MTÜ Neeme Sadam kaebus Jõelähtme valla kohustamiseks vaadata uuesti läbi 12.12.2016 taotlus ehitusjärelevalve algatamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 05.03.2018 määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – MTÜ Neeme Sadam, lepinguline esindaja adv Stig Hendrikson Vastustaja – Jõelähtme vald, volitatud esindaja Elvis Tõnnison
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada MTÜ Neeme Sadam määruskaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 05.03.2018 määrus haldusasjas nr 3-17-351. Saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Jõelähtme vallas Neeme külas aadressil Sadama 10 asub toitlustushoone, mis külgneb MTÜ-le Neeme Sadam kuuluva Neeme sadama kinnistuga.
2.Sadama 10 ehitise laiendamiseks anti 30.10.2015 ehitusluba ja 14.07.2016 osaline kasutusluba nr 1612371/03571. Ehitise laiendamise käigus rajatud seminarihoone terrassile kasutusluba ei antud, kuna see oli vastuolus ehitusprojektiga ning selle vastuolu lahendamiseks algatati 04.02.2016 detailplaneering. Osakasutusloale on andnud kooskõlastuse Päästeameti Põhja päästekeskus.
3.MTÜ Neeme Sadam esitas 12.12.2016 Jõelähtme vallale taotluse ehitusjärelevalve algatamiseks ning 14.07.2016 antud osalise kasutusloa tühistamiseks.
3-17-351
4.Jõelähtme Vallavalitsuse 12.01.2017 korraldusega nr 42 jäeti MTÜ Neeme Sadam ehitusjärelevalve taotlus rahuldamata.
5.MTÜ Neeme Sadam esitas 13.02.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Jõelähtme valla kohustamiseks vaadata kaebaja 12.12.2016 taotlus ehitusjärelevalve algatamiseks uuesti läbi.
6.Tallinna Halduskohus jättis 05.03.2018 määrusega halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse läbi vaatamata. Kaebajale ei tulene keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) sätetest kaebeõigust heaoluvajaduse kaitseks. Juriidilisel isikul ei ole heaoluvajadust, kuna selline tunnetatav vajadus saab olla vaid füüsilisel isikul. KeÜS ei näe ette isiku õigust saada kohtulikku kaitset pelgalt puutumuse alusel, vaid eeldab õiguse rikkumist sarnaselt HKMS sätetega (Riigikohtu 13.05.2015 otsus nr 3-3-1-8-15, p 19). Isiku kaebeõiguse olemasolu selgitamiseks tuleb hinnata, kas kaebajal on kaitstav subjektiivne õigus. Avaliku korra rikkumised ei ole kasutusloa reguleerimisesemeks ega ehitusjärelevalve objektiks. Ehitusjärelevalvemenetluses saaks kontrollida hoone ohutust, kuid pädevad asutused on erinevates menetlustes kooskõlastused andnud ning kaebaja ei ole esitanud põhistatud väiteid ehitise ohutu kasutamise võimatuse kohta. Juurdepääsutee kasutamisega seonduv võib olla eraõigusliku vaidluse või parkimise osas korrakaitsemenetluse objektiks. Vastustaja on esitanud ehitusjärgse kontrollmõõdistuse, millest nähtub, et ehitatud hoone ei ületa kinnistu piire. Olukorras, kus isik laiendas kehtinud ehitusloa alusel oma kinnisasja piires olemasolevat hoonet ning selle tulemusena ei saa kaebaja enam sellele isikule kuuluvat kinnisasja parkimiseks või läbisõiduks kasutada, ei ole tegemist kaebaja õiguste rikkumisega. Kaebaja saanuks oma huve kaitsta ehitusloa andmise haldusmenetluses, kus otsustati lahenduse otstarbekuse üle, ja vajadusel selle tähtaegsel vaidlustamisel. Nähtuvalt Maa-ameti kaardi väljatrükist on kaebajale tagatud oma kinnistule juurdepääs tema kinnistu kaudu ning talle ei kuulu juurdepääsuservituuti üle Sadama 10 kinnistu sõitmiseks. Seega on ilmne, et rikutud ei ole kaebaja subjektiivseid õigusi. Samuti on pädevad asutused andnud kooskõlastused Sadama 10 hoone laiendusele. Kuna vaidlust ei ole ehitise ohutuse osas, siis ei ole ehitusjärelevalve mittealgatamine õigusvastane ega saa rikkuda kaebaja õigusi. Parkimiskohtade arv ning muud sellised küsimused on ehitusprojekti ning projekteerimistingimuste reguleerimisesemeks. Praegusel juhul on seda kajastatud nii projekteerimistingimustes kui ka ehitusprojekti seletuskirjas, mistõttu ei ole tegemist põhjendamatult reguleerimata jäetud küsimusega. Sellega seotud etteheited tuli esitada samuti ehitusloa vaidlustamisel. Ei nähtu, et osakasutusloa andmine tõi kaasa kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumise. Valesti parkimine ei ole ehitusjärelevalve objektiks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.MTÜ Neeme Sadam esitas 21.03.2018 Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse Tallinna Halduskohtu 05.03.2018 määrusele. KeÜS § 23 sätestab õiguse tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Kaebajal on vältimatu kokkupuude tema heaoluvajadust rikkuva Sadama 10 kinnistuga. Seega on kaebajal ka oluline puutumus vaidlustatud haldusaktiga KeÜS § 23 lg 1 tähenduses. Heaolu esiletoomine KeÜS § 23 sõnastuses tähendab, et selle õiguse tagamiseks peab isikut kaitsma ka mõjutuste eest, mis on küll häirivad, kuid ei pruugi tingimata kaasa tuua otsest tervisekahjustust (nt ebameeldiv lõhn, müra jms). Ebaseadusliku ehitise laiendamisega on Sadama 10 krundile ehitatud hoone suurem kui lubatud ning asub Neeme Sadama territooriumile lähemal kui lubatud. Hoone on sellisel kujul 2(5)
3-17-351 ehitatud kehtivat õigust rikkudes ning vastuolus planeeringuga. Ehitusloa taotlemisel on ehitusprojekti osas esitatud teadlikult valeandmeid. Vastustaja oleks pidanud ehitusloa väljaandmisel olemasoleva hoone lähteandmeid kontrollima. Vastavalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) §-le 17 võetakse enne EhSRS seaduse jõustumist olemasoleva ehitise mahu arvutamisel aluseks pärast ehitusseaduse jõustumist ehitisregistrisse kantud andmed. Vastustaja võttis aluseks aga kolmanda isiku umbkaudse hinnangu, mitte ei lähtunud olemasoleva ehitise mõõtmetest ja mahust, mis olid ehitisregistris. Ehitisregistrisse kantud andmete järgi oli hoone mahtudelt oluliselt väiksem, kui aluseks võetud eksperdi hinnangus kajastatud mahud. Olemasolevat hoonet laiendati seetõttu rohkem kui 33%. Samuti ei kontrollinud vastustaja ehitusloa väljastamisel ehitusprojekti vastavust projekteerimistingimustele. Vastustaja oleks pidanud EhS § 44 p-de 1 ja 12 alusel keelduma ehitusloa väljastamisest. Samuti oleks vastustaja pidanud keelduma ehitisele kasutusloa väljastamisest EhS § 55 p-de 3 ja 10 alusel. Looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg 1 p 1 järgi on ehituskeeluvööndi laius vaidlusalusel alal 50 meetrit. LKS § 38 lg 4 p 5 järgi ei laiene ehituskeeld olemasoleva ehitise esmakordsele juurdeehitisele juhul, kui juurdeehitise maht on väiksem kui üks kolmandik olemasoleva ehitise kubatuurist. Tuginedes Maa-ameti kaardile, on hoone ehituskeeluvööndis, mida laiendati rohkem kui 33%. Praegusel juhul ehitati kaebaja naaberkinnistule sisuliselt uus hoone ja seda õigusvastase haldusakti alusel. Jõelähtme vald on rikkunud mh kaalutlusõigust, kuna ei ole ehitusloa andmisel seda olulist asjaolu arvesse võtnud. Hoone kasutamisest lähtuv negatiivne mõju (purjus külastajate lärmamine, prahi loopimine Neeme Sadama territooriumile, urineerimine Neeme Sadama aia ääres, ilutulestiku rakettide laskmine Neeme Sadama territooriumile jms) ulatub Neeme Sadama territooriumile ning häirib sadama kasutajaid. Ehitise liigne lähedus Neeme Sadama ehitistele ja rajatistele seab kaebaja vara tuleohtlikku olukorda juhul, kui naaberkrundi ebaseadusliku juurdeehitise kasutamisest peaks tekkima tulekahju. Samuti on merel ja sadamas keelatud teatud värvi ilutulestiku rakettide kasutamine ning selliste rakettide kontrollimatu laskmine naaberkinnistu ebaseaduslikult ehitatud terrassilt ja ehitiselt võib tekitada merel põhjendamatut segadust. Hoone laiendamine koormab põhjendamatult sadama territooriumile viivat niigi kitsast juurdepääsuteed ning see tekitab probleeme sõidukite parkimisel. Sõidukid ummistavad sadama juurdepääsutee ja blokeerivad värava. See omakorda takistab sadama klientidel juurdepääsu oma varale ning võib takistada ka kiirabi ja päästeteenistuse operatiivset juurdepääsu. Ebaseadusliku ehitustegevusega on sadama territooriumile viiv ajalooline juurdepääsutee kinni ehitatud.
8.Jõelähtme vald palub 06.04.2018 vastuses määruskaebusele jätta see rahuldamata. Määruskaebuses ei ole esitatud kaebusega võrreldes uusi asjaolusid ja argumente. Kaebajale ei tulene KeÜS-st kaebeõigust tema heaoluvajaduse kaitseks. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebaja on eraõiguslik juriidiline isik, kellel ei ole heaoluvajadust, kuna selline tunnetatav vajadus saab olla vaid füüsilisel isikul. Halduskohus on Riigikohtu praktikale tuginedes õigesti leidnud, et ehitusjärelevalve algatamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus. Kaebajal pole subjektiivset õigust nõuda, et haldusorganid lahendaksid järelevalvemenetluses tema taotlusi temale sobilikul viisil.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus ekslikult leidnud, et juriidilised isikud ei saa tugineda KeÜS § 23 lg-s 1 sätestatud õigusele tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Halduskohus leidis, et erinevalt füüsilisest isikust ei saa juriidilisel isikul olla 3(5)
3-17-351 heaoluvajadust. Ringkonnakohus sellega ei nõustu, sest KeÜS §-s 23 sätestatu on igaüheõigus, mis laieneb füüsiliste isikute kõrval potentsiaalselt ka juriidilistele isikutele.
10.KeÜS § 23 tugineb eeskätt keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsioon) preambuli p-le 7 ja artiklile 1 (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 799 SE seletuskiri, lk 30). Århusi konventsiooni preambuli p 7 on selle Riigi Teataja eestikeelses tõlkes sõnastatud ekslikult selliselt, et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele. Århusi konventsiooni originaalist, mille inglise-, prantsuse- ja venekeelne tekst on konventsiooni art 22 järgi võrdselt autentsed, ei nähtu, et õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale oleks üksnes inimestel. Århusi konventsiooni preambuli p 7 ingliskeelne tekst näeb selle õiguse ette igale isikule (every person) ja prantsuskeelne versioon igaühele (chacun). Vaid nimetatud lepingusätte venekeelne versioon kasutab terminit „iga inimene“ (каждый человек).
11.Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 33 lg 4 järgi antakse tekstile see tähendus, mis lepingu mõtet ja eesmärki arvestades ühitab need tekstid kõige paremini, kui autentsete tekstide võrdlemisel ilmneb tõlgenduserinevus. Kuna praegusel juhul ei saa Viini konventsiooni artiklite 31 ja 32 kohaldamisega seda tõlgenduserinevust kõrvaldada, lähtub ringkonnakohus KeÜS § 23 tõlgendamisel Århusi konventsiooni mõtet ja eesmärki arvestades selle inglis- ja prantsuskeelses tekstis preambuli p-s 7 kasutatud igaüheõiguse kontseptsioonist. Selline tõlgendus on kooskõlas Århusi konventsiooni art-s 1 sätestatud konventsiooni eesmärgiga, milleks on kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele. Sõna „põlvkond“ kasutus konventsiooni tekstis viitab tervise ja heaolu vajadustele vastavas keskkonnas elamise õigusele kui igaüheõigusele. Selline tõlgendus sobitub samuti kokku KeÜS §-s 23 kasutatud terminoloogiaga. Sellist igaüheõigusest lähtuvat tõlgendust võib pidada ka kooskõlas olevaks Euroopa Kohtu praktikaga, milles on tunnustatud nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute kaebeõigust olukorras, kus esineb õhukvaliteedi ja joogiveega (kui hea keskkonnaseisundi komponentidega) seotud häire- või piirtasemete ületamise oht (Euroopa Kohtu 25.07.2008 otsus nr C-237/07, p 39).
12.Ringkonnakohtu hinnangul tuleneb eeltoodust, et ainuüksi tegevusvorm juriidilise isikuna ei välista iseenesest kaebeõigust KeÜS § 23 lg 1 alusel. Seetõttu oleks halduskohtul tulnud põhjalikumalt hinnata kaebaja väidet, et tema õigust heaoluvajadustele vastavale keskkonnale on rikutud. Kaebaja ei ole soovinud kohtulikku kaitset KeÜS § 23 alusel mitte pelgalt puutumuse pinnalt asjassepuutuva keskkonnaga, vaid on väitnud oma KeÜS § 23 lg-ga 1 tagatud subjektiivse õiguse rikkumist, mis on potentsiaalselt kaebeõiguse aluseks (Riigikohtu 13.05.2015 otsus nr 3-3-1-8-15, p 19).
13.Vaidlust ei ole, et kaebaja haldab Neeme sadamat, mille opereerimist, sh eelduslikult kaikohtade väljaüürimist, võivad mõjutada negatiivselt naaberkinnistu omaniku majandustegevusest lähtuvad häiringud, sh kaebaja nimetatud asjaolud, nagu purjus külastajate lärmamine, prahi loopimine sadama territooriumile, urineerimine sadama aia ääres, ilutulestiku rakettide laskmine sadamaterritooriumile jms. Sellised häiringud looduskeskkonnas võiksid ilmselgelt kaasa tuua selle keskkonnaga olulist puutumust omava isiku KeÜS §-s 23 sätestatud õiguse riive. Praegusel juhul on aga tegemist tehiskeskkonnaga, mis tõstatab küsimuse KeÜS § 23 kohaldatavusest.
14.Mõiste „keskkond“ on Eesti õiguses määratlemata. Ilmselgelt hõlmab keskkond KeÜS § 23 tähenduses selliseid keskkonnaelemente, nagu õhk, pinnas ja vesi, samuti looduskeskkonna (vrd Riigikogu XI koosseisu eelnõu 799 SE seletuskiri lk 30). Sadam on looduslähedane tehiskeskkond. KeÜS-i seletuskirjas on märgitud, et mõiste „keskkond“ peaks 4(5)
3-17-351 hõlmama ka tehiskeskkonna puhul selle looduslähedasemaid osi, nagu linnapargid ja puiesteed, kuid mitte miljööväärtust laiemas tähenduses (samas, lk 30). Kuna sadam on üks vahetumalt looduskeskkonnaga kokkupuudet omavaid tehiskeskkondi, on see ringkonnakohtu hinnangul käsitatav KeÜS § 23 järgi keskkonnana, mis peab vastama sellega olulist puutumust omavate isikute tervise- ja heaoluvajadustele.
15.Praegusel juhul seisneb vaidlus Jõelähtme valla võimalikus kohustuses teostada ehitusjärelevalvet Sadama 10 ehitise suhtes. Avaliku korra rikkumised kaebaja naaberkinnistul võivad küll kaasa tuua kaebaja omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riive ning eeltoodust lähtuvalt potentsiaalselt ka tema õiguse riive heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, kuid need langevad väljapoole praeguse vaidluse objekti, s.o ehitusjärelevalve teostamine väidetavalt õigusvastase ehitise suhtes.
16.Vaidlust ei ole, et kaebaja on jätnud tähtaegselt vaidlustamata ehitus- ja kasutusloa. Halduskohus on õigesti viidanud, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise üle kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (vt Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 13). Kui vastustaja tegi ehitusjärelevalve taotluse rahuldamata jätmisel kaalutlusvigu, on kaebajal nende kohtulikuks vaidlustamiseks kaebeõigus.
17.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kaebajal kaebeõiguse puudumine ilmselge. Kaebaja on sisuliselt vaidlustanud vastustaja otsust ehitusjärelevalve teostamata jätmiseks selle pinnalt, et Sadama 10 kinnistul asuv ehitis on väidetavalt ehitatud õigusvastaselt, sh planeeringuga ja ehitusseadusega vastuolus suuremas mahus kui lubatud. Ehitise laiendamise tõttu vahetult kaebaja kinnistu piirini (Maa-ameti kaardirakenduse järgi kõigest kümmekonna meetri kaugusele mh sadamahoonest) on ringkonnakohtu hinnangul eluliselt usutav kaebaja väide, et naaberkrundi väidetavalt ebaseaduslik juurdeehitis põhjustab potentsiaalset tuleohtu tema hoonetele ja rajatistele. Võrreldavatel asjaoludel on Riigikohus leidnud, et kui ehitus- ja kasutusloa väljastamisel on eksitud tuleohutusnõuete vastu, ohustab see kaebaja turvalisust ja tema vara (Riigikohtu 31.01.2017 otsus nr 3-3-1-69-16, p 25). Sellest tulenevalt võib kaebajal olla kaebeõigus tema omandipõhiõiguse (PS § 32) riive tõttu, mis kaasneb sellega, kui vastustaja on õigusvastaselt otsustanud jätta ehitusjärelevalve teostamata tema varale tuleohtu põhjustava hoone suhtes.
18.Isegi kui halduskohus peaks leidma, et kaebaja omandipõhiõigust ei ole praegustel asjaoludel riivatud, tuleb halduskohtul hinnata kaebaja väidet, et vaidlusalune ehitis on ehitatud vastuolus planeeringuga. Riigikohus on leidnud eelviidatud otsuses nr 3-3-1-69-16 õigusvastaselt ehitatud hoone puhul, et kohtumenetluses naabri huve kaitsvale planeeringu sättele tuginemiseks ei pea isik ära näitama omandiõiguse või muu põhiõiguse riivet, sest selline planeeringu säte loob iseseisva subjektiivse õiguse, mille riive võib anda isikule kohtuliku kaebeõiguse (p 26). Sellele tuginemiseks tuleb kaebajal aga täpsustada, millise planeeringuga ja selle tingimusega on vaidlusalune ehitis vastuolus.
19.Kuna ringkonnakohtule ei nähtu, et kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, on halduskohus ebaõigesti jätnud kaebuse läbi vaatamta. Eeltoodust lähtuvalt rahuldab ringkonnakohus kaebaja määruskaebuse. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.