Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
28. veebruar 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2669
Haldusasi
XX kaebus siseministri 15.12.2015 käskkirja nr 1-3/227 osaliseks tühistamiseks, Politsei- ja Piirivalveameti 24.11.2016 kirjas nr 1.9-9/1493-2 väljendatud keelduva otsuse tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks kaebajale 36 tunni täiendava vaba aja andmiseks või õigusvastase otsusega tekitatud kahju heastamiseks 36 tunni vaba aja andmise teel
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. juuli 2017. a otsus Kaebaja – XX, volitatud esindaja adv. Rene Hallemaa Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Irina Punko Vastustaja – Siseministeerium, volitatud esindaja Monika Silvet Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus ja XX vastuapellatsioonkaebus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus ning XX vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21. juuli 2017. a otsus haldusasjas nr 3-16-2669 muutmata.
2.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt ning Siseministeeriumilt XX kasuks solidaarselt välja apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud summas 1000 (üks tuhat) eurot. Muus osas jätta apellatsioonimenetluse menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 2. aprillil 2018 (HKMS § 212 lg 1).
3-16-2669 Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Siseministri 15.12.2015 käskkirjaga nr 1-3/227 kehtestati Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) palgajuhend. Palgajuhendi p 3.9 nägi ette, et summeeritud tööajaga teenistujatele rakendatakse kalendripäevapõhist tööaja- ja palgaarvestust. Teenistuja kuuluvus summeeritud tööajaga teenistujate hulka määratakse PPA peadirektori käskkirjaga. Juhendi p 3.10 nägi ette, et summeeritud tööajaga teenistuja teenistusest või töölt puudumise (näiteks puhkuse ja ajutise töövõimetuse tõttu) korral vähendatakse normtundide arvu teenistusest või töölt puudutud kalendripäevade normtundide summa võrra. Punkti 3.11 kohaselt saadakse summeeritud tööajaga teenistuja ühe kalendripäeva normtundide arv kuu normtundide jagamisel kalendripäevade arvuga.
2.XX töötas 2016. a mais, juunis, juulis ja augustis PPA Lääne prefektuuri Pärnu politseijaoskonna patrull- ja liiklusjärelevalvetalituses patrullpolitseinikuna. Patrullpolitseinike rakendati tööle 12-tunnisteks vahetusteks (kl 7.00–9.00 või kl 19.00–07.00) vastavalt tööajakavale ning ametijuhendi kohaselt kohaldati tööaja summeeritud arvestust. 2016. a mais oli XX 13 päeva põhipuhkusel. Juunis oli ta 22 päeval põhipuhkusel ning 4 päeval isapuhkusel. Juulis oli ta 1 päeval lapsepuhkusel ja 6 päeval isapuhkusel ning augustis 6 päeval põhipuhkusel.
3.XX esitas PPA-le taotluse anda talle 2016. a mai- ja augustikuu vahelisel tööaja summeeritud arvestuse perioodil tehtud ületunnitöö eest 36 tunni ulatuses vaba aega. PPA 24.11.2016 kirjaga nr 1.9-9/1493-2 jäeti taotlus rahuldamata.
4.XX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse siseministri 15.12.2015 käskkirja nr 1-3/227 „Politsei- ja Piirivalveameti palgajuhend“ p-de 3.9, 3.10 ja 3.11 tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks, PPA 24.11.2016 vastuskirja nr 1.9-9/1493-2 tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks ning PPA kohustamiseks anda kaebajale 36 tunni ulatuses vaba aega või alternatiivselt PPA õigusvastase tegevusega tekitatud kahju heastamiseks 36 tunni vaba aja andmiseks. Kaebaja võttis 10 päeva isapuhkust neil päevadel, mil ta oleks pidanud 2016. aastaks koostatud tööajagraafiku kohaselt olema tööle rakendatud. Graafikus kajastus selle tulemusel olukord, nagu oleks kaebaja töötanud ettenähtust vähem. Kaebaja tegi seepeale kolm lisavahetust 5., 6. ja 20. augustil, ent arvestuses kajastus ikkagi 49 alatundi. Tegelikult tegi kaebaja 36 ületundi. PPA palgajuhendi punktid 3.9, 3.10 ja 3.11 on õigusvastased osas, milles neis nähakse ette summeeritud tööajaga teenistujatele kalendripäevapõhise tööaja- ja palgaarvestuse kohaldamine, kuna sellisel juhul ei ühti tööajaarvestuses kajastatud tööaeg tööülesannete tegeliku täitmise ajaga ning see põhjustab olukorra, kus teenistuja ei saa kasutada tööpäevades 2(10)
3-16-2669 arvestatavat puhkust seaduses sätestatud mahus, vaid tal tekivad sellisel juhul alatunnid. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 35 lg 5 seob tööaja tööajakavaga ning sellest tulenevalt ei ole lubatav tööajaarvestuses arvestada tööajana muud aega, kui tööajakavas ette nähtud ning tegelikult töötatud aega. Töölepingu seaduse (TLS) § 60 kohaselt on ametnikul õigus 10 tööpäeva pikkusele isapuhkusele sõltumata sellest, kas konkreetsel teenistujal on vahetustest tulenevalt tööpäev 8 tundi või 24 tundi. Kaebaja vahetus on 12 tundi ja tööajanorm oleks pidanud 10-päevase isapuhkuse arvel vähenema 120 tundi, ent palgajuhendis sätestatud õigusvastase arvestuse kohaselt kujunes keskmiseks kalendripäeva normtundide arvuks 5,4 ning 10-tööpäevase isapuhkuse võtmisest tulenevalt vähenes kaebaja tööajanorm vaid 54 tunni võrra. Seetõttu sattus kaebaja halvemasse olukorda kui 8-tunnise tööpäevaga töötajad. TLS § 54 lg 2 kohaselt oleks tööpäevades antava perepuhkuse arvelt pidanud kaebaja tööajanorm vähenema perepuhkuse päevade arvule vastava tööpäevade tegeliku töötundide arvu korrutise võrra ehk 11 perepuhkuse päeva (10 päeva isapuhkust ja 1 päev lapsepuhkust) arvelt oleks pidanud tööajanorm vähenema 11×12=132 tunni võrra.
Politsei- ja Piirivalveamet ning Siseministeerium palusid jätta kaebuse rahuldamata.
Kui tavatööajaga teenistuja sai perioodil mai–august 2016 kokku 37 vaba päeva, siis summeeritud tööajaga patrullpolitseinik, kes töötas 12-tunniste vahetuste kaupa, oleks saanud ilma puhkusi võtmata umbkaudu 66 vaba päeva. Summeeritud tööaja arvestuse kohta seaduste tasandil kehtiv regulatsioon on üldsõnaline ja paneb tööandjale kohustuse täpsemate põhimõtete väljatöötamiseks, kusjuures seadustes ei ole täpsustatud summeeritud tööaja arvestamise metoodikat, sealhulgas on jäetud täpsustamata, kuidas jaotatakse normtöötunnid summeeritud tööajaga töötajatele. PPA-s kehtiv töö- ja palgakorraldus on õiguspärane ning see tagab teenistujate võrdse kohtlemise. Tööpäeva normtunde on võimalik igakordselt kindlaks määrata ka etteulatuvalt, välistatud on tööajanormi kunstlik vähendamine ja puhkuse kunstlik pikendamine, kuna ühe kalendripäeva normtunnid on samad, olenemata nädalapäevast. Patrullpolitseinikele kogu aasta kohta koostatud teenistusgraafik ei oma õiguslikku tähendust, kuna sellise graafiku koostamist seadus ette ei näe. Kohtule esitatud tabeli puhul on tegemist vahetu juhi poolt kalendriaasta alguses tehtud esialgse kavandiga, et ametnikud saaksid aimu tööajast kogu aasta lõikes, et otsustada, kuidas planeerida puhkust. Kaebuses nimetatud palgajuhendi punktide tühistamise nõue väljub kaebuse eesmärgist, kuna nimetatud sätete alusel toimub töö- ja puhkeaja arvestus lisaks kaebuses ette heidetud küsimusele ka muudes küsimustes, millele kaebaja vastuväiteid esitanud ei ole.
6.Tallinna Halduskohtu 21.07.2017 otsusega rahuldati kaebus osaliselt; tühistati siseministri 15.12.2015 käskkirjaga kinnitatud PPA palgajuhendi p 3.10 osas, milles nähakse ette, et summeeritud tööajaga teenistuja teenistusest või töölt puudumise korral TLS §-des 60 või 63 sätestatud puhkuse tõttu vähendatakse normtundide arvu teenistusest või töölt puudutud kalendripäevade normtundide summa võrra; tühistati PPA 24.11.2016 kirjas sisalduv otsus osas, milles keelduti kaebajale vaba aja andmisest 23,9 tunni ulatuses; kohustati PPA-d andma kaebajale täiendavat vaba aega 23,9 tunni ulatuses; mõisteti vastustajatelt solidaarselt kaebaja kasuks välja menetluskulu summas 3040 eurot.
3(10)
3-16-2669 Tähtsust ei oma, et palgajuhend on kohtuotsuse tegemise ajaks kaotanud kehtivuse. Tühistamisnõudega on võimalik välistada palgajuhendi sätte õigusjõu rakendumine kaebaja töö- ja puhkeaja arvestuse suhtes vaadeldaval perioodil. Kaebaja õigusi ei riku palgajuhendi punktid 3.9 ja 3.11, st sätted, mille kohaselt kohaldatakse summeeritud tööajaga teenistuja suhtes kalendripäevapõhist töö- ja puhkeaja arvestust ning ühe kalendripäeva normtundide arv saadakse kuu normtundide arvu jagamisel kalendripäevade arvuga. Selline summeeritud tööaja arvestus ei ole seadusega ega tööaja summeeritud arvestuse üldiste põhimõtetega vastuolus. Kaebaja väidet, et PPA palgajuhendi kohane tööajaarvestus on seadusega vastuolus, tuleb hinnata üksnes osas, mis puudutab selle arvestuse mõju kaebaja poolt võetud perepuhkusele, sest muus osas ei väida kaebaja, et ta on sattunud tööajarežiimi osas seaduses ettenähtust halvemasse olukorda. Kui kaebaja puudus töölt perepuhkuste tõttu (TLS §-s 60 sätestatud isapuhkus ja §-s 63 sätestatud lapsepuhkus), vähendati tema tööaja tööajanormi ainult vastava arvu kalendripäevade normtundide arvu võrra. 2016. a juunis võetud perepuhkuste arvel vähenes kaebaja tööajanorm 4×5,2=20,8 tunni võrra ning juulis (6+1)×5,4=37,8 tunni võrra ehk kogu arvestusperioodil 20,8+37,8=58,6 tunni võrra. ATS § 43 lg 1 ja TLS § 54 lg 2 kohaselt antakse isapuhkust (TLS § 60) ning lapsepuhkust (TLS § 63) tööpäevadel. Sellise puhkuse eesmärk on anda töötajale täiendavat vaba aega pere ja lastega tegelemiseks. Töölepingu seaduse eelnõu (299 SE) seletuskirjas on tööpäevades antavate perepuhkuste kohta selgitatud, et „töötaja tööpäevaks on iga päev, millal töötaja tööülesandeid täidab, sõltumata selle pikkusest. Lihtsustatuna on perepuhkuste andmise kontekstis tööpäevaks kalendripäev, millal töötaja tööülesandeid täidab. Kuna töötajad võivad töötada väga erineva ajaraami alusel, võib ühe töötaja tööpäev olla 8-tunnine, teisel aga 2- või 24-tunnine.“ Seega tuleneb tööpäevades antava perepuhkuse eesmärgist ning viidatud eelnõu seletuskirjas märgitust, et perepuhkus peab töötajale andma täiendavad töövabad päevad lisaks neile, mille töötaja oleks saanud muidu talle ette nähtud töö- ja puhkeaja korralduse juures. Nö tavatööajaga töötaja puhul tuleneb TLS § 54 lõikest 2, et isapuhkus ja lapsepuhkus ei või langeda laupäevale, pühapäevale ega muul põhjusel töövabale päevale (nt riigipühale). See tähendab, et tavatööajaga töötajale toob 11 tööpäeva ulatuses perepuhkuste võtmine kaasa selle, et ta peab arvestusperioodil töötama 11 päeva võrra vähem, kui ta oleks pidanud töötama seda liiki puhkusi võtmata. Selleks, et summeeritud tööajaga töötaja puhul oleks sama eesmärk täidetud, tuleb tema tööpäevana käsitada vaid sellist päeva, mil ta peaks tööajakava kohaselt olema tööle rakendatud. Summeeritud tööajaga töötaja jaoks on need päevad, mil teda tööle rakendatud ei ole, samaväärsed n-ö tavatööajaga töötaja laupäevade ja pühapäevadega. See, et neid päevi on rohkem kui vastava perioodi laupäevade ja pühapäevade arv, ei ole tähtis. Juhul, kui perepuhkuse päev langeb summeritud tööaja arvestuses päevale, mil töötaja graafiku kohaselt tööl olema ei oleks pidanud, ei ole tegemist tema jaoks täiendava vaba päevaga. Kuna kaebaja töötas 12-tunnistes vahetustes tööajakavas ette nähtud päevadel, oli talle võimalik isapuhkust ja lapsepuhkust anda ainult tööajakavas ette nähtud tööpäevadel, mitte aga neil päevadel, kui ta ei olekski pidanud tööl olema. Vastasel korral kaotaks tööpäevades puhkuse arvestamine mõtte ning tegemist oleks kalendripäevades arvestatava puhkusega. Kuna TLS §des 60 ja 63 nimetatud perepuhkusi saab anda ainult tööpäevadel, peab töötaja vastava arvestusperioodi tööajanorm vähenema perepuhkuse päevadele vastavatel tööpäevadel tööajakavas ette nähtud tegeliku töötundide arvu võrra. Olukorras, kus patrullpolitseinikku rakendatakse tööle alati 12-tunnisteks vahetusteks, tähendab see, et iga perepuhkuse päeva kohta peab töötaja tööajanorm vähenema 12 tunni võrra. Sel moel võib summeeritud tööajaga töötaja saada perepuhkuste tõttu rohkem töövabu tunde, kui saaks 4(10)
3-16-2669 n-ö tavatöötajaga töötaja, ent see võrdlus ei ole asjakohane, kuna seaduse kohaselt ei arvestada perepuhkusi tundides, vaid tööpäevades. Palgajuhendi p 3.10 on seetõttu õigusvastane. Kohtuotsusega ei saa kehtestada palgajuhendi kui üldkorralduse osaliselt tühistatud sätte asemel uut sätet, mis tähendab, et palgajuhendi p 3.10 tühistamise tõttu tuleb perepuhkust saanud politseiametniku isiklikku tööajanormi arvestada seadusest tulenevatest üldpõhimõtetest lähtudes. Kaebaja vaadeldava perioodi tööajanormi tuleb vähendada iga perepuhkuse päeva kohta 12 tunni võrra. Kaebaja töötas 2016. a mai- ja augustikuu vahelisel perioodil 353 tundi, mis on 23,9 tunni võrra arvestusperioodi isiklikust tööajanormist rohkem. Tegemist on ületunnitööga ATS § 39 lg 4 tähenduses. ATS § 39 lg 6 kohaselt hüvitab ametiasutus ületunnitöö, makstes ametnikule 1,5kordset põhipalka või võimaldades ametniku taotlusel talle täiendavat vaba aega ületunnitööga võrdses ulatuses. Kaebaja on taotlenud ületunnitööga võrdses ulatuses vaba aja andmist ning eeltoodud põhjustel tuleb PPA-l anda kaebajale vaba aega 23,9 tunni ulatuses. Kaebuse osalise rahuldamise tõttu mõisteti kaebaja menetluskulud vastustajatelt välja proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega, 66% ulatuses. Kaebaja menetluskulu taotlus sisaldab ka kulusid, mis kanti kohtueelses menetluses (tehti enne 24.11.2016 vastuse saamist). Neid ei saa lugeda menetluskuludeks praeguses asjas.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 21.07.2017 otsus ja saata asi halduskohtule uueks arutamiseks. Halduskohtu arvutus ei ole kooskõlas kohtuotsuse põhjendustega. Kui isapuhkuse päevale langevad töötunnid lahutada kuu normtundidest, siis erinevalt kohtu arvutustest on kaebajal vähem ületunde. Kaebaja oleks 28.06.2016 pidanud töötama viis tundi (alates kl 19.00), mitte 12 tundi. Ülejäänud töötunnid langesid järgmisele kuupäevale. Sarnane väärarvutus on tehtud teiste päevade osas, kus töötunnid jagunesid kahele päevale, ent perepuhkus oli planeeritud vaid ühele neist päevadest. Liites kokku XX tööajanormi perioodil mai kuni august 2016, millest on maha arvestatud puhkused, on kaebaja teinud 2,9 ületundi. TLS §-de 60 ja 63 kohaselt antakse isapuhkust ja lapsepuhkust tööpäevades. Tööpäeva mõistet ei ole seaduses defineeritud. Kaebaja töötunnid langesid ka öisele ajale, mil tööaeg algab ühel ja lõpeb teisel päeval. Halduskohus ei ole selgitanud, kuidas arvestada puhkusepäevale järgnevale päevale kanduvaid töötunde – kas need liidetakse eelmisel päeval alanud tööajale ja kas perepuhkuse päevaks loetakse seetõttu ühte või kahte päeva. Kui lähtuda päeva mõistest TsÜS § 139 lg 9 käsituses ja TLS eelnõu seletuskirjast, tuleks öisele ajale planeeritud vahetuse vabaks võtmiseks võtta isapuhkuse tarbeks kaks tööpäeva järjest, kuna mõlemale päevale on planeeritud tööaeg. Mõistetamatu on, kuidas jõudis halduskohus tõdemusele, et patrullpolitseiniku tööaeg on alati 12-tunnine. Palgajuhend on üldkorraldus. ATS § 43 lg 1, TLS § 69 lg 3 ning politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 76 koosmõjus võib tekkida olukord, kus politseiametnik soovib võtta isapuhkust, kuid järgneva kuu tööajakava ei ole veel koostatud. Puhkuseavalduses tuleb märkida need kuupäevad, millal ametnik soovib saada vaba aega. Kohtuotsuse kohaselt on isapuhkuse
5(10)
3-16-2669 andmine seotud planeeritud tööajaga. Jääb küsimus, millist tööaja- ja palgaarvestuse metoodikat tuleks PPA-s sellises olukorras rakendada.
XX palub jätta PPA apellatsioonkaebuse rahuldamata.
Apellatsioonkaebuses ei ole selgitatud, miks on halduskohus jõudnud ebaõigele järeldusele, et palgajuhendi p 3.10 on õigusvastane. Viidatud on üksnes kohtuotsuse põhjenduste ja arvutuskäigu vastuolule. Kohtuotsus tuleb seetõttu osas, millega palgajuhend osaliselt tühistati, lugeda jõustunuks. Apellandi seisukoht, et kaebajal oleks tulnud võtta ühest öisest vahetusest vabaks saamiseks kaks päeva isapuhkust, ei vasta töölepingu seaduse üldpõhimõtetele. Tööpäevana tuleb käsitada ühte töövahetust. Lähtuda ei saa töölepingu seaduse eelnõu seletuskirjas toodud lihtsustatud käsitusest, et tööpäevaks on kalendripäev, vaid rakendada tuleb seadusandja eeldatavat tahet. Kui töötaja tööpäev oleks kl 22.00–6.00, oleks töötajal selle käsituse järgi võimalik saada isapuhkust kokku tavapärase 80 tunni asemel 40 tundi ning iga vahetus tähendaks kahte tööpäeva. Apellatsioonkaebuse rahuldamise korral tuleb arvestamata jätta 21 töötundi päevade eest, mil kaebaja apellandi hinnangul isapuhkust ei võtnud (30.06.2016, 08.07.2016 ja 31.07.2016). Sellisel juhul tegi kaebaja vaidlusalusel perioodil 55 ületundi ning tasustamata on 27,5 tundi, mille võrra kaebajale tuleb anda vaba aega.
9.XX vastuapellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 21.07.2017 otsus osas, millega kaebus jäeti rahuldamata, ja uue otsusega kaebus rahuldada. Tööpäevades ja kalendripäevades arvestatava puhkuse korral tuleneb kaebaja õiguste rikkumine seadusega vastuolus olevast tegeliku tööajaga mitteühtivast tööajaarvestusest. Tööajaarvestus ei ühti kaebaja poolt tegelikult tehtava tööga. Kogu arvestusperioodi lõikes perepuhkusest järele jäävat tööaega kalendripäevades arvestades tekib vastuolu tegelikkuses saadava puhkeaja ja ettenähtud puhkeaja vahel. Halduskohus ei selgitanud, miks ta pidas palgajuhendi punkte 3.9 ja 3.11 õiguspärasteks. Palgajuhendiga kehtestatav kord peab olema vastavuses tööaja ning ületunnitöö arvestamise üldiste põhimõtetega. See, et palgajuhendi järgi on summeeritud tööajaga teenistuja tööl igal kalendripäeval, tingib teenistusest puudumise korral normtundide vähendamise liiga väikeses mahus ja toob kaasa alatundide tekke, mis tuleb enne arvestusperioodi lõppu tagasi teha. Arvestus põhjustab puhkuste võtmisel teenistuja seadusest tulenevate õiguste ja huvide kahjustamise, kuna teenistuja ei saa tekkivate alatundide tõttu tööpäevades arvestatavat puhkust seaduses sätestatud mahus. ATS § 35 lg-st 1 tulenevalt ei ole lubatud kalendripäevapõhine tööaja arvestus. Analoogia korras on kohaldatav Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 16.12.2015 otsuses nr 3-2-1-143-15 selgitatu, et summeeritud tööaja arvestuse korral tuleb ületunnitöö kindlakstegemiseks vähendada kokkulepitud tööaega üksnes töötaja tööajale langeva ajutise töövõimetuse aja võrra. Halduskohus jättis arvestamata kalendripäevapõhise tööajaarvestuse ja tegeliku tööaja mittevastavuse, mille tõttu kohtuotsusega välja mõistetud täiendav vaba aeg oli liiga lühike. Faktiliselt pidi kaebaja tegema vaidlusalusel perioodil isapuhkuse tõttu kolm lisavahetust, st 36
6(10)
3-16-2669 tundi täiendavat tööd. Tööajaarvestuse õigusvastasuse tõttu on kaebaja tööl igal kalendripäeval ja kaebaja saab kolme tehtud lisavahetuse asemel kaks vaba tööpäeva. Halduskohus on jaganud ekslikult menetluskulud ka juhul, kui kaebuse osalist rahuldamist pidada õigeks. Halduskohus selgitas õigesti, et menetluskuluks ei saa lugeda kohtumenetlusele eelnenud haldusmenetlusega kaasnenud kulusid. Advokaadibüroo arvel kajastusid aga ka enne 24.11.2016 tehtud kulud, mis igal juhul oleksid kaasnenud kohtumenetlusega (tööinspektsiooni vastusega tutvumine, seadusandluse ja dokumentide analüüs, õigusalase kirjanduse analüüs, kliendikonsultatsioon ja kaebuse esitamise otsustamine ning Riigikohtu praktikaga tutvumine kaebetähtaegade osas, kokku 4,15 tundi).
10.PPA palub jätta vastuapellatsioonkaebuse rahuldamata. Põhipuhkuse arvestus ei ole õigusvastane. Kaebaja on vastuapellatsioonkaebuses esitanud seisukohti, mida ta ei esitanud halduskohtus. Neid ei saa arvesse võtta ringkonnakohtus. PPA huvides on, et ametnik töötaks ette nähtud normtunnid täis. Tegelikult tehtud töö aeg ja tööaja arvestus ühtivad. Arvutustabelite ja kohtumenetluses esitatud andmete põhjal ei saa väita, et tegelikult tehtud töö eest on arvestatud vähem tunde. Olukord, kus mõni ametnike grupp saab sama puhkuse liigi eest pikemat puhkust või saab seda kunstlikult pikendada või saab teha ettenähtust vähem töötunde, ei ole kooskõlas töö- või teenistussuhte eesmärgiga ega võrdse kohtlemise põhimõttega.
11.Siseministeerium toetab apellatsioonkaebust ja palub jätta vastuapellatsioonkaebuse rahuldamata. Tööpäev ja töövahetus on erinevad mõisted. Seadusandja eeldatav tahe jääb selgusetuks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Apellatsioonkaebuse ja vastuapellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid HKMS § 201 lg 4 alusel korrata.
13.PPVS § 81 lg 2 sätestab, et põhipuhkus ja teised puhkused antakse politseiametnikule PPVS-s ja muudes seadustes sätestatud alustel ja korras. ATS § 43 lg 1 sätestab, et ametnikule kohaldatakse TLS §-des 54–71 sätestatud puhkuseregulatsiooni, arvestades ATS-s sätestatud erisusi. TLS § 60 sätestab, et isal on õigus saada kokku kümme tööpäeva isapuhkust kahe kuu jooksul enne arsti või ämmaemanda määratud eeldatavat sünnituse tähtpäeva ja kahe kuu jooksul pärast lapse sündi. Isapuhkuse eest tasutakse tema keskmise töötasu alusel, kuid mitte rohkem, kui on kolmekordne Eesti keskmine brutokuupalk andmete alusel, mis Statistikaamet on avaldanud puhkuse kasutamise kvartalist arvates üle-eelmise kvartali kohta. TLS § 63 lg 1 p 1 sätestab, et emal või isal on õigus igal kalendriaastal saada lapsepuhkust, mille eest tasutakse Vabariigi Valitsuse kehtestatud töötasu alammäära alusel, kolm tööpäeva, kui tal on üks või kaks alla 14-aastast last. TLS § 54 lg 2 kohaselt antakse §-des 60, 63 ja 64 nimetatud puhkust töötaja tööpäeval. Muude puhkuste andmine toimub kalendripäevades ning seega ka ajal, mil töötajal on puhkeaeg (puhkepäev).
14.Seega tuleb isapuhkust ja lapsepuhkust anda tööpäevades, mitte kalendripäevades, ning töötaja tööpäeval, mitte muudel päevadel. Töötaja tööpäeva mõiste erineb tavapärasest 7(10)
3-16-2669 tööpäeva (esmaspäev kuni reede) mõistest ning selleks on üksnes need päevad, mil töötaja oleks isapuhkusel või lapsepuhkusel olemata pidanud täitma tööülesandeid.
15.TLS eelnõu seletuskirjas toodud selgitus on lihtsustatud, nagu seal on ka selgitatud. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 27.02.2018 otsuses haldusasjas nr 3-15-2526 (p 15), et eelnõu seletuskiri on küll seaduse tõlgendamisel oluline, kuid ei ole lõpptulemusena alati määrav. Seletuskiri võib, aga ei pruugi alati peegeldada seadusandja tegelikku tahet. Seletuskirja laused võivad mõnel juhul olla pelgalt näitlikud, üldistavad, kujundlikud või koguni eksitavad. Seadusandja ei ole üheselt mõistetavalt määratlenud isapuhkuse ja lapsepuhkuse kestust neile isikutele, kes töötavad summeeritud tööajaga või kelle tööpäev on mitmel kalendripäeval. Ka Tööinspektsiooni selgitused1 ei aita seadust sellises olukorras paremini mõista.
16.Halduskohus on seaduse eesmärki isapuhkuse ja lapsepuhkuse ettenägemisel selgitanud õigesti. Seaduse eesmärk on vabastada töötaja või teenistuja kohustusest minna oma tööpäeval tööle ja täita töö- või teenistusülesandeid ning selle asemel võimaldada talle perekondlike kohustuste ja isarolli täitmine. Sellist eesmärki ei ole võimalik tõhusalt saavutada vahetustega või öötöö korral nii, et vaid osa vahetusest või tööpäevast jääb vabaks, kui puhkust võtta vahetuse ühel kalendripäeval. Võimalus perega aja veetmiseks peab olema tegelik. Tähtsust ei oma seetõttu, millisel kellaajal töötaja või teenistuja kavajärgne ülesannete täitmine peab algama. Õige ei ole seetõttu apellandi seisukoht, et öisest vahetusest vabanemiseks tuleb politseiametnikul võtta kaks kalendripäeva isa- või lapsepuhkust.
17.Seda seisukohta toetab ka TLS ülejäänud regulatsioon. Tööpäeva mõistet ei ole seaduses defineeritud, kuid käsitust, mille järgi on tööpäevaks tööaja alguse ja lõpuga piiritletud ajavahemik sõltumata selle kestusest või langemisest mitmele kalendripäevale, toetavad muu hulgas TLS § 51 lg 5. See nõuab töötajale pikema kestusega töötamise korral kohe pärast tööpäeva lõppu täiendava vaba aja andmist. Kui nõustuda apellandi seisukohaga, tuleks vaba aega anda alates südaööst sõltumata tööajast. Ka öötöö puhul on tagatud samasugused õigused tööajasisesele puhkeajale nagu päevase töö puhul (TLS § 47 lg 2) ning sellist puhkeaega nimetatakse tööpäevasiseseks vaheajaks (mitte tööajasiseseks vaheajaks). Õige on seetõttu töötaja tööpäevana mõista sellist aega, mis kestab tööaja algusest selle lõpuni.
18.Eelnevast tulenevalt on halduskohus õigesti arvestanud iga isapuhkuse ja lapsepuhkuse päeva eest – arvestades, et kaebaja vahetused kestsid 12 tundi – tööaja normtundidest maha 12 tundi.
19.Apellatsioonkaebuse lahendamise seisukohalt ei ole oluline, millisel viisil tuleb PPA-l korraldada teenistusgraafiku koostamine, arvestades, et PPVS § 76 lg 6 kohaselt tuleb see teha politseiametnikule teatavaks hiljemalt viis päeva enne arvestusperioodi või kalendrikuu algust, ent TLS § 69 lg 3 kohaselt tuleb puhkuste ajakavasse märkimata puhkuse kasutamisest teatada tööandjale 14 kalendripäeva ette. Ringkonnakohus selgitab siiski, et PPA-l on võimalik koostada teenistusgraafikud ka varem, andes seeläbi teenistujale võimaluse nõuda isa- või lapsepuhkust ka kalendrikuu esimestel päevadel; puhkuse taotlemise korral tuleb teenistusgraafikut teenistusalaseid vajadusi silmas pidades teiste teenistujate jaoks PPVS § 76 lg-s 6 sätestatud tähtaegu arvestades muuta. 1 http://www.rmp.ee/toooigus/jurist/tasustamata-lapsepuhkusest-2013-11-04 ja
20.Halduskohtu arvestus kohtuotsuse lisas 1 ei ole vastuolus kohtuotsuse põhjendustega.
21.Apellatsioonkaebus tuleb seetõttu jätta rahuldamata.
22.Vastuapellatsioonkaebuses ei ole esitatud selliseid seisukohti, mida kaebaja ei esitanud kaebuses. Halduskohus ei ole pööranud tähelepanu sellele, et kaebaja esitas kaebuses ka väited põhipuhkuse arvestuse õigusvastasuse kohta, mitte üksnes isa- ja lapsepuhkuse arvestamise ekslikkuse kohta. Kui pidada PPA sellekohast arvestust ekslikuks, oleks alus tühistada ka palgajuhendi p-d 3.9 ja 3.11. Kaebajal on selles osas kaebeõigus.
23.Ringkonnakohus ei jaga aga kaebaja seisukohta, et puhkusearvestus on põhipuhkuse osas õigusvastane. PPVS § 76 lg 4 kohaselt ei või politseiametniku tööaeg ületada keskmiselt 48 tundi seitsmepäevase ajavahemiku jooksul kuni neljakuulise arvestusperioodi kohta. ATS § 35 lg 4 ls 2 näeb ette, et summeeritud tööaja arvestuse korral arvestatakse ametniku tööaega seitsmepäevase ajavahemiku kohta kuni neljakuulise arvestusperioodi jooksul. Seega on summeeritud tööaja arvestuse korral võimalik seitsmepäevase kalendripäevades arvestatava puhkuse (sh põhipuhkuse) korral ametnikul töötada tavapärasest tööajast vähem keskmiselt kuni 48 tundi; poolekuulise perioodi kestel tuleb palgajuhendi järgi puhkuse hulka arvata pool kuu lõikes arvestatavatest normtöötundidest ja teenistujal töötada ülejäänud poolte töötundide jagu. Õigusvastaseks ei saa pidada palgajuhendit seetõttu, et kui teenistuja võtab põhipuhkust vaid neil päevadel, mil ta oleks pidanud viibima teenistusgraafiku järgi tööl, tekivad tal ülejäänud perioodi osas, mil ta puhkusel ei viibi, alatunnid. Kalendripäevades arvestatava puhkuse korral on ka juhul, kui tööaega ei arvestata summeeritud tööaja arvestuse järgi, ametiasutusel võimalik otsustada ametnikule puhkuse andmine nii, et puhkuse aja hulka peavad jääma kõrvuti tööpäevadega ka puhkepäevad (ATS § 43 lg 3 ja TLS § 69 lg 1). Nii on ka vahetustega töö korral politseiteenistuses võimalik kalendripäevades arvestatava puhkuse andmisel kuu lõikes normtöötundidest maha vaid sellises ulatuses töötunde, mis vastavad kuu lõikes kõigi kalendripäevade keskmisele töötundide arvu ja puhkusel viibitud päevade arvu korrutisele.
24.Halduskohtu otsuse muutmiseks menetluskulude jaotust puudutavas osas ei ole samuti alust. Isegi kui esindajal oleks tulnud kulutada sama palju aega kaebuse aluseks olevate materjalidega tutvumisele, nagu on näidatud menetluskulude nimekirjas, juhul kui ta ei oleks kaebajat esindanud kohtueelses menetluses, ei saa sellist õigusabi osutamist pidada esindamiseks halduskohtumenetluses. Esindajakulu hulka ei saa arvestada aega, mis oleks esindajal vajalik kohtumenetluses teoreetiliselt kanda, vaid üksnes sellise aja, mis tegelikult kohtumenetlusele kulutati. Aeg, mille esindaja kulutas haldusmenetluses – enne keelduva haldusakti andmist või nõutud toimingu tegemist –, ei kuulu kohtumenetluses esindamiseks kulutatud aja hulka. Õige on kaebaja väide, et kohtumenetluses esindamisele kulunud aja hulka on võimalik arvestada aega, mille esindaja kulutas enne PPA keelduva otsuse tegemist, kui esindaja tegeles palgajuhendi vaidlustamiseks kaebuse koostamisega. Advokaadibüroo arve spetsifikatsioonist sellist seost ei ole võimalik järeldada. Isegi kui see nii aga oleks, on halduskohus jõudnud lõppjärelduses õigele seisukohale. Põhjendatud esindajatasu hulka on arvatud muu hulgas tasu menetluskulu nimekirja koostamise eest. Menetluskulude nimekirja koostamisele kulunud aega ei ole põhjust pidada vajalikuks ja põhjendatud menetluskuluks, mida saab vastustajalt välja mõista, sest sellist avaldust ja nimekirja saab koostada ka ilma õigusteadmisi omamata, seega kaebaja ise (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 11.11.2014 otsus asjas nr 3-2-1-77-14, p 12). Ka muus osas ei ole asja keerukust ja mahtu arvestades põhjust pidada esindajatasu põhjendatuks ja vajalikuks suuremas osas kui 4606,20 eurot. See summa on selgelt suurem, kui keskmises teenistusküsimustega seonduvas kohtuasjas tavapäraselt 9(10)
3-16-2669 põhjendatuks ja vajalikuks peetakse. Määruskaebuste menetlemisega seotud kulud ei õigusta suurema esindajatasu väljamõistmist vastustajatelt.
25.Apellatsioonimenetluses ei ole vastustajad menetluskulude kandmist väitnud. Nende võimalikud menetluskulud tuleb HKMS § 109 lg 1 alusel jätta nende enda kanda.
26.Kaebaja on apellatsioonimenetluses tasunud riigilõivu 15 eurot ja esindajatasu 2376 eurot. Riigilõiv tuleb jätta kaebaja kanda, sest vastuapellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Samuti tuleb kaebaja kanda jätta 34% esindajatasust apellatsioonimenetluses (807,84 eurot), sest vastuapellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ka menetluskulude nimekirja koostamisele kulutatud aja eest makstud tasu (14,40 eurot) ei saa pidada põhjendatud ja vajalikuks esindajatasuks eeltoodud põhjustel. Ülejäänud osas leiab ringkonnakohus, et esindajatasu on põhjendatud ja vajalik vaid osaliselt. Vaidlus apellatsioonimenetluses käib samades küsimustes nagu halduskohtus (faktilised asjaolud ei ole kohtumenetluse kestel muutunud) ning asja lahendamine toimus kohtuistungit korraldamata. Vaidlust ei ole põhjust pidada sedavõrd keerukaks ja apellatsioonimenetluses sedavõrd mahukaks, et õigustada kaebaja esindajatasu väljamõistmist suuremas summas kui 1000 eurot. See summa tuleb vastustajatelt solidaarselt välja mõista.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.