Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
11. aprill 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-1664 LM, VB ja OK kaebus Tallinna Linnavalitsuse kohustamiseks vaidemenetluse läbiviimiseks Kaebajad – LM, VB ja OK, volitatud esindaja Marina Simhes-Kazakova Vastustaja – Tallinna linn (Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kaudu), volitatud esindaja Eva Vanamb
Haldusasi Menetlusosalised ja nende esindajad
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28. novembri 2017. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
LM, VB ja OK määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada LM, VB ja OK määruskaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu 28.11.2017 määrus.
2.Saata asi Tallinna Halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Nafta tn 16-16 omanik esitas 2017. a märtsikuus Tallinna Linnaplaneerimise Ametile (TLPA) ehitusteatise ja korteri 16 ümberehitamise ja laiendamise projekti. LM, VB ja OK esitasid 02.04.2017 vastuväited ehitusprojektile.
2.TLPA kooskõlastas korteri ümberehitamise ja laiendamise projekti 15.05.2017. Samal päeval registreeriti ehitisregistris ehitusteatis.
3.LM, VB ja OK esitasid 03.07.2017 TLPA-le vaided, milles nõudsid projekti kooskõlastamise uuesti otsustamist, projekti kooskõlastamata jätmist ning ehitusteatises märgitud tööde tegemise keelamist kuni asja uue otsustamiseni.
4.TLPA leidis 11.07.2017 kirjas, et isikud on vaide esitamise tähtaja mööda lasknud ning vaided tuleb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 3 alusel tagastada. TLPA-le esitati Nafta tn 16-16 ümberehitamise ja laiendamise projekt, millele sai esitada seisukohti kuni 03.04.2017. Korteriühistule Nafta 16 edastati 21.03.2017 teade ehitusprojekti
3-17-1664 ja ehitusteatise esitamisest ning paluti edastada vastav teade ka korteriomanikele. Vastuväited esitasid kolme korteri omanikud ning võib eeldada, et korteriühistu teavitas korteriomanikke. Seega pidid juba sel hetkel VB, OK ja LM olema teadlikud ehitusteatise ja ehitusprojekti esitamisest TLPA-le. Ehitusprojekt kooskõlastati TLPA poolt 15.05.2017 ning samal päeval esitati ehitisregistrile ehitusteatis. 15.05.2017 edastas TLPA teate KÜ Nafta 16 meiliaadressile, milles andis vastused ka Ülle Saadi vastuväidetele ning teatas, et kooskõlastas ehitusprojekti. Kuna vaide esitajate esindaja on 14.06.2017 esitanud Ü. Saadi esindajana vaide ehitusprojekti kooskõlastamisele, võib eeldada, et ka teised korteriomanikud olid teadlikud ehitusprojekti kooskõlastamisest. TLPA-l ei ole alust arvata, et vaide esitajad oleksid saanud teada ehitusprojekti kooskõlastamisest 20 päeva hiljem selle tegelikust kooskõlastamisest.
5.LM, VB ja OK esitasid 10.08.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles nõuavad TLPA kohustamist võtta vaided menetlusse ning viia läbi vaidemenetlus. Vastustaja keeldus alusetult vaiete läbivaatamisest. Korteri 14 omanikul puudub teiste kaasomanike informeerimise kohustus projekti kooskõlastamise käigust ja projekti kooskõlastamise vaidlustamise korrast. Seda korda pole seletatud ka korteri 14 omanikule. Kaebajate lepinguline esindaja, kellele olid antud volitused kaebajate esindamiseks 13.06.2017, 19.06.2017 ning 29.06.2017, ei saanud kaebajaid teavitada nende õiguste rikkumisest ning võimalusest rikkumist vaidlustada enne esindaja poole pöördumist. Ehitisregistris puuduvad andmed projekti kooskõlastamisest. Lisaks ei vabasta ehitisregistris andmete avaldamine vastustajat kaebajate teavitamisest projekti kooskõlastamisest, eriti olukorras, kus kaebajad on esitanud projektile vastuväited.
6.Tallinna Halduskohtu 28.11.2017 määrusega tagastati kaebus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Ehitusprojekti kooskõlastamine on menetlustoiming, mida ei saa haldusmenetluses (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58) ega halduskohtumenetluses (HKMS § 45 lg 3) reeglina eraldiseisvalt vaidlustada. Projekti kooskõlastamine ei anna ehitamise õigust. Olukorras, kus ei vaidlustata ehitusõiguse andmist, ei ole projekti kooskõlastamise vaidlustamine lubatav. Halduskohus selgitas 27.10.2017 määruses, kuidas tekib õigus alustada ehitamist (ehitusseadustik (EhS) § 36 lg 2). Samuti selgitas halduskohus, et pärast ehitusteatise esitamist ja 10 päeva jooksul haldusorgani poolt täiendava kontrolli mittealgatamist saab pöörduda kohtusse kohustamiskaebusega, mis hõlmab ka selle tuvastamist, et täiendava kontrolli algatamata jätmine oli õigusvastane. Kohustamiskaebusega võib nõuda ehitusjärelevalvemenetluse algatamist, kui seda on eelnevalt nõutud haldusorganilt. Seega oli vaide tagastamine menetlust lõpetav toiming, millega ei tekitata isikule õigusi või kohustusi, vaid tuvastati üksnes vaidemenetlust mittevõimaldav asjaolu. Vaide tagastamine oli põhjendatud, kuna projekti kooskõlastamist kui menetlustoimingut ei saa vaides vaidlustada. Vaide tagastamise põhjenduse ebaõigsus ei muuda seda, et tagastamine oli õige. Kaebajad keeldusid kaebuse muutmisest vaatamata halduskohtu antud selgitustele. Kaebajate 14.11.2017 menetlusdokumendist nähtub, et nende pretensioonid on seotud väidetava omandiõiguse ning tehtud ja/või tehtavate ehitustööde nõuetekohasusega. Kaebajad saavad jätkuvalt esitada ehitustööde nõuetekohasusega seoses haldusorganile nõude ehitusjärelevalvemenetluse läbiviimiseks ja sellest keeldumise vaidlustada halduskohtus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.LM, VB ja OK paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 28.11.2017 määrus ning saata asi tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. 2(5)
3-17-1664 Kuna projekti kooskõlastamine on ehitusteatise ainsaks osaks, millest teavitati korteri 14 omanikku haldusmenetluse käigus tehtud otsuse vormis, on projekti kooskõlastamine käsitatav iseseisva menetlustoiminguna, mille suhtes on koostatud haldusakt. Järelikult on vaidemenetlus lubatud. Projekti kooskõlastamine on praegusel juhul ainus toiming, mille põhjal tekkis projekti esitajal ehitamisõigus. Seega mõjutas projekti kooskõlastamine asja otsustamist. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et kaebuse nõue ei või olla halduskohtumenetluse esemeks ilma ehitusõiguse andmise vaidlustamiseta. Kaebuses nõutakse vaiete lahendamist ning kohtus ehitusõiguse vaidlustamine on võimalik alles pärast vaiete lahendamist.
8.Tallinna linn vaidleb määruskaebusele vastu. Ehitusprojekti kooskõlastamine ei anna ehitamise õigust. Kui kaebajad ei soovi vaidlustada ehitusõiguse andmist, ei saa ehitusprojekti kooskõlastamist vaidlustada. Vaidemenetluse korras taotletavad nõuded on sätestatud HMS §-s 72. Neid aluseid praegusel juhul ei esine. Kaebajad on ekslikult järeldanud määruskaebusele lisatud TLPA 21.03.2017 kirjast, et selles viidatakse kaebajate õigusele esitada kooskõlastamisele kui menetlustoimingule vaiet. Viidatud kirjaga teatati, et Nafta tn 16 korterite omanikel ja hoone algsel projekteerijal on võimalik vaidlusaluse ehitusprojekti kohta esitada arvamusi või vastuväited kuni 03.04.2017. Vaide tagastamine on menetlust lõpetav toiming, millega ei tekitata isikule õigusi ega kohustusi, vaid tuvastatakse üksnes mingi vaidemenetlust mittevõimaldav asjaolu.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Määruskaebus on põhjendatud ning tuleb rahuldada.
10.Kaebajad esitasid 03.07.2017 TLPA-le vaided Nafta tn 16-16 rekonstrueerimise ehitusprojekti kooskõlastamise peale, milles palusid teha ettekirjutuse korteri rekonstrueerimise ehitusprojekti kooskõlastamise uueks otsustamiseks; jätta ära nimetatud projekti kooskõlastamine ning kuni asja uue otsustamiseni keelata koos projektiga esitatud ehitusteatises märgitud tööde teostamine. TLPA tagastas 11.07.2017 kirjaga vaided, kuna need olid esitatud mittetähtaegselt.
11.Kaebajate vaietest nähtuvalt on nende eesmärgiks olnud ehitusprojektile antud kooskõlastuse vaidlustamine ning ettekirjutuse tegemine kooskõlastuse uueks otsustamiseks. Nii on kaebajad selgitanud oma eesmärki ka 14.11.2017. Halduskohus pidas 21.10.2017 määruse p-s 7 eesmärgipäraseks kohustamiskaebuse esitamist järelevalvemenetluse alustamiseks. Kaebajad nõuet ei muutnud ning 28.11.2017 määruses, millega kaebus tagastati, leidis halduskohus, et ehitusprojekti kooskõlastamine on selline menetlustoiming, mille eraldiseisev vaidlustamine ei ole üldjuhul lubatud (määruse p 7), ning kaebajatel puudub ilmselgelt kaebeõigus.
12.Ringkonnakohus on 17.07.2017 määruse nr 3-17-1282 p-des 10 ja 11 selgitanud, et teoreetiliselt oleks võimalik käsitada hinnangut ehitusteatise andmete täiendava kontrolli läbiviimise vajalikkusest pädeva järelevalveorgani (EhS § 35 lg 2 ja § 130 lg 2 p-d 1–3) otsustusena ehitusteatise alusel kavandatava ehitustegevuse õiguspärasuse kontrollimiseks järelevalvemenetluse algatamise või mittealgatamise kohta. Otsustus järelevalvemenetluse mittealgatamise kohta kujutaks sellisel juhul endast menetlustoimingut, mis oleks HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt siiski halduskohtus vaidlustatav. Puudutatud isikul on õigus nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise üle kaalutlusvigadeta, kui 3(5)
3-17-1664 järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (nt Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 13; 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14, p 12; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13, p 17; 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10, p 15). EhS § 36 lg 5 p-st 4 tulenevalt on ehitusteatise täiendava kontrollimise üheks eesmärgiks kaitsta ka kinnisasja omaniku (sh kaasomanike) õigusi. Menetlustoimingut ei ole võimalik küll tühistada, kuid halduskohtul oleks võimalik kohustada vastustajat otsustama menetluse algatamise üle uuesti. Alternatiivne võimalus on käsitada EhS § 36 lg-tes 2, 5 ja 6 sätestatud kontrollimenetlust (sh esmast kontrolli) sisuliselt ehitusteatise esitamisega alanud mitteformaalse loamenetlusena, mille puhul olukorras, kus täiendavate nõuete esitamiseks puudub vajadus, ei pea pädev asutus vormistama eraldi kirjalikku haldusakti ehitusteatise kontrolli tulemuste kohta, vaid ehitamist võimaldav haldusakt (s.o heakskiit ehitusteatisele) loetakse vaikimisi antuks. Sellisel juhul oleks võimalik puudutatud isikul taotleda halduskohtus ehitusteatisele antud heakskiidu tühistamist. Ehitusteatise saamisele ei pea tingimata järgnema pädeva asutuse poolt haldusakti andmine ega tule pädeva asutuse tegevusetus lugeda kindlasti haldusakti andmiseks. Ehitusteatise n-ö vaikimisi aktsepteerimise haldusaktina käsitamiseks ei oleks alust ka tõhusa õiguskaitse tagamise seisukohalt, sest puudutatud isiku õigusi on võimalik sama tõhusalt kaitsta ka ehitusteatise andmete kontrolli läbiviimiseks kohustamise kaebusega (määruse p 13).
13.Seega ei ole käesolevas haldusasjas iseenesest välistatud ka kohustamiskaebuse esitamine, nagu selgitas halduskohus. Samas oleks praegusel juhul kaebajatel võimalik efektiivselt kaitsta oma õigusi ka kooskõlastuse tühistamise ning uuesti otsustamiseks kohustamise nõudega (vt nt haldusasi nr 3-17-1859). Erinevalt ehitusloa menetluse käigus antavast ehitusprojekti kooskõlastusest annab ehitusprojekti kooskõlastamine ehitusteatise menetluses – juhul, kui täiendavat järelevalvemenetlust ei alustata – isikule õiguse 10 päeva möödudes ehitusteatise esitamisest arvates alustada ehitamisega. Täiendava haldusakti andmine ei olnud praegusel juhul vajalik, mistõttu ei piira kaebajate kaebeõigust üksnes menetlustoimingute vaidlustamise piirangud (HKMS § 45 lg 3).
14.Kuigi kaebuse nõude määratlemise ning sobiva õiguskaitsevahendi valimise õigus on kaebajatel ning halduskohus ei saa kaebajate eest hakata kaebuse nõuet sõnastama, nähtub kaebajate 14.11.2017 seisukohast, et kaebajad jäid vaidemenetluse läbiviimiseks kohustamise nõude juurde, kuna pidasid kohtueelse menetluse läbimist kohustuslikuks. Ehitusseadustik sellist nõuet ette ei näe. Ehitusteatise vaidlustamiseks ei pea tingimata läbima vaidemenetlust. Kohtueelse menetluse läbimiseks tuleb lugeda ka olukord, kus vaie on õigusvastaselt tagastatud. Efektiivse õiguskaitse põhimõttest tulenevalt tuleb sellisel juhul lubada kaebajal vaidlustada aga mitte vaideotsust, vaid algset haldusakti, mille peale vaie esitati, ning kaebuse tähtaegsuse kontrollimisel hinnata, kas vaide tagastamine oli õiguspärane (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 03.12.2013 otsus asjas nr 3-3-1-63-13). Samuti ei pea kaebajad ilmtingimata algatama järelevalvemenetlust, vaid neil on võimalik saavutada kaebuse eesmärk ka ilma uut kaebemenetlust algatamata, praeguse haldusasja raames. Eelnevast tulenevalt tühistab ringkonnakohus Tallinna Halduskohtu 28.11.2017 määruse ning saadab asja tagasi halduskohtule menetlusse võtmise uueks otsustamiseks.
4(5)
3-17-1664
15.Kaebajate vaided tagastati seetõttu, et vastustaja hinnangul on need esitatud mittetähtaegselt. Halduskohtul tuleb haldusasja edasisel menetlemisel anda hinnang muu hulgas sellele, kas kaebajad on vaideorgani poole pöördunud tähtaegselt, kuna sellest sõltub kaebusega halduskohtusse pöördumise tähtaeg. Riigikohtu halduskolleegium on 30.08.2017 määruses nr 3-16-519 selgitanud seonduvalt kahju hüvitamise taotluse esitamisega haldusorganile, et kui nõude esitamise tähtaeg on möödas juba vabatahtlikus kohtueelses menetluses vastustaja poole pöördudes, on kaebus esitatud kaebetähtaega ületades ning kohtueelse menetluse järel kohtusse pöördumise 30-päevane tähtaeg ei kohaldu. Ringkonnakohtu hinnangul on see seisukoht asjakohane ka praegusel juhul. Seega tuleb halduskohtul täiendavalt kontrollida, millal said või oleksid pidanud saama kaebajad teada ehitusprojektile kooskõlastuse andmisest.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.