Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
31. oktoober 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-1083
Haldusasi
Ringvald OÜ kaebus Tallinna Linnavolikogu 20. aprilli 2017. a otsuse nr 40 tühistamiseks ja Tallinna linna kohustamiseks jätkata Haabersti linnaosa üldplaneeringu menetlust Kaebaja – Ringvald OÜ, volitatud esindajad v.adv-d Aivar Pilv ja Britta Oltjer Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Eva Vanamb ja Olari Kärmas
Menetlusosalised ja nende esindajad
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 6. novembri 2017. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Ringvald OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
15. oktoober 2018
RESOLUTSIOON
1.Jätta Ringvald OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi osas, mis puudutavad looduskaitseseaduse § 40 tõlgendamist, ning asendada need ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
3.Muus osas jätta Tallinna Halduskohtu 6. novembri 2017. a otsus muutmata.
4.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastmes kantud menetluskulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 30. novembril 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-17-1083 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Ringvald OÜ-le kuuluvad Kakumäe poolsaarel kinnistud asukohaga Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 ja Kiviranna tee 3a.
2.Tallinna Linnavolikogu 23.03.2006 otsusega nr 90 algatati Haabersti linnaosa üldplaneering
(ÜP).
3.ÜP avalik väljapanek toimus 25.04.2011–23.05.2011 ning muudetud kujul 26.01.2012– 23.02.2012. Ringvald OÜ tegi ÜP avaliku väljapaneku raames mitmeid ettepanekuid, mis seisnesid kokkuvõtvalt järgnevas: 1) määrata Ringvald OÜ-le kuuluvate Kakumäe tee 236 // Kiviranna tee 1 ja Kakumäe tee 238 kinnistute (seoses kinnistute liitmisega on kinnistud asukohaga Kiviranna tee 1b // Mäepere 12 – registriosa nr 3688301, katastritunnus 78406:611:0239; Kiviranna tee 3a – registriosa nr 26674701, katastritunnus 78406:611:0241) juhtotstarbeks pereelamute ala korruselisusega 2 ja hoonestustihedusega 0,2; 2) muuta nimetatud kinnistute haljastuspõhimõtet ning määrata roheala arenguala asemel metsalinn haljastuse osakaaluga 50%; 3) vähendada ranna ja kalda ehituskeeluvööndit kuni 50 meetrini.
4.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) ei nõustunud Ringvald OÜ ettepanekutega kinnistute haljastuspõhimõtete muutmise osas, sest kinnistud asuvad metsaalal ning ÜP seletuskirja kohaselt ei soovi Tallinna linn rohealast loobuda. Samuti selgitas TLPA, et ÜP raames ei ole otstarbekas vähendada ranna ja kalda ehituskeeluvööndit, kuna huvitatud isikul on looduskaitseseaduse (LKS) § 40 lg-te 3 ja 4 alusel võimalik taotleda ehituskeeluvööndi vähendamist detailplaneeringuga (DP).
5.Tallinna Linnavolikogu 20.04.2017 otsusega nr 40 kehtestati Haabersti linnaosa ÜP. Maakasutusplaanist nähtuvalt on Ringvald OÜ-le kuuluvate vaidlusaluste kinnistute juhtotstarbeks märgitud rohealad ning kinnistud jäävad Kakumäe tee arengualasse (roheala nr 39). Üldplaneeringu p 13.3 kohaselt ulatub rannal ja järve või jõe kaldal metsamaal metsaseaduse (MS) § 3 lg 2 tähenduses ehituskeeluvöönd ranna või kalda piiranguvööndi piirini, milleks Läänemerel on 200 m. Ringvald OÜ-le kuuluvad kinnistud jäävad Läänemere piiranguvööndisse. Ringvald OÜ ettepanekuid on käsitletud otsuse nr 40 lisa nr 2 tabeli p-s 29 (esimene väljapanek). TLPA selgitas vastuseks Ringvald OÜ ettepanekutele, et Kakumäe tee 236, 238 ja Kiviranna tee 1 kinnistutel on osaliselt määratud maakasutuse juhtfunktsiooniks pereelamute ala korruselisusega 2 ja hoonestustihedusega 0,2. TLPA ei nõustunud roheala arenguala kaotamisega. ÜP sõnastust ei muudetud, kuna Kakumäe tee 238 ja 240 kinnistutel kirjeldatakse olemasolevat olukorda, st need kinnistud jäävad hetkel metsaalale. ÜP-ga ei tehta ehituskeeluvööndi vähendamise ettepanekut. ÜP võimaldab DP-ga ehituskeeluvööndit vähendada. ÜP-sse on lisatud täpsustus, et kinnistutel, kus ÜP maakasutuse juhtotstarve ulatub LKS § 38 kohasesse ehituskeeluvööndisse, ei anna määratud maakasutuse juhtotstarve kinnistu omanikule õigustatud ootust alale hoonete planeerimiseks. Põhjendatud vajadusel tuleb taotleda
2(14)
3-17-1083 ehituskeeluvööndi vähendamist läbi DP, mille puhul otsustab ehituskeeluvööndi vähendamise võimalikkuse üle Keskkonnaamet. Täiendavalt on ÜP lisa 2 p-s 9 (teine avalik väljapanek) vastuseks Ringvald OÜ ettepanekutele selgitatud, et põhjendatud vajadusel tuleb taotleda ehituskeeluvööndi vähendamist DP-ga, mille puhul otsustab ehituskeeluvööndi vähendamise üle Keskkonnaamet. Keskkonnaamet nõustus ehituskeeluvööndi osalise vähendamisega. Kinnistute maakasutuse juhtotstarbeks määrati pereelamute ala korruselisusega 2 ja hoonestustihedusega 0,2. ÜP võimaldab DP-ga ehituskeeluvööndit vähendada. Kinnistutel, kus ÜP maakasutuse juhtotstarve ulatub LKS § 38 kohasesse ehituskeeluvööndisse, ei anna määratud maakasutuse juhtotstarve kinnistu omanikule õigustatud ootust alale hoonete planeerimiseks.
6.Ringvald OÜ esitas 22.05.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse, nõudes Tallinna Linnavolikogu 20.04.2017 otsuse nr 40 tühistamist ja Tallinna linna kohustamist jätkata Haabersti linnaosa ÜP menetlust (sh esitama ÜP Keskkonnaametile ehituskeeluvööndi osas seisukoha kujundamiseks ning korraldama ÜP uus avalik väljapanek). Enne ÜP vastuvõtmist Haabersti linnaosa ulatuses kehtinud Tallinna ÜP nägi Kakumäe poolsaare maa-ala juhtotstarbena ette perspektiivse elamumaa koos kõrghaljastuse säilitamisega. Puuduvad põhjendused ja kaalutlused ÜP väikeelamute ala muutmiseks rohealaks. Puudub ka avalik huvi maakasutuse juhtotstarbe muutmiseks. Harju maavanema 19.04.1999 korraldusega nr 1682-k kehtestatud Harju maakonnaplaneeringu kohaselt on Tallinna linna rannajoonel ehituskeeluvööndi ulatus 50 m. Ehituskeeluvööndi ulatuse muutmine ÜP-ga on võimalik kaalutlusõiguse teostamisel, mille käigus tuleb arvestada muutmise põhjuste olulisust ja vajalikkust ning sellest tulenevaid tagajärgi maaomanikele. Vastustaja ei ole neid asjaolusid sisuliselt hinnanud ega kaalunud. Olukorras, kus vastustaja põhjendab kaebaja seisukohtade tähelepanuta jätmist asjaoluga, et kaebajal on pärast ÜP kehtestamist võimalik algatada DP menetlus, oleks haldusorgan pidanud sisuliselt kaaluma ka võimalust konfliktala moodustamiseks (ÜP maakasutuse juhtotstarvet ei määra ning konfliktala lahendatakse hiljem koostatava DP-ga). Nii on maakasutuse juhtotstarvet ÜP-ga muudetud mitmete riigile kuuluvate kinnistute osas (nt Kakumäe tee 47, Kakumäe tee 88, Kakumäe tee 92 ja Kakumäe tee 101), mistõttu on vastustaja isikuid ebavõrdselt kohelnud. Kuigi LKS § 40 lg 3 võimaldab taotleda DP raames ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamist, tuleb arvestada, et ÜP-d muutvate DP-de menetlemine saab kuni 30.06.2015 kehtinud planeerimisseaduse (PlanS v.r) § 9 lg 7 kohaselt olla erandlik ning kaebajal ei saa olla õigustatud ootust, et ehituskeeluvööndit ka tegelikkuses vähendatakse. Tallinna linn on eraomaniku jaoks loonud õiguslikult ebakindla olukorra. PlanS v.r § 8 lg-st 3 järeldub, et kohalik omavalitsus (KOV) ei ole seotud üksnes LKS-s määratletud ehituskeeluvööndi ulatusega, vaid võib seda ÜP-s täpsustada. LKS § 40 lg 1 kohaselt võib ranna ja kalda ehituskeeluvööndit suurendada või vähendada, arvestades ranna või kalda kaitse eesmärke ning lähtudes taimestikust, reljeefist, kõlvikute ja kinnisasjade piiridest, olemasolevast teede- ja tehnovõrgust ning väljakujunenud asustusest. See tähendab, et KOV peab ehituskeeluvööndi suurendamisel või vähendamisel kõiki vastavaid asjaolusid sisuliselt kaaluma. ÜP menetlemisel ei ole koostatud ekspertiise ega teostatud analüüse, hindamaks 200 m laiuse ehituskeeluvööndi põhjendatust ja otstarbekust. Kaebajale kuuluvatel kinnistutel puuduvad looduskaitselised objektid, kaitsealused liigid, püsielupaigad ning tegemist ei ole kaitse- või hoiualaga. Ehituskeeluvööndi vähendamine vastaks ka piirkonnas väljakujunenud ehitusjoonele ja tervikpildile.
3(14)
3-17-1083 Kaebajale kuuluvatel kinnistutel kasvav haljastus ei vasta metsamaa kriteeriumile MS § 3 lg 2 mõistes ning metsamaa kindlakstegemisel on kohustus lähtuda kinnistutel reaalselt eksisteerivast olukorrast. Maa-ameti andmetel on kaebajale kuuluva Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 kinnistu (pindala kokku 17 181 m2) sihtotstarve 100% maatulundusmaa, millest metsamaa moodustab 16 617 m2. Maa-ameti kaardiserveri andmed ei vasta tegelikkusele, kuna viimased muudatused on registreeritud 24.10.2014. Viidatud kinnistu kõlvikulisi muudatusi ei ole Maa-ameti infosüsteemis registreeritud. Kiviranna tee 3a kinnistu (pindala kokku 838 m2) sihtotstarve on 100% maatulundusmaa, millest metsamaa moodustab 413 m2, õuemaa 56 m2 ja muu maa 369 m2. Kõlvikuline muudatus on registreeritud 06.04.2017. Kinnistute tegelik kõlvikuline koosseis kinnitab, et tegemist ei ole metsamaaga MS § 3 lg 2 mõttes ning seega ei ole võimalik kohaldada LKS § 38 lg-s 2 sätestatud ehituskeeluvööndit (200 m). Kinnistuid on perspektiivselt võimalik hoonestada, säilitades kõrghaljastuse. Vastustaja on rikkunud kaebaja ärakuulamisõigust ega ole sisuliselt põhjendanud, miks on jäetud kaebaja vastuväidete ja ettepanekutega arvestamata.
7.Tallinna linn palus jätta kaebuse rahuldamata. Kinnisasja senise maakasutuse ja ehitusõiguse muutmise juures ÜP-ga peab kinnisasja omanik arvestama KOV seisukohtade, tasakaalustatud ruumilise arengu kujundamise ning avalike huvide ja keskkonnakaitse vajadustega. Avalikes huvides on ka rohealade säilitamine, ranna, metsa, vee ja pinnase kaitse ning puhketingimuste säilimine, millest on ÜP koostamisel lähtutud. Kinnistu senise ehitusõiguse (sh sihtotstarbe) muutmisel tuleb arvestada kehtivate planeeringute ning KOV planeerimisdiskretsiooniga. Kaebaja on omandanud ühe vaidlusaluse kinnistu sotsiaalmaana ja teise maatulundusmaana. Seega ei saanud ta eeldada, et ta saab nimetatud kinnistud hoonestada endale sobivas maksimaalses mahus. Vaidlusaluste kinnistute osas kehtib Tallinna Linnavolikogu 07.02.2013 otsusega nr 11 kehtestatud Kakumäe tee 234, 234a, 238 ja Kakumäe tee 236 // Kiviranna tee 1 kinnistute DP, mille alusel moodustati Kakumäe tee 234, 234a, 238 ja Kakumäe tee 236//Kiviranna tee 1 kinnistute piiride muutmise teel 13 elamumaa, üks transpordimaa ja kaks maatulundusmaa sihtotstarbega krunti ja määrati moodustatavatele elamumaa kruntidele ehitusõigus 13 kuni kahe korruselise üksikelamu ehitamiseks. DP alusel sai kaebaja õiguse endale kuuluva kõrghaljastusega sotsiaalmaa sihtotstarbega kinnistu piiride ja sihtotstarbe muutmiseks ning ehitusõiguse elamute ehitamiseks. Tasakaalustamiseks määrati DP kruntidel (positsioon 15 ja 16) maatulundusmaa sihtotstarve ja säilitati looduslik metsaala. Kaebajale kuuluvad vaidlusalused kinnistud on DP alusel moodustatud maatulundusmaa krundid. DP-s on määratud, millises ulatuses on võimalik planeeritavat ala hoonestada, et oleks piisavalt tagatud kõrghaljastuse säilimine. Tallinna Linnavolikogu 11.01.2001 määrusega nr 3 kehtestatud „Tallinna üldplaneeringu“ (varasem ÜP) kohaselt on planeeringuala juhtotstarve perspektiivne väikeelamu ala koos kõrghaljastuse säilitamisega, kus võib paikneda elamupiirkonda teenindavaid asutusi ja väiksemaid kaubandus-teenindusettevõtteid. Seega tuli ka vastavalt Tallinna varasemale ÜP-le säilitada alal kõrghaljastus. Ehituskeeluvööndi vähendamine DP-s oli põhjendatud seetõttu, et planeeringus tagati metsa, vee ja pinnase kaitse ning puhketingimuste säilimine. Maatulundusmaa kavandatud osakaal on kehtivas DP-s 45% ning kruntide täisehitusprotsendid vahemikus 12–21% koos kõrghaljastuse säilitamise nõudega. DP koostamisel on arvestatud ehitusõiguse andmisest tingitud koormusega planeeringualale ning kontaktvööndile. Kaebaja on läbi DP oma kinnistute osas saanud õiguse talle kuuluvate metsaga kaetud kinnistute sihtotstarbe muutmiseks osaliselt elamumaaks ning ehitusõiguse elamute ehitamiseks. 4(14)
3-17-1083 Vaidlusalused kinnistud asuvad Kakumäe piirkonna looduslikuna säilinud metsa- ja rabaalal, mis omab Tallinna linna kontekstis suurt rekreatiivset tähtsust. Kinnistud on kaetud puistuga. Lisaks toimib maatulundusmaa kruntidel säiliv puistu tuuletõkkena mere ja elamuala vahel. Tagatud on inimeste vaba liikumine ja juurdepääs rannale. Mittehoonestatavad maatulundusmaa krundid tasakaalustavad negatiivseid mõjusid loodusele. Lisaks võimaldab planeeringulahendus kallasraja avalikku kasutamist ning näeb ette avalike jalgteede rajamise kallasrajani. Perspektiivsed hooned jäävad ca 150 meetri kaugusele kallasrajast ja tagavad seeläbi piisava privaatsuse nii kallasraja kasutajatele kui ka hoonete omanikele. Maaregistri kaardi kohaselt on Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 kinnistust 16 617 m2 metsamaa ning Kiviranna tee 3a kinnistust on 413 m2 metsamaa. LKS § 38 lg 2 järgi ulatub rannal ja jõe kaldal metsamaal ehituskeeluvöönd ranna piiranguvööndi piirini, milleks Läänemerel on 200 meetrit. Seega, kui metsamaa paikneb ranna piiranguvööndis, on metsamaal ehitamine keelatud. DP menetluse käigus nõustus Keskkonnaamet ehituskeeluvööndi vähendamisega 165 meetrini. Kuna DP menetluses on kaebajale kuuluva kinnistu osas ehituskeeluvööndit vähendatud ning Keskkonnaamet on leidnud, et ehituskeeluvööndi vähendamine ÜP menetluse käigus ei ole põhjendatud ja seda tuleb teha DP kaudu, ei pidanud KOV enam ÜP raames selle vähendamise taotlemist vajalikuks ega põhjendatuks. Ehituskeeluvööndi ulatuse määramine on Keskkonnaameti pädevuses. ÜP-s määratud maakasutuse juhtotstarve ei välista ega takista kaebajal taotlemast kinnistutele uue DP koostamist. Samuti ei takista ÜP-s kajastatud seadusjärgne ehituskeeluvöönd kaebaja õigust taotleda alale uue DP koostamist. Kakumäe tee 47, Kakumäe tee 88, Kakumäe tee 92, Kakumäe tee 101 ning Riigimaa 8 (uus aadress Poru tn 1) kinnistute puhul on erinevalt vaidlusalustest kinnistutest tegemist elamumaa sihtotstarbega kinnistutega ning viidatud kinnistud on riigivara. Seega ei ole tegemist võrreldava olukorraga. Teiseks määrati nimetatud kinnistud kompromissi tulemusena ÜP-s konfliktalaks, mis ei garanteeri kinnistutele ehitusõiguse saamist. Kaebaja on saanud oma seisukohti korduvalt väljendada. Vastuväidete arvesse võtmise või arvestamata jätmise kohta on vastustaja andnud oma põhjendatud seisukoha vastuskirjades. Lisaks on vastustaja kaebajale selgitanud oma seisukohti 27.09.2011 ja 28.09.2015 kirjades. Seega on kaebaja ÜP menetluses olnud ära kuulatud.
8.Tallinna Halduskohtu 06.11.2017 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Vastustaja on õigesti lähtunud ehituskeeluvööndi laiusest 200 m, kuna see tuleneb seadusest ega ole vastustaja kaalutlusõigusega hõlmatud küsimus. Seetõttu on ekslik kaebaja käsitus, nagu oleks tema olukord uue ÜP kehtestamise tõttu muutunud halvemaks. Sõltumata ÜP-ga kehtestatavast maa kasutamise juhtotstarbest on ehituskeeluvöönd samasugune ning ka varasemast ÜP-st tulenev juhtotstarve (perspektiivne väikeelamute ala) ei taganud vaidlusalustel kinnistutel ehituskeeluvööndis ehitamise õigust. Vastustaja käsitas varasema ÜP kehtivuse ajal vastu võetud DP-d ÜP-d muutvana seetõttu, et vähendati LKS-st tulenevat ehituskeeluvööndit. Seega arutluskäik sellest, kas vaidlusaluste kinnistute ala tulnuks ÜP-s määratleda konfliktalana, ei ole oluline, kuna ka selline ÜP sõnastus ei taga ehitamise õigust vaidlusalustel kinnisasjadel. Kuna viidatud kinnistute maakasutuse sihtotstarve nende omandamise ajal ega antud hetkel väikeelamute ehitamist ei võimalda, ei ole kaebaja olukord muutunud ÜP tõttu halvemaks. PlanS v.r § 8 lg 3 p-st 12 tulenevalt on ÜP ülesandeks mh ranna ja kalda piiranguvööndi ning ehituskeeluvööndi täpsustamine LKS-s sätestatud korras. LKS ega ükski teine seadus ei näe ette ehituskeeluvööndi vähendamist ÜP-ga. Harju maakonnaplaneeringu kaardilt „Keskkond ja looduskaitse“ nähtub, et ehituskeeluvöönd mandriosa mererannas on 100 m. Samas lähtub 1999. aastal kehtestatud maakonnaplaneering 5(14)
3-17-1083 kehtivuse kaotanud õigusaktidest (nt ranna ja kalda kaitse seadus). Vastustaja pidi ÜP-d kehtestades juhinduma praegu kehtivatest seadustest, mistõttu tuleb maakonnaplaneeringu ja LKS vastuolu korral lähtuda viimasest. Ekslik on kaebaja arusaam, et seadusest tuleneva ehituskeeluvööndi vähendamine ÜP-ga on võimalik. LKS § 40 lg 2 kohaselt võib KOV ranna ja kalda ehituskeeluvööndit ÜP-ga suurendada, kuid selle vähendamiseks on seaduses erikord (LKS § 40 lg-d 3–6). Ehituskeeluvööndi vähendamine toimub DP-ga ning otsustav sõna on Keskkonnaametil. Seega puudus vastustajal pädevus asuda ÜP-ga seadusest tulenevat ehituskeeluvööndit vähendama. Kaebaja viited ärakuulamisõiguse rikkumise kohta ei ole põhjendatud. Ehituskeeluvööndi vähendamiseks ei ole kaebaja soovitud moel Keskkonnaameti luba ja Keskkonnaamet andis loa 2010. aastal ehituskeeluvööndit DP-ga vähendada, pidades silmas, et DP-ga oli terve ala lahendus kompleksselt läbi mõeldud. Maakatastri andmetel on Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 pindala 17 181 m2, sealjuures looduslik rohumaa 180 m2, metsamaa 16 617 m2 ja muu maa 384 m2. Seega on Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 maakatastri andmetel nii vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal kui ka praegusel ajal valdavas osas metsamaa. Kiviranna tee 3a (katastriandmed on uuendatud 06.04.2017) pindala on maakatastri andmetel 838 m2, sealjuures metsamaa 413 m2, õuemaa 56 m2 ja muu maa 369 m2. Legaalsuse põhimõttest lähtuvalt peab vastustaja juhinduma kehtivatest õigusaktidest, mh MS § 3 lg-st 2, mis kohustab juhinduma maakatastri andmetest. See, kas maakataster kajastab adekvaatselt kinnistu kõlvikulist koosseisu, on kinnistu omaniku vastutada. KOV ei pea ÜP menetluses asuma selgitama, kas iga kinnistu tegelik kõlvikuline koosseis vastab sellele, nagu on kajastatud maakatastris. Maakatastri kui riigi põhiregistri andmete õigsust tuleb eeldada. Nii Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 kui ka Kiviranna tee 3a kinnistul asuvad metsamaa kõlvikud. Seejuures ei ole ehituskeeluvööndi ulatuse määramisel oluline, kui suure protsendi moodustab metsamaa kõlvik kinnistu pindalast. See, et kinnistud on kaetud metsaga, nähtub ka teistest asjas esitatud tõenditest. Milline on puistu väärtus (väheväärtuslik või väärtuslik) või seisund (haige või terve), võib omada tähtsust ehituskeeluvööndi vähendamisel DP menetluses, kuid mitte ehituskeeluvööndi ulatuse määramisel ÜP-ga. Kui ka asuda seisukohale, et Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 kinnistu osas ei ole täidetud MS § 3 lg 2 p 1 nõue, tulnuks kaebajal põhjendada seda, miks ei kohaldu MS § 3 lg 2 p 2. Kaebaja ei ole seda teinud. DP-s on leitud tasakaalustatud lahendus avaliku ja erahuvi vahel, st looduskoosluse säilimise ja kinnistu omaniku huvide vahel kinnistute hoonestamisel. DP menetluses on vastustaja kaalunud, millistes piirides on ehitamisõigust võimalik anda. Kaebaja on ehitamisõiguse realiseerinud võimalikult maksimaalses ulatuses. Kaebaja õiguste kaitse saab edaspidi seisneda kehtiva DP muutmise või vaidlusaluste kinnistute osas uue DP algatamise menetluses. ÜP muutmine kaebaja soovitud viisil talle ehitamise õigust ei taga. Vastustajal on kaalutlusõigus, milline saab olema konkreetse ala maakasutuse juhtotstarve. See hõlmab ka olemasoleva juhtotstarbe muutmist. Avalikes huvides on rohealade säilitamine, ranna, metsa, vee ja pinnase kaitse ning puhketingimuste säilimine. Ala omab suurt rekreatiivset tähtsust. DP alusel moodustatud maatulundusmaa sihtotstarbega krundid tagavad kõrghaljastuse säilimise ning tasakaalustavad DP alusel likvideerimisele kuulunud haljastuse vähenemist. Lisaks toimib maatulundusmaa kruntidel säiliv puistu tuuletõkkena mere ja elamuala vahel. Tagatud on inimeste vaba liikumine ja juurdepääs rannale. Omaniku soov ehitada ehituskeeluvööndisse ei kaalu üles avalikku huvi tagada keskkonnakaitse ja avalikkuse juurdepääs rannale. ÜP menetluses ei ole rikutud kaebaja menetluslikke õigusi. Kaebaja oli teadlik planeeringulahendustest ning on saanud väljendada oma seisukohti ÜP koostamise käigus. Vastuväidete arvesse võtmise või arvestamata jätmise kohta on vastustaja andnud oma 6(14)
3-17-1083 põhjendatud seisukohad. Asjaolu, et kaebaja ei ole ärakuulamise tulemusega rahul, ei tähenda, et õigust olla ära kuulatud on rikutud. Kaebaja näited riigile kuuluvate maade kohta erisuste tegemisel ei muuda ÜP-d õigusvastaseks. Kui ka ÜP-s fikseerida konkreetse juhtotstarbe asemel konfliktala, ei tagaks see kaebajale vaidlusalustel kinnistutel ehitamise õigust. Lisaks on võrdluseks toodud kinnistutel teine maakasutuse sihtotstarve (elamumaa), mistõttu ei ole tegemist võrreldava olukorraga. Ehituskeeluvööndi vähendamine ühes olukorras ei anna subjektiivset õigust nõuda seda teises olukorras ega taga üldist õigust nõuda hoonestuspiiri nihutamist merele lähemale. Kaebajat ei ole ebavõrdselt koheldud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
9.Ringvald OÜ palub apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 06.11.2017 otsuse ning teha uue otsuse, millega rahuldada kaebus, alternatiivselt saata asi tagasi halduskohtule uueks otsustamiseks. Vastustaja on kohtumenetluses tuginenud põhjendustele ja kaalutlustele, mida vaidlustatud haldusaktist ega selle lisadest ei nähtu. TLPA on esmakordselt alles kohtumenetluses väitnud, et kehtivas DP-s on leitud tasakaalustatud lahendus avaliku ja erahuvi vahel, st looduskoosluse säilimise ja kinnistu omaniku huvide vahel. Need vastustaja seisukohad haldusaktist ei nähtu. Samuti ei nähtu, et haldusaktis oleks era- ja avalikke huve kaalutud. Vaidlustatud haldusaktis mittesisalduvatele põhjendustele tuginemisega on halduskohus oluliselt rikkunud menetlusnorme ja asunud sisuliselt ise haldusakti põhjendama. PlanS v.r § 8 lg 3 p 12 kohaselt oli ÜP ülesandeks mh ranna ja kalda piiranguvööndi ning ehituskeeluvööndi täpsustamine LKS-s sätestatud korras. Seega ei olnud KOV seotud üksnes LKS-s määratletud ehituskeeluvööndi ulatusega, vaid võis seda ÜP-s täpsustada. Ka kehtiva PlanS § 75 lg 1 p 12 sätestab ÜP ülesandena ranna ja kalda ehituskeeluvööndi suurendamise ja vähendamise. Kuigi LKS § 40 lg 3 kohaselt võib ehituskeeluvööndi vähendamine toimuda üksnes Keskkonnaameti nõusolekul, ei tähenda see, et haldusorgan ei saaks ehituskeeluvööndi vähendamist kaaluda ÜP menetlemise käigus. Nii PlanS kui ka LKS näevad ette menetluskorra ehituskeeluvööndi vähendamiseks ÜP menetluse raames, mistõttu oli ka Tallinna linnal võimalus esitada vastavasisuline taotlus Keskkonnaametile vaidlusaluse ÜP menetlemisel, lähtudes kaebaja huvidest. Vastustaja jättis selle asjaolu ÜP koostamisel kaalumata ega ole seda sisuliselt põhjendanud. LKS võimaldab DP menetluse raames ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamist, kuid samas on ÜP-d muutvate DP-de menetlemine pigem erandlik ning selleks peab olema põhjendatud vajadus. Vastustaja seisukoht ehituskeeluvööndi hilisema muutmise võimalikkuse osas on seetõttu oletuslik. Sellised väited ei ole kooskõlas ka hea halduse tavaga. Tallinna linn oleks pidanud kontrollima rakendatava piirangu eesmärgipärasust ja proportsionaalsust juba ÜP menetluses. Kaebaja on menetluses korduvalt selgitanud, et kuna metsamaa kõlvikute registreerimisel ja klassifitseerimisel puudub ühtne reeglistik ja praktika, tuleb lähtuda kinnistute tegelikust olukorrast, mitte Maa-ameti katastriandmetest. Halduskohus ei ole neid seisukohti ümber lükanud. Kaebaja nõustub, et maakatastri andmed on eelduslikult õiged, ent see ei anna neile õigustloovat tähendust. Maakatastriseadus ei sätesta, et maakatastril on õigustloov tähendus, vaid register on oma olemuselt informatiivne. Õiguslik eeldus ei tähenda mitte fakti tõsikindlat tuvastamist, vaid tõendamiskoormuse jaotust. Kaebaja on nii ÜP menetluses kui ka halduskohtumenetluses esitanud põhjendused, miks ei ole tegemist metsamaaga. Nii vastustaja kui ka halduskohus on jätnud sellekohased tõendid ja seisukohad käsitlemata. Olukorras, kus 7(14)
3-17-1083 KOV-le on registriandmete ebaõigsus saanud teatavaks, ei saa nende andmete õigsuse eeldusest enam lähtuda. Olukorras, kus kinnistu tegelik kõlvikuline koosseis tõendab, et tegemist ei ole metsamaaga ning kinnistutel paikneb valdavalt väheväärtuslik taimestik, olemasolev kasvukohatüüp on kaotanud oma esteetilise ja haljastusliku väärtuse ning puud on nakatunud, ei ole võimalik tugineda registri eelduslikule õigsusele. Vastustaja ei saa õigustada põhjendamiskohustuse nõuetekohast täitmata jätmist viitega varasema DP menetlusele. Halduskohtu viited kehtivale DP-le on asjakohatud, sest see ei ole praeguse vaidluse esemeks. Varasema DP menetlusele ei ole vaidlustatud haldusaktis viidatud. Samuti ei anna DP võimalik õiguspärane menetlemine alust arvata, et oluliselt hiljem toimetatud ÜP menetlemine on samuti õiguspärane. Lisaks ei ole halduskohus viidanud ühelegi õiguslikule alusele, mis võimaldaks sellisele järeldusele jõuda. Ehitamise ja kõrghaljastuse säilitamise küsimuse kaalumine varasemas DP menetluses ei vabasta vastustajat kohustusest viia säärane kaalumine läbi ka ÜP menetluses. Kaebaja on selgitanud, et ehituskeeluvööndi vähendamise põhjuseks on vajadus järgida väljakujunenud ehitusjoont ja ühtset ehitusfronti, mis tagab arhitektuurselt esteetilise linnapildi ning isikute võrdse kohtlemise. Vastustaja ei ole suutnud põhjendada, milles seisneb avalik huvi, mis kaalub üles kaebaja omandiõigusega seotud olulise ja ulatusliku riive. Vastustaja ei ole ära näidanud, mida ta on teinud selleks, et selgitada välja, kas avalikkusel oleks vastuväiteid sellele, et ÜP menetluse käigus muudetakse kaebajale kuuluvate kinnistute juhtotstarvet ja haljastuspõhimõtteid ning vähendatakse ehituskeeluvööndit. Avalikkusele avatud ja keskkonnasõbraliku ruumi säilitamine ning loomine on küll olulised avalikud huvid, kuid ei kaalu praegusel juhul üles kaebaja põhiseaduslikke õigusi. Avalikult kasutatavad rohealad on üldjuhul üldkasutatava maa sihtotstarbega munitsipaalomandis olevad maaüksused, millel paiknevad olemasolevad haljasalad ja linnapargid. Elamumaa või mistahes muu sihtotstarbega kinnistud ei ole avalikult kasutatavad. Ei saa eeldada, et kinnistu omanik lubab oma kinnistut avalikult kasutada ning seda ei saa ka ÜP-ga nõuda. Tegelikkuses ei kasutata vaidlusaluseid kinnistuid avalikult ning neid ei läbi ka ükski avalikult kasutatav tee. Lisaks on naaberkinnistute omanikud kinnitanud, et ei oma vastuväiteid ÜP-s määratletud juhtotstarbe muutmisele ja hoonestamisele. Vastustaja on rikkunud kaebaja õigust olla ära kuulatud. Ringvald OÜ esitas ÜP menetluses oma seisukohad ja vastuväited, ent vastustaja jättis nendega arvestamata ega ole neid hinnanud. Vastustaja selgitusi ei saa käsitada kaebaja seisukohtadele vastamisena. Olukorras, kus riigile kuuluvad kinnistud määratakse konfliktalaks, kuid kaebaja kinnistute osas on vastav lahendus jäetud kaalumata, on tegemist võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega. Halduskohus on vaidlustatud otsuse p-s 14 üldsõnaliselt viidanud, et kaebaja poolt võrdluseks toodud kinnistud on teise maakasutuse sihtotstarbega, mistõttu ei ole tegemist võrreldava olukorraga. Maakasutuse sihtotstarbel ei ole praegusel juhul määravat tähendust. Võrdne kohtlemine on vajalik tagada sõltumata sellest, millise juhtotstarbega on konkreetne kinnistu.
10.TLPA palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Selleks, et leida ÜP-s tasakaalu avaliku ja erahuvi vahel, on seadusandja ette näinud avatud menetluse, mille käigus toimuvad avalikud väljapanekud ja arutelud. Tallinna Linnavolikogu 20.04.2017 otsuse nr 40 osaks olevast seletuskirjast ja lisadest on märkimisväärne osa pühendatud planeeringu avalikul väljapanekul ja arutelul esitatud vastuväidete ning nende arvestamise või arvestamata jätmise kajastamisele. Asjaolu, et vastustaja annab vaidlustatud
8(14)
3-17-1083 haldusaktile kohtuvaidluses hinnanguid ja viitab sealjuures varasematele haldusmenetlustele, ei tähenda haldusakti tagantjärgi põhjendamist. LKS § 40 lg 2 kohaselt võib KOV ranna ja kalda ehituskeeluvööndit ÜP-ga üksnes suurendada, mitte vähendada. Halduskohus on õigesti leidnud, et ehituskeeluvööndi laius tuleneb seadusest ja ei ole vastustaja kaalutlusõigusega hõlmatud küsimus, mistõttu puudus vastustajal võimalus ÜP-d kaebaja soovitud moel täpsustada. Ehituskeeluvööndi vähendamise taotlemise võimalus DP menetluses tuleneb seadusest (LKS § 40 lg 4). LKS § 40 lg 3 kohaselt võib ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamine toimuda vaid Keskkonnaameti nõusolekul. Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 on maakatastri andmetel nii vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal kui ka praegu valdavas osas metsamaa. Kiviranna tee 3a (katastriandmed on uuendatud 06.04.2017) pindala on maakatastri andmetel 838 m2, sealjuures metsamaa 413 m2, õuemaa 56 m2 ja muu maa 369 m2. Vastustaja peab juhinduma kehtivatest õigusaktidest, mh MS § 3 lg-st 2, mis kohustab lähtuma maakatastri andmetest. See, kas maakataster kajastab adekvaatselt kinnistu kõlvikulist koosseisu, on kinnistu omaniku vastutusel. KOV ei pea ÜP menetluses asuma selgitama, kas iga kinnistu tegelik kõlvikuline koosseis vastab sellele, nagu on kajastatud maakatastris. Maakatastri kui riigi põhiregistri andmete õigsust tuleb eeldada ning nende andmed on reeglina õigusliku tähendusega. Maakatastri andmetele annavad õigusliku tähenduse mitmed eriseadused, sh MS. ÜP menetlemisel arvestatakse varasemate planeeringutega. Nii on ka vaidlusaluses ÜP-s arvestatud seadusest tulenevate piirangute, väljakujunenud hoonestusalade kui ka kehtivate DPdega, sh Kakumäe tee 234, 234a, 238 ja Kakumäe tee 236 // Kiviranna tee 1 kinnistute DP-ga. Viidatud DP-s on leitud tasakaalustatud lahendus avaliku ja erahuvi vahel, st looduskoosluse säilimise ja kinnistu omaniku huvide vahel kinnistute hoonestamisel. DP menetluses on vastustaja kaalunud, millistes piirides on ehitamisõigust võimalik anda. Kaebaja on saanud korduvalt väljendada oma seisukohti. Vastuväidete arvesse võtmise või arvestamata jätmise kohta on vastustaja andnud oma põhjendatud seisukoha vastuskirjades. Lisaks on vastustaja kaebajale selgitanud oma seisukohti 27.09.2011 ja 28.09.2015 kirjades. Seega on kaebaja ÜP menetluses olnud ära kuulatud. Halduskohus ei jätnud kaebaja väidet võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise kohta käsitlemata. Võrdluseks toodud kinnistutel on teine maakasutuse sihtotstarve (elamumaa), mistõttu ei ole tegemist võrreldava olukorraga, eriti arvestades, et DP menetluse raames on toimunud põhjalik kaalumine ning DP-ga hõlmatud alal on ehituskeeluvööndit vähendatud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Kaebajale kuuluvad Kakumäe poolsaarel kinnistud asukohaga Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 ja Kiviranna tee 3a. Enne vaidlusaluse ÜP kehtestamist reguleeris kinnistute kasutamist Tallinna linna ÜP, mis määras nende juhtotstarbeks perspektiivse väikeelamu maa kõrghaljastuse säilitamisega. Tallinna Linnavolikogu 07.02.2013 otsusega nr 11 on kehtestatud DP, mille alusel jaotati kaebajale kuuluvad kinnistud kolmeteistkümneks elamumaa krundiks (positsioonid 1–13), üheks transpordimaa krundiks (positsioon 14) ja kaheks maatulundusmaa sihtotstarbega krundiks (positsioonid 15–16; praegusel juhul vaidlusaluse all olevad kinnistud). Otsusega nr 40 kehtestatud Haabersti linnaosa ÜP-ga määrati kaebajale kuuluvate kinnistute juhtotstarbeks roheala. Samuti jäävad vaidlusalused kinnistud Läänemere piiranguvööndisse (200 meetrit) ja ehituskeeluvööndisse (200 meetrit). Kaebaja hinnangul oleks ÜP menetluses 9(14)
3-17-1083 tulnud vähendada kinnistute suhtes kehtivat ehituskeeluvööndit või esitada Keskkonnaametile taotlus ehituskeeluvööndi vähendamise kaalumiseks. Kaebaja leiab, et LKS § 40 lg-d 2–4 ei keela ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamist ÜP-ga. Halduskohus leidis, et LKS §-i 40 ei ole võimalik tõlgendada selliselt, nagu seda teeb kaebaja.
12.LKS § 40 lg 3 sätestab, et ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamine võib toimuda Keskkonnaameti nõusolekul. LKS § 40 lg 4 p 1 kohaselt esitab kohalik omavalitsus ehituskeeluvööndi vähendamiseks Keskkonnaametile taotluse ja planeerimisseaduse kohaselt vastuvõetud üldplaneeringu. Sama sätte lõige 6 viitab sellele, et ehituskeeluvööndi laiuse suurendamine ja vähendamine jõustub kehtestatud üldplaneeringu või detailplaneeringu jõustumisel. Ringkonnakohtu hinnangul ei tulene viidatud sätetest, et ehituskeeluvööndi vähendamine ÜP menetluses ei oleks võimalik. LKS § 40 lg 1 p-d 1–3 ei ole kumulatiivsed, vaid alternatiivsed võimalused, millistel juhtudel on ehituskeeluvööndi vähendamise taotlust Keskkonnaametile võimalik esitada. Õige on küll seisukoht, et ehituskeeluvööndit ei saa KOV omaalgatuslikult vähendada selliselt, nagu seda on soovinud kaebaja (50 meetrini) ning selle jaoks on vajalik taotleda Keskkonnaameti luba, ent vastava menetluse toimetamine ÜP menetluses ei ole põhjendatud vajaduse korral välistatud. Üksnes asjaolu, et mingi tegevus on täiendava loakohustusega ega ole seetõttu tervikuna hõlmatud KOV kaalutlusõigusega, ei tähenda, et KOV-l ei tuleks kaaluda, kas konkreetses planeerimismenetluses sellist täiendavat loamenetlust algatada. Viide sellele, et ehituskeeluvööndi vähendamist on võimalik nõuda DP menetluses, ei välista KOV põhimõttelist kohustust kaaluda ehituskeeluvööndi vähendamise võimalikkust ja otstarbekust ÜP menetluses. Selles osas tuleb muuta halduskohtu otsuse põhjendusi (otsuse p 10).
13.Eelnev ei anna aga alust halduskohtu otsuse tühistamiseks ega kaebuse rahuldamiseks. KOV laia planeerimisdiskretsiooni tõttu saab kohus üldjuhul hinnata vaid planeerimismenetluse nõuetekohast läbiviimist ja õigusaktidele vastavust, kuid mitte planeerimisotsuste otstarbekust. Kohus saab anda hinnangu sellele, kas planeerimismenetluses on lähtutud asjakohastest kaalutlustest. KOV-l tuleb planeerimisdiskretsiooni teostamisel lähtuda mitte üksnes kinnistu omaniku erahuvist, vaid ka avalikest huvidest ning võtta arvesse konkreetse piirkonna üldisi planeerimiseesmärke ning -põhimõtteid (vt ka Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p 16). Seega tuleb ÜP-s, mis on suure üldistusastmega ning määrab ära planeeringuala kasutamise lähiaastate eesmärgid, leida tasakaalustatud lahendus era- ja avalike huvide vahel. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja nendest põhimõtetest lähtunud ka vaidluse all olevas ÜP menetluses. Vastustaja ei ole jätnud ehituskeeluvööndi vähendamise võimalikkust kaalumata ega seda asjaolu tähelepanuta, ei ole lähtunud ÜP kehtestamisel meelevaldsetest kaalutlustest ega rikkunud menetlusnõudeid.
14.ÜP p-s 13.3 on mh märgitud, et rannal ja järve või jõe kaldal metsamaal MS § 3 lg 2 tähenduses ulatub ehituskeeluvöönd ranna või kalda piiranguvööndi piirini, milleks Läänemerel on 200 m. Ranna või kalda kaitse eesmärk on rannal või kaldal asuvate looduskoosluste säilitamine, inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine, ranna või kalda eripära arvestava asustuse suunamine ning seal vaba liikumise ja juurdepääsu tagamine. Seega tuleneb kaebaja kinnistutele kehtestatud ehituskeeluvöönd LKS § 37 lg 1 p-st 1 ja § 38 lg-st 2 (200 meetrit) ning asjaolust, et kinnisasjadel asub metsamaa (TLPA 20.02.2012 selgitus (tl 15, kd I); 09.05.2012 selgitus (tl 209–211, kd I)). ÜP lisa 2 p-s 14 (teine avalik väljapanek) on käsitletud Keskkonnaameti seisukohti ehituskeeluvööndite vähendamise osas. Kuigi viidatud punktis ei ole konkreetselt mainitud kaebajale kuuluvaid kinnistuid, nähtub sellest, et Keskkonnaamet on pidanud oluliseks ÜP-s täpsemalt sätestada, et kinnistutel, mis jäävad ehituskeeluvööndi alasse, ei saaks hoonete 10(14)
3-17-1083 ehitamist planeerida ning põhjendatud vajaduse korral on seda võimalik teha DP menetluses (vt ka järelevalvemenetluses esitatud Harju Maavalitsuse 29.07.2013 seisukoha p-d 3 ja 5). Põhjendamatu ei ole TLPA väide, et ehituskeeluvööndi vähendamata jätmisel lähtuti kaebajale kuuluvate kinnistute osas kehtivast DP-st ning asjaolust, et osaliselt on ehituskeeluvööndit kaebaja kinnistute osas varasemalt vähendatud (kuni 165 meetrini).1 Tegemist on kehtiva DP-ga, mistõttu tuli vastustajal ÜP koostamisel sellega arvestada. Lisaks ei saanud see asjaolu tulla kaebajale üllatusena, sest varasemale DP menetlusele on viidatud nt 20.02.2012 TLPA kirjas (tl 15, kd I); 30.06.2011 kirjas (tl 202, kd I) ning 27.06.2011 vastuses (tl 200, kd I). Harju Maavalitsuse 29.07.2013 seisukoha p-st 3 nähtub, et TLPA on selgitanud, et varasemalt on kaebajale kuuluvatele kinnistutele antud ehitusõigus (Harju Maavalitsuse 29.07.2013 seisukoha lk 6) ning Harju Maavanema 29.07.2013 seisukohas on viidatud varasemale DP menetlusele osas, mis puudutab ehituskeeluvööndi vähendamist (seisukoha lk-d 6–7). Täiendavalt on varasemale ehituskeeluvööndi vähendamisele viidatud ka otsuse nr 40 lisa 2 p-s 9 (vastuväidete tabel).
15.Viidatud DP seletuskirjas on mh märgitud, et ehituskeeluvööndi vähendamine oli põhjendatud, kuna planeeringuga on tagatud metsa, vee ja pinnase kaitse ning puhketingimuste säilimine. Maatulundusmaa kavandatud osakaal on 45% ning kruntide täisehitusprotsendid jäävad vahemikku 12–21% koos kõrghaljastuse säilitamise nõudega. DP-le lisatud täiendavad ekspertarvamused ei näe olulist mõju looduskeskkonnale. Ehituskeeluvööndisse planeeritav hoonestusala on alla 5% kogu planeeritavast alast ning alla 1% kogu Kakumäe poolsaare tipus olevast terviklikust metsamassiivist, mille biomassi vähenemine ei oma olulist mõju kogu piirkonnale. DP lahendust muudeti vastavalt Keskkonnaameti 02.12.2009 kirjas nr HJR 149/34317-2 toodud seisukohale, milles Keskkonnaamet ei nõustunud ehituskeeluvööndi vähendamisega DP põhijoonisel näidatud ulatuses, kuna planeeringulahenduse elluviimisel kaasnesid negatiivsed mõjud looduskoosluse säilimise ja rannaala eripära arvestava asustuse suunamise aspektidest. Eeltoodust tulenevalt muudeti DP lahendust selliselt, et elamumaa maakasutuse sihtotstarbega krunte vähendati 15-lt 13-le. Kahel positsioonil (vaidlusalustel kinnistutel) säilitati olemasolev metsamaa. Eelnevast nähtub, et kaebajal ei olnud põhjendatud alust eeldada, et talle kuuluvatel kinnistutel vähendatakse ehituskeeluvööndit veelgi. Vastupidi, DP-ga vähendati ehituskeeluvööndit tingimusel, et vaidlusalused kinnistud jäävad metsaalaks.
16.Kaebaja hinnangul on praeguseks muutunud kinnistute olukord ning neid ei saa enam käsitada metsamaana. Seetõttu ei saanud TLPA lähtuda maakatastri andmetest, vaid oleks pidanud tuvastama kinnistu tegeliku olukorra (kõlvikulise koosseisu), mis oleks mh välistanud LKS § 37 lg 1 p-s 1 ja § 38 lg-s 2 sätestatud ehituskeeluvööndi kohaldamise.
17.Mõlema kinnistu sihtotstarve on 100% maatulundusmaa ning kinnistutel on katastriandmete kohaselt ülekaalus metsamaa pindala (vastavalt 16 617 m2 ja 413 m2). Ringkonnakohus möönab, et konkreetse katastriüksuse kõlvikulise koosseisu kindlakstegemisel ei ole alati võimalik lähtuda maakatastri andmetest ning arvesse tuleb võtta ka kinnistu tegelikku kõlvikulist koosseisu (vt ka MS § 3 lg 2 p 2). Nii on ringkonnakohus 25.04.2016 otsuse asjas nr 3-14-53305 p-s 18 selgitanud seonduvalt MS § 3 lg 2 p-de 1 ja 2 ning riigivaraseaduse (RVS) § 66 lg-ga 6, et riigivaraseaduse mõttega ei ole kooskõlas tõlgendus, mille kohaselt ei oma faktiline olukord RVS § 66 lg 6 kohaldamisel mingit tähendust ning lähtuda tuleb kitsalt maakatastri andmetest. Seega on iseenesest õige kaebaja seisukoht, et maakatastris olevate andmete õigsust on võimalik ümber lükata.
Tallinna Linnavolikogu 07.02.2013 otsus nr 11 DP kehtestamise kohta on kättesaadav Tallinna planeeringute registrist: https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=124941&fd=1&leht=1&q_sort=elex_akt.akt_vkp.
11(14)
3-17-1083 Üldplaneeringu menetluses tegeliku olukorra ja maakatastri andmete kõrvutamine ei ole aga põhjendatud ega kooskõlas planeerimismenetluse eesmärgiga. ÜP koostamise eesmärgid on sätestatud PlanS v.r § 8 lg 1 p-des 1–17. Nendest sätetest tuleneb, et ÜP menetluse peamiseks eesmärgiks on konkreetse ala üldise maakasutuse ja ruumilise arengu põhimõtete kujundamine. Tavapäraselt määrab ÜP üksnes üldised maakasutuse tingimused ning täpsemad tingimused, sh kinnistu ehitusõigus määratakse kindlaks DP menetluses. Ka praegusel juhul on ÜP-s jäetud kinnistu omanikule võimalus taotleda ehituskeeluvööndi vähendamist DP menetluses, mistõttu on kinnistu tegeliku olukorra muutumisel võimalik muudatustega edaspidi arvestada. Seega ei anna ka asjaolu, et TLPA tugines mh Keskkonnaameti seisukohtadele, mis pärinevad aastatest 2010 ja 2013, alust kaebuse rahuldamiseks.
18.Ringkonnakohus selgitas 31.10.2018 otsuses asjas nr 3-17-2465, miks ei ole katastriüksuse Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 kõlvikuline koosseis tegelikkuses muutunud ja kinnistu looduslikku seisu arvestades on endiselt tegemist metsamaa tunnustele vastava maaga. Ringkonnakohtu seisukoht tugines kokkuvõtvalt sellele, et viidatud kinnistul on tehtud häilraie, mille eesmärgiks ei ole katastriüksuse kõlvikulise koosseisu muutmine, vaid metsa uuendamine (puittaimestikuga). Seega ka juhul, kui vaidlustatud ÜP kehtestamise ajal (või praegu) erineb kinnistu väljanägemine varasemast, on see Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 katastriüksuse puhul tingitud häilraiest. Häilraie tagajärjeks ei ole katastriüksuse kõlvikulise koosseisu muutumine. Kaebaja on küll praeguse haldusasja materjalide hulka lisanud mitmeid ekspertarvamusi kinnistul paikneva taimestiku kohta (vt nt tl 79–79p; tl 109–116, kd I), ent tegemist on hinnanguga kinnistul asuva puittaimestiku seisundile, mis iseenesest ei saa kaasa tuua katastriüksuse kõlvikulise koosseisu muutust. Puittaimestiku halb seisukord ei tähenda, et maa-ala ei tule enam käsitada metsamaana, sest metsaomanikul tuleb vajaduse korral puittaimestikku hooldada ning tagada selle taastamine. Seonduvalt Kiviranna tee 3a kinnistuga märgib ringkonnakohus, et ka viidatud katastriüksuse puhul ei nähtu, et seda ei saaks enam käsitada metsamaana. Kuigi Kiviranna tee 3a osas registreeriti maakatastris kõlvikulise koosseisu muudatused 06.04.2017, on 413 m2 osas endiselt tegemist metsamaaga. Ka maakatastri ortofotodelt nähtub, et valdavas osas on nii Kiviranna tee 1b // Mäepere tn 12 kui ka Kiviranna tee 3a katastriüksused kaetud metsaga.
19.Iseenesest ei ole välistatud, et kaebaja esitatud ekspertarvamused mõlemal kinnistul kasvava puittaimestiku seisukorra kohta võivad viia selleni, et katastriüksustel ei ole enam võimalik metsa majandamine või et läbi tuleks viia metsa raadamine, mille tagajärjel muutuks katastriüksuse kõlvikuline koosseis. Seda ei välista ka kehtestatud ÜP. Seega ei ole ringkonnakohtu hinnangul põhimõtteliselt välistatud, et ka vaidlusalustel kinnistutel on võimalik ehitustegevust lubada, kui selgub, et katastriüksuse säilitamine metsaalana ei ole enam kinnistu tegeliku olukorraga kooskõlas. Selle üle tuleb vastustajal otsustada võimalikus edasises DP menetluses.
20.Ka rohealade juhtotstarbe määramisel ei ole vastustaja lähtunud põhjendamatutest kaalutlustest. ÜP eesmärgiks oli mh täpsustada rohealade ja haljaskoridoride piire ja nende rajamise tingimusi ning teha ettepanekud olemasolevate rohealade ja haljaskoridoride täiendamiseks. ÜP sissejuhatuses on märgitud, et väga suur osa uutest arengupiirkondadest on ÜP-s määratud rohevõrgustiku arengualadeks. See tähendab, et need piirkonnad on olemasolevad rohealad, mis kavandatakse ka tulevikus jätta osaliselt või täies ulatuses rohealadeks. Ala hoonestamise võimalikkus ja ulatus määratakse kindlaks DP koostamise käigus, lähtudes läbiviidavatest keskkonnaalastest (taimestiku, loomastiku, linnustiku, elupaigatüüpide jms) uuringutest. Arengualadel tuleb DP koostamisel tagada toimiv rohevõrgustiku sidusus ümbritsevate rohestruktuuridega. Rohevõrgustiku arengualadel on prioriteet säilitada loodusväärtused (ÜP seletuskirja lk 2). 12(14)
3-17-1083 ÜP II osas (ÜP maakasutuse juhtotstarbed) on selgitatud, et roheala on puhkeotstarbeline ala, nagu mets, avalik park või looduslik haljasala, mis on mõeldud avalikuks kasutamiseks. Alal võivad paikneda mänguväljakud ja lemmikloomade jalutusplatsid ning üksikud väiksemad puhke- ja spordiehitised. Rohealad on üldiselt mõeldud avalikuks kasutamiseks, juhul kui omanik määramisega nõustub. DP-de koostamisel kaalutakse rohealaks määratud aladele üksikute pereelamute rajamise võimalust kohtades, mis külgnevad olemasolevate või ÜP-s kavandatud tänavatega ning kus puudub väärtuslik kõrghaljastus. Rohealadel paiknevaid üksikuid krunte saab kasutada senise sihtotstarbe kohaselt. Nende täpsemad hoonestustingimused määratakse DP või projekteerimistingimustega. ÜP p-s 4.4 on selgitatud, kuidas kujuneb hoonestusalade rohevõrgustik. Sellest punktist nähtub mh, et haljastusprotsendid on määratud krundi kohta, kuid suuremate hoonestusalade planeerimisel on võimalik haljastusprotsent ümber jaotada. See tähendab, et planeeritaval alal võib mõne krundi kavandada tervikuna rohealaks, mõnele krundile võib määrata ÜP-s etteantust väiksema haljastusprotsendi tingimusel, et kogu planeeritava ala haljastusprotsent ei jää ÜP-s planeeritavast väiksemaks. Kui planeeritavat ala läbib ÜP kohane rohekoridor, võib kinnistutele ette nähtud haljastusprotsendi ümber jaotada selliselt, et osa planeeritaval alal nõutud haljastusprotsendist tagab ala läbiv rohekoridor. Kehtiva DP alusel on kaebajale kuuluvatele kinnistutele osaliselt antud ehitusõigus ning kinnistud jäävad Kakumäe tee arengualasse (roheala nr 39). Seega on usutav, et Kakumäe poolsaare maakasutuse planeerimisel võeti mh arvesse seda, et suur osa Kakumäe poolsaarest (sh osaliselt kaebajale kuuluvad kinnistud) on hoonestatud, mistõttu selleks, et säiliksid ka rohealad, määrati praegusel juhul vaidluse all olevate kinnistute juhtotstarbeks roheala. ÜP seletuskirja lk-del 3–4 on viidatud maavanema 29.07.2013 kirjale, milles mh käsitleti kaebaja vastuväiteid seonduvalt Kakumäe tee 236 // Kiviranna tee 1 ja Kakumäe tee 238 kinnistute maakasutuse juhtotstarbega, ning sellele, et maavanem nõustus ÜP lahendusega. Harju Maavalitsuse 29.07.2013 seisukohast viitega Tallinna Linnavalitsuse 12.04.2013 kirjale nähtub, et ÜP eesmärgiks oli suurendada rohealade pindala ja sidusust ning seejuures on arvestatud välja kujunenud hoonestusalade ja kehtivate DP-dega ning hoonestusaladele ja rannaaladele on planeeritud terviklikumad omavahel ühenduses olevad rohealad. Kaebaja ettepanekuid kinnistute juhtotstarbe muutmise ja ehituskeeluvööndi vähendamise osas on maavanem käsitlenud 29.07.2013 seisukoha p-s 3. Sellest nähtub mh, et TLPA on selgitanud, et kinnistud jäävad rohealaks, kuna need jäävad hetkel metsaalale ning varasemalt on kaebajale kuuluvatele kinnistutele osaliselt antud ehitusõigus (Harju Maavalitsuse 29.07.2013 seisukoha lk 6). Asjaolu, et naaberkinnistute omanikud ei ole vastu ala hoonestamisele, ei tähenda, et ÜP-s ei võinud alasid määratleda rohealana. ÜP-s on selgitatud, et ka juhul, kui tegemist ei ole avalikult kasutatava rohealaga, on ala oluline ökoloogilise tasakaalu säilitamiseks (ÜP p 4.3).
21.See, et Tallinna ÜP-s oli ala märgitud perspektiivseks väikeelamualaks koos kõrghaljastuse säilitamisega, ei muuda seda seisukohta. Kaebajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et kõik Kakumäe poolsaarel talle kuuluvad kinnistud on võimalik täielikult hoonestada. Väikeelamuala koos kõrghaljastuse säilitamisega on võimalik tagada ka nii, et ehitusõigus antakse üksnes osadele kinnistutele ning ülejäänud kinnistud jäetakse hoonestamata (nagu on toimitud 07.02.2013 kehtestatud DP puhul). Lisaks ei taganud ka Tallinna ÜP-s märgitud maakasutuse juhtotstarve seda, et kaebajale kuuluvatele kinnistutele antakse ehitusõigus, vaid seda tuli otsustada DP menetluse käigus. Kaebajale kuuluvatel kinnistutel on 07.02.2013 kehtestatud DP-ga tagatud ehitusõigus nii, et kaebajal oli võimalik osa kinnistutest hoonestada, ent samas säilis maatulundusmaa sihtotstarbega kinnistutel metsaala.
13(14)
3-17-1083
22.Vastustaja ei ole asunud kohtumenetluses haldusakti põhjendama ega tuginenud sellistele kaalutlustele, mida ei nähtu ÜP menetluses esitatud seisukohtadest.
23.Kaebaja väited konfliktala moodustamata jätmise kohta ei anna alust kaebuse rahuldamiseks. TLPA ning halduskohus on õigesti viidanud sellele, et ka juhul, kui kaebajale kuuluvate kinnistute juhtotstarbeks oleks määratud konfliktala, ei oleks see taganud, et edasise DP menetluse käigus vähendatakse ehituskeeluvööndit ning võimaldatakse kaebaja kinnistutel ehitamist. Ka nende kinnistute puhul, millele kaebaja on viidanud ning mis on määratud konfliktalaks, selgub võimalik ehitusõiguse ulatus järgneva DP menetluse käigus (sh vajadusel keskkonnauuringute tegemist). Kaebajal on võimalik taotleda ehitusõigust talle kuuluvatele kinnistutele, mistõttu ei oleks konfliktala moodustamine pannud kaebajat soodsamasse olukorda võrreldes praegusega.
24.Ringkonnakohus ei nõustu, et kaebaja on jäetud ÜP menetluses ära kuulamata. Kaebaja on menetluse kestel korduvalt esitanud seisukohti ja selgitustaotlusi (vt nt tl 13p–14p; tl 196–196p, kd I; 21.05.2011 avaldus (TLPA 29.05.2017 vastus, lisa 1); 01.07.2011 selgitustaotlus (TLPA 29.05.2017 vastus, lisa 2); 10.08.2011 selgitustaotlus (TLPA 29.05.2017 vastus, lisa 3) ning neile on ka vastatud (vt nt tl 15; tl 209–211; tl 202; tl 200, kd I). TLPA 21.04.2017 otsuse nr 40 lisas 1 on välja toodud planeerimismenetluse käik koos esitatud vastuväidetega ja viidetega neile saadetud vastustele. Seletuskirja lisa nr 2 sisaldab esitatud ettepanekute ja vastuväidete koondtabelit. Kaebaja esitatud vastuväiteid on käsitletud tabeli p-s 29 (esimene väljapanek). Täiendavalt on kaebaja vastuväiteid käsitletud ÜP lisa 2 p-s 9 (teine avalik väljapanek). Asjaolu, et TLPA on kokkuvõtvalt jätnud nendega arvestamata, ei tähenda, et kaebaja on jäetud ära kuulamata.
25.Kaebaja apellatsiooniastmes kantud menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude kandmist väitnud, mistõttu jäävad ka tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.