Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. oktoober 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-1070
Haldusasi
XX kaebus riigi peaprokuröri 19. aprilli 2017. a käskkirja nr RP-3-1/17723 õigusvastasuse tuvastamiseks ja hüvitise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. detsembri 2017. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja Gaabriel Tavits Vastustaja – Prokuratuur
Menetluse alus ringkonnakohtus
Prokuratuuri apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta prokuratuuri apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
29.detsembri 2017. a otsuse haldusasjas nr 3-17-1070 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 29. novembril 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-17-1070 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigi peaprokurör vabastas 19.04.2017 käskkirjaga nr RP-3-1/17723 Põhja ringkonnaprokuratuuri ringkonnaprokurör XX avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 92 lg 1 alusel prokuröriteenistusest alates 03.05.2017. Käskkirjas on selle andmise alusena viidatud muu hulgas riigi peaprokuröri 19.04.2017 teenistusest vabastamise teatisele. Teenistusest vabastamise teatise kohaselt esinevad XX töös järgmised puudused: 1) puudulikud teadmised kriminaalmenetlusest ja oma tööjaotuskava järgsest valdkonnast (sh oskamatus rakendada seadust praktikas, ülevaate puudumine juhitavatest menetlustest ja tööjaotuskava järgsest kuritegevuse liigist); 2) ringkonnaprokurörilt eeldatava koostöövalmiduse ning juhendamise puudumine abiprokuröride osas (sh üld- ja lihtmenetluste jagamise süsteemi puudumine, puudujäägid prokurörilt eeldatava käitumise osas nii koostöö kui ka suhtlemise vallas); 3) ringkonnaprokurörilt eeldatava kohtueelse menetluse kvaliteetse juhtimise puudumine tööjaotuskava järgse uurimisüksuse osas (sh regulaarsete kohtumiste ning õppepäevade korraldamata jätmine, puudulik politseiüksuse juhendamine võimalike kuritegevuse vastaste meetodite, sh jälitustegevuse rakendamise ja tagamise osas). Teatisest nähtuvalt anti XX-le 03.02.2017 vestlusel tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks (03.04.2017), kuid 03.04.2017 vestluse käigus selgus, et puudused on kõrvaldamata, millest tulenevalt tehti XX-le ATS § 92 lg 2 alusel ettepanek esitada hiljemalt 05.04.2017 avaldus tööle asumiseks Põhja Ringkonnaprokuratuuri abiprokuröri ametikohale. Kuna sellist avaldust ei esitatud ja ametnik ei ole puudusi tähtaegselt kõrvaldanud, siis tuleb ta teenistusest ATS § 92 lg 3 alusel vabastada, sest ringkonnaprokuröri nõuetele mittevastavuse tõttu ei ole XX-l võimalik ringkonnaprokurörina jätkata.
2.XX esitas Tallinna Halduskohtule 18.05.2017 kaebuse riigi peaprokuröri 19.04.2017 käskkirja nr RP-3-1/17723 õigusvastasuse tuvastamiseks ja kuue kuu keskmise palga ulatuses hüvitise väljamõistmiseks. Käskkiri ei vasta haldusaktile kehtestatud nõuetele ega ole kaalutletud ja motiveeritud. Vastustajal ei olnud alust ega võimalust vabastada kaebajat teenistusest ametikohale mittevastavuse tõttu. Kaebaja on olnud prokuröriteenistuses alates 02.05.1991 ning senini ei ole talle tehtud ühtegi etteheidet seoses teenistuskohustuste rikkumise ega ebapädevusega. Kuna teenistusest vabastamise käskkirjal puudus igasugune õiguslik alus, rikub see kaebaja õigusi oluliselt ja seetõttu tuleb tema kasuks mõista välja hüvitis kuue kuu keskmise palga ulatuses. Kuue kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmist õigustab ka asjaolu, et vastustaja on võtnud kaebajalt ebaseaduslikult võimaluse saada prokuröripensioni, mille saamise eelduseks on pensionile jäämine prokuröriteenistuses olles.
3.Prokuratuur vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. Kaebaja ei täitnud temale kui ringkonnaprokurörile pandud kohustusi asjatundlikult ja hoolikalt, mistõttu ei aidanud ta kaasa ametiasutuse seadusest tulenevate ülesannete – kriminaalmenetluse seadusliku ja tulemusliku juhtimise kaudu turvalisuse 2(10)
3-17-1070 tagamisele kaasaaitamine – täitmisele (ATS § 51 lg-d 1 ja 6). Samuti ei vastanud kaebaja justiitsministri 28.05.2013 määruse nr 19 „Prokuröride konkursi korraldamise ning konkursil osalejatele ja ametisse nimetatavatele prokuröridele esitatavad nõuded“ §-s 6 nimetatud ringkonnaprokuröri ametikohal tegutsevale isikule kehtestatud teadmistele/oskustele ja isikuomadustele: puudulik oskus planeerida ja juhtida kriminaalmenetlust, sh jälitustegevust (p-d 8, 10), vähene kohusetunne, otsustus- ja vastutusvõime (p 19), puudulik meeskonnatöö oskus (p 20). Neist puudustest teavitati kaebajat 10.11.2016 kirjaga, kuid kuna kaebaja ei olnud neid 03.04.2017 seisuga kõrvaldanud, tehti talle ettepanek asuda madalamale ametikohale ning lõpuks vabastati ta 19.04.2017 teenistusest.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 29.12.2017 otsusega XX kaebuse osaliselt ning tunnistas riigi peaprokuröri 19.04.2017 käskkirja nr RP-3-1/17723 õigusvastaseks ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise kolme kuu keskmise palga ulatuses. Samuti mõistis halduskohus vastustajalt välja 399 eurot kaebaja menetluskulude katteks. Kaebaja ATS § 92 lg 1 alusel teenistusest vabastamine oli kaalutlusotsus, kuid vaidlustatud haldusaktis on esitatud üksnes selle andmise õiguslik alus ning puuduvad faktiline alus ja kaalutlused. Käskkirjas puudub ka selge viide teisele dokumendile, mis sisaldab haldusakti faktilist alust ja kaalutlusi. Seega ei vasta vaidlustatud haldusakt vorminõuetele (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 ja § 56 lg 3; Riigikohtu 11.02.2009 otsus nr 3-3-1-79-08, p 26; 29.11.2012 otsus nr 3-3-1-2912, p 19). Vaidlustatud käskkirjaga samal päeval on küll koostatud lisaks teatis, milles on loetletud kaebajale etteheidetavaid puudusi, kuid vastuses kaebusele on vastustaja seevastu esitanud teatises märgitust erineva loetelu. Kuna dokumentides kirjeldatud etteheited ei lange kokku, pole selge, millised neist olid otsustamisel aluseks. Mõlemas dokumendis esitatud kirjeldused on ka sedavõrd üldised, et pole selge, milles täpsemalt seisneb kaebaja teadmiste ja oskuste vähesus ning miks ei võimalda see teenistussuhte jätkumist. ATS § 92 lg 1 alusel ametniku teenistusest vabastamine ei saa rajaneda üksnes abstraktsetel järeldustel, vaid sellise otsuse aluseks peavad olema konkreetsed puudujäägid ja konkreetsed olukorrad, millal ametnik ei tulnud oma teenistusülesannetega toime. Selliseid andmeid ei ole vastustaja kohtule esitanud. Kaebaja väitel ei ole tema tööoskused vähenenud ning vastustaja ei selgitanud 03.02.2017 vestlusel, mida ja kuidas peaks kaebaja oma tegevuses muutma. Vastustaja ei ole vastupidist väitnud ega tõendanud. Käskkirja põhjendamispuudus ei võimalda kohtul veenduda, et vastustaja on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine on toimunud ratsionaalselt. ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda hüvitist kolme kuu keskmise palga ulatuses, kusjuures kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. ATS § 105 lg-s 1 sätestatud kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja teha kindlaks muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise (vt Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-13-16, p 29). Kuna kaebaja on vabastatud teenistusest õigusvastaselt, tuleb vastustajalt mõista tema kasuks välja hüvitis kaebaja kolme kuu keskmise palga ulatuses. Väljamaksmisele kuuluv rahasumma tuleb kindlaks teha vastustajal (HKMS § 167 lg 1). Asjas ei esine erandlikke asjaolusid, mis tingiksid ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise suurendamist. Kaebajal ei ole tekkinud õigust prokuröri vanaduspensionile, sest ta ei ole jõudnud pensioniikka (vt prokuratuuriseaduse (ProkS) § 25 lg 1) ning see ei saabu ka lähitulevikus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Prokuratuur palub 29.01.2018 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta XX kaebus rahuldamata. Halduskohus juhindus HMS § 56 lg 3(10)
3-17-1070 3 sisustamisel Riigikohtu 29.11.2012 otsuse nr 3-3-1-29-12 p-st 19, kuid jättis tähelepanuta sama otsuse p 20, milles peeti võimalikuks arvestada ka kohtumenetluses esitatud põhjendustega. Riigi peaprokuröri 19.04.2017 teatises esitatud põhjendus tugineb kolmele dokumendile, millele on teatises viidatud ja mis on kaebajale teatavaks tehtud, kuid mille sisu ei ole teatises dubleeritud: Põhja Ringkonnaprokuratuuri juhtivprokurör YY 10.11.2016 kiri, mis kajastab puudusi XX töös (haldusmenetluse (HM) toimik, tl 58) ning Riigiprokuratuuris 03.02.2017 ja 03.04.2017 toimunud kohtumiste protokollid (HM toimik, tl 64–70 ja tl 85–90). Seega olid XX-le tehtud etteheited selgelt fikseeritud ja kaebajale on olnud tagatud ka ärakuulamisõigus. Viidatud dokumendid eksisteerisid juba haldusakti andmise ajal ja need on olnud kaebajale kättesaadavad, mistõttu on halduskohus ekslikult järeldanud, et puuduvad täpsemad andmed, millised olid konkreetsed puudujäägid ja konkreetsed olukorrad, millal ametnik ei tulnud toime oma teenistusülesannetega. Halduskohus ei ole hinnanud kõiki tõendeid igakülgselt, täielikult ja objektiivselt (HKMS § 61 lg 1). Põhjendamatu on ka etteheide, et kohtule esitatud vastuses (p-d 2.3.1–2.3.9) kirjeldatud puudused erinevad teenistuses vabastamise teatises väljatoodutest. Selline seisukoht on formaalne ega arvesta kaebajale tehtud etteheidete sisu. Kõik prokuratuuri 01.07.2017 vastuses kajastatud konkreetsed olukorrad on hõlmatud riigi peaprokuröri 19.04.2017 teatises märgitud kolme tüüpi etteheidetega. XX-le tehtud etteheidete aluseks on prokuratuuri ja politsei hinnang kaebaja tegevusele pika aja jooksul ning see kinnitab, et teenistusest vabastamist on rakendatud üksnes viimase abinõuna, olles eelnevalt püütud leida teisi lahendusi, mis tagaksid kaebajale võimaluse jätkata töötamist temale sobival ametikohal (viidud 05.08.2015 üle teise osakonda ja tehtud 20.09.2016 ettepanek asuda abiprokuröri ametikohale, millest kaebaja keeldus). Riigiprokuratuur tuvastas 03.02.2017 kohtumisel, et kaebaja ei vasta ringkonnaprokurörile kehtestatud nõuetele (vt 01.07.2017 vastuse p-d 2.1.1.3–2.1.1.5) ning talle anti võimalus kõrvaldada oma töös esinevad puudused hiljemalt 03.04.2017, kuid 03.04.2017 kohtumisel tõdeti, et puuduseid ei ole kõrvaldatud. Ringkonnaprokuröri tööülesandeks on igapäevane ja vahetu koostöö menetlusasutustega ning menetlejate koolitamine ja nõustamine. Kaebaja tööülesannete spetsiifika nn korterigrupi menetluses olevate kriminaalmenetluste juhtimisel eeldas ka jälitustegevuse planeerimist ja teostamise tagamist ning kaebaja oli neist eeldustest teadlik. Ringkonnaprokuröri tegevuse vastavust ametikoha eeldustele saab hinnata eelkõige intellektuaalselt, mitte numbriliste näitajate abil. Küll aga saab ametikohale vastavust hinnata konkreetsete juhtumite ning konkreetsete teadmiste ja oskuste põhjal, millest apellant ongi lähtunud. Prokuratuur on teinud endast oleneva, et võimaldada kaebajal jätkata prokuröriteenistust abiprokuröri ametikohal, kus nõuded on madalamad ja vastutus väiksem. Kuna teenistusest vabastamise käskkirjas on tehtud selge viide selle põhjendusi sisaldavale 19.04.2017 teatisele, siis ei ole rikutud ka HMS § 56 lg-s 1 sätestatud haldusakti vorminõudeid.
6.XX vaidleb 01.03.2018 kirjalikus vastuses (täiendatud 23.10.2018) apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, jäädes ka oma varasemalt esitatud seisukohtade juurde. Halduskohus leidis põhjendatult, et vaidlusalune käskkiri on sisuliste puudustega ning haldusaktis ega sellele lisatud dokumentides ei ole konkreetselt (puuduvad viited kuupäevadele ja sündmustele) ning tõenditele tuginedes välja toodud, millised puudujäägid kaebaja tegevuses on viinud teenistussuhte lõppemiseni. Selliseid konkreetseid puudujääke ei ole esile toodud vaidlustatud käskkirjas ega ka 03.02.2017 ja 03.04.2017 toimunud vestluste käigus. Lahendis nr 3-3-1-29-12 viidatud võimalus on rakendatav üksnes erandlikus olukorras, mille esinemist ei ole apellant põhjendanud. Kaebajale tehtud etteheited kujutavad endast sisuliselt väiteid teenistuskohustuste rikkumistest, mitte ei kajasta need kaebaja mittevastavust ringkonnaprokuröri ametikohale esitatud nõuetele. Samas ei ole prokuratuur viinud läbi distsiplinaarmenetlust, mille käigus saanuks kaebaja tõhusalt kaitsta oma õigusi. Halduskohtuga tuleb nõustuda, et pole võimalik aru saada, missuguste 4(10)
3-17-1070 puuduste tõttu on kaebaja teenistusest vabastatud. Kaebajale anti küll kahekuuline tähtaeg väidetavate puuduste kõrvaldamiseks, kuid mitte juhiseid, mida ja kuidas tuleks tal oma töös muuta (sh milliseid konkreetseid puudusi silmas peeti). Puudub analüüs, kas probleemide põhjuseks ei olnud prokuratuuri enda tegevuse korraldamatus, ning välja ei ole toodud, mida on prokuratuur ise võtnud ette selleks, et kaebaja oleks saanud oma tööd korrapäraselt teha. Sellest, et kaebajalt oodatakse ringkonnaprokuröri tavapäraste tööülesannete täitmist, ei saa kuidagi järeldada, et 02.05.1991–03.05.2017 prokurörina teenistuses olnud kaebajal oleksid nende ülesannete korrapäraseks täitmiseks ebapiisavad teadmised või oskused. ProkS § 2 lg 2 kohaselt on prokurör oma ülesannete täitmisel sõltumatu ja tal on kriminaalmenetluses teatud ulatuses iseseisev otsustuspädevus ning apellandi etteheited tulenevad pigem sellest, et kaebaja valitud kaalutletud ja ratsionaalne lähenemine oma ametiülesannete täitmisele ei osutunud kõigile sobivaks. Apellant on ka ise möönnud, et ametikoha eeldustele vastavus või mittevastavus saab olla üksnes hinnanguline, millest tulenevalt ei ole ka prokuratuurile tegelikult selge, mida kaebajale ikkagi ette heidetakse. Apellatsioonkaebusest nähtuvalt on eesmärk olnud üksnes kaebaja täidetud ringkonnaprokuröri ametikoha vabastamine.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et prokuratuuri apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
8.Halduskohus tunnistas riigi peaprokuröri 19.04.2017 käskkirja nr RP-3-1/17723 (tl 6) õigusvastaseks esmajoones põhjendusega, et sellest ei nähtu piisavalt konkreetset faktilist alust ega kaalutlusi, mis tingisid kaebaja ATS § 92 lg 1 alusel teenistusest vabastamise. Halduskohus märkis lisaks, et prokuratuuri 01.07.2017 vastuses kaebusele välja toodud etteheited kaebajale erinevad vaidlusaluses käskkirjas viidatud riigi peaprokuröri 19.04.2017 teatises (tl 7) loetletutest, mistõttu ei ole arusaadav, millest haldusorgan tegelikult lähtus. Kuna ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda üksnes vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist ning tuvastamiskaebuse rahuldamiseks piisab juba ainuüksi haldusakti formaalse õigusvastasuse tuvastamisest (vt nt lahend nr 3-3-1-29-12, p-d 25–26), ei eelda teenistusest vabastamise käskkirja õigusvastaseks tunnistamine iseenesest, et haldusakt peaks olema ka materiaalselt õigusvastane. Küll aga ei saa ATS § 105 lg 1 alusel kaebust rahuldada olukorras, kus käskkirja oleks saanud motiveerida ka oluliselt põhjalikumalt, kuid täidetud on vähemasti põhjendamise miinimumnõuded.
9.Ringkonnakohus rõhutab esmalt, et olukorras, kus haldusorgani kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused erinevad halduskohtu hinnangul vaidlustatud haldusaktis välja toodud põhjendustest ning haldusorgan ei ole sellist kõrvalekallet selgitanud, ei ole kohtul pelgalt sellele asjaolule tuginedes siiski alust väita, et haldusakti põhjendused ei ole arusaadavad, vaid kohtul tuleb sellisel juhul lihtsalt arvestada üksnes haldusaktis toodud põhjendusi. Sama kehtib lahendis nr 3-3-1-29-12 (p-d 19–20) käsitletud erandlikus olukorras, kus vastustaja on soovinud vaidlustatud haldusaktis esitatud põhjendusi kohtumenetluses täiendada või muuta, kuid kohtu hinnangul ei ole võimalik veenduda, et kohtumenetluses esitatud põhjendustest oleks lähtutud juba haldusakti andmisel. Isegi kui haldusorgan on mingil põhjusel asunud kohtumenetluses oma varasemaid põhjendusi täiendama või muutma, pole välistatud, et vaidlustatud haldusakti andmiseks piisas juba selles endas esitatud põhjendustest (st ainuüksi haldusakti põhjenduste hilisemast muutmisest või täiendamisest ei saa järeldada haldusakti põhjenduste ebapiisavust).
10.Apellatsioonkaebuse kohaselt tugines riigi peaprokuröri 19.04.2017 teatises esitatud põhjendus kolmele dokumendile: Põhja Ringkonnaprokuratuuri juhtivprokurör YY 10.11.2016 5(10)
3-17-1070 kiri Riigiprokuratuuri juhtkonnale (HM toimik, tl 58–58p; tl 68–68p) ning Riigiprokuratuuris 03.02.2017 ja 03.04.2017 toimunud kohtumiste protokollid (HM toimik, tl 64–70p ja tl 85–90). Prokuratuuri 01.07.2017 vastuses kaebusele (p 2.3) on kajastatud sisuliselt samu etteheiteid, kuid viitamise asemel on need üksikasjalikumalt lahti kirjutatud. XX-le tehtud etteheited taanduvad peamiselt ebapiisavale koostöö- ja suhtlemisoskusele ning puudustele kohtueelse menetluse juhtimises, mida on seostatud kaebaja puudulike teadmistega prokuröri tegevust reguleerivatest õigusaktidest ja juhistest. Kahtlust ei ole selles, et nii juhtivprokuröri kirjas kui ka vestluste protokollides kajastuvad etteheited (mh viidetega konkreetsetele sündmustele, kuupäevadele ja kriminaalmenetlustele) on olnud XX-le teada, sest ta on esitanud 30.12.2016 omapoolse seletuse etteheidete kohta (HM toimik, tl 69–69p) ja osales ka Riigiprokuratuuris toimunud vestlustel.
11.Ringkonnakohtu hinnangul sisaldab käskkirjas viidatud riigi peaprokuröri 19.04.2017 teatis piisavalt konkreetseid etteheiteid, mille põhjal on kaebajale tema teenistusest vabastamise põhjused olnud arusaadavad. Olenemata sellest, et teatises on etteheited välja toodud kokkuvõtlikul ja üldistaval kujul, tuleb arvestada ka sellega, et kõik üksikasjalikud etteheited on kajastatud teatises märgitud juhtivprokurör YY 10.11.2016 kirjas ning neid on arutatud kaebajaga toimunud 03.02.2017 ja 03.04.2017 vestlustel ning ta on saanud nende kohta haldusmenetluse käigus esitada ka kirjalikke seletusi. Haldusaktis selle faktilise aluse ja kaalutluste märkimise kohustus ei tähenda, et haldusakti põhjendusi ei tohiks ühelgi juhul esitada kokkuvõtlikult. Kuigi 19.04.2017 teatises olnuks iseenesest asjakohane (mh vastustaja enesekontrolli eesmärgil) tuua veelkord üksikasjalikult välja kõik konkreetsed asjaolud, millest on prokuratuur järeldanud kaebaja teadmiste ja oskuste puudulikkust ning pidanud temaga teenistussuhte jätkamist võimatuks, võimaldab teatis kohtul siiski piisavalt täpselt hinnata, millistele peamistele kaalutlustele ja haldusmenetluse toimiku materjalides sisalduvatele asjaoludele on vastustaja haldusakti andmisel tuginenud.
12.Eeltoodule vaatamata tunnistas halduskohus riigi peaprokuröri 19.04.2017 käskkirja põhjendatult õigusvastaseks, sest XX teenistusest vabastamiseks ATS § 92 lg 1 alusel ei olnud täidetud nimetatud sättes esitatud sisulised tingimused. Ringkonnakohus märgib esmalt, et ATS § 92 lg-tes 2–4 toodud menetluslikke nõudeid on vastustaja iseenesest järginud. Kaebajale on antud enne teenistusest vabastamist võimalus osaleda vestlusel (03.04.2017) ja vestluse kohta on vormistatud kirjalik kokkuvõte (protokoll), mille suhtes oli kaebajal võimalik esitada oma arvamus (hiljemalt 05.04.2017). Kaebajale anti enne teenistusest vabastamise otsustamist kahekuuline (03.02.2017–03.04.2017) tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks (sh ei ole kaebaja väitnud, et antud tähtaeg olnuks ebamõistlikult lühike) ning kaebajale on korduvalt pakutud samas ametiasutuses teist olulises ulatuses sarnaste ülesannetega ametikohta, millel ette nähtud teenistusülesannete täitmine oleks puudustele vaatamata võimalik, kuid kaebaja on enda ATS § 98 lg 1 p 3 alusel üleviimisest keeldunud. Juhtivprokurör YY on teinud ATS § 92 lg 2 alusel XX-le 20.09.2016 ettepaneku (HM toimik, tl 56) asuda Põhja Ringkonnaprokuratuuri abiprokuröri ametikohale, millest XX 30.09.2016 e-kirjaga (HM toimik, tl 57) keeldus. Samasisuline ettepanek tehti XX-le ka 03.04.2017 toimunud koosolekul (HM toimik, tl 89 pöördel), kuid kaebaja ei ole ka sellega nõustunud. Kuigi ATS § 92 lg 3 teise lause kohaselt peab ametiasutus võimaldama ametnikule teadmiste ja oskuste täiendamiseks koolitust, kui seeläbi on võimalik puudused mõistliku aja jooksul kõrvaldada ja see ei oleks ametiasutusele ülemäära kulukas, ning praegusel juhul puuduvad andmed, et prokuratuur oleks kaebajale koolitusvõimalust pakkunud või põhjendanud selle ebaotstarbekust, ei välistaks see tingimata ametniku teenistusest vabastamise võimalikkust, sest koolituskohustus võib olla täidetud ka ATS § 31 lg 1 alusel üldiste koolituste korraldamisega. Kaebajal oli ATS § 31 lg-st 2 tulenevalt ka endal kohustus täiendada oma ametialaseid teadmisi ja oskusi ning ta ei ole väitnud, et oleks pidanud mingit koolitust endale vajalikuks. 6(10)
3-17-1070
13.ATS § 92 lg 1 alusel võib ametniku teenistusest vabastada asjaolu tõttu, millest nähtub ametniku teadmiste ja oskuste vähesus teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele vastavas ulatuses ning mis ei võimalda tal teenistussuhet jätkata ja mida ei saanud ette näha ametniku teenistusse võtmisel ega katseaja kestel. Sätte kohaselt peab teenistusest vabastamise aluseks olevast asjaolust nähtuma, et ametnikul puuduvad piisavad teadmised või oskused selleks, et täita oma teenistusülesandeid vastavalt kehtestatud nõuetele. Lisaks peab teadmiste või oskuste puudulikkus olema sedavõrd oluline, et see ei võimalda ametnikuga teenistussuhet jätkata (st vähemasti mitte konkreetsel ametikohal). ATS § 92 lg 1 alusel ei saa teenistusest vabastada ametnikku, kes lihtsalt ei soovi teenistusülesandeid nõuetekohaselt täita või suhtub oma ametikohustustesse hoolimatult, vaid tegemist on olemuselt objektiivse teenistusest vabastamise alusega, mille kohaldamine on põhjendatud siis, kui tuvastatud asjaolud võimaldavad järeldada, et ametnik ei ole teadmiste või oskuste puudumise tõttu võimeline teenistusülesandeid kehtestatud nõuetele vastaval tasemel täitma ning ei vii oma teadmisi ja oskusi määratud aja jooksul vajalikule tasemele.
14.ATS § 92 lg-st 1 tulenevalt saab ametniku teenistusest vabastamise aluseks olla üksnes selline asjaolu, mida ei saanud ette näha ametniku teenistusse võtmisel ega katseaja kestel. Täiendavalt tuleb arvestada, et kuna XX oli ATS jõustumise ajal (01.04.2013) teenistuses ringkonnaprokurörina ja jätkas teenistust samal ametikohal, siis peavad ATS § 92 lg-s 1 märgitud ettenägematud asjaolud olema ATS § 120 lg 1 kohaselt ilmnenud pärast 01.04.2014. ATS § 92 lg 1 kohaldamine ei eelda, et teenistusülesannete täitmiseks puudulikud teadmised või oskused pidid esinema juba ametniku teenistusse võtmisel või katseajal või ka uue ATS-i jõustumise ajal, vaid selline olukord võib olla tekkinud ka hiljem. Seejuures ei oma iseenesest tähtsust, kas konkreetsele ametikohale esitatavad nõuded on ametniku teenistuses oleku ajal muutunud või mitte. ATS § 92 lg 1 alusel saab ametniku teenistusest vabastada ka olukorras, kus tema teadmiste või oskuste puudulikkus on tulenenud täidetava ametikoha ülesannete muutumisest ning ametnik ei ole mõistliku aja jooksul oma teadmisi ja oskusi täiendanud, et vastata uutele nõudmistele (nt Tallinna Ringkonnakohtu 21.03.2017 otsus nr 3-16-539, p 11). Kuna XX oli prokuröriteenistuses alates 02.05.1991 (s.o temale etteheidetavate puuduste ilmnemise ajaks juba üle 25 aasta), siis on ilmselge, et teenistuses oleku perioodil on oluliselt muutunud nii õigusaktid kui ka muud prokuröri tegevuse aluseks olevad dokumendid. ProkS § 15 lg-test 1–3, justiitsministri 28.03.2015 määruse nr 19 §-st 6 ning prokuratuuri ametikohtade kirjeldustest (HM toimik, tl 7–7p; tl 11–11p) nähtuvalt ei piirdu ametikoha eesmärkidest tulenevad sisulised nõuded ringkonnaprokuröri teadmiste ja oskuste tasemele pelgalt juriidilise kõrghariduse olemasolu või muude formaalsete näitajatega, vaid üha suuremat tähendust omavad just oskus koordineerida oma valdkonnas koostööd teiste isikute ja asutustega ning nõustada ja juhendada uurijaid ja abiprokuröre. Kui ametnik ei suuda või ei ole valmis ka ennast pidevalt arendama, et vastata ametiasutuse varasemast kõrgematele ootustele ametniku professionaalsusele ja efektiivsusele, siis võibki ametikohale sobimatus ilmneda alles aastaid pärast isiku ametisse nimetamist. Kaebaja ei ole esitanud sisulisi vastuväiteid sellele, et talle olid teada ringkonnaprokuröri teenistusülesanded (vt prokuratuuri 01.07.2017 vastuse p 2.1.1), mille täitmist on vastustaja temalt oodanud. Samalaadsed ootused prokuröri tegevusele nähtuvad ka XX-ga 10.12.2015 läbi viidud arengu- ja hindamisvestluse kokkuvõtte (HM toimik, tl 20-21p) II osast.
15.Ringkonnakohus nõustub samas kaebajaga selles, et prokuratuur ei ole tema teenistusest vabastamisel lähtunud ainuüksi sellistest etteheidetest, mis on seostatavad ATS § 92 lg-ga 1, vaid osa etteheidetest on olemuselt sellised, mis võiksid ehk olla aluseks distsiplinaarkaristuse määramisel (s.o teenistuskohustuste süüline rikkumine), kuid ei saa iseloomustada kaebaja teadmiste või oskuste puudumist. Samuti ei ole osade etteheidete puhul võimalik tuvastada, et 7(10)
3-17-1070 vastustaja oleks tegelikkuses kontrollinud, kas kaebaja on varasemalt esile toodud puudused määratud tähtajaks kõrvaldanud või mitte (nt täiendanud oma teadmisi kriminaalmenetlusest). Ringkonnakohus hindab järgnevalt riigi peaprokuröri 19.04.2017 teatises toodud konkreetsete etteheidete sisu vastavalt teatises märgitud järjekorrale.
16.„Puudulikud teadmised kriminaalmenetlusest ja oma tööjaotuskavajärgsest valdkonnast (sh oskamatus rakendada seadust praktikas, ülevaate puudumine juhitavatest menetlustest, tööjaotuskavajärgsest kuritegevuseliigist).“ Selles punktis on kaebajale heidetud ette teenistusülesannete täitmiseks vajalike teadmiste puudulikkust. Ebapiisavad teadmised kriminaalmenetlusest ja asjaomasest kuritegevuse liigist (s.o ebapädevus eeluurimise juhina) võivad tõepoolest tingida ringkonnaprokuröri teenistusest vabastamise ATS § 92 lg 1 alusel, sest selliste teadmisteta poleks prokuröri ametiülesannete nõuetekohane täitmine ilmselgelt võimalik. Juhtivprokuröri 10.11.2016 kirjast ja 03.02.2017 protokollist nähtuvalt on kriminaalmenetlusõiguse ebapiisava tundmise etteheide seostatav asjaoluga, et prokurör koostas kriminaalasjas nr XXXXXXXXXXX kahe isiku vahistamise tähtaja pikendamise taotlused ebakorrektselt (st arvestamata 01.09.2016 jõustunud nn põhiõiguste paketiga kaasnenud muudatusi). Samas ei nähtu 03.04.2017 protokollist ega juhtivprokuröri 03.04.2017 hinnangust (HM toimik, tl 71−71p), et kaebaja teadmised kriminaalmenetlusest oleksid olnud jätkuvalt probleemiks teenistusülesannete täitmisel, vaid lõppvestlusel on kõne all olnud hoopis prokuratuuri siseste tegevusjuhiste mittetundmine (nt viide kaebaja teadmatusele juhtkonna 26.10.2016 otsusest, et nn pimedate asjade puhul menetlustoimikuid prokuratuuri üldse ei tooda − HM toimik, tl 91). Täiendavalt on küll viidatud kaebaja puudulikele teadmistele rahvusvahelisest koostööst, kuid asjaolust, et XX jättis kriminaalasjas nr X-XX-XXXX esitamata õigusabitaotluse Soome vanglas viibiva süüdistatava osalemiseks Harju Maakohtu 15.02.2017 kohtuistungil videoühenduse teel (HM toimik, tl 73−73p), ei saa ringkonnakohtu hinnangul kuidagi järeldada, et kaebajale polnud selline võimalus või vajadus teada, vaid see ilmestab üksnes kaebaja hooletust oma teenistusülesannete täitmisel. Juhtivprokuröri 03.04.2017 hinnangus sisalduvat teist viidet kaebaja ebapädevusele rahvusvahelise koostöö vallas (R.J. kriminaalasi) ei ole vastustaja haldusmenetluse toimiku põhjal millegagi konkreetselt sisustanud. Asjatundmatust tööjaotuskava järgse kuritegevuse liigiga (korterivargused) seotud küsimustes saab omakorda järeldada etteheidetest, et kaebaja on soovitanud politseil teha ebakohaseid uurimistoiminguid (nt esmalt kahtlustatava ülekuulamine ja alles seejärel tema varjatud jälgimine) ega ole mõistnud politsei taotletud uurimistoimingute vajalikkust mitmetes menetletavates asjades (nt keeldunud jälitusmenetluse lubamisest või teinud seda alles pärast pikaajalist veenmist toimingu vajalikkuses), samuti ei ole arvestanud väljakujunenud praktikat vahistamiste taotlemisel ja karistuste küsimisel (nt korduvalt karistatud n-ö elukutselise korterivarga osas üksnes kuue kuu pikkuses vangistuses kokku leppimine). Juhtivprokuröri 03.04.2017 hinnangu (p 2) kohaselt ei olnud kaebaja töö selles osas 2017. a aprilliks paranenud, sest politsei kinnitusel tuleb prokurörile jätkuvalt selgitada üksuse menetluste põhitõdesid. Selles aspektis võimaldavad haldusmenetluses tuvastatud asjaolud iseenesest järeldada, et kaebaja ei ole määratud tähtaja jooksul omandanud tööks hädavajalikke teadmisi asjaomasest kuritegevuse liigist ja selle vastu võitlemise meetoditest. Kaebajale on 03.02.2017 ja 03.04.2017 vestlustel tehtud hulgaliselt etteheiteid selle kohta, et tal puudub selge ülevaade tema juhitavatest menetlustest ning puuduste kõrvaldamiseks antud tähtaja jooksul ei olnud selles osas sisulist paranemist toimunud. Ringkonnakohus leiab samas, et juhitavatest menetlustest ülevaate puudumine ei saa iseenesest siiski iseloomustada prokuröri
8(10)
3-17-1070 teadmiste või oskuste ebapiisavust, vaid sellest saaks üksnes järeldada, et ametnik ei suhtu oma teenistuskohustustesse vajaliku hoolega.
17.„Ringkonnaprokurörilt eeldatava koostöövalmiduse ning juhendamise puudumine abiprokuröride osas (sh üldmenetluste ja lihtmenetluste jagamise süsteemi puudumine, puudujäägid prokurörilt eeldatava käitumise osas nii koostöö kui suhtlemise vallas).“ Ebapiisavad koostöö- (sh meeskonnatöö-) ja suhtlemisoskused võivad anda põhimõtteliselt aluse ATS § 92 lg 1 alusel teenistusest vabastamiseks, kuid need etteheited peavad olema selgelt seostatud hinnanguga, kuidas mõjutab vastavate oskuste puudumine teenistusülesannete kohast täitmist. Küll aga ei saa ATS § 92 lg 1 alusel teenistusest vabastamise eraldiseisvaks põhjuseks olla üld- ja lihtmenetluste jagamise süsteemi puudumine, mis võib viidata teenistuskohustuste rikkumisele, kuid pelgalt sellest faktist ei saa veel järeldada, et ametnikul puudub üldse võimekus asjade jagamist korraldada. Viimati nimetatud järelduse võimaldaks teha üksnes see, kui prokurör ei ole suutnud teatud aja jooksul asjade jagamist nõuetele vastavalt ümber korraldada, kuid praegusel juhul on XX-le alles 03.04.2017 vestlusel selgitatud, et asjade ringkonnaprokuröri ja abiprokuröri menetlusse määramine ei saa toimuda vastavalt sellele, milline uurija konkreetset asja menetleb, vaid kriteeriumid peaksid olema sisulised. Juhtivprokuröri 10.11.2016 kirjas ega 03.02.2017 protokollis ei ole sellesisulist etteheidet kaebajale tehtud (sh ei olnud kaebajal 2016. a-l üldse abiprokuröri ja 2017. a-l tuli kaebaja pärast haiguslehe lõppemist tööle alles 30.01.2017 − HM toimik, tl 25). Abiprokuröride juhendamise ja nendega koostöö osas ei ole seetõttu alust väita, et kaebajale oleks antud ATS § 92 lg-s 3 sätestatud tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks.
18.„Ringkonnaprokurörilt eeldatava kohtueelse menetluse kvaliteetse juhtimise puudumine tööjaotuskavajärgse uurimisüksuse osas (sh regulaarsete kohtumiste ning õppepäevade korraldamata jätmine, puudulik politseiüksuse juhendamine võimalike kuritegevusvastaste meetodite, sh jälitustegevuse rakendamise ja tagamise osas).“ Ringkonnaprokuröri tegevusvaldkonna järgse uurimisüksuse juhtimine ja juhendamine ning nende tegevusele kaasa aitamine on kahtlemata äärmiselt olulised ametikoha eesmärkide saavutamiseks, kuid ainuüksi nende teenistusülesannete täitmata jätmisest ei saa teha järeldust, et ametnikul puuduvad vastavate ülesannete täitmiseks vajalikud teadmised ja oskused. Asja materjalidest nähtuvalt on Põhja prefektuuri nn korterigrupp korduvalt tõstatanud probleeme seoses XX tegevusega kohtueelse menetluse juhtimisel (vt e-kirjavahetused ja kohtumised nii jälituslubade andmise kui ka muude etteheidete osas − HM toimik, tl 27–30, 43–55) ning juhtivprokuröri 03.04.2017 hinnangust nähtuvalt ei ole sisuline koostöö politseiga paranenud, kuigi suhtlemine on varasemast aktiivsem. Samas on viimati märgitud hinnang üksnes üldsõnaline ega võimalda tõsikindlalt järeldada, et kaebaja ei ole pärast 03.02.2017 toimunud vestlust uurimisüksuse juhendamist piisaval määral parandanud. Kuna vaidlust ei ole selles, et XX on enne 03.04.2017 vestlust osalenud politseis toimunud koosolekutel, siis tulnuks vastustajal selgemalt põhjendada, miks ei vasta tema juhtimis- või juhendamisoskus jätkuvalt prokurörilt eeldatavale tasemele. Eraldi on kaebajale heidetud ette, et ta ei korraldanud enne kriminaalmenetluse seadustikus 01.09.2016 jõustunud muudatusi korterigrupile õppepäeva ega ole ka hiljem neile ühtegi õppepäeva või koolitust korraldanud. Vastustaja ei ole samas väitnud, et järelikult puuduvad kaebajal selliseks juhendamiseks vajalikud teadmised või oskused. Seega on tegemist pigem etteheitega teenistuskohustuste rikkumisest, mis ei ole ATS § 92 lg 1 kontekstis asjakohane.
9(10)
3-17-1070
19.Kokkuvõttes tuleb tõdeda, et kuigi asja materjalidest nähtuvalt ei ole XX määratud tähtaja jooksul oma teadmisi või oskusi teatud valdkondades vajalikul määral täiendanud, tugineb vaidlustatud käskkiri mitmetele sellistele etteheidetele, mis ei võimalda ametnikku ATS § 92 lg 1 alusel teenistusest vabastada või mille osas ei ole olukorra paranemist selgelt kontrollitud või mille sisu on menetluse käigus muutunud. Kuna ATS § 92 lg 1 alusel teenistusest vabastamine on kaalutlusotsus, siis olenemata sellest, et ringkonnakohtu hinnangul võiksid osa tuvastatud asjaoludest tõepoolest anda põhjust järeldada, et kaebajal puuduvad prokuröriteenistuseks vajalikud teadmised või oskused, tuleb arvestada ka sellega, et kaebajale on tehtud hulgaliselt etteheiteid, mis ei saa põhjendada teenistusest vabastamist ATS § 92 lg 1 alusel. Kohus ei saa asuda haldusorgani eest ka ise kaalutlusõigust teostama (HKMS § 158 lg 3) ega otsustada, kas XX teenistusest vabastamise oleksid tinginud juba ainuüksi need etteheited, mida saab lugeda asjakohasteks. Sellest lähtudes on halduskohus lõppastmes õigesti tuvastanud riigi peaprokuröri 19.04.2017 käskkirja õigusvastasuse. Teenistusest õigusvastase vabastamise eest XX-le ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetud hüvitise suuruse osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse p-s 5.2 toodud põhjendustega.
20.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb prokuratuuri apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 29.12.2017 otsuse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
21.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et prokuratuur kui riigiasutus on olnud apellatsioonkaebuse esitamisel HKMS § 104 lg 10 alusel vabastatud riigilõivu tasumise kohustusest ning kumbki pool ei ole esitanud andmeid apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta. Sellest tulenevalt jäävad menetlusosaliste võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.