Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1205 4. mai 2018 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest OÜ Meness kaebus Ravimiameti kohustamiseks jätkata üldapteegi tegevusloa väljastamise menetlust Kaebaja OÜ Meness, esindaja vandeadvokaat Margus Reiland Vastustaja Ravimiamet, esindaja Andrus Varki Tartu Ringkonnakohtu 1. juuni 2017. a määrus Ravimiameti määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Ravimiameti määruskaebus.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 1. juuni 2017. a määrus ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu
11.oktoobri 2016. a määrus, muutes halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Meness esitas 11. juunil 2010 Ravimiametile taotluse apteegiteenuse osutamiseks aadressil Punane 61, Tallinn.
2.Ravimiamet selgitas 27. augusti 2010. a kirjas kaebajale, et tsiviilasjas nr 2-10-32634 keelas maakohus kohtumäärusega rendileandjal AS Medicum kuni kohtuotsuse jõustumiseni võimaldada kaebajale või muule isikule apteegiteenuse osutamist aadressil Punane 61, Tallinn. Seega ei olnud võimalik sellel aadressil apteegiteenust osutada. Kirjas anti kaebajale võimalus hiljemalt
6.septembriks 2010 selgitada, kuidas kaebaja tagab apteegiteenuse osutamise, arvestades kohtumäärusega seatud keeldu.
3.Vastuseks Ravimiameti kirjale esitas kaebaja 6. septembril 2010 Ravimiametile taotluse peatada menetlus, kuna käimas oli haldusmenetlust mõjutava tsiviilasja menetlus.
4.Ravimiamet ei väljastanud kaebajale otsustust taotluse menetlusse võtmise, menetluse peatamise või taotluse rahuldamisest keeldumise kohta.
5.OÜ Meness esindaja teatas 1. veebruaril 2016 Ravimiametile, et tegevusloa väljastamise menetluse peatamise alused on ära langenud, kuna tsiviilkohtumenetlus on lõppenud. Sellele järgnenud kirjavahetuse käigus selgitas Ravimiamet, et kaebaja tegevusloa taotlus ei olnud peatatud, vaid menetlus oli lõppenud 15. novembril 2010 taotluse läbi vaatamata jätmisega.
3-16-1205
6.Kaebaja esitas 9. mail 2016 Ravimiametile vaide, milles palus jätkata 11. juunil 2010 esitatud tegevusloa taotluse haldusmenetlust ning ennistada vaide esitamise tähtaeg. Ravimiamet jättis 16. mai 2016. a otsusega vaide läbi vaatamata, leides, et vaide esitamisel rikuti vaide esitamise tähtaega ning puudus alus selle ennistamiseks.
7.Kaebaja esitas 15. juunil 2016 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada Ravimiametit jätkama kaebajale üldapteegi tegevusloa väljastamiseks haldusmenetlust, tühistada Ravimiameti 16. mai 2016. a vaide läbi vaatamata jätmise otsus ja ennistada kaebetähtaeg, kui see peaks olema ületatud.
8.Tartu Halduskohus jättis 11. oktoobri 2016. a määrusega kaebaja kaebetähtaja ennistamise taotluse rahuldamata, lõpetas haldusasja menetluse kohustamisnõude osas ja jättis kaebuse vaide läbi vaatamata jätmise otsuse tühistamise nõude osas läbi vaatamata. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
8.1.Vaidlust ei ole selles, et Ravimiamet ei ole eraldi koostanud ega kaebajale kätte toimetanud kirjalikku dokumenti, milles lahendatakse tegevusloa taotlus või menetluse peatamise taotlus. Ravimiametil oli kohustus lahendada kaebaja tegevusloa taotlus 60 päeva jooksul taotluse esitamisest. Ravimiamet on selgitanud, et ravimiseadus ei võimalda tegevusloa menetluse pikendamist või menetluse peatamist menetlusväliste isikute vahel toimuva kohtuvaidluse tõttu. Kuna kaebaja esitas Ravimiametile tegevusloa taotluse ja menetlusloa peatamise taotluse, pidi ta eeldama, et haldusorgan lahendab taotlused. Usutav ei ole kaebaja väide, et tema hinnangul peatas Ravimiamet tegevusloa taotluse menetluse vaikimisi.
8.2.Kui kaebaja leidis, et haldusorgan on olnud tegevusetu või viivituses ja et taotlusi ei ole mõistliku aja jooksul lahendatud, oleks ta pidanud kasutama vastavaid õiguskaitsevahendeid. Nüüdseks, üle kuue aasta pärast taotluse esitamist, on kaebetähtajad ilmselgelt möödunud (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg 2). Kaebaja väide, et ta sai alles 2016. aastal teada et haldusmenetlus on lõppenud taotluse läbi vaatamata jätmisega, ei vasta tõele. Kaebaja oli hiljemalt 2014. aastal teadlik, et tema üldapteegi tegevusloa taotluse menetlus on lõppenud.
8.3.Mõjuvaid põhjuseid kaebetähtaja ennistamiseks ei ole.
9.Kaebaja esitas määruskaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2016. a määruse tühistada.
10.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 1. juuni 2017. a määrusega kaebaja määruskaebuse, tühistas Tartu Halduskohtu määruse osas, millega halduskohus jättis kaebetähtaja ennistamise taotluse rahuldamata ja lõpetas haldusmenetluse kohustamisnõude osas, ning saatis asja menetluse jätkamiseks tagasi halduskohtule. Ringkonnakohus tunnistas HKMS § 46 lg 2 teise lause põhiseadusevastaseks ja jättis selle kohaldamata ning edastas määruse Riigikohtule HKMS § 46 lg 2 teise lause suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks. Ringkonnakohtu seisukohad olid kokkuvõtvalt järgmised.
10.1.Kaebaja oleks HKMS § 46 lg 2 teise lause järgi pidanud ühe aasta jooksul pärast ravimiseaduse (RavS) § 46 lg-s 1 sätestatud tähtaja möödumist esitama kohustamiskaebuse halduskohtule. Seega tuleks HKMS § 46 lg 2 teise lause kohaldamisel asuda seisukohale, et kaebetähtaeg on asjas möödunud. Kuna asjas puudub alus kaebetähtaja ennistamiseks, viiks selline lahendus haldusasja menetluse lõpetamiseni, mis tähendaks aga kaebaja PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse ebaproportsionaalset piiramist.
10.2.HKMS § 46 lg 2 teises lauses sätestatud piirangu eesmärgiks võib pidada seadusandja soovi välistada kaebuse esitamine ebamõistlikult hilja. Kui haldusorgani tegevusetus või viivitus on kestev ja kestab ka kaebuse esitamise ajal, ei saa kaebuse esitamist lugeda ühelgi juhul ebamõistlikult hilinenuks, sh ka praeguses asjas.
2(4)
3-16-1205
10.3.HKMS § 46 lg 2 teisel lausel puudub legitiimine eesmärk ja see piirab ebaproportsionaalselt PS §-s 15 sätestatud igaühe õigust kohtusse pöörduda. See norm sätestab viivituse või tegevusetuse vaidlustamiseks lõpptähtaja, mis viib ebamõistliku tulemuseni ega võimalda kaebajal teostada käesolevas asjas efektiivselt oma kaebeõigust.
11.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis 12. detsembri 2017. a määrusega asjas nr 5-17-10 Tartu Ringkonnakohtu taotluse läbi vaatamata. Kolleegiumi põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised.
11.1.Kuna kaebaja taotles haldusakti andmist enne HKMSi jõustumist 1. jaanuaril 2012 ja ka Tartu Ringkonnakohtu tuvastatud viivitus haldusakti andmisel tekkis enne kehtiva HKMSi jõustumist, siis on asjassepuutuv norm HKMS § 283 lg 2, mitte HKMS § 46 lg 2 teine lause.
11.2.Sõltumata sellest, kas asjas kohaldatakse kaebetähtaja määramisel HKMS § 46 lg 2 teist lauset või HKMS § 283 lg-t 2, on õiguslik tagajärg kaebaja jaoks ühesugune – kaebetähtaeg oli kaebuse esitamise ajaks möödunud.
11.3.Ei ole põhjust kahelda HKMS § 46 lg 2 teises lauses ja HKMS § 283 lg-s 2 sätestatud kaebetähtaegade põhiseaduspärasuses. Mõlemas normis sätestatud kaebetähtaeg kui vahend on eesmärkide saavutamiseks sobiv, vajalik ning mõõdukas. Nii HKMS § 46 lg 2 teine lause kui ka HKMS § 283 lg 2 sätestavad haldusorgani tegevusetuse või viivituse vaidlustamiseks piisava aja selleks, et hoolsuskohustust järgiv ja mõistlikult talitav isik saaks otsustada oma õiguste kohtuliku kaitse vajaduse üle. Sätestatud on ka kaebetähtaja ennistamise võimalus (HKMS § 71). Kaebaja subjektiivsetest arusaamadest õigusliku regulatsiooni sisu ja haldusmenetluse käigu kohta, samuti haldusorgani tegevusest ei saa lähtuda küll õigusliku regulatsiooni hindamisel, kuid neid asjaolusid saab kaaluda kaebetähtaja ennistamise taotluse lahendamisel.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
12.Ravimiamet palub määruskaebuses Tartu Ringkonnakohtu 1. juuni 2017. a määruse tühistada. Vastustaja leiab määruskaebuses, et kuna kaebetähtaeg oli kaebuse esitamise ajaks möödunud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. detsembri 2017. a määrus, p 53) ja Tartu Ringkonnakohus on 1. juuni 2017. a määruse punktis 10 jõudnud sarnaselt halduskohtuga seisukohale, et kohustamiskaebuse kaebetähtaja ennistamiseks ei ole alust, siis tuleb Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2016. a määrus jõusse jätta.
13.Vastuses määruskaebusele palub kaebaja jätta vastustaja määruskaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 1. juuni 2017. a määrus muutmata või vajaduse korral muuta ringkonnakohtu määruse põhjendusi, jättes resolutsiooni muutmata. Kaebaja põhjendused on järgmised.
13.1.Kaebus on esitatud tähtaegselt. Ravimiamet ei ole menetlust lõpetanud, vaid peatas menetluse. Vastustaja pidi apteegi tegevusloa taotluse lahendama haldusaktiga. Ravimiamet ei hoiatanud kordagi kaebajat menetluse lõpetamisest ega andnud lisatähtaega puuduste kõrvaldamiseks. Kuna menetlust lõpetavat haldusakti ei eksisteeri, siis tegevusloa menetlus käib, kuid võib olla ka peatatud. Menetluse peatamine on menetlustoiming, mistõttu ei pidanud seda kirjalikult vormistama ja kaebajale kätte toimetama. Menetluse peatamine oli ka kaebaja huvides.
13.2.Kui lugeda kaebetähtaeg ületatuks, siis esineb mõjuv põhjus kaebetähtaja ennistamiseks. Ravimiamet eksitas oma käitumisega kaebajat, mistõttu ei olnud kaebajal võimalik aru saada, millal tuleks kaebus esitada. Kaebaja esitas 6. septembri 2010. a vastusega täiendavad seisukohad ja tõendid, miks peaks menetluse peatama. Pärast seda menetlus faktiliselt peatus, sest kaebajat ei teavitatud ühestki menetlustoimingust. Kaebaja sai eeldada, et kui menetlus ei oleks peatunud, siis oleks Ravimiamet koostanud ja kätte toimetanud negatiivse haldusakti. Kuni 2016. aastani ei esitanud vastustaja kordagi teavet, et menetlus on lõppenud või et see ei ole peatunud. Kaebajat ei teavitatud isegi siis, kui ta käis 2014. aastal dokumentidega tutvumas.
3(4)
3-16-1205
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14.Halduskolleegium ei näe sarnaselt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumiga põhjust kahelda HKMS § 283 lg-s 2 sätestatud kaebetähtaja põhiseaduspärasuses.
15.HKMS § 283 lg 2 näeb ette kaheaastase kaebetähtaja alates uue HKMSi jõustumisest, kui haldusorgan viivitab enne uue HKMSi jõustumist taotletud haldusakti andmisel. Ringkonnakohus tegi kindlaks, et Ravimiamet sattus viivitusse juba 2010. aastal, st enne uue HKMSi jõustumist 1. jaanuaril 2012. Ravimiamet ei ole Riigikohtule esitatud määruskaebuses sellele vastu vaielnud. Seega oli kaebetähtaeg kaebuse esitamise ajaks, s.o 2016. aastaks möödunud. Kehtiv RavS kohustab Ravimiametit lahendama tegevusloa taotluse 60 päeva jooksul (RavS § 46 lg 1). Kolleegium juhib tähelepanu, et taotluse esitamise ajal kehtinud ravimiseaduse redaktsioonis oli vastavasisuline kohustus kirjas § 47 lg-s 5. Vastuseks kaebaja väidetele märgib kolleegium, et isik ei saa eeldada, et menetlus peatub vaikimisi teise menetluse lõpptulemuse ära ootamiseks mitmeks aastaks olukorras, kus haldusorganile on sätestatud haldusmenetluse läbiviimiseks vaid kahe kuu pikkune tähtaeg. Kuigi kohtupraktika järgi on menetluse peatamine teatud juhtudel küll võimalik (nt Riigikohtu halduskolleegiumi 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9), siis praegusel juhul ei saanud kaebaja eeldada, et menetlus peatus või see peatati, ainuüksi juba seetõttu, et haldusmenetluse üldregulatsioon (haldusmenetluse seadus) ega ka käesolevas asjas kohalduv eriregulatsioon (RavS) ei näe ette menetluse peatumise või peatamise võimalust. Ravimiamet on sellele 27. augusti 2010. a kirjas ka tähelepanu juhtinud.
16.Kaebaja ekslik arusaam menetluse käigust ei ole selles asjas mõjuv põhjus kaebetähtaja ennistamiseks. Samuti ei jaga kolleegium asjas tuvastatud asjaolude valguses kaebaja hinnangut, et Ravimiameti käitumine eksitas kaebajat. Vastustaja jättis küll õigusvastaselt kaebaja taotluse lahendamata, kuid ei andnud 2010. aasta lõpus kaebajale kuidagi mõista, et menetlus võiks olla peatunud. Arvestades Ravimiametile antud tähtaega taotluse lahendamiseks, oleks kaebaja pidanud sellises olukorras mõistliku aja jooksul kontrollima, mis staadiumis on tema tegevusloa taotluse lahendamine, sh kas menetlus on peatatud. Seega ei ole alust kaebetähtaja ennistamiseks.
17.Eeltoodust tulenevalt tuleb Ravimiameti määruskaebus rahuldada, Tartu Ringkonnakohtu 1. juuni 2017. a määrus tühistada ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2016. a määrus. Kuna halduskohus kohaldas kaebetähtaja määramisel ebaõiget normi (HKMS § 46 lg 2 teine lause), tuleb halduskohtu määruse põhjendusi muuta vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
(allkirjastatud digitaalselt)
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.