AS-i Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ kaebus Konkurentsiameti kohustamiseks alustada AS-i Saarte Liinid tegevuse üle järelevalvemenetlus ja teha ettekirjutus
Menetlusosalised
Kaebajad – AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ, volitatud esindaja vandeadvokaat Britta Oltjer Vastustaja – Konkurentsiamet, esindajad Kristel Rõõmusaar ja Triinu Saar Eeldatav kolmas isik – AS Saarte Liinid, volitatud esindaja vandeadvokaat Paul Keres
Menetlustoiming
Kaebuse tagastamine
RESOLUTSIOON
Tagastada AS-i Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ kaebus.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale saab esitada määruskaebuse otse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 204 lg 1).
ASJAOLUD
1.Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) otsustas sõlmida avaliku teenindamise otselepingu Sõru-Triigi ning Ringsu-Munalaid, Ringsu-Pärnu ja RingsuRoomassaare parvlaevaliinidel. Hinnapakkumise esitasid nii ühispakkujad AS Saaremaa Laevakompanii ja Tuule Liinid OÜ (kaebajad) kui ka AS Kihnu Veeteed.
2.Pakkujatel tuli esitada sadamateenuste osutaja AS-i Saarte Liinid (kolmas isik) kinnitus selle kohta, et otselepingu perioodiks on võimalik sõlmida sadamateenuste osutamise leping. Kolmas isik nõustus kinnituse andma vaid tingimusel, et kaebajad annavad oma kohustuste täitmise tagamiseks mitteaktsessoorse tagatise vähemalt 1 aasta suuruses baassadamatasude mahus ja tasuvad Väinamere Liinid OÜ võlgnevuse. Kuna kaebajatel ei õnnestunud saada kolmanda isiku tingimusteta kinnitust, jättis MKM kaebajate pakkumuse hindamata ja sõlmis otselepingu AS-ga Kihnu Veeteed.
3.Kaebajad esitasid 10.08.2017 Konkurentsiametile (vastustaja) taotluse alustada kolmanda isiku tegevuse osas järelevalvemenetlus.
Vastustaja jättis 16.10.2017 vastusega järelevalvemenetluse alustamata. Põhjendused:
4.1.Kolmanda isiku põhiülesandeks on hallata 16 regionaalset sadamat ning kindlustada parvlaevaühendus mandri ja asutustatud saarte vahel. Selleks, et vedaja saaks osutada kolmanda isiku hallatavates sadamates reisiparvlaeva veo- ja opereerimisteenust, on vaja saada kolmandalt isikult luba. Kolmas isik omab olulist vahendit (konkurentsiseaduse (KonkS) § 15) ja ta on turgu valitsevas seisundis (KonkS § 13 lg 2).
4.2.Kolmanda isiku tegevuses ei ilmne KonkS §-des 16 ja/või 18 sätestatud õigusrikkumise tunnuseid. Kolmanda isiku esitatud täiendavad tingimused ei kahjusta konkurentsiolukorda. Tegemist ei ole majandusliku olukorra ärakasutamisega. Täiendavate tagatiste puudumine kujutas kolmandale isikule olulist krediidiriski. Turgu valitsevat seisundit omav ettevõtja võib keelduda maksedistsipliini ja riskide maandamise eesmärgil võimaldamast võlgnikuga valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjale juurdepääsu olulisele vahendile. Ka turgu valitseval ettevõtjal on õigus kaitsta oma ärihuve. Võlgnike (ja nendega seotud isikute) teenindamata jätmine on levinud ka konkureerivatel turgudel.
4.3.Vastustajal on KonkS § 634 lg 1 p 9 alusel õigus lõpetada menetlus, kui ettevõtja on lõpetanud menetluse esemeks oleva tegevuse ja puudub vajadus teha ettekirjutus. Praegusel juhul on hange parvlaevaliini vedaja leidmiseks läbi viidud, kolmanda isiku väidetav õigusvastane tegevus on lõppenud ja otseleping sõlmitud. Ei ole ette näha, et oht võiks uuesti realiseeruda ja oleks vaja teha ettekirjutus ohu ennetamiseks. Kõigi Eesti maakondade vahelised ühendused saartega on tagatud vähemalt 4 aastaks.
5.Kaebajad esitasid 15.11.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja kohustamiseks alustada kolmanda isiku tegevuse kontrollimiseks järelevalvemenetlus ning teha kolmandale isikule ettekirjutus olulisele vahendile juurdepääsu takistamise lõpetamiseks ja turgu valitseva seisundi kuritarvitamise lõpetamiseks. Põhjendused:
5.1.Kaebajad kaitsevad kaebusega oma subjektiivseid õigusi. Kaebajate tegevusalaks on reisijate ja sõidukite vedu parvlaevadega. Seetõttu sõltub nende tegevus suuresti kolmanda isiku lubadest ja nõusolekutest. Kaebajad taotlesid vastustajalt kontrollimenetluse läbiviimist KonkS-i normide osas, mille eesmärgiks on kaitsta ka kaebajate õigusi olulist vahendit omava ettevõtja seadusevastase tegevuse eest. Kaebajatel on õigus nõuda, et vastustaja otsustaks järelevalvemenetluse alustamise üle kaalutlusvigadeta. Kuna kolmanda isiku ainuaktsionäriks on riik, peab vastustaja suhtuma tema konkurentsialasesse tegevusse erilise põhjalikkusega.
5.2.Vastustaja ei ole järelevalvemenetluse alustamata jätmist õiguspäraselt kaalunud ega põhjendanud. Olulised asjaolud on jäänud välja selgitamata ja huvid kaalumata. Kohustus täita Väinamere Liinid OÜ võlgnevus diskrimineerib kaebajaid. Kolmanda isiku ja Väinamere Liinid OÜ vahel pooleliolevas kohtumenetluses on vaidlusalune võlg tagatud.
5.3.Kaebajate hinnapakkumine oli odavam kui AS-i Kihnu Veeteed hinnapakkumine. Kui kolmas isik ei oleks KonkS-i rikkunud, oleks otseleping sõlmitud kaebajatega. Kolmanda isiku huvid ei kaalu üles kaebajate ja avalikke huvisid.
5.4.Vastustaja ülesandeks on parandada konkurentsiolukorda. Seega ei saa ta jätta korrarikkumist tähelepanuta, kui korrarikkumine on juba toimunud ja seda ei saa enam kõrvaldada. Vastasel juhul muutuks ühekordse mõjuga korrarikkumiste toimepanemine lubatavaks. See ei oleks kooskõlas seaduse eesmärgiga. Kaebajad vajavad kindlust, et kolmas isik ei rikuks KonkS-i ka tulevikus. Kolmanda isiku õigusvastase tegevuse mõju kestab veel 2(6)
3-17-2414
vähemalt 4 aastat. Vastustaja peaks tuvastama rikkumise, juhtima sellele tähelepanu ja tegema ettekirjutuse edasisest rikkumisest hoidumiseks. Vastasel juhul ei ole kaebajatel võimalik oma õigusi kaitsta. Vastustaja peab keelatud teo tuvastama ettekirjutuse resolutiivosas, mis oleks tsiviilkohtule siduv (KonkS § 611), või andma haldusakti põhjendavas osas tuvastatud rikkumisele õigusliku tähenduse.
5.5.Vaidlusaluste kuritarvituste puhul on tegemist väärteoga ja väärteotunnuste ilmnemisel on kohtuväline menetleja kohustatud alustama ja läbi viima väärteomenetluse.
Vastustaja palus kaebuse tagastada. Põhjendused:
6.1.Kaebus on perspektiivitu. Vastustaja tuvastab korrarikkumisena KonkS-i nõuete rikkumise osas juhul, kui peab vajalikuks ja võimalikuks ettevõtjale ettekirjutuse teha. Ettekirjutuse saab korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel teha kas korrarikkumise kõrvaldamiseks või ohu ennetamiseks. KonkS § 601 järgi peab KonkS-i rikkumise tuvastamine sisalduma ettekirjutuse resolutiivosas. Seega ei ole vastustaja pädevuses ainuüksi rikkumise tuvastamine, kui tuvastusel puudub regulatiivne toime. Vastustaja läbiviidav järelevalvemenetlus toimub avalikes huvides ja vastustaja ülesandeks ei ole tuvastada tsiviilvaidluste jaoks faktilisi asjaolusid.
6.2.Vastustaja ei teosta konkurentsijärelevalvet konkreetsete ettevõtjate huvides, vaid kaitseb vaba konkurentsi kui majanduslikku mehhanismi. Tegemist ei ole õigusvaidluste lahendamise organiga. Kuna vastustaja ressursside maht on piiratud, peab ta olema menetluste valikul kriitiline ja sekkub ettevõtjate tegevusse üksnes juhtudel, kui see on ilmselgelt vajalik efektiivse konkurentsi kaitseks. Seadusandja on jätnud vastustajale kaalutlusruumi otsustamaks nii seda, milliseid asju menetleda, kui ka seda, kas ja millisel juhul teha õigusrikkujale ettekirjutus. KonkS § 634 lg 1 toob välja alused järelevalvemenetluse lõpetamiseks minevikus toimunud õigusrikkumiste osas isegi juhul, kui kaebus oleks põhjendatud.
6.3.Praegusel juhul on otselepingud sõlmitud ja kolmanda isiku väidetav õigusvastane tegevus lõppenud. Isegi kui vastustaja tuvastaks järelevalvemenetluse käigus rikkumise, ei saaks see enam kaebajate õigusi kaitsta. Vastustaja ei saaks teha kolmandale isikule ettekirjutust, sest väidetavat korrarikkumist ei saa enam kõrvaldada. Vastustajal puudub õigus sekkuda hankemenetlusse. Pealegi ei selgunud, et kolmas isik oleks KonkS §-des 16 ja/või 18 sätestatud nõudeid rikkunud.
6.4.Ei ole ette näha, et oht võiks tulevikus realiseeruda ja oleks vaja teha kolmandale isikule ettekirjutus ohu ennetamiseks. Vastustaja ei saa järelevalvemenetluses hinnata tulevikus ettetulevaid võimalikke juhtumeid, iseäranis, kui need saavad toimuda mitme aasta pärast. Juhul, kui tulevikus ilmnevad asjaolud, mis viitavad kolmanda isiku poolt turgu valitseva seisundi kuritarvitamisele, lähtub vastustaja uutest konkreetsetest asjaoludest.
6.5.Kohus ei saa kohustada vastustajat järelevalvemenetlust alustama, sest vastustaja otsustab nii järelevalvemenetluse algatamise kui ka järelevalvemeetmete rakendamise üle kaalutlusõiguse alusel.
7.Kolmas isik palus kaebuse tagastada, sest see on perspektiivitu. Kohtul puudub õigus kohustada vastustajat järelevalvemenetlust algatama ja kolmanda isiku suhtes ettekirjutust tegema, sest vastustajal tuleb need otsused teha kaalutlusõiguse alusel. Vastustaja saab teha järelevalvemenetluses ettekirjutuse kas korrarikkumise kõrvaldamiseks või ohu ennetamiseks. Kolmas isik ei ole korda rikkunud ja tal puudub kavatsus seda tulevikus teha. Järelikult keeldus vastustaja õiguspäraselt järelevalvemenetlust alustamast.
3(6)
3-17-2414
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kaebajad esitasid kaebuse 15.11.2017, st kuni 31.12.2017 kehtinud HKMS redaktsiooni (HKMS v.r) kehtivuse ajal. Seepärast kontrollib kohus kaebuse nõuetelevastavust HKMS v.r alusel (HKMS § 288 lg 11).
9.HKMS v.r § 121 lg 2 p 2 järgi võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebuse eesmärgiks on, et vastustaja algataks kolmanda isiku osas järelevalvemenetluse ja teeks talle ettekirjutuse.
10.Riigikohtu halduskolleegium on korduvalt välja toonud, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (nt 23.03.2016 otsus haldusasjas nr 3-3-1-85-15; 22.10.2014 otsus haldusasjas nr 33-1-42-14; 23.10.2013 määrus haldusasjas nr 3-3-1-29-13; 13.10.2010 otsus haldusasjas nr 33-1-44-10).
11.Vastustajal on KonkS alusel järelevalvemenetluse alustamisel ja järelevalvemeetmete kohaldamisel kaalutlusõigus. Kohus ei saa vastustaja eest kaalumist teostada ega panna vastustajale kaebajate taotletud kohustust. Kohus saab kontrollida, kas vastustaja on teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt, ning kohustada diskretsioonireeglite rikkumisel korral vastustajat uut kaalutlusotsust tegema (vt HKMS § 158 lg 3). Seepärast tõlgendab kohus kaebuse nõuet selle eesmärgist lähtudes (HKMS § 2 lg 4) ning loeb kaebuse esitatuks nõudes kohustada vastustajat otsustama uuesti kolmanda isiku osas järelevalvemenetluse alustamise ja järelevalvemeetmete kohaldamise üle.
12.KonkS §-d 16 ja 18 on mõeldud kaitsma ka turuosalisi turgu valitsevat seisundit või olulist vahendit omava ettevõtja kuritarvituste eest ning kaitsma seeläbi moonutusteta turuolukorda ja ettevõtlusvabadust. Samas tuleb arvestada, et kaebajatel on õigus nõuda kaalutlusvigadeta järelevalvemenetluse alustamise üle otsustamist vaid juhul, kui järelevalvemenetluse läbiviimine nende õigusi ka tegelikult kaitseb. Kui järelevalvemenetluse läbiviimine nende õigusi ei kaitse, siis ei saa vastustaja võimalikud kaalumisvead nende õigustele mõju omada ja kaebajad ei saa nõuda vastustajalt uue kaalumisotsuse tegemist. Põhjendatud ei ole kulutada haldusorgani piiratud ressursse ja koormata menetlusosalisi järelevalvemenetlusega pelgalt kaebajate huvi rahuldamiseks, kolmandale isikule õpetuse jagamiseks või nö õppekaasuse tekitamiseks. Vastustaja ei ole vaidluste lahendamise organ, kellel oleks kohustus kõiki pooltevahelisi vaidlusi lahendada. Samuti ei saa vastustaja lahendada hüpoteetilisi tulevikus tekkida võivaid vaidlusi, mille asjaolud ei ole selged.
13.KonkS § 634 lg 1 p 9 järgi võib Konkurentsiamet menetluse lõpetada, kui ettevõtja on lõpetanud menetluse esemeks oleva tegevuse ning puudub vajadus ettekirjutuse tegemiseks. Vaidluse all ei ole asjaolu, et MKM-i otselepingu sõlmimise menetlus on lõppenud ja MKM on sõlminud otselepingu mõlema parvlaevaliini osas AS-ga Kihnu Veeteed. Samuti nähtub vastustaja seisukohtadest, et vähemalt lähima 4 aasta jooksul uusi parvlaevaliini teenindajaid ei otsita. Kuigi kaebajad väidavad, et kolmanda isiku tegevusel on kestev mõju (kaebajad kaotasid vähemalt 4 aastaks otselepingu sõlmimise ja parvlaevaliini teenindamise võimaluse), nõustub kohus vastustaja seisukohaga, et kolmanda isiku väidetav korrarikkumine on praeguseks lõppenud ning vastustajal puudub võimalus alustada tema suhtes järelevalvemenetlust ja teha
4(6)
3-17-2414
ettekirjutust ka juhul, kui ta tuvastaks järelevalvemenetluses, et kolmas isik rikkus KonkS-st tulenevaid nõudeid.
14.KorS § 28 lg-st 1 nähtuvalt saab korrakaitseorgan panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustuse. Vastustajal puudub võimalus kolmandale isikule ettekirjutust teha, sest kolmandal isikul puudub enam võimalus väidetavat korrarikkumist kõrvaldada. Ka juhul, kui kolmas isik annaks kaebajatele tagantjärele tingimusteta kinnituse lepingu sõlmimise võimalikkuse kohta, ei annaks see alust lõpetada AS-ga Kihnu Veeteed sõlmitud otselepingut, taastada MKM menetlust parvlaevaliini teenindaja leidmiseks ja sõlmida otselepingut kaebajatega. Järelikult ei saavuta kaebajad oma eesmärki – sõlmida ise MKM-ga parvlaevaliinide teenindamise otselepingud.
15.Vastustajal puudub ka õigusaktidest tulenev õigus kohustada kolmandat isikut kaebajatele väidetavalt tekitatud kahju hüvitama. Seega ei ole korrarikkumist võimalik kõrvaldada ka kahju hüvitamise kaudu. Hüvitise saamiseks tuleb kaebajatel pöörduda hagiga maakohtusse.
16.Pelgalt õigusrikkumist tuvastava otsuse tegemise pädevust õigusnormid vastustajale ei anna (vt analoogiliselt Riigikohtu halduskolleegiumi 19.11.2012 otsust haldusasjas nr 3-3-143-12). Alates 05.06.2017 kehtiv KonkS § 611 kohustab vastustajat tooma tuvastatud rikkumise välja ettekirjutuse resolutiivosas, kuid ei anna pädevust üksnes tuvastava otsuse tegemiseks. Ettekirjutus tehakse KorS § 28 lg 1 järgi kohustuse pealepanemiseks.
17.Vastustaja ei pidanud järelevalvemenetlust alustama ja ettekirjutust tegema ka ohu tõrjumise eesmärgil. KorS § 5 lg 2 järgi on oht olukord, kus ilmnenud asjaoludele antava objektiivse hinnangu põhjal võib pidada piisavalt tõenäoliseks, et lähitulevikus leiab aset korrarikkumine. Esiteks on vastustaja selgitanud, et lähima 4 aasta jooksul uut menetlust parvlaevaliini teenindaja leidmiseks ei toimu, seega ei ähvarda kaebajaid lähitulevikus kolmanda isiku poolt mingi oht. Teiseks peavad ettekirjutuse tegemiseks olema ohukahtlus ja võimaliku rikkumise asjaolud piisavalt selged. Praegusel juhul ei ole teada, kuidas kolmanda isiku ja Väinamere Liinid OÜ vaheline võlaõiguslik vaidlus laheneb, kuidas otsustatakse tulevikus mandri ja saarte vahelise ühenduse küsimused lahendada, milliseid tingimusi võimalikes uutes menetlustes parvlaevaliinide teenindajatele esitatakse, millised võlad kaebajate ja kolmanda isiku vahel sel ajal eksisteerivad, milliste tingimustega kinnituse kolmas isik annab ja kas kaebajaid või kolmandat isikut uute menetluste läbiviimise ajal üldse enam olemas on. Sellises olukorras ei ole võimalik ette ära otsustada, kas kolmanda isiku poolt antav kinnitus saaks olla õigusvastane. Ettekirjutus nagu iga teinegi haldusakt peab reguleerima konkreetset üksikjuhtumit (haldusmenetluse seaduse § 51 lg 1). Ettekirjutust ei ole võimalik teha ebamäärases kauges tulevikus ebamäärastel tingimustel toimuda võivast õigusrikkumisest hoidumiseks. Viidatud tingimustel tehtud ettekirjutus ei oleks selge ega täidetav ja selle täitmine ei oleks kontrollitav. Selgusetuks jääks, mis ajaks tuleks ettekirjutusega pandud kohustus täita, millist juhtumit saaks lugeda ettekirjutuse rikkumiseks ning mis ajast saaks lugeda ettekirjutuse täidetuks ja selle kehtivuse lõppenuks.
18.Kohus ei nõustu kaebajate seisukohaga, et järelevalvemenetluse alustamata jätmisel jäävad nende õigused kaitseta. Kaebajatel on võimalik kaitsta oma õigusi maakohtus tsiviilmenetluses. Arusaadavalt on kaebajad pöördunud eelnevalt vastustaja poole selleks, et saada enne kuluka tsiviilkohtumenetluse algatamist eelhinnang hagi edulootuste kohta. Vastustaja ülesandeks ei ole viia maakohtu menetluse tarvis läbi eelmenetlust ja koguda tõendeid või anda eelhinnanguid. Keelatud teo toimepanemist tuvastava resolutsiooniga vastustaja otsus on tsiviilkohtule siduv alates KonkS § 611 jõustumisest 05.06.2017. Kuid selle puudumine ei takista maakohtul endal rikkumist tuvastada. Hagi lahendamisel tuleb maakohtul endal asjaolusid, tõendeid, poolte seisukohti ja õigusnorme arvestades teha asjas õige otsus.
5(6)
3-17-2414
19.Kaebajate viited väärteomenetluse algatamise kohustusele on praeguses asjas asjakohatud. Halduskohtu pädevusse ei kuulu väärteomenetluse õiguspärasuse kontrollimine (HKMS § 4 lg 1). Väärteomenetluses saab kohtuvälise menetleja otsuse peale kaevata väärteomenetluse seadustiku § 76 lg-s 1 ja § 78 lg-s 1 sätestatud korras.
20.Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vastustaja jättis õiguspäraselt järelevalvemenetluse KonkS § 634 lg 1 p 9 alusel alustamata. Vastustaja ei ole teinud kaalumisvigu. Kohus ei kontrolli seejuures, kas vastustaja hinnang kolmanda isiku tegevuse õiguspärasuse osas on põhjendatud, sest ka juhul, kui kolmanda isiku tegevuses oleks tuvastatud rikkumine, puudunuks vastustajal võimalus järelevalvemenetlust läbi viia ja ettekirjutust teha. See, et vastustaja ei tuvastanud praegusel juhul kolmanda isiku tegevuses rikkumisi, ei tähenda, et vastustaja ei võiks tulevikus uutes olukordades tuvastada vastupidist. Varasem otsus ei ole uue asja lahendamisel siduv, sest lähtuda tuleb uutest asjaoludest. Samuti ei ole vastustaja otsus siduv maakohtule kaebajate ja kolmanda isiku vahelise vaidluse lahendamisel.
21.Kaebajad ei saavuta praeguse kaebusega oma eesmärki, seetõttu tuleb kaebus neile läbivaatamatult tagastada. Kohtu hinnangul on kaebuse asjaolud ja kaebuse perspektiivid piisavalt selged, mistõttu saab kaebuse tagastada seda menetlusse võtmata.
22.HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.
23.HKMS § 104 lg 5 p 2 järgi tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub HKMS § 121 lg 2 alusel. Kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 alusel, seetõttu jätab kohus kaebuselt tasutud riigilõivu 30 eurot kaebajatele tagastamata. /allkirjastatud digitaalselt/ Reelika Lind Kohtunik
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.