitud kontrollitavat ja objektiivset ametnike võrdluse pingerida taasesitamist võimaldavas vormis ei koostatud.
12.Tööinspektsiooni 28.11.2017 kirjas XX-le (tl 10) viidatakse, et ametnike võrdluses võrreldi tööinspektorite haridustaset, senist töökogemust organisatsioonis ning spetsiifiliselt sõidukijuhtide töö- ja puhkeaja järelevalvega tegelevate ametnike 2017. a 10 kuu tulemusi. Kirjast nähtub, et otsustavaks said tööalased näitajad: „Ajavahemikus 1. jaanuarist kuni 31. oktoobrini olete kontrollinud 15 ettevõtet, samal ajal on Teie kolleegid kontrollinud sõidukijuhtide töö- ja puhkeaega vastavalt 29, 30, 31 ja 34 ettevõttes. Ka menetluste üldarvu poolest olete Te teistega võrreldes kõige madalamate näitajatega.“ Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkirjast XX teenistusest vabastamise kohta (tl 16) nähtub, et koondatava ametniku valikul on võrreldud kõigi tööinspektori ja sõidukijuhtide tööinspektori ametikohal teenistuses olevate inimeste haridustaset ning spetsiifiliselt sõidukijuhtide töö- ja puhekaja järelevalvega tegelevate ametnike 2017. a 10 kuu tulemusi (läbiviidud järelevalvemenetluste ja väärteomenetluste arv). Haridustasemete võrdluse kohaselt on järelevalvetalituses 10 kesk9(11)
3-18-161 eriharidusega ametnikku, neist transpordi järelevalve talituses 2 ametnikku. Ülejäänud ametnikud omavad kõrgharidust. Koondatavateks on valitud madalama haridustaseme ning madalamate järelevalve tulemustega sõidukijuhtide tööinspektorid. Kohtumenetluses hakkas Tööinspektsiooni versioon arvesse võetud kriteeriumidest ja otsustavaks osutunud põhjustest muutuma. 20.02.2018 menetlusdokumendis asus Tööinspektsioon seisukohale, et arvestas koondatavate valikul ametnike kogemust sõidukijuhtide järelevalve valdkonnas, haridustaset ning teenistusalaseid näitajaid ehk järelevalve tulemusi. Nende kriteeriumide alusel kogumis olid talituses nõrgemas positsioonis kaebaja ja MM. Selgus ka, et tegelikkuses oli transpordi järelevalve talituses 3 ametnikku kesk-eriharidusega (mitte 2, nagu oli märgitud 22.12.2017 käskkirjas), kellest politseikooli kutsekeskharidusega KK jäeti sõidukijuhtide tööinspektorina teenistusse. Halduskohtu 24.04.2018 istungil jäi Tööinspektsioon seisukohale, et siiski (kuigi 22.12.2017 käskkirjas seda ei mainita) on ametnike võrdluses arvestatud ka varasema töökogemusega, see on teenistusstaažiga. Seejuures valitses veel kohtuistungilgi segadus KK haridustasemes (vt istung alates kell 11:24:24). Istungi lõpus (alates kell 12:29:56) on Tööinspektsiooni esindaja esitanud aga järgmised seisukohad küsimuste-vastuste voorus: „Kohus: Kas vastastikku on veel küsimusi? L S-le: Teadmistele ja oskustele ei oleks võimalik kvalitatiivset etteheidet teha. Ametnikke on võrreldud ja leiti, et nad on samaväärsed ja seetõttu ei ole seda käskkirjas välja toodud. /.../ X L-le: Olin teistega võrreldes sama tubli. L: Ka juhtkond on samal seisukohal, mis puudutab tööpanust. Koondamise aluseks oli haridus ja varasem töökogemus.“ Tööinspektsiooni vastuses apellatsioonkaebusele on asutud seisukohale, et ATS § 90 lg 5 sõnastus ei kohusta koondatavate valikul läbi viima hindamist iga sättes nimetatud kriteeriumi alusel, vaid annab valikuvõimaluse. Seega ei saa ametniku koondamise korral nõuda või eeldada lisaks käskkirjale veel eraldi kõigi kriteeriumide alusel toimunud võrdluste kohta tabeli või muu dokumendi koostamist.
13.Eelnevast nähtub ringkonnakohtu hinnangul selgelt, et Tööinspektsioon: 1) on ekslikult tõlgendanud ATS § 90 lg 5 alusel toimuva ametnike võrdlemise aluseid; 2) on olnud segaduses ja esitanud vastuolulisi selgitusi sellest, millisest kriteeriumist tegelikkuses lähtuti ja mida oluliseks peeti; 3) pole esitanud tõendeid ega põhjendusi, kuidas arvestati ametnike võrdlusel varasema töökogemusega (teenistusstaažiga), kuigi seda väidetavalt tehti; 4) pole esitanud tõendeid ega põhjendusi, kuidas võeti kaebaja tööalaste näitajate võrdluses arvesse seda, et kaebaja oli vaadeldud perioodil väga olulise aja töölt eemal õigusvastase töölt eemaldamise ja haiguse tõttu ega saanudki objektiivselt oma tööülesandeid täita; 5) oli 22.12.2017 käskkirja andes eksituses võrreldavate ametnike haridustasemes ning ilmselt arvamusel, et KK-l on kõrgharidus. Erandlikel juhtudel võib kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud kaalutlusi, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus nendest kaalutlustest haldusakti andmisel. Sellisel juhul võib kohus HMS § 58 alusel jätta põhjendamata või puudulikult põhjendatud haldusakti tühistamata. Tõendamiskoormus küsimuses, kas kohtumenetluses esitatud põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, on haldusorganil (vt nt Riigikohtu 29.11.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p 20; 14.12.2012 otsus nr 3-3-1-33-12, p 16; 28.10.2014 otsus nr 3-3-1-46-14, p 15). Ringkonnakohus ei ole veendunud, arvestades Tööinspektsiooni 28.11.2017 ja 22.12.2017 aktides, kohtuistungil ja menetlusdokumentides esitatud vastuolulisi seisukohti, millest Tööinspektsioon tegelikkuses lähtus ametnike võrdlusel. Seetõttu ei saa ringkonnakohus kontrollida, kas Tööinspektsioon on oma kaalutlusõigust teostanud kaalutlusõiguse piire ja 10(11)
3-18-161 eesmärki ning kaalutlusreegleid järgides. Seega ei ole vastustaja 22.12.2017 käskkirja põhjendamispuudusi kohtumenetluses nõuetekohaselt kõrvaldanud ja ainuüksi selle tõttu tuleb tuvastada vaidlustatud haldusakti õigusvastasus.
14.Eespool toodud põhjustel rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu 07.06.2018 otsuse ning teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse osaliselt, tuvastab Tööinspektsiooni 22.12.2017 käskkirja nr 1.2-1/88 õigusvastasuse ning mõistab Tööinspektsioonilt XX kasuks välja hüvitise XX kolme kuu keskmise palga ulatuses (ATS § 105 lg 1). Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu vaidluse materjalidest selliseid erakordseid asjaolusid, mis annaks aluse suurendada Tööinspektsioonilt väljamõistetavat hüvitist ATS § 105 lg 1 alusel. Tööinspektsioon on eksinud kaebaja koondamise põhjendamisel, kuid asja materjalidest ei nähtu süsteemset pikaajalist töökiusu, nagu väidab kaebaja. Kaebajaga on suheldud korrektselt ja viisakalt ning talle on pakutud teenistuse jätkamise võimalust samas haldusorganis. Samamoodi on oletuslikud ja tõendamata kaebaja väited kunstlikust koondamissituatsiooni tekitamisest.
15.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lg 2 sätestab, et kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lg 1 kohaselt tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Vastustaja mõlema kohtuastme menetluskulud jäävad tema enda kanda. Kaebaja on esimeses ja teises kohtuastmes kandnud menetluskulusid järgmiselt: esimeses kohtuastmes kulud õigusabile 2551,50 eurot (tl 141‒145) ning teises kohtuastmes kulud õigusabile 1188 eurot (tl 182‒186). Kulude seotus praeguse haldusasjaga ning kulude kandmise kohustuse tekkimine (HKMS § 109 lg 11) on nõuetekohaselt tõendatud ja õigusabikulude suurus põhjendatud, arvestades vaidluse mahtu ja keerukust. Et ringkonnakohtu hinnangul kuulub rahuldamisele ca 90% kaebusest, tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista esimese ja teise kohtuastme menetluskuluna 3365 eurot ja 55 senti.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.