Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
9. juuli 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2414
Haldusasi
AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ kaebus Konkurentsiameti kohustamiseks algatada järelevalvemenetlus AS-i Saarte Liinid tegevuse suhtes
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16. jaanuari 2018. a määrus
Menetlusosalised
Kaebajad – AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ, esindaja v.adv Britta Oltjer Vastustaja – Konkurentsiamet, esindajad Kristel Rõõmusaar ja Triinu Saar Eeldatav kolmas isik – AS Saarte Liinid, esindaja v.adv Paul Keres
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 16. jaanuari 2018. a määrus haldusasjas nr 3-17-2414 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.
Tagastada AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ määruskaebuselt haldusasjas nr 3-17-2414 tasutud riigilõiv 30 (kolmkümmend) eurot ja kanda see Britta Oltjeri (isikukood 48209090231) arveldusarvele nr EE281010010035769011 AS-s SEB Pank.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni punktide 1 ja 2 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Määruse resolutsiooni punkti 3 peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 235 lg 1).
1.Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) küsis 25.01.2017 kirjadega sõitjateveoteenuse osutajatelt hiljemalt 14.02.2017 hinnaettepanekuid avaliku teenindamise otselepingute sõlmimiseks Ringsu–Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu–Roomassaare parvlaevaliinidel perioodil 01.05.2017–30.04.2022 ning Sõru–Triigi parvlaevaliinil perioodil 01.05.2017–01.02.2021. Hinnaettepanekud pidid muu hulgas sisalduma sadamateenuse osutaja kinnitust otselepingu perioodil sadamateenuste osutamiseks lepingu sõlmimise võimalikkuse kohta.
2.Tuule Liinid OÜ (TL) 31.01.2017 ja 03.02.2017 päringutes ning AS Saaremaa Laevakompanii (SLK) 07.02.2017 päringus paluti AS-l Saarte Liinid (SL) anda MKM-i poolt nõutud sadamateenuse osutaja kinnitused avaliku teenindamise otselepingute perioodil sadamateenuste osutamiseks lepingu sõlmimise võimalikkuse kohta.
3.SL vastas 09.02.2017 kirjaga TL-le ja SLK-le, et on valmis sõlmima sadamateenuste osutamise lepingud üksnes juhul, kui TL ja SLK annavad aasta jooksul sissenõutavaks muutuvate baassadamatasude tasumise tagamiseks mitteaktsessoorse tagatise (eeskätt pangagarantii). Sadamateenuste osutamise lepingu sõlmimine SLK-ga kas eraldi või koos TLga kujutab täiendavate tagatiste puudumisel SL-le olulist krediidiriski. SLK, TL ja OÜ Väinamere Liinid (VML) on üksteisega valitseva mõju, ühe tegeliku kasusaaja ning ühiste ärihuvide kaudu seotud äriühingud. VML võlgneb samade parvlaevaliinide lõppenud ja lõppeva sadamateenuste osutamise lepingute alusel SL-le põhivõlana kokku 892 410,76 eurot: Sõru– Triigi liinil 54 616,50 eurot; Ringsu–Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu–Roomassaare liinidel 50 364,15 eurot; Kuivastu–Virtsu ja Heltermaa–Rohuküla liinidel 787 430,11 eurot. Seetõttu võib SL keelduda VML-le, TL-le ja/või SLK-le sadamateenuste osutamisest kuni võlgnevuste täieliku tasumiseni ja baassadamatasude tasumise tagamiseks piisava tagatise andmiseni.
4.TL ja SLK märkisid 10.02.2017 kirjas, et on nõus andma SL-le nõutud tagatise, kuid ei saa nõustuda tingimuse seadmisega, millega nõutakse TL-lt ja SLK-lt enne kinnituse andmist kolmanda osapoole (VML) väidetava võlgnevuse tasumist. TL, SLK ja VML on eraldiseisvad äriühingud ning teadaolevalt on SL-i ja VML-i vahel käimas kohtuvaidlus. TL ja SLK palusid uuesti SL-l väljastada hinnaettepanekute tegemiseks vajalikud kinnitused sadamateenuste osutamise lepingu sõlmimise kohta.
5.SL jäi 14.02.2017 kirjas oma varasema seisukoha juurde, et SLK-ga kas eraldi või koos TL-ga sadamateenuste osutamise lepingu sõlmimine kujutab endast täiendavate tagatiste puudumisel SL-le olulist krediidiriski ning pidas võimalikuks Triigi, Sõru, Roomasaare, Ringsu ja Munalaiu sadamate pidajana kinnitada võimalust lepingu sõlmimiseks sadamateenuste osutamiseks kavandatavate otselepingute perioodil pärast seda, kui: –
TL ja SLK on esitanud SL poolt aktsepteeritud mitteaktsessoorse tagatise ühe aastase perioodi jooksul sissenõutavaks muutuvate sadamatasude tasumise tagamiseks Ringsu– Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu–Roomassaare parvlaevaliinidel ning ühe aastase perioodi jooksul sissenõutavaks muutuvate baassadamatasude tasumise tagamiseks Sõru– Triigi parvlaevaliinil;
–
viidatud parvlaevaliinidel vedajana tegutsenud VML on tasunud 30.09.2016 lõppenud sadamateenuste osutamise lepingu alusel Sõru–Triigi liinil tekkinud põhivõla 54 616,50 eurot ja sellele lisanduvad viivised või need kohustused on täidetud TL-i või SLK poolt;
2(10)
3-17-2414 –
viidatud parvlaevaliinidel vedajana tegutsenud VML on tasunud 01.04.2017 lõppeva sadamateenuste osutamise lepingu alusel Ringsu–Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu– Roomassaare liinidel tekkinud põhivõla 50 364,15 ja sellele lisanduvad viivised või need kohustused on täidetud TL-i või SLK poolt.
SL märkis täiendavalt, et SLK, TL ja VML on konkurentsiseaduse (KonkS) § 2 lg 3 alusel üksteisega valitseva mõju, ühe tegeliku kasusaaja ning ühiste ärihuvide kaudu seotud äriühingud, mida on tuvastanud ka Konkurentsiamet.
6.MKM-i määratud tähtajaks (14.02.2017) esitasid hinnaettepanekud otselepingute sõlmimiseks AS Kihnu Veeteed ning ühispakkujad SLK ja TL.
7.MKM otsustas 01.03.2017 käskkirjaga nr 1.1-1/17-049 ja 02.03.2017 käskkirjaga nr 1.11/17-051 sõlmida parvlaevaliinidel Sõru–Triigi, Ringsu–Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu– Roomassaare sõitjateveoteenuse osutamise avaliku teenindamise otselepingud AS-ga Kihnu Veeteed. Menetluse läbiviimiseks moodustatud komisjon tuvastas, et SLK ja TL hinnaettepanekus puudus majandus- ja taristuministri 25.01.2017 käskkirjadega nr 1.1-1/17022 ja nr 1.1-1/17-024 kinnitatud otselepingute sõlmimise kordade p-s 5.2.4 nõuetele vastav sadamateenuse osutaja kinnitus otselepingu perioodil sadamateenuste osutamise lepingu sõlmimise võimalikkuse kohta. Hinnaettepanekus sisaldus üksnes tingimuslik kinnitus, kus sadamateenuse osutaja on selgitanud sadamateenuste osutamise lepingu sõlmimise valmidust pärast seda, kui SLK ja TL-i on täitnud täiendavad tingimused. SLK ja TL märkisid 16.02.2017 vastuses, et nad ei nõustu ühe SL-i seatud tingimusega, kuid menetluses edukaks osutumisel ei ole sadamateenuste osutamise lepingu sõlmimine välistatud. Komisjon leidis, et olukorras, kus vedajal puudub sadamateenuse osutajaga üksmeel sadamateenuste tarbimiselepingu sõlmimiseks, esineb reaalne oht, et avaliku teenindamise lepingu täitmine osutuks võimatuks. Kuna SLK ja TL ei ole esitanud korrektset kinnitust, puudub hinnaettepanekute maksumuse osas võrdlusanalüüsi tegemiseks vajadus. MKM sõlmis AS-ga Kihnu Veeteed samal päeval käskkirjade tegemisega ka otselepingud (s.o Ringsu–Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu–Roomassaare osas 01.03.2017 ning Sõru–Triigi osas 02.03.2017). SLK vaidlustas MKM-i 01.03.2017 ja 02.03.2017 käskkirjad ning sõlmitud otselepingud (haldusasi nr 3-17-353).
8.SLK ja TL esitasid 10.08.2017 Konkurentsiametile taotluse algatada SL-i suhtes järelevalvemenetlus seoses turgu valitseva seisundi kuritarvitamisega. SL kuritarvitas oma seisundit ning asetas SLK ja TL-i ebasoodsasse konkurentsiolukorda.
9.Konkurentsiamet jättis 16.10.2017 kirjaga nr 5-1/17-0227-466-2 järelevalvemenetluse algatamata, sest taotlusest ei nähtu asjaolusid, mis annaksid alust arvata, et SL-i tegevuses esineksid KonkS § 16 p-des 1, 3 ja 4 ning § 18 lg-s 1 sätestatud rikkumise tunnused. SL-i koosseisu kuulub kokku 16 sadamat ja ettevõtte põhiülesandeks on regionaalsete sadamate haldamine ja arendamine ning parvlaevaühenduse kindlustamine mandri ja asustatud saarte vahel. SL vastab KonkS §-s 15 sätestatud olulist vahendit omava ettevõtja tunnustele ning on seetõttu KonkS § 13 lg 2 alusel turgu valitsevat seisundit omavaks ettevõtjaks. SL seadis SLKle ja TL-le otselepingu sõlmimiseks vajaliku kinnituse saamiseks kaks kumulatiivset tingimust: 1) tagatise andmine; 2) VML-i võlgnevuse tasumine. SLK, TL ja VML on valitseva mõju kaudu seotud äriühingud, mistõttu saab neid lugeda konkurentsiõiguslikus mõttes üheks ettevõtjaks KonkS § 2 lg 3 tähenduses. Kinnituse andmine ei oleks SL-i majandustegevust praegusel juhul 3(10)
3-17-2414 potentsiaalselt kahjustanud. Samas ei ole keelatud ega kujuta endast kuritarvitamist olukord, kus turgu valitsevat seisundit omav ettevõtja keeldub KonkS § 18 lg 2 p-st 4 tulenevalt võlgnikuga valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjale olulisele vahendile ligipääsu lubamisest maksedistsipliini tugevdamise ja riskide maandamise eesmärgil. Järelevalvemenetluse algatamiseks ja SL-i tegevuse üksikasjalikuks kontrollimiseks ei piisa ühe ettevõtja subjektiivsest arvamusest, et tegemist on turgu valitseva seisundi kuritarvitamisega. Menetluse alustamine ei ole õigustatud olukorras, kus alles järelevalvemenetluse vahenditega tuleks menetlejal otsida alust õigusrikkumise kohta. Konkurentsiamet on korrakaitseorganina kohustatud järgima riikliku järelevalvemenetluse puhul lisaks KonkS-le ka korrakaitseseaduse (KorS) nõudeid, sh proportsionaalsuse ja otstarbekuse põhimõtet (KorS §-d 7 ja 8). Isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes. Järelevalveorganil on kaalutlusõigus nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Konkurentsiametil on KorS § 28 lg 1 kohaselt õigus teha vastavalt oma pädevusele ettekirjutus korrarikkumise kõrvaldamiseks või ohu ennetamiseks vastavalt kas ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustusega. Vajadus ettekirjutuse tegemiseks puuduks KonkS § 634 lg 1 p-st 9 tulenevalt ka juhul, kui amet tuvastaks lisatingimuste seadmisel minevikus aset leidnud seaduserikkumise, sest parvlaevaliinide vedajate leidmiseks korraldatud hange on läbi viidud, SL-i väidetav õigusvastane tegevus lõppenud ning ka otselepingud hanke võitjaga sõlmitud. Antud asjaoludel ei nähtu, et täidetud oleksid tingimused ohu ennetamiseks ettekirjutuse tegemiseks.
10.AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ esitasid 15.11.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Konkurentsiameti kohustamiseks alustada SL tegevuse suhtes järelevalvemenetlus ning teha ettekirjutus olulisele vahendile juurdepääsu takistamise ja turgu valitseva seisundi kuritarvitamise lõpetamiseks. Kaebajate tegevusalaks on reisijate ja sõidukite vedu parvlaevadega ning kaebuse eesmärk on kaitsta nende õigusi olulist vahendit omava ettevõtja õigusvastase tegevuse eest. Kaebajatel on õigus nõuda, et vastustaja otsustaks järelevalvemenetluse alustamise üle kaalutlusvigadeta. Kohustus tasuda VML-i võlgnevus diskrimineerib kaebajaid. SL-i ja VML-i vahelises pooleliolevas kohtumenetluses on vaidlusalune võlg tagatud. Kui SL ei oleks KonkS-i nõudeid rikkunud, siis oleks otselepingud sõlmitud kaebajatega kui odavaima hinnaettepaneku tegijatega. Konkurentsiamet ei saa jätta tähelepanuta juba toimunud rikkumisi, sest tema ülesanne on parandada konkurentsiolukorda. Rikkumine tuleb tuvastada ettekirjutuse resolutiivosas, sest kaebajad vajavad kindlust, et SL hoiduks KonkS-i rikkumisest ka tulevikus.
11.Konkurentsiamet leidis 29.12.2017 kirjalikus vastuses, et kaebus tuleb HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel tagastada, sest kaebajatel puudub kaebeõigus ja kaebajate eesmärk – soodustada nende võimalust osaleda minevikus läbiviidud hankes –, ei ole saavutatav. Konkurentsiamet tuvastab korrarikkumisena KonkS-i nõuete rikkumist juhul, kui ta peab vajalikuks ja võimalikuks teha ettevõtjale ettekirjutus (KorS § 28 lg 1). Ka asendustäitmise ja sunniraha seaduse kohaselt on isikule ettekirjutusega kohustuse panemine nõutava teo tegemiseks või keelatud teost hoidumiseks võimalik korrarikkumise või ohu olukorra tuvastamise eeldusel. KonkS § 601 sätestab, et rikkumise tuvastamine peab sisalduma ettevõtjale tehtava ettekirjutuse resolutiivosas, mistõttu ei ole ameti pädevuses ainuüksi rikkumise tuvastamine, kui tuvastusel puudub regulatiivne toime. Konkurentsiamet ei teosta järelevalvet konkreetsete ettevõtjate huvides, vaid kaitseb oma sekkumise kaudu eelkõige vaba konkurentsi kui majanduslikku mehhanismi. Konkurentsiametil on kaalutlusõigus nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemenetluse lõpetamiseks ilma ettekirjutust tegemata (KonkS § 634 lg 1). Kaebajate huvi on tuvastada rikkumine seoses konkreetse 4(10)
3-17-2414 hankega, kuid väidetav rikkumine ja hankemenetlus on juba lõppenud ning Konkurentsiametil puuduks võimalus teha ettekirjutust väidetava rikkumise kõrvaldamiseks. Konkurentsiamet ei saa mõjutada hanke tulemusi, lahendada hankevaidlusi ega teostada riiklikku- või haldusjärelevalvet hanke läbiviimise seaduslikkuse üle. Täidetud ei ole ka eeldused ettekirjutuse tegemiseks ohu ennetamiseks (KorS § 5 lg 2). Järelevalvemenetlus toimub avalikes huvides ja pelgalt tsiviilvaidlusi puudutavate faktiliste asjaolude tuvastamine ei ole Konkurentsiameti ülesanne eba pädevus.
12.AS Saarte Liinid palus 29.12.2017 kirjalikus seisukohas kaebus HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel tagastada, kuna see on ilmselgelt perspektiivitu. Korrakaitseorgan ei ole kohustatud algatama järelevalvemenetlust isiku subjektiivse arvamuse pinnalt ja kaebajad ei ole KorS-is sätestatud järelevalvemeetmete kohaldamise alust adekvaatselt põhjendanud. Äärmisel juhul võinuks kaebajad pöörduda kohtu poole nõudega, et Konkurentsiamet teostaks vigadeta kaalutlusõigust menetluse algatamiseks või meetme kohaldamiseks, kuid sellist nõuet ei ole esitatud.
13.Tallinna Halduskohus tagastas 16.01.2018 määrusega SLK ja TL-i kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel läbivaatamatult, sest kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki. Isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks menetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (nt Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15; 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13; 13.10.2010 otsus nr 3-31-44-10). Konkurentsiametil on KonkS-i alusel järelevalvemenetluse alustamisel ja järelevalvemeetmete kohaldamisel kaalutlusõigus. Kuna kohus saab üksnes kontrollida, kas vastustaja on teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt, siis tuleb kaebus lugeda esitatuks nõudes kohustada vastustajat uuesti otsustama kolmanda isiku osas järelevalvemenetluse alustamise ja järelevalvemeetmete kohaldamise üle. KonkS §-d 16 ja 18 on mõeldud kaitsma ka turuosalisi turgu valitsevat seisundit või olulist vahendit omava ettevõtja kuritarvituste eest ning kaitsma seeläbi moonutusteta turuolukorda ja ettevõtlusvabadust. Samas tuleb arvestada, et kaebajatel on õigus nõuda kaalutlusvigadeta otsustamist järelevalvemenetluse alustamise üle vaid juhul, kui järelevalvemenetluse läbiviimine nende õigusi ka tegelikult kaitseb. Kui järelevalvemenetluse läbiviimine nende õigusi ei kaitse, siis ei saa vastustaja võimalikud kaalumisvead nende õigustele mõju omada ja kaebajad ei saa nõuda vastustajalt uue kaalumisotsuse tegemist. Põhjendatud ei ole kulutada haldusorgani piiratud ressursse ja koormata menetlusosalisi järelevalvemenetlusega pelgalt kaebajate huvi rahuldamiseks, kolmandale isikule õpetuse jagamiseks või n-ö õppekaasuse tekitamiseks. Vastustaja ei ole vaidluste lahendamise organ, kellel oleks kohustus lahendada kõiki poolte vahelisi vaidlusi. Samuti ei saa vastustaja lahendada hüpoteetilisi tulevikus tekkida võivaid vaidlusi, mille asjaolud ei ole selged. KonkS § 634 lg 1 p 9 järgi võib Konkurentsiamet menetluse lõpetada, kui ettevõtja on lõpetanud menetluse esemeks oleva tegevuse ning puudub vajadus ettekirjutuse tegemiseks. Vaidluse all ei ole asjaolu, et MKM-i otselepingute sõlmimise menetlus on lõppenud, MKM on sõlminud otselepingud AS-ga Kihnu Veeteed mõlema parvlaevaliini osas ja vähemalt lähima 4 aasta jooksul uusi parvlaevaliini teenindajaid ei otsita. Seega on SL-i väidetav korrarikkumine praeguseks lõppenud ning vastustajal võimalus tema suhtes järelevalvemenetlust alustada ja teha ettekirjutust ka juhul, kui ta tuvastaks järelevalvemenetluses, et kolmas isik rikkus KonkSst tulenevaid nõudeid. Vastustajal puudub võimalus teha kolmandale isikule ka KorS § 28 lg-s 5(10)
3-17-2414 1 sätestatud ettekirjutus, sest SL-il ei ole enam võimalik väidetavat korrarikkumist kõrvaldada. Isegi juhul, kui kolmas isik annaks kaebajatele tagantjärele vajaliku (tingimusteta) kinnituse, ei annaks see alust lõpetada AS-ga Kihnu Veeteed sõlmitud otselepinguid ning taastada sellele eelnenud menetlust ja sõlmida otselepinguid kaebajatega. Vastustajal puudub ka õigus kohustada kolmandat isikut hüvitama kaebajatele väidetavalt tekitatud kahju. Alates 05.06.2017 kehtiv KonkS § 611 kohustab vastustajat tooma tuvastatud rikkumise välja ettekirjutuse resolutiivosas, kuid õigusnormid ei anna vastustajale pädevust üksnes õigusrikkumist tuvastava otsuse tegemiseks (vt ka Riigikohtu 19.11.2012 otsus nr 3-3-1-4312). KorS § 28 lg 1 järgi tehakse ettekirjutus kohustuse pealepanemiseks. Vastustaja ei pidanud järelevalvemenetlust alustama ja ettekirjutust tegema ka ohu tõrjumise eesmärgil (KorS § 5 lg 2). Esiteks ei toimu lähima 4 aasta jooksul uut menetlust parvlaevaliini teenindaja leidmiseks ning teiseks peavad ohukahtlus ja võimaliku rikkumise asjaolud olema ettekirjutuse tegemiseks piisavalt selged. Praegusel juhul ei ole teada, kuidas laheneb SL-i ja VML-i vaheline võlaõiguslik vaidlus, kuidas otsustatakse tulevikus lahendada mandri ja saarte vahelise ühenduse küsimused, milliseid tingimusi võimalikes uutes menetlustes parvlaevaliinide teenindajatele esitatakse, millised võlad kaebajate ja kolmanda isiku vahel sel ajal eksisteerivad, milliste tingimustega kinnituse kolmas isik annab ja kas kaebajaid või kolmandat isikut on uute menetluste läbiviimise ajal üldse enam olemas. Sellises olukorras ei ole võimalik ette ära otsustada, kas kolmanda isiku poolt antav kinnitus saaks olla õigusvastane. Ettekirjutus peab reguleerima konkreetset üksikjuhtumit ning ettekirjutust ei ole võimalik teha ebamäärases kauges tulevikus ebamäärastel tingimustel toimuda võivast õigusrikkumisest hoidumiseks, sest vastav ettekirjutus ei oleks selge ega täidetav ja selle täitmine ei oleks kontrollitav. Järelevalvemenetluse alustamata jätmisel ei jää kaebajate õigused kaitseta, vaid neil on võimalik kaitsta oma õigusi maakohtus. Keelatud teo toimepanemist tuvastava resolutsiooniga Konkurentsiameti otsus on alates KonkS § 611 jõustumisest (05.06.2017) tsiviilkohtule siduv, kuid selle puudumine ei takista maakohtul endal rikkumist tuvastada. Viited väärteomenetluse algatamise kohustusele on asjakohatud, sest väärteomenetluse õiguspärasuse kontrollimine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Konkurentsiamet ei ole teinud kaalumisvigu ning jättis järelevalvemenetluse KonkS § 634 lg 1 p 9 alusel õiguspäraselt alustamata, sest isegi kui kolmanda isiku tegevuses oleks tuvastatud rikkumine, puudunuks vastustajal võimalus järelevalvemenetlust läbi viia ja ettekirjutust teha.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
14.AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ paluvad 31.01.2018 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ning saata kaebus halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Halduskohus rikkus oluliselt menetlusnorme, jättes kaebajatele andmata võimaluse esitada omapoolsed vastuväited vastustaja ja kolmanda isiku taotlustele jätta tema kaebus läbi vaatamata. Tagatud ei ole ausat kohtumenetlust ja menetlusosaliste võrdset kohtlemist, mis on sedavõrd olulised rikkumised, et toovad igal juhul kaasa määruse tühistamise. Vaidlustatud määrus ei vasta ka kohtulahendi põhjendamise nõuetele. Kohus lähtus põhjendamatult üksnes teiste menetlusosaliste väidetest, et kuna korrarikkumine oli juba lõppenud, siis puudus ka võimalus järelevalvemenetlust alustada ja ettekirjutust teha. Seaduse eesmärgiga ei ole kooskõlas seisukoht, et kui korrarikkumine on juba toimunud ja seda ei saa väidetavalt enam kõrvaldada, siis ei ole ka Konkurentsiametil põhjust korrarikkumisele tähelepanu pöörata või seda analüüsida. Selline lähenemine tekitaks olukorra, kus ühekordsed rikkumised oleksid justkui lubatavad, kuna neid ei saa edasiulatuvalt sanktsioneerida. Konkurentsiameti pädevuses on anda hinnang ka juba toimunud asjaoludele, et vältida sarnaseid rikkumisi tulevikus. 6(10)
3-17-2414 Kaebajad ei ole taotlenud pelgalt õigusrikkumist tuvastava otsuse tegemist, vaid vastustajal on kohustus teha SL-i suhtes KonkS § 611 alusel ettekirjutuse nii olulisele vahendile juurdepääsu takistamise lõpetamiseks kui ka turgu valitseva seisundi kuritarvitamise lõpetamiseks. Nii olulist vahendit omava ettevõtja kohustuste täitmata jätmise kui ka turgu valitseva seisundi kuritarvitamise näol seejuures tegemist väärteoga (KonkS §-d 735 ja 737), mistõttu oli Konkurentsiamet kohtuvälise menetlejana igal juhul kohustatud algatama ja läbi viima väärteomenetluse, kui tegu ei ole vähetähtis (väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 31 lg 1). Halduskohtu määrus on vastuolus kohtupraktikaga, milles on peetud järelevalvemenetluses tehtud otsuste (või selle algatamata jätmise) kohtulikku kontrolli võimalikuks, kui kolmanda isiku seadusega vastuolus olev tegevus rikub kaebaja õigushüvesid (PS § 12 – õigus võrdsele kohtlemisele; PS § 14 – õigus heale haldusele; PS § 31 – ettevõtlusvabadus). Halduskohus ei ole hinnanud vastustaja poolt KonkS § 16 p-des 1, 3 ja 4, § 18 lg-s 1 ja § 55 lg-s 1 ning Konkurentsiameti põhimääruse § 1 lg-st 2, § 3 p-st 3, § 4 p-dest 1 ja 2 tulenevate põhimõtete järgimist. Konkurentsiameti poolt tehtava järelevalve eesmärk peaks olema kaitsta ettevõtja õigusi olulist vahendit omava ettevõtja seadusega vastuolus oleva tegevuse eest. Vastustaja otsusest tulenevad järeldused ei ole kooskõlas tegelike asjaolude ega Konkurentsiametile esitatud tõenditega, millest järeldub, et Konkurentsiamet ei ole teinud temale esitatud asjaolude pinnalt kaalutletud otsust järelevalvemenetluse alustamise kohta.
15.Konkurentsiamet vaidleb 14.02.2018 kirjalikus vastuses määruskaebusele vastu ja palub selle jätta rahuldamata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde. Konkurentsiameti pädevuses ei ole ainuüksi rikkumise tuvastamine, kui tuvastusel puudub regulatiivne toime ning järelevalvemenetlusega ei ole võimalik saavutada kaebajate soovitud eesmärki. Järelevalvemenetluse algatamise või algatamata jätmise üle otsustab Konkurentsiamet kaalutlusõiguse alusel. Vastustaja hinnangul ei esinenud SL-i tegevuses KonkS § 16 p-des 1, 3 ja 4 või § 18 lg-s 1 sätestatud rikkumise tunnuseid. Kaebajate jaoks oli Konkurentsiameti järelevalvemenetluse eesmärk seotud konkreetses haldusmenetluses osalemisega ja kuna sõitjateveoteenuse avaliku teenindamise otselepingud on juba sõlmitud, siis on SL-i väidetav õigusvastane tegevus juba lõppenud. Isegi juhul, kui Konkurentsiamet algataks SL-i suhtes järelevalvemenetluse ja tuvastaks minevikus toimunud KonkS-i rikkumise, ei saa see enam kuidagi mõjutada kaebajate võimalusi osaleda lõppenud menetluses. Seega ei ole kaebajatel võimalik saavutada oma eesmärki sõlmida ise MKM-iga parvlaevaliinide teenindamise otselepingud. Halduskohus ei ole rikkunud menetlusnorme, kui ei andnud kaebajatele võimalust vaielda vastu Konkurentsiameti ja kolmanda isiku seisukohtadele.
16.AS Saarte Liinid palub 16.02.2018 kirjalikus seisukohas jätta määruskaebus rahuldamata. Halduskohus ei ole rikkunud menetlusnorme ning tuvastas kõiki seisukohti arvestades õigesti, et kolmanda isiku tegevusel ei ole kestvat mõju ja väidetav korrarikkumine on juba lõppenud, mistõttu puudus vastustajal võimalus tema suhtes järelevalvemenetlust alustada ja temale ettekirjutust teha (vt KonkS § 634 lg 1 p 9). Konkurentsiameti põhimäärusest ei tulene kaebajatele ühtegi subjektiivset õigust. KonkS § 611 sätestab üksnes nõude ettevõtjale tehtava ettekirjutuse resolutsioonile, kuid ei sätesta kohustust teatava sisuga ettekirjutust teha. MKM on sõlminud otselepingud AS-ga Kihnu Veeteed ja kolmandal isikul puudub võimalus väidetavat korrarikkumist kõrvaldada. KorS § 5 lg 2 tähenduses ohu olukorda ei esine. KonkS § 611 ja KorS § 28 lg 1 koosmõjust tulenevalt on vastustajal võimalik teha ettekirjutus üksnes kohustuse pealepanekuks. Seadus ei võimalda teha üksnes ettevõtja õigusrikkumist tuvastavat otsust ilma kohustuse peale panemiseta. Avalik võim on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks pädevuse ja volituse (vt Riigikohtu 19.11.2012 otsus nr 3-3-1-43-12, p 19). Kaebajatel puudub õigus nõuda kohtult haldusorgani asemel kaalutlusõiguse teostamist.
7(10)
3-17-2414
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
17.SLK ja TL-i määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud määrus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruses toodud põhjendustega ega pea HKMS § 201 lg-le 4 ja § 203 lg-le 2 tuginedes vajalikuks neid kõiki üle korrata. Halduskohus ei ole rikkunud menetlusnorme, jättes kaebajatele andmata võimaluse vaielda enne kaebuse tagastamise otsustamist vastu teiste menetlusosaliste seisukohtadele, sest sellist kohustust HKMS § 120 lgst 4 ei tulene. Kaebajad on igal juhul saanud esitada omapoolsed vastuväited määruskaebuses.
18.Halduskohus ei ole kaebust tagastanud põhjusel, et kaebajatel puuduks asjas kaebeõigus, vaid kaebuse tagastamise aluseks on olnud HKMS § 121 lg 2 p 2, mille kohaselt võib kohus kaebuse määrusega tagastada, kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kohtupraktika kohaselt on kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel tagastamine võimalik ka kaebuse ilmselge perspektiivituse korral (nt Riigikohtu 16.12.2015 määrus nr 3-3-1-55-15, p-d 12-13). Halduskohus on põhjendatult leidnud, et kuigi KonkS §-de 16 ja 18 eesmärk on muu hulgas kaitsta kaebajate õigushüvesid ning sellest tuleneb kaebajatele ka õigus nõuda, et vastustaja otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta (ja õigus pöörduda haldusorgani vastava otsustuse õiguspärasuse kontrollimiseks halduskohtusse), ei oleks esitatud kohustamiskaebuse sisuline läbivaatamine põhjendatud, kui asjaolude põhjal on selge, et kaebajal ei ole võimalik saavutada oma eesmärki (st ettekirjutuse tegemist) isegi kaebuse rahuldamise korral ehk haldusorganil puuduks ka taotluse uuel lahendamisel alus teha selle suhtes teistsugune otsustus (st algatada SL-i suhtes järelevalvemenetlus ja koostada talle ettekirjutus).
19.Vaidlust ei ole selles, et neljal parvlaevaliinil sõitjateveoteenuse osutamise avaliku teenindamise otselepingute sõlmimise menetlus, mille raames SLK ja TL küsisid SL-lt kui sadamateenuse osutajalt kinnitust sadamateenuste osutamiseks lepingu sõlmimise võimalikkuse kohta on lõppenud 01.03.2017 ja 02.03.2017 otselepingute sõlmimisega AS-ga Kihnu Veeteed perioodideks 01.05.2017–30.04.2022 (parvlaevaliinidel Ringsu–Munalaid, Ringsu–Pärnu ja Ringsu–Roomassaare) ja 01.05.2017–01.02.2021 (parvlaevaliinil Sõru– Triigi). Seega ei saanud kaebajatel 10.08.2017 taotlusega Konkurentsiameti poole pöördumise ajaks enam olla mingit vajadus SL-ilt eeltoodud kinnitusi saada ja nende andmine või mitteandmine ei mõjutaks kuidagi kaebajate võimalusi otselepingute sõlmimiseks. Kaebajad ei ole seadnud kahtluse alla ka Konkurentsiameti 16.10.2017 kirjas märgitud väidet, et vastuse koostamise seisuga olid kõikide Eesti maakondade vahelised ühendused saartega tagatud vähemalt 4 aastaks, mistõttu ei ole tõenäoline, et lähitulevikus otsitaks uusi parvlaevaliinide teenindajaid. Neid asjaolusid arvestades nõustub ringkonnakohus vastustaja ja halduskohtu järeldusega, et Konkurentsiametil puudus alus SL-i suhtes järelevalvemenetlust alustada, kuna see ei saanuks lõppeda ettekirjutuse tegemisega. Isegi kui järelevalvemenetlust oleks alustatud, esinenuks vastustajal KonkS § 634 lg 1 p-s 9 sätestatud alus menetluse lõpetamiseks. SL-i väidetavalt õigusvastane tegu ei ole jätkuv ja puudub alus eeldada, et kaebajad võiksid lähiajal uuesti samasse olukorda sattuda. Halduskohus leidis õigesti, et küsitud kinnituste andmiseks SL-i poolt lisatingimuste seadmine tulenes konkreetselt 2017. a veebruaris esinenud asjaoludest (st VML-i võlgnevusest) ning on äärmiselt ebatõenäoline, et need asjaolud lähema nelja aasta jooksul ei muutu. Korrarikkumisest hoidumiseks kohustava ettekirjutuse tegemiseks peaks võimalik korrarikkumine (või selle kordumine) olema tõenäoline ja piisavalt ettenähtav ning toimumise ajal ka raskesti kõrvaldatav. Praegusel juhul ei ole täidetud kumbki tingimus, sest väidetava korrarikkumise kordumise võimalus on üksnes oletuslik ja isegi selle kordumise puhul oleks kaebajatel mõistlik võimalus taotleda Konkurentsiametilt ettekirjutuse tegemist 8(10)
3-17-2414 korrarikkumise kõrvaldamiseks. Tuleb rõhutada, et SLK ja TL pöördusid ka praegusel juhul Konkurentsiameti poole juba 07.02.2017 ning said tõstatatud küsimuste kohta haldusorgani esialgse seisukoha 13.02.2017 ehk enne hinnaettepanekute esitamise tähtaja (14.02.2017) möödumist. Puudub mõistlik alus eeldada, et mõnes järgmises sarnases menetluses antaks pakkumuse või hinnaettepaneku esitamiseks oluliselt vähem aega (praegusel juhul 25.01.2017– 14.02.2017) ning võimaliku korrarikkumise (st sarnase kinnituse andmisest alusetu keeldumise) puhul oleks Konkurentsiameti poolt vajaduse korral järelevalvemeetmete tõhus kohaldamine seetõttu välistatud.
20.Järelevalvemenetluse alustamise kohustus ei sõltu ka sellest, kas Konkurentsiametil on samadel asjaoludel kohustus alustada SL-i tegevuse suhtes KonkS §-de 735 ja 737 alusel väärteomenetlust või mitte, sest kõnealustel menetlustel on erinevad eesmärgid. Riikliku järelevalve eesmärgiks on ohu ennetamine, väljaselgitamine ja tõrjumine või korrarikkumise kõrvaldamine (KorS § 2 lg 4), kuid väärteomenetluses hinnatakse üksnes juba toimunud tegevust ja määratakse süüdiolevale isikule põhjendatud juhul karistus õigusvastase teo toimepanemise eest. Väärteomenetluse alustamise või sellest keeldumise õiguspärasuse kontrollimine ei ole halduskohtu pädevuses.
21.KonkS § 55 lg 1 annab Konkurentsiametile pädevuse võtta tarvitusele meetmeid konkurentsi kaitsmiseks. KorS § 28 lg 1 kohaselt tehakse ettekirjutus üksnes jätkuvalt esineva ohu (KorS § 5 lg 2) või korrarikkumise (KorS § 5 lg 1) korral. Seega on ettekirjutuse tegemiseks alust vaid siis, kui avaliku korra eest vastutavat isikut on reaalselt vajalik ja võimalik kohustada ohtu tõrjuma või korrarikkumist kõrvaldama. Halduskohus on õigesti viidanud, et avaliku võimu teostamise seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab haldusorganil ka üksnes tuvastava iseloomuga haldusakti andmiseks olema seadusest tulenev volitus (vt Riigikohtu 19.11.2012 otsus nr 3-3-1-43-12, p-d 19-20), mis Konkurentsiametil praegusel juhul puudub. Kaebajad on teinud 05.06.2017 jõustunud KonkS §-s 611 sätestatust põhjendamatult kaugeleulatuvad järeldused. Kõnealune säte ei anna Konkurentsiametile volitust tuvastada ettevõtja poolt keelatud teo toimepanemist, ilma et puuduks alus teha ettevõtjale ettekirjutust mingite konkreetsete meetmete rakendamiseks. Sättest tuleneb üksnes nõue, et kui ettekirjutuse tegemise on põhjustanud ettevõtja poolt keelatud teo toimepanemine, siis tuleb keelatud teo toimepanemise tuvastamine välja tuua ka ettekirjutuse resolutiivosas, mitte üksnes ettekirjutuse põhjendustes. Nimetatud täpsustuse vajalikkus seondub KonkS § 7812 lg-s 2 sätestatuga, millest tulenevalt on Konkurentsiameti ettekirjutuse resolutiivosas tuvastatud keelatud teo toimepanemine siduv keelatud teo toimepanemisest tekkinud nõuet menetlevale kohtule, kui kaebuse esitamise tähtaeg nimetatud ettekirjutuse vaidlustamiseks on möödunud ja ettekirjutust ei ole vaidlustatud või jõustunud on kohtulahend, mille alusel jääb ettekirjutus kehtima. Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XIII koosseisu 386 SE) seletuskirjast (lk-d 4 ja 15) nähtub üheselt, et KonkS § 611 lisamise vajadus tulenes haldusmenetluse seaduse § 60 lg-st 2, mille kohaselt on siduv vaid haldusakti resolutiivosa ning haldusakti põhjenduses tuvastatud asjaoludel on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud juhtudel, kuid seadusandja soovis luua olukorda, kus ettevõtja poolt keelatud teo toimepanemine ei vajaks pärast Konkurentsiameti ettekirjutuse tegemise menetluses toimunud tuvastamist enam n-ö ületuvastamist ega saaks tegelikult olla üldse vaieldav (st teiste tõenditega ümberlükatav) keelatud teo toimepanemise tagajärjel tekkinud tsiviilnõuete menetlemisel, vaid oleks tsiviilkohtule siduv (vastav erinorm sisaldub KonkS § 7812 lg-s 2). Nõue sellise erisätte sisseviimiseks tulenes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.11.2014 direktiivi 2014/104/EL („teatavate eeskirjade kohta, millega reguleeritakse liikmesriikide õiguse kohaseid kahju hüvitamise hagisid liikmesriikide ja Euroopa Liidu konkurentsiõiguse rikkumise korral“) art 9 lg-st 1, mis kohustab tagama, et 9(10)
3-17-2414 liikmesriigi konkurentsiasutuse või asja läbi vaatava kohtu lõplikus otsuses tuvastatud konkurentsiõiguse rikkumine loetakse kahju hüvitamise hagi menetlemisel vaieldamatuks. Seadusest ega direktiivist ei saa järeldada, et Konkurentsiametil oleks või peaks olema pädevus tuvastada keelatud teo toimepanemine ka ilma regulatiivse toimeta ettekirjutust tegemata, vaid eesmärk on olnud üksnes tagada, et kui keelatud teo toimepanemine on ettekirjutuse tegemise käigus juba kord tuvastatud, siis ei saaks selle üle järgnevates menetlustes enam rohkem vaielda.
22.Halduskohus nõustus, et kuna asjaoludest tulenevalt ei saaks Konkurentsiamet enam panna SL-ile ettekirjutusega ühtegi kohustust ja õiguslikult ei ole võimalik teha ka ettekirjutust, millega üksnes tuvastatakse SL-i väidetav korrarikkumine, mis on juba lõppenud, siis puudus vastustajal alus ka järelevalvemenetluse alustamiseks. Olukorras, kus järeldus kaebaja eesmärgi saavutamise võimatusest tugineb eelkõige kujunenud faktilistele asjaoludele, mitte hinnangule kaebuse õiguslike väidete ilmselgest põhjendamatusest, ei pidanudki halduskohus võtma eraldi seisukohta, kas Konkurentsiameti 16.10.2017 kirjas välja toodud sisuline argumentatsioon järelevalvemenetluse alustamata jätmiseks (s.o hinnang SL-i poolt kinnituste väljastamiseks konkreetsete tingimuste seadmise kooskõlast KonkS § 16 p-dega 1, 3 ja 4 ning § 18 lg-ga 1), oli põhjendatud või mitte. Nende küsimuste analüüsimist ei pea vajalikuks ka ringkonnakohus.
23.KonkS §-st 55 ja Konkurentsiameti või selle struktuuriüksuse (nt konkurentsiteenistuse) põhimäärusest tulenevast üldisest pädevusest või ülesandest kaitsta konkurentsi ja parandada konkurentsiolukorda (sh ettekirjutuste tegemise või KonkS § 61 lg 1 alusel soovituste andmise kaudu, samuti KorS §-s 26 sätestatud teavitustega) ei tulene kaebajatele täiendavat subjektiivset õigust nõuda, et vastustaja kaaluks mingite potentsiaalselt konkurentsiolukorda parandavate meetmete rakendamist, mis ei saa kuidagi mõjutada nende endi väidetavalt kahjustatud õigushüvede kaitset. Kaebaja subjektiivne õigus nõuda vastustajalt järelevalvemeetmete rakendamise kohast kaalumist piirdub üksnes konkreetse(te) üksikjuhtumi(te)ga, mil tema õigusi on väidetavalt rikutud kas turgu valitseva ettevõtja poolt oma seisundi kuritarvitamisega (KonkS § 16) või olulist vahendit omava ettevõtja poolt mõistlikel ja mittediskrimineerivatel tingimustel näiteks asjaomasele infrastruktuurile juurdepääsu mittelubamisega (KonkS § 18), ja üksnes selliste konkreetsete meetmetega, millega on võimalik tema õiguste rikkumist kõrvaldada või vältida.
24.Eelneva põhjal jääb SLK ja TL-i määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 16.01.2018 määrus muutmata.
25.SLK ja TL on esitanud ringkonnakohtule andmed (tl 155-160p) praeguses haldusasjas kokku 5525,60 euro suuruste menetluskulude kandmise kohta (sh riigilõiv 60 eurot ja esindajakulud 5465,60 eurot, millest 1206 eurot seoses määruskaebuse koostamisega). Konkurentsiamet ega SL ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud. Kuna määruskaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud HKMS § 108 lg 4 alusel nende enda kanda. Vastustaja ja eeldatava kolmanda isiku võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel samuti nende enda kanda.
26.Haldusasjas määruskaebuse esitamine on alates 01.01.2018 lõivuvaba (vt HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9). Kuna SLK ja TL-i määruskaebuselt on tasutud 31.01.2018 riigilõivu 30 eurot, siis tuleb nimetatud summa HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 ning RLS § 15 lg 1 p 1 alusel maksjale tagastada.
(allkirjastatud digitaalselt) 10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.