Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
20. oktoober 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-15-3217
Haldusasi
JJ kaebus Tallinna Vangla 25.11.2015 käskkirja nr 32/894 tühistamiseks ning Tartu Vangla 01.12.2015 käskkirjas nr 3-2/824 näidatud teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja koondamishüvitise väljamõistmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – JJ, volitatud esindaja Eva Panksepp Vastustajad – Tallinna Vangla, volitatud esindaja Ave Kasvandik; Tartu Vangla, esindaja Marju Altsaar
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2016. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
JJ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta JJ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-3217 muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 20.11.2017, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-15-3217 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tartu Vangla võttis JJ alates 01.07.2013 teenistusse Tartu Vangla saatmisosakonna valvuri ametikohale II klassi valvuri ametiastmele vastava vanglaametnikuna. Tartu Vangla direktor teavitas 21.10.2015 kirjaga nr 3-1/990-1 JJ Tartu Vangla töö ümberkorraldamisest ja sellest tulenevatest struktuurimuudatustest ning tegi JJ-le ettepaneku üleviimiseks vangistusseaduse (VangS) § 128 lg 1 p 2 alusel Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale alates 01.01.2016. Kirjas selgitati, et üleviimise ettepanekuga mittenõustumise korral on vanglal õigus VangS § 128 lg 1 p 2 ja lg 2 kohaselt viia vanglaametnik teenistuslikust vajadusest tulenevalt üle sama ametiastme piires ühelt ametikohalt teisele ilma nõusolekuta, teatades sellest ette kaks kuud. JJ teatas 30.10.2015 Tallinna Vanglasse üleviimisega mittenõustumisest.
2.Tallinna Vangla direktori 25.11.2015 käskkirjaga nr 3-2/894 „JJ üleviimine“ viidi viitega teenistuslikule vajadusele Tartu Vangla saatmisosakonna valvur JJ ilma nõusolekuta üle II klassi valvuri ametiastmele vastavale Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale alates 01.01.2016.
3.Tartu Vangla direktori 01.12.2015 käskkirjaga nr 3-2/824 „JJ – teenistusest vabastamine“ vabastati JJ Tartu Vangla teenistusest ja saatmisosakonna valvuri ametikohalt alates 01.01.2016 (viimane tööpäev 31.12.2015) seoses üleviimisega Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale.
4.JJ esitas 29.12.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täpsustatud 14.03.2016) Tallinna Vangla 25.11.2015 käskkirja nr 3-2/894 „JJ üleviimine“ tühistamiseks, Tartu Vangla 01.12.2015 käskkirjas nr 3-2/824 „JJ – teenistusest vabastamine“ näidatud teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning lõpparve ja koondamishüvitise väljamõistmiseks. Kaebaja ei nõustu enda üleviimisega ühest asutusest teise tema tahte vastaselt. Tartu Vangla oleks pidanud kaebaja teenistusest vabastama koondamise tõttu. Tartu Vanglas esines koondamissituatsioon, kuna viimane on oma 21.10.2015 teatises kinnitanud, et kaebaja ametikoht kaob ära ja et samasisulist tööd tal kaebajale edaspidi pakkuda ei ole võimalik. Tartu Vangla saatmisosakonna valvuri ja Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri tööülesanded on täiesti erinevad. Tallinna Vangla käskkirjas on analüüsitud kaebaja töölejõudmise aega Google Maps andmete alusel kilometraaži järgi, mis on ebaõige, sest seejuures ei ole arvesse võetud asjaolu, et Tallinna Vanglasse töölejõudmiseks tuleb kaebajal tipptundidel läbida liiklustihedaid piirkondi, mis pikendaks töölejõudmise aega enam kui poole tunni võrra, lisades kaebaja tööle ja töölt koju sõitmisele igapäevaselt vähemalt ühe tunni, mis on töölkäimiseks kuluva aja oluline pikenemine. 2(11)
3-15-3217 Vanglatel kui erinevatel riigiasutustel ei ole seadusest tulenevat õigust ametnikku ilma tema nõusolekuta ühest asutusest teise üle viia. VangS § 128 reguleerib vanglaametniku üleviimist ühelt ametikohalt teisele, kuid mitte ühest asutusest teise. Ka VangS § 144 räägib üleviimisest teisele ametikohale. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 98 lg 1 p 5 võimaldab ametnikku üle viia teise ametiasutusse, kuid üksnes ametniku nõusolekul. ATS § 90 lg 1 p-de 2 ja 3 ning lg 2 kohaselt võib ametniku teenistusest vabastada ja ametnik võib nõuda teenistusest vabastamist koondamise tõttu, kui kaotatakse ametniku ametikoht ametiasutuse koosseisus või muudetakse ametijuhendit ulatuses, milles see eeldab ametniku nõusolekut, ja ametnik ei ole seda andnud. Kaebajale teadaolevalt keeldusid tema kolleegid, Tartu Vangla saatmisosakonna ametnikud UT ja AS üleviimisest teise vanglasse, mistõttu Tartu Vangla vabastas nad teenistusest alates 01.01.2016 koondamise tõttu, vaatamata Tallinna Vangla teenistuslikule vajadusele tööjõu järele. Kuna ka kaebaja ei ole nõus jätkama vanglateenistust teistsuguste ülesannetega ja teises asutuses, siis tuleb kaebajat kohelda võrdselt kolleegidega ning ta vabastada Tartu Vangla teenistusest koondamise tõttu.
5.Tallinna Vangla palus jätta kaebuse rahuldamata. Tallinna Vangla järelevalveosakonnas oli 21.10.2015 seisuga 28 valvuri täitmata ametikohta ning 21.10.2015 valveplaani kohaselt oli puudu 13 saatja funktsiooniga valvurit. Nõutust vähema ametnike arvu tõttu oli Tallinna Vanglas olulisel määral raskendatud seaduses ette nähtud järelevalvetoimingute teostamine, mistõttu oli teenistuslik vajadus kaebaja üle viimiseks Tartu Vangla saatmisosakonna valvuri ametikohalt Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale. Kuivõrd kaebajal oli läbitud II klassi vanglaametniku ametiastmele vastav ettevalmistusteenistus ning tal olid teadmised, oskused ja pikaaegne töökogemus vanglateenistuses, oli teda võimalik rakendada järelevalveosakonna valvuri ametikohal vanglasiseste saatmiste teostamisel. Seega oli tegemist tavapärase ressursiplaneerimisega, millega kaasnes VangS § 128 alusel üleviimine ning Tallinna ja Tartu Vangla kohaldasid õiguspäraselt VangS sätteid. Kuivõrd VangS § 120 lg-st 2 tuleneb üheselt volitusnorm vanglaametniku ametisse nimetamiseks igas vanglas vaid vangla direktorile (või tema poolt volitatud ühele ametiisikule), on ilmne, et VangS § 128 reguleerimisalaks on ka vanglaametnike erinevatesse vanglatesse üleviimine, sest vastasel korral oleks VangS § 128 lg 5 näol tegemist sisutühja normiga. Kaebaja üleviimisega ei ole kaasnenud tema ametijuhendi muutumist sellises ulatuses, mis annaks talle õiguse ATS § 90 lg 2 alusel nõuda enese koondamist. Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri teenistusülesanded erinevad küll mõningal määral Tartu Vangla saateülesandeid teostava valvuri teenistusülesannetest, kuid on põhieesmärgilt (kinnipeetavate saatmine, järelevalvetoimingute teostamine, läbiotsimiste teostamine, kinnipeetavate põgenemise takistamine) samad. Vaid asjaolu, et kaebaja puutus senini kokku distsiplineeritumate kinnipeetavatega, kasutas liikumiseks transporti ega omanud kinnipeetavatega nii sagedast kontakti, ei tähenda, et kaebaja teenistusülesanded oleksid oluliselt muutunud. Kaebaja üleviimiseks ei olnud takistusi ka tulenevalt VangS § 28 lg-st 4. Tartu Vanglale esitatud andmete kohaselt oli kaebaja elukohaks XXX, Tallinn. Kaebaja täitis teenistusülesandeid Harku üksuses aadressil Pikk tn 19, Harku. Järelevalveosakonna valvuri teenistusülesandeid oleks kaebaja hakanud täitma Tallinna Vanglas aadressil Magasini 35. Kaardirakenduse www.google.ee/maps andmetel oleks kaebaja elukohast tööle sõitmise vahemaa seniselt 10 km-lt (Harku Vangla) vähenenud 7 km-le (Tallinna Vangla). Seega oleks teekond lühenenud 3 km võrra. Kaardirakenduse kohaselt oleks tööle jõudmise aeg autoga 3(11)
3-15-3217 sõites küll pikenenud 15 minutilt 20 minutile, kuid ühistranspordiga sõites lühenenud 50-lt minutilt 35-le minutile. Eeltoodud andmetest nähtuvalt ei ole kaebajal oma elukohast töökohta jõudmiseks kuluv aega märkimisväärselt pikenenud.
6.Tartu Vangla palus jätta kaebuse rahuldamata. Hoolimata sellest, et Tartu Vangla saatmisosakonna töö kujundati ümber ning iga vangla juurde loodi eraldi saateüksus, ei tähenda see seda, et Tartu Vangla oleks pidanud igal juhul kaebaja koondama. Sellist kohustust ei pane haldusorganile ka ATS § 90 lg 1 p-d 2 ja 3. Tegemist ei olnud koondamissituatsiooniga, sest kaebajale oli võimalik pakkuda teist ametikohta, mille tööülesannete täitmise jaoks oli kaebajal olemas vastav väljaõpe. Kui vanglaametniku üleviimine on VangS § 128 alusel võimalik tema nõusolekust sõltumata, siis ei ole isik koondamissituatsioonis. Saateülesandeid teostava valvuri tööülesanded on mõneti erinevad järelevalveosakonna valvuri tööülesannetest, kuid peamised tööülesanded (järelevalvetoimingute teostamine, läbiotsimiste teostamine, kinnipeetavate põgenemise takistamine ja kinnipeetavate saatmine) jäävad samaks. Kaebaja on läbinud vanglaametniku väljaõppe, mille raames on ta omandanud kõik vajalikud oskused II klassi vanglaametniku väljaõppele vastavate tööülesannetega toimetulekuks. Pelgalt asjaolu, et seoses ametikoha vahetusega oleks kaebaja oma sõnade kohaselt pidanud pidevalt jalgsi ringi liikuma, lõputuid läbiotsimisi teostama ja ettekandeid kirjutama, ei tähenda, et kaebaja tööülesanded oleks märkimisväärselt muutunud. Täidetud ei ole VangS § 128 lg-s 4 sätestatud tingimused. Tallinna Vangla 25.11.2015 käskkirjas nr 3-2/894 on välja toodud, et seoses üleviimisega Tallinna Vanglasse väheneb kaebaja tööle sõitmise vahemaa kümnelt kilomeetrilt seitsmele kilomeetrile. Kaardiandmete (www.google.ee/maps) kohaselt tööle jõudmise aeg autoga sõites pikeneb 15-lt minutilt 20-le minutile, aga ühistranspordiga sõites lüheneb 50-lt minutilt 35-le minutile.
Tallinna Halduskohus jättis 30.12.2016 otsusega kaebuse rahuldamata.
Kaevatava Tallinna Vangla käskkirja põhjenduste ja vastustajate selgituste kohaselt oli 21.10.2015 seisuga Tallinna Vangla järelevalveosakonnas 28 valvuri täitmata ametikohta ja puudu 13 saatja funktsiooniga valvurit, mistõttu on Tallinna Vangla poolt esitatud andme kohaselt Tallinna Vangla järelevalveosakonna ametnikud teinud 2015. a IV kvartalis järelevalveosakonna valvuri teenistusülesannete täitmisel vahetusevälist tööd 766,65 ja ületunnitööd 2793 tunni ulatuses (tl 122). Seega esines kaebaja üleviimiseks Tartu Vangla saatmisosakonna valvuri ametikohalt Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale teenistuslik vajadus. Vastustajad on põhjendatult viidanud asutuse juhi kohustusele tagada avalike ülesannete sujuv ja tõrgeteta täitmine (vt Riigikohtu lahend nr 3-31-24-05, p 10). Sellise kohustuse täitmiseks on õigus teha ümberkorraldusi ka vanglasüsteemis. Kaebaja viidi üle ühelt ametikohalt teisele ametiastme piires. Vaidlus on selles, kas kaebaja teenistusülesanded üleviimisel muutusid. Kohus nõustub kaebajaga, et Tartu Vangla saatmisosakonna ja Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri teenistusülesanded on erinevad, kuid nimetatud asjaolu ei ole praegu määrava tähtsusega. Kaebaja on läbinud II klassi vanglaametnikule nõutava ettevalmistuse, mistõttu pole alust asuda seisukohale, et kaebaja viidi üle sellisele ametikohale, mille täitmiseks puuduvad tal ilmselgelt vajalik haridus, töökogemus, teadmised ja oskused. Asjaolu, et muutus teenistusülesannetes pole kaebajale meelepärane, ei välista VangS § 128 lg 2 rakendamist. Praegusel juhul ei esine ka VangS § 128 lg-s 4 sätestatud üleviimist välistavaid asjaolusid. Puudub vaidlus, et kaebaja elukoht (XXX, Tallinn) ei muutu, samuti selles, et kaebaja täitis 4(11)
3-15-3217 seni teenistusülesandeid vangla Harku üksuses (Pikk tn 19, Harku). Kaardirakenduse www.google.ee/maps andmetel väheneb kaebaja elukohast tööle sõitmise vahemaa seniselt 10 km-lt (Harku üksus) 7 km-le (Tallinna Vangla). Samuti lüheneb kaardirakenduse kohaselt tööle jõudmise aeg ühistranspordiga sõites 50-lt minutilt 35-le minutile. Autoga sõites tööle jõudmise aeg kaardirakenduse järgi küll pikeneb 15-lt minutilt 20-le minutile, kuid tegemist pole olulise pikenemisega. Kaebuse väide, et tööle jõudmise aeg üleviimise korral pikeneb enam kui poole tunni võrra, on paljasõnaline ja tõendamata. Seega on kaebaja üleviimine Tartu Vangla saatmisosakonna valvuri ametikohalt Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale õiguspärane, mistõttu puudus kaebajal õigus nõuda Tartu Vanglalt enda teenistusest vabastamist koondamise tõttu. Ka kohtupraktikas on asutud seisukohale, et „[..]isikul puudub õigus nõuda ametiasutuselt enda koondamist, kui õigusaktides ettenähtud nõudeid järgides on võimalik tema teenistuses jätkamine teisele ametikohale üleviimise korras“ (vt Tallinna Ringkonnakohtu määrus nr 3-15-3217, p 9, tl 40p). Nimetatud põhjusel ei anna kaebajale õigust nõuda enda teenistusest vabastamist koondamise tõttu ka kaebuses väitetud asjaolu, et kaebaja kahele kolleegile ümberkorralduste käigus temaga sarnast rakendust ei leitud. Ekslik on kaebaja seisukoht, et vanglatel kui erinevatel riigiasutustel ei ole seadusest tulenevat õigust ametnikku ilma tema nõusolekuta ühest asutusest teise üle viia. Vanglaametniku ühest vanglast teise üleviimiseks VangS § 128 lg 2 alusel pole vaja mitte kaebaja nõusolekut, vaid senisele ametikohale nimetamise õigust omava isiku nõusolekut (VangS § 128 lg 5). Praegusel juhul on selleks Tartu Vangla direktor või tema poolt volitatud isik (VangS § 120 lg 2). Sellise nõusoleku olemasolu üle vaidlus puudub. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks ei näe kohus vajadust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.JJ palub 29.01.2017 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 30.12.2016 otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus. Halduskohus ei ole süvenenud esitatud kaebusesse, mistõttu on kohaldanud materiaalõiguse normi ebaõigesti, hinnanud tõendeid ebaõigesti ja jätnud kaebaja väited põhjendamatult tähelepanuta, rikkudes halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg 1 p-i 4. Halduskohus jättis andmata hinnangu vaidlustatud käskkirjade õiguspärasusele, millega rikkus HKMS § 158 lõikeid 2 ja 3. Kohus on jätnud tähelepanuta, et VangS § 128 lg-te 2 ja 5 sõnastus on ebaselge, ei vasta normitehnika nõuetele ja annab seetõttu võimaluse erinevateks tõlgendusteks. Kaebaja üleviimine ilma tema nõusolekuta ja tähtajatult VangS § 128 lg 5 alusel oli õigusvastane. Vanglad on erinevad ja iseseisvad riigiasutused, mistõttu neil ei ole seadusest tulenevat õigust ametnikku ilma tema nõusolekuta ühest asutusest teise üle viia. VangS § 128 reguleerib vanglaametniku üleviimist ühelt ametikohalt teisele, kuid mitte ühest asutusest teise. Ka VangS § 144, mis sätestab nõusolekuta üleviimise tagatised, räägib üleviimisest teisele ametikohale, mitte teise asutusse. VangS ei reguleeri ametniku tähtajatut üleviimist teise asutusse ja seetõttu tuleb juhinduda ATS § 98 lg 1 p-st 5 ja § 98 lg-st 3. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks ta loeb ametikoha ja asutuse samatähenduslikeks mõisteteks ning miks ta tõlgendas VangS §-s 128 esineva ebaselguse vastustajate kasuks. Antud juhul puuduvad mõlemas vaidlustatud käskkirjas sellised põhjendused, millest apellant võiks aru saada, mis põhjusel jäeti tema koondamisnõue koondamissituatsioonis rahuldamata ja ta viidi tahtevastaselt üle teise asutusse teisele ametikohale tegema 43 euro ja 86 sendi võrra 5(11)
3-15-3217 madalama palga eest täiesti teistsugust tööd. Kaebaja teavitas halduskohut muu hulgas asjaolust, et tema senised teenistusülesanded ei kadunud asutusest tegelikult ära ‒ Tartu Vangla saatmisosakonna ülesanded jagati vanglate vahel ära selliselt, et alates 01.01.2016 reorganiseeriti Tartu Vangla saatmisosakond ja moodustati kõigi vanglate juurde saateüksused samasuguste ülesannete täitmiseks. Kaebaja oleks tulnud koondada, mitte pakkuda talle formaalselt ametikohta ja viia ta meelevaldselt üle teise asutusse, teades juba ette, et teenistusülesannete vastuvõetamatuse ja väheneva palga tõttu ei jää muud üle, kui esitada lahkumisavaldus. Sellist käitumist saab tõlgendada ainult soovina hoiduda koondamishüvitise maksmisest. Halduskohus oleks pidanud Tallinna Vangla käskkirja õiguspärasust hinnates kontrollima HKMS § 158 lg-st 3 tulenevalt ka kaalutlusõiguse piiride, eesmärgi ja muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Seega ka seda, kas Tallinna Vanglal oli vaidlustatud haldusakti väljaandmise hetkel olemas Tartu Vangla ametisse nimetamise õigust omava isiku kirjalik nõusolek kaebaja üleviimiseks. Kaebajal on põhjust uskuda, et sellist nõusolekut ei olnud, sest Tartu Vangla 21.10.2015 kirjas nr 3-1/990-1 „Teatis saatmisosakonna töö ümberkorraldamise kohta ja ettepanek teisele ametikohale üleviimiseks“ on märgitud: „Kuna Teie üleviimisega kaasneb ametisse nimetamise õigust omavate isikute vahetumine, siis Tallinna Vangla direktor on andnud nõusoleku Teie üleviimiseks Tartu Vangla saatmisosakonnast Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale.“. Kaebaja järeldab sellest, et initsiatiiv tema üleviimiseks tuli Tartu, mitte Tallinna Vanglalt ja see tõendab, et Tallinna Vangla väidetav teenistuslik vajadus oli mitte tegelik, vaid otsitud eesmärgiga välistada Tartu Vangla kohustus maksta apellandile koondamishüvitist. Teenistuslik vajadus VangS § 128 lg-s 2 on määratlemata õigusmõiste, mis tuleb vastavalt olukorrale sisustada, kuid seda vastustajad teinud ei ole. Tallinna Vangla on esitanud täitmata ametikohtade kohta erinevaid andmeid, mistõttu ei saa pidada neid usaldusväärseteks tõenditeks, mille põhjal hinnata, kas esines ka tegelik vajadus lisatööjõu järele. Ometi on halduskohus pidanud neid tõendeid piisavaks. Seda, et nende ametikohtade täitmiseks puudus tegelik teenistuslik vajadus, tõendab üldtuntud asjaolu, et Tallinna Vanglas on juba aastaid regulaarselt 20-30 valvuri ametikohta täitmata ja fakt, et Tallinna Vangla koosseisust on regulaarselt ametikohti vähendatud. Teenistusliku vajaduse puudumist tõendab ka see, et samaaegselt apellandiga viidi Tallinna Vanglasse üle kolleeg IP, kuid mõlemad vabastati teenistusest samal päeval, kui nad teenistusest lahkumise avalduse esitasid, kuigi seadus kohustab teenistujat oma lahkumisest ette teatama vähemalt 30 päeva. Teenistusliku vajaduse puudumise tõendiks on ka kaebaja kolleegi AS koondamisnõude rahuldamine. AS oli II klassi vanglainspektori ametiastmel ja Tallinna Vanglas oli tema ametiastmele vastav ametikoht täitmata. Kui Tallinna Vangla töö oli pädevate ametnike puudumise tõttu sedavõrd häiritud, siis oleks jäetud ka AS koondamisnõue rahuldamata ja ta nõusolekuta sinna üle viidud, seda enam, et erinevalt kaebajast oli AS pikaajaliste teenistuskogemustega vanglaametnik. Halduskohus ei ole selgitanud, millest ta järeldab, et VangS § 128 lg 5 sõnastus tähendab automaatselt õigust viia ametnikku tema nõusolekuta üle tähtajatult teise asutusse. Kohus on jätnud tähelepanuta kaebaja selgituse, et VangS § 120 lg-st 2 tulenevalt võib direktor volitada ametisse nimetama ka teisi ametnikke, näiteks erinevate struktuuriüksuste juhte. Vangla struktuuri ülesehituse valguses on direktoril õigus anda igale juhile volitused oma meeskonna komplekteerimiseks. Juhul, kui struktuuriüksuse juht soovib ametnikku teisest üksusest oma üksusesse üle tuua, peab tal selleks olema loovutava üksuse juhi nõusolek. Sellises olukorras ei tegutse isik, kellele direktor on andnud vastavad volitused, mitte direktori ülesannetes olevana, vaid volituse alusel ametisse nimetamise õigust omava isikuna. Halduskohtu otsusest ei selgu, miks jättis kohus läbi vaatamata kaebaja taotluse algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, hindamaks VangS § 128 vastavust PS §-le 29. Juhul, 6(11)
3-15-3217 kui VangS §-i 128 võib tõlgendada selliselt, et vanglateenistuse ametnikku võib tema tahtest sõltumata tähtajatult üle viia ükskõik millisesse vanglasse ükskõik milliseid ülesandeid täitma ja vähendada seejuures ka töötasu, on see vastuolus PS §-ga 29, mis näeb ette igaühe õiguse vabalt valida töökohta ja keelab sundida isikut teenistusse tema tahte vastaselt. Seejuures ei oma tähtsust isiku seadusest tulenev võimalus teenistusest lahkuda. Halduskohus on jätnud tähelepanuta asjaolu, et Tartu Vangla vabastas kaebaja teenistusest VangS § 128 lg 1 p 1 ja lg 5 alusel ehk justkui kaebaja enda ettepanekul, mida kaebaja teinud ei ole. Vastupidi ‒ kaebaja andis kirjalikult teada, et ta ei soovi enda üleviimist Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale. Samuti ei ole halduskohus pööranud tähelepanu sellele, et vastustajad on enne vaidlustatud haldusaktide väljaandmist jätnud läbi viimata ärakuulamismenetluse. Ärakuulamismenetluse nõuetekohaseks läbiviimiseks ei saa pidada Tartu Vangla 21.10.2015 kirja nr 3-1/990-1 „Teatis saatmisosakonna töö ümberkorraldamise kohta ja ettepanek teisele ametikohale üleviimiseks“, kuna selles antakse kaebajale teada, et temalt oodatakse juba 28.10.2015 nõusolekut üleviimiseks ja mittenõustumise korral viiakse ta ühelt ametikohalt teisele VangS § 128 lg 1 p 2 ja lg 2 alusel tulenevalt teenistuslikust vajadusest. Sellisest sõnastusest on ilmselge, et apellandil ei olnud peale nõustumise selles küsimuses mingisugust sõnaõigust. Kohtuotsusest ei nähtu, miks jättis kohus arvestamata kaebaja väited selle kohta, et Tallinna Vanglasse tööle sõitmiseks tuleb tal läbida liiklustihedaid piirkondi, mis pikendavad töölejõudmise aega oluliselt. Google Maps kaardiandmed ei ole piisav allikas, hindamaks objektiivselt kaebaja töölejõudmise aja pikenemist ja selle olulisust – VangS § 128 lg 4 räägib töölejõudmise ajast, mitte teekonna pikkusest. Google Maps kaardiandmed on mõeldud üksnes teekonna planeerimiseks ega arvesta liiklustakistusi, ilmaolusid jms. Käskkirjast ega kohtuotsusest ei nähtu, mille alusel hinnati töölejõudmise aja pikenemine ebaoluliseks. Halduskohus on jätnud andmata hinnangu kaebaja väitele, et teda koheldi ebavõrdselt endiste Tartu Vangla saatmisosakonna II klassi vanglainspektorite AS-ga ja UT-ga, kelle koondamisnõuded rahuldati ja kes koondati vaatamata nende ametiastmetele vastavate täitmata ametikohtade olemasolule nii Tartu kui Tallinna Vanglas.
9.Tallinna Vangla palub 06.03.2017 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. VangS § 128 annab võimaluse ka vanglaametnike erinevatesse vanglatesse üleviimiseks. Õige ei ole kaebaja arusaam, et vanglaametniku üleviimise otsustusõigust omavaid isikuid võib vanglas olla rohkem kui üks. VangS § 120 lg-st 2 tulenevalt on vastav õigus vaid direktoril või tema poolt volitatud ametiisikul. Seejuures ühegi vangla põhimäärus ei anna vangla direktorile edasivolitamise õigust. Tagamaks süsteemi toimimine igal ajal ja igas olukorras, ei välista VangS vanglaametniku sama ametiastme piires ühelt ametikohalt teisele üleviimist vangalaametniku üleviimise õigust omava isiku algatusel ka ilma vanglaametniku nõusolekuta (VangS § 128 lg 4). Kaebaja puhul VangS § 128 lg-s 4 sätestatud üleviimist välistavaid tingimusi ei esinenud. Kaebaja väidetud asjaolu (töölejõudmise aja pikenemine liiklustakistuste, ilmaolude jms tõttu) esines ka Harku ja Murru Vanglas asuvale teenistuskohale sõitmisel. VangS § 144 lg 2 sätestab nõusolekuta üleviidud vanglaametnikule tema senise palga säilitamise kolme kuu jooksu, arvates uuele ametikohale asumisest. Asjaolust, et Tallinna Vanglal oli suur hulk täitmist vajavaid vakantseid järelevalveosakonna valvurite ametikohti, järeldub üheselt, et Tallinna Vanglal oli vajadus tööjõu järele. Kuna õigusaktides ettenähtud nõudeid järgides oli võimalik kaebaja teenistuses jätkamine teisele ametikohale üleviimise korras, puudub kaebajal õigus nõuda enda koondamist.
7(11)
3-15-3217
10.Tartu Vangla palub 10.03.2017 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. VangS § 128 on PS-ga kooskõlas ning on kehtestatud teadlikult põhjusega, et vanglateenistujat oleks võimalik teenistuslikust vajadusest lähtuvalt sama ametiastme piires viia ühelt ametikohalt üle teisele ilma tema nõusolekuta ja ka ühest asutusest teise. VangS normid ei ole eksitavad ega mitmeti mõistetavad. Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et tema üleviimisel teise vanglasse pidi ta hakkama tegema täiesti teistsugust tööd. Vastustaja on 08.02.2016 halduskohtule saadetud vastuses selgitanud, et kaebaja teenistusest vabastamise käskkirjas märgitud VangS § 128 lg 1 p 1 oli ebakorrektne viide, õige oleks olnud märkida VangS § 128 lg 1 p 2, mis ei muuda aga käskkirja õigusvastaseks. Kaebaja etteheited ärakuulamiskohustuse rikkumise kohta ei ole põhjendatud. Kaebajale 21.10.2015 saadetud teatises selgitati põhjalikult, miks ja milline ettepanek talle tehakse, samuti teavitati, et õigus on kaebaja nõusolekuta üleviimiseks. Kaebaja ise oma arvamust kirjalikult ei esitanud, mistõttu on põhjendamatu teha vastustajale etteheiteid ärakuulamata jätmise kohta. Pelgalt asjaolust, et Tallinna Vanglasse ei ole suudetud leida ettenähtud hulgal valvureid, ei saa järeldada, et teenistuslik vajadus puudus. Kaebajal ei olnud õigust nõuda enda teenistusest vabastamist koondamise tõttu põhjusel, et tema kahele kolleegile ümberkorralduste käigus temaga sarnast rakendust ei leitud. Pealegi ei olnud AS ja UT koondamise aluseks nende taotlused, vaid asjaolu, et nõusolekuta üleviimise eeldused ei olnud täidetud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks ja uue otsusega kaebuse rahuldamiseks. Halduskohus ei ole kohaldanud ebaõigesti materiaalõiguse norme, tuvastanud asjaolusid ebaõigesti või ebapiisavalt ega rikkunud kohtumenetluse norme, mis saaks tuua kaasa kohtuotsuse tühistamise.
12.Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtu seisukohaga, et VangS § 128 annab võimaluse vanglaametniku üleviimiseks ka teise vanglasse, mitte üksnes sama vangla piires, nagu leiab kaebaja. Ringkonnakohus lahendas 30.03.2017 otsusega nr 3-15-3207 ja 19.06.2017 otsusega nr 3-15-3218 vaidlusi sarnastes asjades, milles kaebaja endised kolleegid, Tartu Vangla saatmismeeskonna valvurid RE ja IP vaidlustasid vastavalt Tallinna Vangla 25.11.2015 ja 30.11.2015 käskkirjadega nende seniselt ametikohalt alates 01.01.2016 üleviimise II klassi valvuri ametiastmele vastavale Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale ning Tartu Vangla 01.12.2015 käskkirjadega nende Tartu Vangla teenistusest ja saatmismeeskonna valvuri ametikohalt vabastamise seoses üleviimisega Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale. Ringkonnakohtu otsused neis asjades on jõustunud vastavalt 03.05.2017 ja 20.07.2017. Ringkonnakohus jääb viidatud asjades võetud seisukoha juurde, et seadusandja eesmärk on olnud võimaldada vanglaametnike üleviimist vanglate vahel. Vanglateenistust tuleb vaadelda ühtse süsteemina, mis võimaldab vanglaametniku üleviimist ühest vanglast teise tingimusel, et eeldused selleks on täidetud. Seadusandja vastav eesmärk nähtub vangistusseaduse algredaktsioonist ja selle eelnõu seletuskirjast (Riigikogu IX koosseisu vangistusseaduse eelnõu 103 SE). 01.12.2000 jõustunud VangS § 128 lg 4 nägi algselt (01.12.2000 kehtima hakanud redaktsioonis) ette, et vanglaametniku üleviimine vanglaametniku nõusolekuta vastavalt sama paragrahvi lõikele 2 ei ole võimalik, kui ametikoht, millele vanglaametnik üle viiakse, asub teise kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil asuva vangla koosseisus (p 2) või vanglaametnik teenib vangla direktori ametikohal (p 3). Seega võis üleviimine toimuda ka teise vanglasse, kuid seda tingimusel, et teine vangla asub sama kohaliku omavalitsuse territooriumil. Ametniku nõusolekuta ümberpaigutamise võimaluse sätestamise vajadust põhjendati eelnõu 8(11)
3-15-3217 seletuskirjas asjaoluga, et jõustruktuuridelt oodatakse teatud mobiilsust ning võimet reageerida operatiivselt teenistust mõjutavatele tingimustele. 01.04.2003 jõustunud vangistusseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seadusega muudeti VangS § 128 lg 4 p 2 sõnastust ja tunnistati kehtetuks p 3. VangS § 128 lg 4 p 2 uue sõnastuse kohaselt ei olnud vanglaametniku üleviimine võimalik, kui ametikohavahetus toob kaasa ametniku elukohavahetuse või töölejõudmise aja olulise suurenemise. Eelnõu seletuskirja kohaselt toob muudatus kaasa isiku jaoks võrreldes kehtiva regulatsiooniga positiivsema olukorra, s.o lähtutakse isiku tegelikust elukoha vahetusest ja mitte omavalitsusüksuse territooriumi piiridest; vanglaametniku üleviimise mõte on selles, et teenistus oleks paindlik ja oleks võimalik vajaliku ametniku üleviimine konkreetsele ametikohale (sh vangla direktori üleviimine); kehtivas seaduses sisalduv piirang vangla direktori üleviimiseks ei ole põhjendatud ning vajalik direktorite roteerumiseks. Seetõttu tunnistatakse kehtetuks VangS § 128 lg 4 p 3 (vt Riigikogu IX koosseisu eelnõu 1244 SE seletuskirja). Alates 01.04.2013 kehtivas sõnastuses näeb VangS § 128 lg 4 ette, et vanglaametnikku ei tohi tema nõusolekuta üle viia vastavalt sama paragrahvi lõikele 2, kui ametikoha vahetuse tõttu muutub ametniku elukoht või pikeneb oluliselt töölejõudmise aeg. Avaliku teenistuse seadusega toimunud VangS § 128 lg 4 sõnastuse muutmine ei olnud varasema regulatsiooniga võrreldes sisuline ning oli eelnõu seletuskirjast nähtuvalt tingitud vajadusest jätta välja viide atesteerimisaja pikendamisele. Seega, ehkki VangS § 128 lg 4 sõnastust on pärast VangS kehtima hakkamist muudetud, pole põhjust tõlgendada kehtivat regulatsiooni kaebaja tõstatatud küsimuses (ühest vanglast teise üleviimise võimalikkus) algse regulatsiooniga võrreldes teisiti.
13.Alusetu on kaebaja poolt apellatsioonkaebuses väljendatud kahtlus, justkui puudunuks kaebaja üleviimiseks Tartu Vangla direktori nõusolek VangS § 128 lg 5 alusel, ning sama asjakohatud on kaebaja arutlused sellest, kelle initsiatiivil kaebaja üleviimine toimus või kes võivad teoreetiliselt olla ametikohale nimetamise õigust omavateks isikuteks VangS § 128 lg 5 tähenduses. Tartu Vangla 21.10.2015 teatisest (tl 12, allkirjastatud vangla direktori poolt) nähtub üheselt nii Tallinna kui Tartu Vangla direktorite nõusolek kaebaja üleviimiseks ning puudub igasugune loogiline alus seostada vangla direktorite nõusolekut Tallinna Vangla teenistusliku vajaduse näilikkusega.
14.Nii nagu haldusasjades nr 3-15-3207 ja 3-15-3218, ei jaga ringkonnakohus ka praeguses asjas kaebaja seisukohta VangS § 128 vastuolust PS §-ga 29. PS §-s 29 sätestatud põhiõigus valida omale vabalt tegevusala ja elukutset kaitseb isikuid ennekõike sunniviisilise töö eest. Kaebaja võimalus töötada vanglaametnikuna ei sõltunud tema seniselt ametikohalt teisele üleviimisest. Üleviimine võimaldas kaebajal jätkata oma valitud kutsealal töötamist. Vanglasüsteemi olemust ja eesmärke ning vanglateenistuse spetsiifikat arvestades ei saa pidada regulatsiooni PS-ga vastuolus olevaks ja üleviimine ei rikkunud kaebaja PS §-ga 29 tagatud põhiõigust. Vanglasüsteemile peab olema tagatud paindlikkus viia teenistusliku vajaduse korral väljaõppe saanud vanglaametnik teisele ametikohale üle ka tema nõusolekuta, järgides seejuures seadusest tulenevaid piiranguid, st keeldu viia vanglaametnik tema nõusolekuta üle juhul, kui muutuks vanglaametniku elukoht või pikeneks oluliselt töölejõudmise aeg. Nõusolekuta üleviimisest tuleb seejuures teavitada ette vähemalt kaks kuud, mis võimaldab isikul uue olukorraga kohaneda, ning säilitada kolmeks kuuks senine palk (VangS § 144 lg-d 1 ja 2).
15.Ringkonnakohus möönab kaebaja varasemate ja uute teenistusülesannete mõningast erinevust, kuid kaebaja väited teenistusülesannete kardinaalsest erinevusest on liialdatud. Kaebajal tuli Tartu Vangla direktori poolt 09.08.2013 käskkirjaga nr 1-1/125 kinnitatud Tartu Vangla saatmisosakonna valvuri ametijuhendi (tl 10-11) kohaselt teostada ka Tartu Vanglas töötades katkematult järelevalvet saadetavate üle; võtta tarvitusele abinõud, takistamaks kinni 9(11)
3-15-3217 peetava isiku põgenemist, iseenda ja teiste elu ja tervise ohustamist; teostada turvakontrolli; konfiskeerida keelatud esemed ja ained; teha distsipliinirikkumise korral hoiatus; allumatuse korral teavitada rikkumisest ülemat; koostada kirjalikke ettekandeid; teha läbiotsimistoiminguid jms. Niisiis ei vasta tõele kaebuses esitatud väited, justkui oleksid kaebaja teenistusülesanded Tartu Vanglas piirdunud üksnes kinnipeetavate jälgimisega ja saateauto juhtimisega. Ringkonnakohus nõustub ka vastustajatega, et vanglaametniku baaskoolituse läbimist ja Tartu Vanglas töötamise kogemust arvestades olid kaebajal vajalikud oskused uuel ametikohal töötamiseks. Seoses kaebaja väidetega, et kolme kuu möödumisel oleks tema palk vähenenud, märgib ringkonnakohus, et palgatasemed on seotud konkreetse ametikoha ja sellel täidetavate ülesannetega, mistõttu ei osuta ka palga vähenemine regulatsiooni vastuolule PS-ga. Tartu Vangla 21.10.2015 teatisest (tl 12) ja Tallinna Vangla 25.11.2015 käskkirjast (tl 7) nähtuvalt olnuks kaebaja palga edasine vähenemine tingitud täiendavate teenistusülesannete (vanglavälised saatmisülesanded) täitmise vajaduse kadumisest, mille eest talle maksti Tartu Vanglas lisatasu.
16.Tartu Vangla 01.12.2015 käskkirjas tehtud viite näol VangS § 128 lg 1 p-le 1 on tegemist ilmselge ebatäpsusega, mis ei mõjuta haldusakti sisu. Käskkirja sõnalises osas on märgitud selgelt, et kaebaja vabastati seoses Tallinna Vangla järelevalveosakonna valvuri ametikohale üleviimisega.
17.Vanglaametniku tema nõusolekuta üleviimine eeldab teenistusliku vajaduse olemasolu (VangS § 128 lg 1 p 2 ja lg 2) ning lg-s 4 sätestatud piirangute (muutub ametniku elukoht või pikeneb oluliselt tööle jõudmise aeg) puudumist. Nõusolekuta üleviimise eeldus oli kaebaja puhul täidetud ning üleviimist välistavad asjaolud puudusid. Asjaolu, et Tallinna Vanglas oli hulgaliselt täitmata valvuri ametikohti, näitab selgelt, et kaebaja üleviimiseks esines teenistuslik vajadus. Kaebaja väited, et Tallinna Vanglas on regulaarselt hulgaliselt valvuri ametikohti täitmata, piisava hulga valvurite värbamise võimaluse puudumine pole tõenäoline, kõiki ametikohti polegi vaja täita ja vangla saab ülesanded täidetud ka vähema personaliga, ei veena kohut vastupidises. Teenistusliku vajaduse puudumist ei saa järeldada ka kaebaja väidetest, et kaebaja ja temaga samaaegselt üle viidud IP vabastati teenistusest kohe, kui nad avaldasid selleks soovi. Vastustajad on usutavalt selgitanud, et vajalike oskuste ja teadmistega tööjõu värbamine on keeruline ning olemasolevate ametnike poolt ka puuduolevate ametnike ülesannete täitmine toob kaasa ametnike ülekoormatuse ning töö kvaliteedi langemise. Vaidlust ei ole selles, et Tallinnas elava kaebaja Tartu Vangla Harku üksusest Tallinna Vanglasse üleviimisel ei oleks muutunud kaebaja elukoht. Ringkonnakohus leidis 31.12.2015 määrusega praeguses asjas kaebaja esialgse õiguskaitse taotlust lahendades, et 25.11.2015 käskkirjas ja kaebuses välja toodud asjaoludel ei ole põhjust asuda seisukohale, et VangS § 128 lg-s 4 sätestatud tingimust oleks ilmselgelt rikutud. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole VangS § 128 lg 4 kontekstis põhjust pidada kaebaja töölejõudmise aega üleviimise tagajärjel oluliselt pikenenuks. Teekonna ja selle läbimiseks kuluva aja mõningane pikenemine võis olla kaebaja jaoks ebamugav, kuid mitte sel määral, et tooks kaasa üleviimise keelu.
18.Kaebaja väited võrdsuspõhiõiguse rikkumisest ei ole põhjendatud. Kõiki Tartu Vangla saatmisosakonna Harku üksuses teenistuses olnud II klassi valvureid (kaebaja, IP ja RE) koheldi samamoodi – nad viidi nõusolekuta üle Tallinna Vangla teenistusse. Vaidlus puudub selles, et nimetatud isikute üleviimise tingis Tartu Vangla saatmisosakonna töö ümberkorraldamine. Apellatsioonkaebuse p-s 2.12 esitatud väide kinnitab eeltoodut ja Tartu Vangla 21.10.2015 teatises sedastatut, kuid ei tähenda, et kaebaja oleks olnud koondamissituatsioonis. Kaebaja seisukoht AS ja UT meelevaldselt erinevast kohtlemisest ei ole põhjendatud. Tartu Vangla on asjakohaselt vastuses apellatsioonkaebusele põhjendanud, et AS ja UT koondamise aluseks ei olnud mitte nende taotlused, vaid asjaolu, et nende 10(11)
3-15-3217 nõusolekuta üleviimise eeldused ei olnud täidetud. Ringkonnakohus on 19.06.2017 otsuse haldusasjas nr 3-15-3218 p-s 15 tuvastanud (tuginedes Tartu Vangla 03.08.2016 vastusele selles haldusasjas), et AS-le pakuti II klassi vanglainspektori ametikohale vastavaid ametikohti Tartu Vanglas, kuhu teenistusse asumise korral oleks Tallinnas asuvat elukohta arvestades tööle jõudmise aeg oluliselt pikenenud, ning Harku ja Murru Vanglas, kuhu teenistusse asumisel oleks muutunud tööaeg (tööle oleks tulnud asuda graafiku alusel vahetustes, sh öösel) ning oluliselt oleksid muutunud tööülesanded; Tallinna Vanglasse vabale ametikohale nimetamiseks puudus teenistuslik vajadus. UT teenistuskoht asus Tartus ja tema puhul oli samuti tegemist II klassi vanglainspektoriga. Asjaolust, et Tallinna Vanglas ja Tartu Vanglas võis olla ka vabu II klassi vanglainspektori ametiastmele vastavaid ametikohti, ei saa veel järeldada meelevaldset ebavõrdset kohtlemist. Nõusolekuta üleviimine eeldab ka teenistuslikku vajadust ning selle olemasolu hindab vangla. Tartu Vangla ja Tallinna Vangla täitmata ametikohtade loeteludest (tl 104-107 ja 120) nähtuvalt oli vanglates terav puudus nimelt valvurite järele.
19.Kaebaja ärakuulamist puudutavas osas märgib ringkonnakohus järgmist. Isegi kui möönda, et vaidlustatud haldusaktide andmisel oleks vangla võinud kaebaja põhjalikumalt ära kuulata, ei saanud võimalik minetus omada määravat tähendust ega tuua kaasa haldusakti tühistamist.
20.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kaebaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel kaebaja enda kanda. Vastustajad ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, mistõttu jäävad vastustajate võimalikud apellatsioonimenetluse kulud samuti vastustajate endi kanda (HKMS § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.