Tartu Ringkonnakohus Madis Ernits, Einar Vene ja Tanel Saar 31. oktoober 2017, Tartu 3-16-831
Haldusasi
Elina Madala kaebus Mäksa Vallavolikogu
20.jaanuari 2014. a otsuse nr 3 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 24. aprilli 2017. a otsus Mäksa valla apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Elina Madal, Lepinguline esindaja Agu Eichenbaum Vastustaja Mäksa vald esindaja Timo Reinthal
RESOLUTSIOON
1.Tagastada Elina Madalale 13. juuni 2017. a ja 4. oktoobri 2017. a menetlusdokumendi lisana esitatud tõendid.
2.Jätta Mäksa valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu
24.aprilli 2017. a otsus muutmata.
3.Mõista Mäksa vallalt Elina Madala kasuks menetluskulude katteks välja ükssada viiskümmend (150) eurot. Ülejäänud osas jätta Elina Madala apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 30. november 2017.
1.Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsusega nr 56 määrati vallavanem Elina Madalale ühekordne lisatasu ühe kuupalga ulatuses, 1280 eurot.
2.Mäksa Vallavolikogu 20. jaanuari 2014. a otsusega nr 3 tunnistati tagasiulatuvalt kehtetuks Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 "Ühekordse lisatasu määramine" ning pandi vallavalitsusele kohustus korraldada E. Madalale üle antud raha vallavalitsusele tagastamine.
3.29. aprillil 2016 edastas Riigikohus Tartu Halduskohtule ettevalmistavaks menetluseks E. Madala maakohtule tsiviilasjas nr 2-14-18970 esitatud hagi vastuse, vastavalt Riigikohtu erikogu 28. märtsi 2016. a otsuse resolutsiooni p-le 3.
E. Madal kinnitas 10. mail 2016, et soovib esitada kaebuse Mäksa Vallavolikogu
20.jaanuari 2014. a otsuse nr 3 tühistamiseks. Kaebuse kohaselt on Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 kohaselt materiaalselt ja formaalselt õiguspärane. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 19 järgi on volikogu ainupädevuses lisatasu määramine ning seega esines lisatasu määramise otsuse tegemisel seadusest tulenev õiguslik alus. Õiguspärase soodustava haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamine nõuab erandlikke asjaolusid, mis antud juhul puuduvad. Vald on arvestamata jätnud asjaolu, et haldusakti kehtivus on haldusaktist tuleneva kohustuse täitmisega lõppenud. Vastustaja on rikkunud õiguskindluse, õiguspärase ootuse ja heas usus käitumise põhimõtet. Meelevaldne ja pahatahtlik on väide, et kaebaja pidi juristina teadma, et tegemist on õigusvastase haldusaktiga lisatasu määramiseks. Valla tuginemine Mäksa Vallavolikogu 18. märtsi 2013. a määruse nr 2 (edaspidi ka määrus nr 2) § 5 lg-le 6 on ekslik, sest lähtudes Riigikohtu 6. novembri 2003. a otsusest asjas nr 3-3-1-72-03 ei kehtinud see säte vallavanema suhtes ning asjakohane viide oleks olnud määruse nr 2 § 5 lg-le 8. Kui uus volikogu oleks lähtunud määruse nr 2 § 5 lg-st 8, siis ei oleks olnud põhjust ka lisatasu tagasi nõuda.
4.Mäksa vald vaidles kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata, leides, et Mäksa Vallavolikogu on otsuse vastuvõtmisel arvestanud HMS §-s 67 sätestatud põhimõtteid ega ole kaebaja osutatud põhimõtete vastu eksinud. Asjaolu, et lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamiseni jõudis Mäksa Vallavolikogu alles 20. jaanuaril 2014 oli suuremas osas tingitud sellest, et tagada kaebajale ärakuulamisõigus. Kuna lisatasu määramise otsuses ei olnud märgitud täiendavaid teenistusülesandeid, mille eest vallavanemal oleks olnud õigus lisatasu saada, siis puudus E. Madalal õiguslik alus, mille eest lisatasu saada. Ta ei saa lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamisel tugineda usalduse kaitsele, sest ta oli haldusakti õigusvastasusest teadlik või ei olnud teadlik sellest oma süü tõttu (HMS § 67 lg 4 p 5).
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
5.Tartu Halduskohtu 24. aprilli 2017. a otsusega rahuldati E. Madal kaebus ja tühistati Mäksa Vallavolikogu 20. jaanuari 2014. a otsus nr 3.
6.Halduskohtu otsuse põhjenduste kohaselt ei ole menetlusosaliste vahel vaidlust otsuse nr 3 formaalses õiguspärasuses.
7.Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsusest ei nähtu, mille eest kaebajale ühekordne lisatasu määrati. Vallavolikogu istungi protokollist tulenevalt maksti vallavanemale lisatasu tulemusliku töö ja täiendavate tööülesannete täitmise eest. Kuna avalikkuse huvi kohaliku omavalitsuse eelarvesse kavandatud raha otstarbeka ja õiguspärase kasutuse vastu on suur, tulnuks lisatasu määramise otsuses selgitada, mis põhjustel vallavanemale lisatasu makstakse. Samas ei muuda see puudus lisatasu määramise otsust õigusvastaseks.
8.Mäksa Vallavolikogu 18. märtsi 2013. a määrusega nr 2 kehtestati Mäksa Vallavalitsuse ja hallatavate asutuste töötasu määrad ning töötasu tingimused. Kohus ei nõustunud, et lisatasu määramise otsus oli õigusvastane mh põhjusel, et kaebajale maksti suuremat lisatasu kui määruse nr 2 § 5 lg-s 6 märgitud. Vallavanema töötasu, lisatasu ja preemia suuruse määrab vallavolikogu otsusega. See põhimõte tuleneb määruse nr 2 § 5 lg-st 8. Lisatasu määramise otsust ei saa pidada õigusvastaseks põhjusel, et selles viidati õigusliku alusena vaid KOKS § 22 lg 1 p-le 19 ning jäeti märkimata määruse nr 2 § 5 lg 8.
9.14. oktoobri 2013. a otsuse nr 56 oli kaebaja jaoks soodustav haldusakt – talle määrati ühekordne lisatasu. Soodustavat haldusakti ei pea põhjendama samas mahus kui koormavat haldusakti.
10.Seega Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 oli õiguspärane haldusakt ja selle kehtetuks tunnistamine oli lubatud HMS § 66 lõike 2 p-des 1, 3 ja 4 sätestatud juhtudel. Nimetatud olukordadega käesoleval juhul tegemist ei ole. Seetõttu on valla 20. jaanuari 2014. a otsus nr 3 õigusvastane.
11.Isegi, kui 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 oli põhjendamiskohustuse täitmata jätmise tõttu õigusvastane, on soodustava õigusvastase haldusakti tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise puhul haldusorganil väga suur kaalutlusruum. Usalduse kaitse ja avaliku huvi kaalumisel tuleb arvesse võtta näiteks asjaolu, kas soodustatud isik kulutas saadud hüvitise heauskselt toimetulekuks ning ta ei saanud aru hüvitise määramise otsuse õigusvastasusest. Kaebaja on selgitanud, et ta ei ole haldusakti alusel saadud vara hoiustanud ega muul moel seda investeerinud, vara säilitamine olnuks põhjendatud juhul kui ta teadnuks, et tegemist on tagasinõutava varaga. Halduskohus pidas usutavaks, et sellist teadmist kaebajal tekkida ei saanud, kuna lisatasu maksmise aluseks oli volikogu vastav otsus.
12.Halduskohus märkis täiendavalt, et Mäksa vald, astudes samme kaebaja informeerimiseks lisatasu otsuse kehtetuks tunnistamise võimalikkusest, on täitnud HMS § 40 lg-st 1 tuleneva ärakuulamiskohustuse. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et volikogu liikmed pidanuks lisatasu määramise otsuse halduskohtus vaidlustama, kuna neil puudub vastav kaebeõigus.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
13.Mäksa vald esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu 24. aprilli 2017. a otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jätta kaebus rahuldamata.
14.Vastustaja on seisukohal, et kaebus on esitatud kaebetähtaega ületades. Analoogia korras HKMS § 72 lg-ga 4 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 3141 lg-ga 2 võis Mäksa Vallavalitsus saata otsuse nr 3 kaebajale tema enda poolt vallale antud e-posti aadressil ning selle sai lugeda saajale kättetoimetatuks saatmisest alates kolme tööpäeva möödumisel. Halduskohus on leidnud, et kaebaja ärakuulamisõigus oli tagatud, kuna vastustaja saatis 27. novembril 2013 kaebajale e-posti aadressile [email protected] e-kirja teavitusega, et volikogu kaalub lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamist. Järelikult tuleb lugeda kätte toimetatuks ka Mäksa Vallavalitsuse poolt 24. jaanuaril 2014 samale e-posti aadressile saadetud otsus. Halduskohus on siinjuures põhjendamatult tuginenud Riigikohtu erikogu 28. märtsi 2016. a otsuses asjas nr 3-2-1-178-15 ja Tartu Maakohtu 3. novembri 2014. a otsuses asjas nr 2-14-18970 märgitule, jättes asjaolu ise hindamata.
15.Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 on õigusvastane faktilise aluse ning põhjenduste puudumise tõttu. Lisatasu maksmise puhul on tegemist väga laia kaalutlusõigust sisaldava otsustusega. Kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema eriti põhjalik. Käesoleval juhul oli tegemist kohaliku omavalitsuse eelarvest tehtava väljamaksega. Seetõttu ei olnud haldusakti põhjendamine oluline mitte niivõrd haldusakti adressaadi (vallavanema) jaoks, vaid avalikkuse ja eelkõige Mäksa valla elanike jaoks. Halduskohtu seisukoht, et see puudus ei tee lisatasu määramise otsust õigusvastaseks, viiks olukorrani, kus põhjendamiskohustuse täitmise vajadus puuduks, kuna põhjendamiskohustuse täitmata jätmise korral õiguslikult negatiivseid tagajärgi ei saabuks.
16.Määruse nr 2 § 5 lg-s 8 sätestatu, et vallavanema töötasu, lisatasu ja preemia suuruse määrab vallavolikogu otsusega, ei ole erinorm määruse nr 2 § lg 6 suhtes. Määruse nr 2 § 5 lg 8 tähendab seda, et nimetatud määrusega ei otsustata vallavanema töötasu suuruse üle, vaid seda tehakse eraldi otsusega.
17.Halduskohus ei ole ümber lükanud vaidlustatud otsuses esitatud seisukohta, et Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a istungi protokollis nimetatud tegevused kuuluvad vallavanema tavapäraste ametikohustuste hulka ning seetõttu ei saa need olla lisatasu maksmise aluseks. Mäksa valla põhimääruse § 15 lg 5 p 4 kohaselt tuleb õigusakti eelnõus või sellele lisatud õiendis märkida
õigusakti vastuvõtmisest tulenevad kulutused ja katteallikad. Üheks asjaoluks, mis tingis lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamine, oli see, et vallaeelarves ei olnud lisatasu maksmisega arvestatud ning koos lisatasu maksmise otsusega ei tehtud ka vallaeelarves vastavat muudatust.
18.Arvestades kaebaja enda osalust talle määratava lisatasu eelnõu ettevalmistamisel, puudus kaebajal usalduse kaitse selle hilisema kehtetuks tunnistamise osas. Kuna täidetud on HMS § 67 lg 4 p-s 5 sätestatud eeldused, siis ei saa tähendust omada ka asjaolu, kas nimetatud vara on kaebaja vara hulgas säilinud või mitte.
19.Tulenevalt HKMS § 158 lg-st 3 kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu puhul kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt ning ei hinda kaalutlusotsuse otstarbekust ega teosta kaalutlusõigust haldusorgani eest. Halduskohus ei ole vaidlustatud otsusega tuvastanud Mäksa Vallavolikogu
20.jaanuari 2014. a otsuses kaalutlusreeglite rikkumist.
20.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb E. Madal apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata.
21.Kaebaja hinnangul on kaebus esitatud tähtaegselt ja vastustaja ei ole tõendanud vaidlustatud otsuse kättetoimetamist kaebajale enne tsiviilasjas hagimaterjalide saamist.
22.Soodustava haldusakti puhul on motiveerimiskohutus oluliselt erineva kaaluga, kui seda koormavate haldusaktide puhul. Vastustaja ise on põhjendamiskohustuse täitmise tuvastanud volikogu protokollidelt. Motiveering ei peagi sisalduma haldusaktis endas, vaid selle võib tuvastada ka teistes andmekandjates.
23.Lisatasu maksmiseks on olemas nii õiguslik kui faktiline alus. Kaebaja täitis vallavanema ülesandeid ajal, mil vallavalitsuses puudus nii vallasekretär kui ka pearaamatupidaja. Lisatasu maksmine ei ole vastuolus ATS § 61 lg-ga 5, mille kohaselt muutuvpalka võib kalendriaasta jooksul ametniku põhipalgale juurde maksta kuni 20 protsenti ametniku aastasest põhipalgast, sest kaebajale maksti 10 protsenti tema aastasest põhipalgast.
24.Haldusakti kehtivus lõppeb haldusaktist tuleneva kohustuse täitmisel (HMS § 61 lg 2). Antud juhul kohutus lisatasu maksta täideti, seega haldusakti, millega määrati lisatasu, kehtivus lõppes peale raha maksmist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
25.Mäksa valla apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus on põhjalikult analüüsinud haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamise võimalusi ning põhjendanud miks käesoleval juhul ei ole õiguspärane kaebajale lisatasu määramise otsuse tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamine. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, järgib neid ning jätab need siinkohal kordamata vastavalt HKMS § 201 lg-le 4. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.
26.Kaebus haldusakti tühistamiseks tuleb esitada halduskohtule 30 päeva jooksul kaebajale haldusakti teatavaks tegemisest arvates (HKMS § 46 lg 1). Riigikohtu erikogu leidis
28.märtsi 2016. a otsuses asjas nr 3-2-1-178-15, et E. Madala kaebus sisaldus tsiviilasjas nr 2-14-18970 vastuses hagile ja vastavalt tuleb kaebuse esitamise päevaks lugeda 2. juuli 2014. Vastustaja hinnangul ei ole E. Madala kaebus sel juhul esitatud tähtaegselt vaatamata Riigikohtu erikogu lahendis tehtud viitele, et maakohus on tsiviilasjas tuvastanud, et E. Madalale tehti Mäksa Vallavolikogu 20. jaanuari 2014. a otsus nr 3 teatavaks alles tsiviilasjas hagimaterjalide kättetoimetamisega 27. juunil 2014. Kaevatav otsus tuleb lugeda kaebajale kättetoimetatuks otsuse saatmisega E. Madala e-posti aadressile analoogia korras HKMS § 72 lg 4 ja (TsMS) § 3141 lg 2 alusel. Ringkonnakohus vastustaja seisukohta ei jaga.
27.Esmalt märgib ringkonnakohus siiski, et nõustub vastustajaga, et Riigikohtu erikogu
28.märtsi 2016. a otsusega ega varem samas asjas tehtud maakohtu otsusega ei ole E. Madala kaebuse tähtaegsus halduskohtule siduvalt tuvastatud. Sellele osutab muu hulgas asjaolu, et tsiviilasjas esitatud menetlusdokument saadeti halduskohtule ettevalmistavaks menetluseks. Kaebuse nõuetekohasuse ja tähtaegsuse kontrollimine oli seega halduskohtu ülesanne. Ringkonnakohtu hinnangul aga puudub käesoleval juhul põhjus kaebuse tähtaegsuse kontrollimisel maakohtu tuvastatud asjaoludest erinevale seisukohale asumiseks. Pooled ei vaidle selle üle, et vaidlustatud otsust ei toimetatud kaebajale kätte HMS 1. peatüki 7. jao sätete kohaselt.
28.Ringkonnakohus ei pea võimalikuks haldusakti kättetoimetatuks lugemist õigusnormi analoogia korras kohaldamise kaudu. HMS § 61 lg 1 ls 1 kohaselt algab haldusakti adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest haldusakti kehtivus. Seega muutub haldusakti kättetoimetamisega selle resolutiivosa täitmiseks kohustuslikuks ühes kõigi õiguslike järelmitega haldusakti adressaadi jaoks. Haldusaktiga antud õiguste või pandud kohustuste täitmiseks peab isikul olema võimalik üheselt aru saada, millised õigused ja kohustused ning millisest ajahetkest tal tekkisid. Seetõttu, kui puuduvad andmed, kas isikul tegelikkuses on olnud võimalik haldusaktiga tutvuda või kas ta on teadlik tema õigusi ja kohustusi puudutava haldusakti andmisest, saab haldusakti kättetoimetatuks lugeda üksnes juhul, kui selline võimalus on kehtivas õiguses vahetult ette nähtud. Haldusakti kättetoimetatuks lugemine riivab intensiivselt õiguskindluse põhimõtet ja seda saab õigustada vähemalt sama järku õigushüve kaitsmise eesmärgiga.
29.Haldusmenetluse seaduse ei näe ette võimalust lugeda haldusakt kättetoimetatuks selle saatmisega haldusakti adressaadi teadaolevale või oletatavale e-posti aadressile. Seega ei ole seadusandja pidanud põhjendatuks võimaldada haldusmenetluses üldiselt haldusaktiga isikule õiguste andmist ja kohustuste panemist ilma, et isik ise õiguste ja kohustuste tekkimisest teadlik oleks. Haldusmenetluse seaduses ei ole ka viidatud muudele õigusaktidele, millest selline kättetoimetatuks lugemise kord võiks tuleneda. Selles olukorras ei näe ringkonnakohus õiguslünka, mille ületamiseks esineb vajadus kohaldada teise valdkonna (kohtumenetluse) normi. Haldusmenetluse seaduses haldusakti kättetoimetamise regulatsiooni saab pidada ammendavaks. Muu hulgas ei ole ringkonnakohtule äratuntav, millise õigushüve kaitsmise vajaduse tõttu saaks HMS regulatsiooni pidada puudulikuks käesolevas asja faktilistel asjaoludel. Kättetoimetamise ebaõnnestumise tõttu haldusakti andmise ja selle kehtivuse saabumise vahele jääva nn hõljumisperioodi riski haldustegevuses vähendab kohtupraktikas tunnustatud põhimõte, mille kohaselt peab isik, kes saab teada haldusakti andmisest, ise võtma samme haldusakti endale teatavaks tegemiseks. Passiivseks jäämise korral võib haldusakti vaidlustamine halduskohtus hiljem olla takistatud kaebetähtaja möödalaskmise tõttu.
30.Lisaks osutab ringkonnakohus sellele, et ka kohtumenetluses on dokumendi kättetoimetatuks lugemine e-posti aadressile saatmisega erand üldisest reeglist ning lubatud üksnes juhul, kui samas menetluses on samale aadressile isikule dokument kätte toimetatud. Seejuures on kostjal õigus esitada kaja menetluse taastamiseks tagaseljaotsusega lahendatud hagiasjas sõltumata kohtule vastamata jätmise või istungilt puudumise mõjuva põhjuse olemasolust, kui hagi või kohtukutse toimetati kostjale või tema esindajale kätte muul viisil kui isiklikult allkirja vastu üleandmisega või elektrooniliselt või kohtuistungil (TsMS § 415 lg 1). Vastustaja ei ole väitnud, et samas menetluses, s.o kaebajale lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamise otsustamisel, oleks kaebajale e-posti aadressile dokumente kätte toimetatud. Seega ei õigustaks asjaolud käesoleval juhul otsuse kättesaamisriski kaebaja kanda jätmist ka juhul, kui nõustuda analoogia korras TsMS § 3141 lg 2 kohaldamisega.
31.Ringkonnakohus peab põhimõtteliselt võimalikuks käsitlust, mille kohaselt e-posti aadressile saadetud otsust ei loeta kättetoimetatuks, kuid samale aadressile saadetud teade haldusmenetluse alustamise kohta on koostoimes muude asjaoludega piisav isiku ärakuulamise kohustuse
täitmiseks, arvestades muu hulgas HMS § 40 lg-s 3 nimetatud võimalusi haldusmenetluse läbiviimiseks menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Sellisel juhul on aga haldusakti kättetoimetamine eriti oluline, et saavutada isiku teadmine haldusmenetluses talle kohustuste panemisest ning tagada võimalus oma õiguste kaitseks vaidemenetluses või kaebuse esitamisega halduskohtule.
32.Vaatamata kaevatavas otsuses ja kohtumenetluses esitatud põhjendustele, leiab ringkonnakohus, et Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013 otsust nr 56 tuleb pidada õiguspäraseks HMS § 66 lg 2 tähenduses. Vallavanema ülesannete täitmisel olukorras, kus vallavalitsuse toimimise seisukohalt olulised ametikohad (vallasekretär ja pearaamatupidaja) on täitmata, saab eeldada, et vallavanemal tuleb vähemalt osaliselt täita ülesandeid, mis vahetult tema ametikohustuste hulka ei kuulu. Seetõttu saab 14. oktoobri 2013. a Mäksa Vallavolikogu istungi protokollist nähtuvat põhjendust kaebajale lisatasu määramiseks tõesti mõista selliselt, et lisatasu määramine oli seotud täiendavate tööülesannete täitmisega. Samuti ei saa välistada käsitlust, et ka revisjonikomisjoni osutatud puuduste kõrvaldamine vallavalitsuse töös kujutab endast täiendavate tööülesannete täitmist, kuna ei seondu sellel perioodil vallavanema tavapäraste kohustustega. Ringkonnakohus möönab, et ametisse asumisel kaebaja teadmine eesootavatest ülesannetest võimaldab ka arusaama, et töötasu oligi määratud erakorralisi asjaolusid arvestades. Samas ei ole vastustaja sellist väidet esitanud ning sellist järeldust ei saa teha ka asjas kogutud tõendite alusel. Asjaolu, et lisatasu määramise ettepaneku valmistas ette vallavalitsus ning volikogu selle otsusena heaks kiitis, viitab, et nii kaebaja vallavalitsuse juhina kui volikogu enamus pidasid kaebajat täiendavaid ametiülesandeid täitnuks. Kaevatavas otsuses ei ole esile toodud argumente ega tõendeid, mis tingiksid järelduse, et see arusaam oleks ilmselt ebaõige või koguni, et kaebaja oleks sihilikult eksitanud volikogu liikmeid ebaõigete andmete esitamisega. Sellisteks tõenditeks võiks olla näiteks valla sisekontrolli audit hinnanguga kaebaja ametiülesannete ringi ja nende tegeliku täitmise kohta. Kujunenud olukorras ei ole aga kaevatava otsusega tuvastatu piisav lisatasu määramise aluse eitamiseks. Vallavanema töö tulemuslikkus on raskesti mõõdetav. Tulemuslikkuse tähendust ei ole täpsemalt avatud ka volikogu istungi protokollis. Seetõttu olukorras, kus lisatasu määramine on seostatud vallavanema ametikohustuste hulka otseselt mittekuuluvate ülesannete täitmisega, iseloomustab kaebaja töö tulemuslikkus eelkõige seda, et vallavanem tõepoolest täitis täitmata ametikohtade ülesandeid. Seega ei lisa tema töö tulemuslikkuse esiletoomine lisatasu määramisel uut argumenti, vaid üksnes kordab täiendavate ametiülesannete täitmise põhjendust.
33.Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja seisukohaga, et määruse nr 2 § 5 lg-st 6 tulenes keeld maksta kaebajale lisatasu rohkem kui 20% tema ühe kuu töötasust. Vallavanem vallavalitsuse juhina ei ole tavatähenduses avalik teenistuja. Avaliku teenistuse seaduse § 2 lg 3 p 10 kohaselt, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, ei kohaldata avaliku teenistuse seadust muu hulgas vallavalitsuse liikmetele. KOKS sätted ei näe ette vallavanema suhtes avaliku teenistuse seaduse kohaldamist. Nii vallavanema ametisse valimise (KOKS § 27 lg 1) kui ka volituste tekkimise (KOKS § 28 lg 3) kord erineb oluliselt ametniku avaliku teenistusse võtmisel rakendatavast. Samas näiteks osavalla vanemale laieneb avaliku teenistuse seaduses ametniku kohta sätestatu niivõrd, kuivõrd KOKS-s ei sätestata teisiti (KOKS § 571 lg 11). Ringkonnakohus järeldab eelnevast, et kui see ei ole sõnaselgelt määratletud, siis ei ole põhjendatud lugeda vallavanemat hõlmatuks teenistuja üldmõistega. Vastavalt tuleb ka määruse nr § 5 lg-t 6 mõista selliselt selles sätestatud lisa- ja tulemustasu ülempiir vallavanema suhtes ei kehti ning volikogul on KOKS § 22 lg 1 p-st 19 ja määruse nr 2 § 5 lg-st 8 tulenevalt pädevus määrata lisatasu ka suuremana kui 20% vallavanema igakuisest töötasust.
34.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuna lisatasu määramine on kaebaja suhtes soodustav, siis ei olnud otsuse põhjendamise kohustus sama ulatuslik kui koormava haldusakti andmisel. On vähemalt kaheldav, kas vastustaja saab hiljem asuda väitma enda antud ja isiku
suhtes soodustava haldusakti õigusvastasust üksnes põhjendamispuudusele viidates, kui haldusakt kolmandate isikute õigusi ei puuduta. Käeoleval juhul seondub kaebajale lisatasu määramise otsus avaliku huviga kohaliku omavalitsuse eelarve vahendite säästlikuks ja otstarbekaks kasutamiseks. Samas ei puuduta otsus Mäksa valla elanike õigusi. Kahtlemata puuduks valla elanikel kaebeõigus volikogu otsuse vaidlustamiseks halduskohtus, kuna otsus ei saa rikkuda nende subjektiivseid õigusi. Volikogu ja tema liikmete vastutus eelarve ebaotstarbeka kasutamise eest, kui see jääb volikogu otsustusõiguse piiresse, piirdub riskiga, et järgmistel valimistel ei osutu nad volikogu liikmeks valituks. Ka võimalus, et kaebaja saanuks volikogu istungil osutada vajadusele esitada otsuses kaalutlused lisatasu määramise ja suuruse kohta, ei pane vastutust volikogu otsuse koostamise eest vallavanemale. Kaebaja osalemine endale lisatasu määramise ettepaneku tegemisel ja selle arutamisel volikogu istungi aga võib olla vastuolus korruptsiooniseaduses sätestatud toimingupiiranguga, mistõttu on kaheldav, kas lisatasu määramise arutelul või otsuse vormistamisel passiivseks jäämine on talle üleüldse etteheidetav. Nõustuda tuleb sellega, et kaebajale määratud lisatasu võimalikku ülemäärasust kompenseerib, et tegemist oli ühekordse lisatasuga, mis volikogu istungi protokollist nähtuvalt määrati mitte ühe kuu, vaid pikema perioodi jooksul täiendavate tööülesannete täitmise eest. Seega oli ühekordse lisatasu toime mõnevõrra sarnane, sellega kui lisatasu oleks määratud igakuiselt väiksemas määras.
35.Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et kaevatava otsuse tegemisel pidi vastustaja lähtuma HMS § 66 lg-s 2 sätestatud reeglitest. Kuna otsuses ei ole sedastatud sättes nimetatud tingimuste esinemist, siis puudus alus lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamiseks.
36.Halduskohus on põhjendatult leidnud, et otsuse kehtetuks tunnistamine ei ole õiguspärane ka juhul, kui põhjendamispuuduse tõttu ning põhjusel, et lisatasu määramine ei olnud õigustatud, siiski asuda seisukohale, et kaebajale määrati lisatasu õigusvastaselt. Otsuse kehtetuks tunnistamisel on vastustaja tuginenud sellel, et kaebaja oli teadlik talle lisatasu määramise õigusvastasusest. Ringkonnakohtu hinnangul ei luba kohtumenetluses tuvastatud asjaolud sellist järeldust. Kaebajale ei saa omistada arusaamist lisatasu määramise keelatusest olukorras, kus määramise otsustas selleks pädev iseseisev haldusorgan ja puuduvad tõendid selle kohta, et kaebaja esitas ebaõigeid andmeid oma tegeliku tööpanuse kohta. Otsuses põhjenduste esitamata jätmist ei saa aga vastustaja kaebajale ette heita. Kaebajale oli küll teada, et vähemalt osa valla elanikke ja volikogu liikmeid on vastu talle lisatasu määramisele, kuid vastuseisust ei järeldu veel tingimata otsuse materiaalne õigusvastasus. Ka vastustaja toodud põhjendustel ei ole otsuse õigusvastasus ilmne, mistõttu ei ole alust lugeda kaebajat õigusvastasusest teadlikuks või heita ette mitteteadmist tema enda süül, vaatamata kaebaja õigusalasele haridusele. Seetõttu pidanuks vastustaja siiski arvestama kaebaja usaldusega, et lisatasu määramise otsus jääb kehtima. Otsuses ei ole kaalutud avalikku huvi lisatasu määramise kehtetuks tunnistamiseks ja kaebaja usaldust otsuse kehtima jäämiseks. Seega on vastustaja jätnud siinkohal kaalutlusõiguse teostamata ning kaevatav otsus on selles osas põhjendamata ja õigusvastane.
37.Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seiskohal, et halduskohus on põhjendatult rahuldanud E. Madala kaebuse. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.
38.Ringkonnakohus tagastab E. Madalale 13. juuni 2017. a ja 4. oktoobri 2017. a menetlusdokumendi lisana esitatud tõendid, kuna neist ei nähtu asja lahendamisel olulist teavet.
39.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.
E. Madal taotleb apellatsioonimenetluses õigusabikuluna 1035 euro väljamõistmist vastustajalt. Riigikohtu järjekindla praktika (vt RKHK 28. juuni 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-73-16, p 47) kohaselt ei saa põhjendatud ja vajalikud menetluskulud kõrgemas kohtuastmes olla üldjuhul suuremad kui eelmises kohtuastmes, sest kõrgema astme menetluses kulub õigusabi osutajal asjaga tegelemiseks eeldatavasti vähem aega. Halduskohtus on kaebajale õigusabi osutanud samuti A. Eichenbaum ning kaebaja on taotlenud õigusabikuluna 150 euro väljamõistmist. Pidades silmas, et halduskohus rahuldas kaebuse, E. Madal ise apellatsioonkaebust ei esitanud ning vaidles Mäksa valla apellatsioonkaebusele vastu tuginedes juba halduskohtus esitatud argumentidele ja halduskohtu otsuse põhjendustele, ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kujunenud praktikast ka käesoleval juhul kõrvale kalduda. Seetõttu tuleb Mäksa vallalt E. Madala kasuks aepllatsioonimenetluse kulude katteks välja mõista 150 eurot. Ülejäänud osas jäävad E. Madala kulud tema enda kanda.
Madis Ernits allkirjastatud digitaalselt
Einar Vene allkirjastatud digitaalselt
Tanel Saar allkirjastatud digitaalselt
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.