Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Ruth Plaks
Määruse tegemise aeg ja koht
12. juuli 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435
Haldusasi
Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Vastseliina valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 105 tühistamiseks Emmaste valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 99 tühistamiseks Rakke valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 106 tühistamiseks Koeru valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 96 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määrused
Menetlusosalised
Kaebajad – Võru vald, Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald, Rakke vald ja Koeru vald, esindaja v.adv Allar Jõks Emmaste vald, esindajad v.adv Paul Varul, v.adv Triin Raudsepp ja v.adv Vitali Šipilov Vastustaja – Vabariigi Valitsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla, Emmaste valla, Rakke valla ja Koeru valla määruskaebused
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Vastseliina valla määruskaebus Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määruse peale haldusasjas nr 3-17-1427.
Jätta Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Vastseliina valla määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määrus haldusasjas nr 317-1427 muutmata.
Jätta Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla ja Vastseliina valla korduvad esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435
Võtta menetlusse Emmaste valla määruskaebus Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määruse peale haldusasjas nr 3-17-1428.
Jätta Emmaste valla määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määrus haldusasjas nr 3-17-1428 muutmata.
Jätta Emmaste valla korduv esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
Võtta menetlusse Rakke valla määruskaebus Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määruse peale haldusasjas nr 3-17-1433.
Jätta Rakke valla määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määrus haldusasjas nr 3-17-1433 muutmata.
Jätta Rakke valla korduvad esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata.
Võtta menetlusse Koeru valla määruskaebus Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määruse peale haldusasjas nr 3-17-1435.
Jätta Koeru valla määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 10. juuli 2017. a määrus haldusasjas nr 3-17-1435 muutmata.
Jätta Koeru valla korduvad esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Kaebuste tagastamist ja määruskaebemenetluses esitatud korduvaid esialgse õiguskaitse taotlusi puudutavas osas võib määruse peale esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4; § 235 lg-d 1 ja 3; § 252 lg 7). Määruskaebuste menetlusse võtmist ja halduskohtule esitatud esialgse õiguskaitse taotlusi puudutavas osas ei saa määruse peale edasi kaevata (HKMS § 235 lg 1; § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Võru vald, Sõmerpalu vald ja Lasva vald ühinesid haldusreformi vabatahtliku liitumise etapis ning Vabariigi Valitsuse 31.01.2017 määrusega nr 43 moodustati nende baasil Võru vald. Orava vald ja Vastseliina vald ühinesid samuti haldusreformi vabatahtliku liitumise etapis ning Vabariigi Valitsuse 26.01.2017 määrusega nr 32 moodustati nende baasil Vastseliina vald. Vabariigi Valitsus tegi 15.02.2017 ettepaneku Antsla valla, Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Urvaste valla, Vastseliina valla ja Võru valla ühinemiseks, millega Võru vald, Sõmerpalu vald, Lasva vald ja Vastseliina vald ei nõustunud. Vabariigi Valitsus otsustas 22.06.2017 määrusega nr 105 muuta haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et Lasva valla, Orava valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla ja Võru valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus nimega Võru vald. Ühtlasi tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 26.01.2017 määrus nr 32 ja 31.01.2017 määrus nr 43. Võru vald, Lasva vald, Sõmerpalu vald ja Vastseliina vald esitasid 07.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 105 tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-1427). 2(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435
2.Käina vald, Pühalepa vald ja Emmaste vald pidasid ühinemisläbirääkimisi, mille Käina vald 2016. a oktoobris katkestas ning otsustas haldusreformi vabatahtliku liitumise etapis ühineda Hiiu vallaga. Vabariigi Valitsuse 31.01.2017 määrusega nr 40 moodustati Käina valla ja Hiiu valla baasil Hiiumaa vald. Vabariigi Valitsus tegi 15.02.2017 ettepaneku Emmaste valla, Pühalepa valla, Hiiu valla ja Käina valla ühinemiseks, millega Emmaste vald ja Pühalepa vald ei nõustunud. Vabariigi Valitsus otsustas 22.06.2017 määrusega nr 99 muuta haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus nimega Hiiumaa vald. Ühtlasi tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 31.01.2017 määrus nr 40. Emmaste vald esitas 07.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 99 tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-1428).
3.Väike-Maarja vald ja Rakke vald pidasid ühinemisläbirääkimisi, mis lõpetati Rakke Vallavolikogu 29.12.2016 otsusega nr 38. Rakke vald tegi seejärel Koeru vallale ettepaneku ühinemisläbirääkimiste pidamiseks, millega Koeru vald ka nõustus. Vabariigi Valitsus tegi 15.02.2017 ettepaneku Rakke valla ja Väike-Maarja valla ühinemiseks, millega Rakke vald ei nõustunud, soovides ühineda Koeru vallaga. Vabariigi Valitsus otsustas 22.06.2017 määrusega nr 106 muuta haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et Rakke valla ja Väike-Maarja valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus nimega Väike-Maarja vald. Rakke vald esitas 10.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 106 tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-1433).
4.Rakke Vallavolikogu tegi 29.12.2016 otsusega nr 39 Koeru vallale ettepaneku ühinemisläbirääkimiste pidamiseks, millega Koeru Vallavolikogu 05.01.2017 otsusega nr 1 ka nõustus. Vabariigi Valitsus tegi 14.02.2017 ettepaneku Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla ühinemiseks, millega Koeru vald ei nõustunud, soovides ühineda Rakke vallaga. Vabariigi Valitsus otsustas 22.06.2017 määrusega nr 96 muuta haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus nimega Järva vald. Koeru vald esitas 10.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 96 tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-1435).
5.Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla, Rakke valla ja Koeru valla kaebuste põhjenduste kohaselt on kaebajatel Vabariigi Valitsuse määruste vaidlustamiseks kaebeõigus vastavalt HKMS § 44 lg-tele 4 ja 5, sest määrustega on meelevaldselt rikutud kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduse (PS) §-st 154 tulenevat enesekorraldusõigust (territoriaalvõimu) ning raskendatakse nende ülesannete täitmist (sh kaasneb negatiivne mõju haldussuutlikkusele). Vaidlustatud määrused on olemuselt üldkorraldused (st halduskohtus vaidlustatavad üksikaktid), millega reguleeritakse konkreetse territooriumi avalik-õiguslikku seisundit (nt Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p-d 11, 16, 19). Sundliitmise määruste halduskohtus vaidlustamise võimalust kinnitab ka kohtupraktika (vt Riigikohtu
3(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 20.12.2016 otsus nr 3-4-1-3-16, p-d 105 ja 134; Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2017 määrus nr 3-17-1000). Kaebajad esitasid ühtlasi esialgse õiguskaitse taotlused vaidlusaluste Vabariigi Valitsuse määruste kehtivuse peatamiseks. Kaebajate eesmärk on ära hoida kohaliku omavalitsuse üksuste sundliitmise lõpuleviimine enne määruste õiguspärasuse üle toimuva vaidluse lõppemist. Kui määruste kehtivust ei peatata, teevad asjaomased maavanemad haldusreformi seaduse (HRS) § 12 lg 9 alusel valimistoimingud selliselt, et kohaliku omavalitsuse volikogude valimised toimuvad Vabariigi Valitsuse määrustes ettenähtud uutes piirides. HRS § 13 lg 2 kohaselt jõustuvad haldusterritoriaalse korralduse muudatused 2017. a kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Kohalikud valimised toimuvad 15.10.2017 ning on selge, et selleks ajaks ei pruugi halduskohus jõuda vaidlusi lahendada. Seega tekiks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel olukord, kus kaebuse rahuldamise korral oleks volikogu valitud vallale, mida ei eksisteeri, ning olemasolevatel valdadel volikogud samas puuduksid. Kohtuotsuste täitmine pärast valimiste toimumist oleks küll teoreetiliselt võimalik, kuid õiguslikult reguleerimata ja seetõttu raskendatud. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei kahjusta avalikku huvi ega riiva kolmandate isikute õigusi, vaid pigem tagab just vaidlustatud määruste kehtivuse peatamine selguse, milliste kohaliku omavalitsuse üksuste valimised toimuvad.
6.Emmaste valla kaebuse põhjenduste kohaselt on vaidlustatud määrus üldkorraldus ehk haldusreformi käigus tehtud ühekordne otsustus, millega on HRS § 9 lg 9 p 2 ja § 13 alusel otsustatud nelja valla sundühendamine. Kaebajal on määruse vaidlustamiseks kaebeõigus vastavalt HKMS § 44 lg-tele 4 ja 5, sest see rikub valla PS §-st 154 tuleneva enesekorraldusõiguse tuuma (õigussubjektsust) ja takistab tema ülesannete täitmist. Tegemist ei ole üldaktile omase reeglistikuga, mis nähtub ka Riigikohtu 20.12.2016 otsusest nr 3-4-1-316 (p-d 103, 105 ja 136). Määrus on konkreetne ka selle adressaatide osas (s.o sundkorras liidetavad vallad) ega mõjuta otseselt omavalitsusüksuste elanike õigusi. Isegi kui määruse adressaatideks lugeda ka kohalikke elanikke, on määrus konkreetne, sest see on nii territoriaalselt (üksnes puudutatud vallad) kui ka ajaliselt (üksnes 2017. a haldusreform) piiritletud. Määrust tuleb käsitada üksikaktina ka tõhusa õiguskaitse põhimõtet arvestades (vt Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 21-23; 22.11.2010 otsus asjas nr 3-4-1-6-10, p 48). Tegemist on kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse intensiivse riivega, sest sellega lõpetatakse tema õigussubjektsus, mistõttu tuleb kaebeõigust tõlgendada laiendavalt (nt Riigikohtu 23.11.2010 määrus nr 3-3-1-43-10, p 22; 30.09.2009 otsus nr 3-4-19-09, p 33). Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine Riigikohtus ei tagaks sama tõhusat õiguskaitset, sest selle sisuks on abstraktne normikontroll, milles ei pruugita arvestada kaebajaga seotud konkreetseid asjaolusid. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saaks Riigikohus tühistada määrust ka põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Oluline on seegi, et sundühendamise olemuse ja valimiste läheduse tõttu on vältimatult vajalik peatada määruse kehtivus, mida ei saa teha põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, sest määrus on juba jõustunud. Kuna seadusandja on jätnud määruse vaidlustamise küsimuse lahendamata, tuleb sellises ebaselges olukorras võimaldada määruse vaidlustamist halduskohtus üksikaktina. Kui selgus määruse vaidlustamise küsimuses peaks saabuma alles pärast HRS § 13 lg-s 2 sätestatud tähtpäeva, kaotab kaebaja Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 92 lg 2 kohaselt õigusvõime ega saagi vaidlust jätkata ja moodustatav Hiiumaa vald võiks kaebusest loobuda, mis oleks aga vastuolus PS §-ga 154. Kaebaja esitas ühtlasi esialgse õiguskaitse taotluse vaidlusaluse Vabariigi Valitsuse määruse kehtivuse peatamiseks ning Hiiu maavanema keelamiseks teha määruse kehtivuse peatamise
4(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 ajal HRS § 12 lg-s 9 ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) §-s 703 sätestatud valimistoiminguid moodustatava Hiiumaa valla osas.
7.Tallinna Halduskohus tagastas 10.07.2017 määrustega Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla, Emmaste valla, Rakke valla ja Koeru valla kaebused halduskohtu pädevuse puudumise tõttu HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel läbivaatamatult ning jättis kaebajate esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata. Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruste nr 96, nr 99, nr 105 ja nr 106 näol ei ole tegemist materiaalses mõttes haldusaktidega, vaid määrustega, mille vaidlustamine halduskohtus ei ole HKMS § 4 lg-st 1 tulenevalt võimalik. Küll aga on kohaliku omavalitsuse üksustel õigus esitada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel Riigikohtule taotlus selliste määruste kehtetuks tunnistamiseks. Haldusterritoriaalse korralduse muutmist otsustavad Vabariigi Valitsuse määrused ei ole üldkorraldused, erinevalt näiteks Riigikohtu 07.05.2003 määruses nr 3-3-1-31-03 viidatud Vabariigi Valitsuse määrusest, millega reguleeriti sisuliselt ühe konkreetse asja avalikku kasutust. Haldusterritoriaalse korralduse kehtestamine on oluliselt abstraktsema iseloomuga ning vastavaid norme tuleb käsitada üldnormidena. Haldusterritoriaalne korraldus ei mõjuta kitsalt asjassepuutuvaid omavalitsusüksusi ja nende elanikke, vaid kogu Eesti elanikkonda. Praegusel juhul puudub formaalselt määrusena kehtestatud õigusakti üldkorraldusena käsitamiseks vajadus muu hulgas selleks, et luua võimalus aktist tulenevate piirangute ja kohustuste tõhusaks vaidlustamiseks, sest kohaliku omavalitsuse üksusel on PSJKS §-st 7 tulenevalt võimalus vaidlustada ka tema isekorraldusõigust rikkuvat üldnormi. Sellise erilise kaebevõimaluse olemasolu õigustab vaidlustatud määruste käsitamist ka materiaalses mõttes määrusena (üldaktina). Kuna kaebuste lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, siis on need õiguslikult perspektiivitud ja see välistab ka esialgse õiguskaitse kohaldamise.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Võru vald, Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald, Rakke vald ja Koeru vald paluvad 11.07.2017 määruskaebustes tühistada Tallinna Halduskohtu 10.07.2017 määrused ja teha haldusasjades uued määrused, millega saata nende kaebused halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Ühtlasi paluvad kaebajad kohaldada HKMS § 208 ja § 252 lg 4 alusel kiireloomuliselt esialgset õiguskaitset ning peatada vaidlustatud määruste kehtivus ja keelata nende alusel toimingute tegemine ajutiselt 30 päevaks. Vabariigi Valitsuse määrus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta on halduskohtus vaidlustatav üldkorraldus. Halduskohus ei ole põhjendanud (sh viidetega asjakohasele kohtupraktikale) oma järeldust, et materiaalselt on tegemist üldaktiga. Riigikohus on 20.12.2016 otsuses nr 3-4-1-3-16 (p-d 105 ja 136) selgitanud, et valdade sundliitmise määrust on võimalik vaidlustada kohtus, mille all ei ole peetud silmas põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust, sest viidatud menetluskorras ei saa kontrollida määruse vastavust haldusreformi seadusele, vaid üksnes määruse põhiseaduspärasust (vt PSJKS § 7). Samuti on ilmne, et põhiseaduslikkuse järelevalve korras ei kontrollita, kas Vabariigi Valitsus on tuvastanud HRS § 9 lg-s 2 sätestatud sundliitmise eeldused õigesti ja teostanud korrektselt kaalutlusõigust. Seega tuleb vastavad vaidlused lahendada üldkorras halduskohtus. Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2017 määruses nr 3-17-1000 ei ole samuti viidatud, et Vabariigi Valitsuse otsustus valdade sundühendamise kohta oleks vaidlustatav üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse korras (vt ka Tallinna Halduskohtu 07.06.2017 määrus nr 3-17-1000). Sundliitmise määruste halduskohtus vaidlustamise võimalikkus nähtub ka Tallinna Halduskohtu 07.07.2017 määrusest nr 3-17-1424 (millega rahuldati Lüganuse valla esialgse õiguskaitse 5(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 taotlus) ja Tartu Halduskohtu 07.07.2017 määrusest nr 3-17-1421 (millega rahuldati Illuka valla esialgse õiguskaitse taotlus). Eeltoodust tulenevalt on kohtud ühemõtteliselt jaatanud sundliitmise määruse halduskohtus vaidlustatavust. Halduskohus leidis lisaks ebaõigesti, et PSJKS § 7 võimaldab kaebajatele tõhusama õiguskaitse, sest PSJKS §-st 12 tulenevalt saaks vastavas menetluses esialgset õiguskaitset kohaldada üksnes veel jõustumata õigustloova akti suhtes. Samuti ei oleks kaebajatel võimalik vaidlustada PSJKS § 11 lg 2 alusel tehtavat lahendit, kui Riigikohus leiab, et taotluse läbivaatamine ei kuulu tema pädevusse. Halduskohus on rikkunud HKMS § 120 lg-t 4, sest tagastas kaebuse menetlusosalistelt selle kohta arvamust küsimata, kuigi möönis isegi määruse ja üldkorralduse eristamise keerukust. Sellises olukorras pidanuks halduskohus kohaldama HKMS § 120 lg 1 p 6 ja § 252 lg 4 alusel ajutist õiguskaitset, et võimaldada vaielda esmalt selgeks kohtu pädevuse küsimus. Halduskohus on käitunud üllatuslikult, paludes 07.07.2017 kohtunõudega esmalt Vabariigi Valitsusel esitada oma seisukoht esialgse õiguskaitse taotluse osas hiljemalt 12.07.2017, kuid tagastades seejärel 10.07.2017 määrusega kaebuse juba enne vastuse saamist. Halduskohus välistas esialgse õiguskaitse kohaldamise üksnes põhjendusega, et kuna kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, siis on see perspektiivitu. Eelviidatud kohtupraktika pinnalt on samas selge, et vaidlus kuulub halduskohtu pädevusse. Kaebajatel esineb kiireloomuline esialgse õiguskaitse vajadus, sest juba määruskaebuse ringkonnakohtus lahendamise ajal oleks vaidlusaluste Vabariigi Valitsuse määruste alusel tehtud toimingud, mida ei saaks tagasi pöörata. Haldusterritoriaalse korralduse muudatused jõustuvad HRS § 13 lg 2 kohaselt 2017. a kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Vaidlus Vabariigi Valitsuse määruste õiguspärasuse üle ei lõppe tõenäoliselt enne 15.10.2017 toimuvaid kohalikke valimisi. Kui kohus peaks kaebuse rahuldama pärast kohalike valimiste toimumist, ei oleks kohtuotsust võimalik täita, sest kohaliku omavalitsuse volikogud on valitud sundühendatud valdadele. HRS § 12 lg 9 kohaselt peavad maavanemad tegema valimistoimingud hiljemalt 19.07.2017. Samas on kaebajad teinud juba omapoolsed valimistoimingud volikogude valimiseks vastavalt kehtivale haldusterritoriaalsele korraldusele ja teavitanud sellest ka avalikkust. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseta ja Vabariigi Valitsuse määruste kehtivuse peatamiseta muutuks kaebajate jaoks positiivse kohtuotsuse täitmine võimatuks või vähemalt erakordselt keeruliseks, samuti kaasneks õiguslik segadus, sest kaebajate suhtes kehtiksid vastuolulised valimistoimingud. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on põhjendatud, sest kaebajatel on õiguskaitsevajadus, kaebused ei ole ilmselgelt perspektiivitud ja selgus kohalike valimiste toimumise piiride osas on ka avalikes huvides. Kaebajad jäävad lisaks kaebustes sisaldunud esialgse õiguskaitse taotluste põhjenduste juurde. Sarnastes asjades on halduskohtud juba ajutist õiguskaitset ka kohaldanud ning peatanud sundliitmise määruste kehtivuse kuni 30 päevaks (vt haldusasjad nr 3-17-1421 ja nr 3-17-1424).
9.Võru vald, Lasva vald, Sõmerpalu vald, Vastseliina vald, Rakke vald ja Koeru vald paluvad 12.07.2017 esitatud korduvates esialgse õiguskaitse taotlustes peatada viivitamatult vaidlusaluste Vabariigi Valitsuse määruste kehtivus ja keelata nende alusel maavanematel valimistoimingute tegemine 30 päevaks. Kaebajad märgivad, et KOVVS kohaselt peavad kõik olulisemad valimistoimingud (nt valimisringkondade moodustamine ja volikogude liikmete arvu määramine) olema tehtud hiljemalt 15.07.2017 (s.o 90 päeva enne valimiste toimumist) ning hädavajalik on selgus, millistes valdades 15.10.2017 valimised toimuvad.
10.Emmaste vald palub 11.07.2017 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 10.07.2017 määrus ja saata tema kaebus halduskohtule menetlemiseks. Ühtlasi palub kaebaja kohaldada esialgset õiguskaitset ning peatada vaidlustatud määruse kehtivus ja keelata Hiiu maavanemal selle alusel valimistoimingute tegemine moodustatava Hiiumaa valla kohta. 6(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 Halduskohus on eksinud üld- ja üksikaktide eristamisel. Haldusreformi käigus konkreetsete valdade ühekordse sundühendamise kohta HRS § 9 lg 2 ja lg 9 p 2 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrus ei ole abstraktse iseloomuga üldakt, vaid konkreetse sisuga üksikakt. Määruse ja üldkorralduse eristamisel ei ole määrav asjaolu, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib (vt Riigikohtu 22.11.2010 otsus nr 3-4-1-6-10, p 52). Vaidlustatud määrusel on lokaalne toime ning see on suunatud eelkõige puudutatud kohaliku omavalitsuse üksustele. Tegemist on ühega mitmetest otsustustest, mille Vabariigi Valitsus on haldusreformi käigus langetanud. Halduskohus ei ole selgitanud, mil viisil saab vaidlusalune määrus puudutada kogu Eesti elanikkonda, kuid isegi kui see nii oleks, ei mõjuta see hinnangut, et tegemist ei ole õigustloova aktiga (vrd Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 22). Kaebaja saab oma õigusi tõhusalt kaitsta vaid halduskohtus, sest määruse vaidlustamine PSJKS § 7 alusel ei oleks võrreldava efektiivsusega. Halduskohus leidis õigesti, et üld- ja üksikakti eristamisel on määravaks ka tõhusa õiguskaitse kriteerium (mis on praegusel juhul eriti oluline, sest küsimuse all on kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse lõpetamine), kuid on kohaldanud seda vääralt. Vaidlustatud määruse õiguspärasus sõltub selle vastavusest määruse andmise aluseks olevatele seadustele, mitte niivõrd põhiseadusele. Seaduslikkuse kontroll on halduskohtu, mitte põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuses. Riigikohus on 20.12.2016 otsuses nr 3-4-1-3-16 (p-d 103 ja 105) märkinud, et kohtul tuleb kontrollida muu hulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti hinnanud faktilisi asjaolusid ja tuvastanud HRS §-s 1 ja § 9 lg-s 2 ning ETHS § 7 lg-s 5 sätestatud eelduste täidetuse ning teostanud korrektselt kaalutlusõigust. Need kriteeriumid on asjakohased just haldusakti, mitte õigustloova akti õiguspärasuse kontrollimisel. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei oleks sellise hindamise läbiviimiseks ka olemuselt sobilik, seda muu hulgas piiratud uurimisvõimaluste ja PSJKS § 13 lg-s 1 sätestatud maksimaalselt 4-kuulise menetlustähtaja poolest. Samuti ei saaks Riigikohus tühistada määrust põhjusel, et see on vastuolus määruse andmise aluseks oleva seadusega, ning PSJKS § 12 võimaldaks ka esialgset õiguskaitset kohaldada vaid jõustumata määruse suhtes, kuid vaidlustatud määrus on juba jõustunud. Tõhusa õiguskaitse põhimõtet arvestades tuleb halduskohtu pädevust eeldada ja tagada määruse vaidlustamise õigus (vt Riigikohtu 23.11.2010 määrus nr 3-3-1-43-10, p 22; 30.09.2009 otsus nr 3-4-1-9-09, p 33). Kaebuse tagastamise korral saabuks selgus alles Riigikohtu määrusega kaebuse menetlusse võtmise küsimuses, mis võidakse aga teha pärast valdade sundühendamise jõustumist (HRS § 13 lg 2), milliseks hetkeks on kaebaja oma õigusvõime kaotanud (ETHS § 92 lg 2) ja moodustatav Hiiumaa vald võiks kaebusest loobuda, mis oleks aga vastuolus PS §ga 154. Vaieldavas olukorras tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist. Kaebaja taotleb veelkord esialgse õiguskaitse kohaldamist, sest halduskohus jättis selle kaebuse tagastamise tõttu sisuliselt läbi vaatamata. Kaebaja soovib esialgse õiguskaitsega vältida oma õigussubjektsuse lõppemist enne vaidluse lahendamist, mis oleks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise korral aga väga tõenäoline ning endise olukorra hilisem taastamine seetõttu võimatu ja kohtumenetlus kaotaks mõtte. Samuti soovib kaebaja vältida segadust valimistoimingute osas, sest kaebaja on juba teinud omapoolsed valimistoimingud volikogu valimiseks vastavalt kehtivale haldusterritoriaalsele korraldusele, kuid HRS § 12 lg 9 kohaselt peab maavanem hiljemalt 19.07.2017 tegema valimistoimingud ka vastavalt sundühendatud valla piiridele. Seega ei oleks põhimõtteliselt välistatud paralleelsete valimiste läbiviimine kahe korra järgi (vt HRS § 12 lg 2 p 4 ja lg 9), mis oleks vastuolus õigusselguse ja demokraatia põhimõtetega (vt Riigikohtu 20.12.2016 otsus nr 3-4-1-3-16, p-d 13, 35, 172 ja 183; 14.10.2005 otsus nr 3-4-1-11-05, p-d 22-23). Ühtsete ja selgete valimiste tagamiseks on vältimatult vajalik peatada vaidlustatud määruse kehtivus. Määruse kehtimisega kaasnevad tagajärjed (nt ebaõiged valimistulemused) oleksid pöördumatud ja neid ei saaks korvata ka kahju hüvitamisega. Samas ei põhjustaks esialgse õiguskaitse rakendamine pöördumatuid 7(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 tagajärgi, sest volikogu valimised saaksid toimuda olemasolevate valdade (või vaidlustatud määrusega kehtetuks tunnistatud vabatahtliku ühinemise teel moodustuvate valdade) piirides ning kaebuse rahuldamata jätmise korral saaks sundühendatud valla piirides viia läbi volikogu erakorralised valimised. Esialgne õiguskaitse on vajalik ka vallas õigus- ja töörahu ning juhtimise järjepidevuse saavutamiseks. Olukorras, kus vajadus kaebuse eesmärgi saavutamiseks on kiireloomuline ja esialgse õiguskaitse kohaldamiseta muutuks vaidlus sisutuks (sh poliitiliste otsuste ja valimistulemustega seonduvad kaebused), on esialgse õiguskaitse raames õigustatud ka põhivaidluse ette ära lahendamine. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei kahjustaks haldusreformi eesmärke ning reformi sidumine rangelt 2017. a kohalike valimistega ei saa olla selle iseseisev eesmärk või vähemasti ei saa see kaaluda üles kaebaja enesekorraldusõiguse rasket rikkumist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Määruskaebused tuleb võtta HKMS § 206 lg 1 ja § 252 lg 7 alusel menetlusse. Määruskaebuste esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4 ja § 252 lg 7), määruskaebused on tähtaegsed (HKMS § 204 lg 2) ning vastavad HKMS §-des 52-54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuste ja esialgse õiguskaitse taotluste esitamisel on tasutud õiges suuruses riigilõivu (iga kaebaja ja iga kaebuse või taotluse eest 15 eurot – riigilõivuseaduse § 60 lg 6). Ringkonnakohus ei pea määruskaebuste kiireloomulisust arvestades vajalikuks nõuda Vabariigi Valitsuselt nende suhtes omapoolsete seisukohtade esitamist.
12.Ringkonnakohus ei nõustu kaebajate seisukohaga, et Riigikohtu 20.12.2016 otsusest nr 3-4-1-3-16 tulenevalt kuulub HRS § 9 lg 9 p 2 ja § 13 lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustamine halduskohtu pädevusse. Riigikohus on kõnealuse otsuse p-des 105 ja 134 üksnes selgitanud, et Vabariigi Valitsuse otsustus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta on kohtus vaidlustatav ning selle vaidluse lahendamisel peab kohus kontrollima, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel tuvastanud faktilised asjaolud õigesti ja teostanud korrektselt kaalutlusõigust. Otsusele lisatud riigikohtunik Jüri Põllu konkureerivast arvamusest nähtub üheselt, et Riigikohus ei pidanud otsuse tegemisel vajalikuks või võimalikuks võtta selget seisukohta HRS § 13 lg 1 alusel antavate Vabariigi Valitsuse määruste õigusliku iseloomu (s.o üld- või üksikakt) ega ka selle üle peetava vaidluse lahendamiseks pädeva kohtu või asjakohase menetluskorra küsimustes. Arvamuses on viidatud nii halduskohtumenetluse kui ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse rakendamise problemaatilisusele ning kokkuvõttes (p 12) leitud, et õigusselguse kohaldatava menetluskorra ja selle erisuste osas peaks looma seadusandja. Halduskohtu pädevust HRS § 13 lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse määruste seaduslikkuse kontrollimiseks ei ole mööndud ka määruskaebustes viidatud Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2017 määruses nr 317-1000 (p 11), milles on üksnes korratud Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-3-16 p-s 105 märgitut. Sarnastes haldusasjades nr 3-17-1421 ja nr 3-17-1424 esimese astme kohtute poolt ajutise õiguskaitse kohaldamine ei kinnita samuti halduskohtu pädevuse olemasolu ning need ei ole ringkonnakohtule siduvad.
13.HRS § 13 lg 1 ning ETHS § 3 lg 1 ja § 71 lg-te 2-4 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrused ei ole ringkonnakohtu hinnangul üldkorraldused (HMS § 51 lg 2), vaid ka materiaalses mõttes määrused (HMS § 88). Olenemata sellest, et määrused puudutavad vahetult üksnes konkreetseid omavalitsusüksusi ning määrused on antud n-ö ühekordselt läbiviidava haldusreformi raames (vt HRS § 2 lg 4 ja § 27 lg 1), muudetakse vastavate määrustega sisuliselt Eesti haldusterritoriaalset korraldust tervikuna ning eesmärgiga luua uus ja püsiv haldusüksuste jaotus. Ringkonnakohus ei pea võimalikuks käsitada üldkorraldusena 8(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 määrust, mis muudab kohaliku omavalitsuse üksuste piire ja mõjutab kõigi kohalike elanike võimalusi osaleda esinduskogu valimiste kaudu kohaliku võimu teostamises (vt ka J. Põllu konkureeriva arvamuse p 4) ning millest sõltub otseselt seegi, millisel Eesti territooriumi osal on konkreetsel kohaliku omavalitsuse üksusel edaspidi õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lg 1), sh kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi (PS § 157 lg 2). Vaidlusaluste määruste liigitamist üldkorraldusteks ei saa praegusel juhul iseseisvalt õigustada seegi, et vaidluse lahendamine halduskohtumenetluse korras võiks tagada puudutatud kohaliku omavalitsuse üksuste õiguste ja huvide tõhusama kaitse võrreldes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusega. Erinevalt Riigikohtu 22.11.2010 otsuses nr 3-4-1-6-10 (p 48) käsitletud määrustest, mille vaidlustamise vajadus oleks esmajoones üksikisikutel, kellel puudub juurdepääs alternatiivsele menetluskorrale, on sundühendatavatel linnadel ja valdadel PSJKS § 7 alusel võimalik taotleda neid puudutava Vabariigi Valitsuse määruse kehtetuks tunnistamist, kui nad leiavad, et see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohtu 20.12.2016 otsuse nr 3-4-1-3-16 (p 87) kohaselt rikuks neid tagatisi ka näiteks haldusterritoriaalse korralduse meelevaldne muutmine konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse osas.
14.Kuna ringkonnakohus leiab, et vaidlustatud määrused on õigustloovad aktid, siis ei kuulu nende peale esitatud kaebuste lahendamine HKMS § 4 lg 1 kohaselt halduskohtu pädevusse, vaid PSJKS § 2 p 1 ja § 4 lg 1 järgi Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevusse ning seega on halduskohus kaebused HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel õigesti tagastanud. Arusaamatuks jääb kaebajate väide, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saa kontrollida vaidlusaluste määruste vastavust haldusreformi seadusele, vaid üksnes põhiseadusele. Asjaolust, et PSJKS §-s 7 on kohaliku omavalitsuse üksuste n-ö kaebeõigus piiratud nõudega, et taotleja peab väitma vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, ei tulene ringkonnakohtu hinnangul iseenesest Riigikohtule piirangut kontrollida ka määruse vastavust seadusele kui kõrgemalseisvale õigusaktile (PS § 87 p 6), kui selles on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid täpsustatud. Samuti ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kuidagi takistatud vaidlusaluste määruste sisuline kontrollimine, kogudes selleks vajaduse korral ka täiendavaid tõendeid (vt PSJKS § 50). Ringkonnakohus leiab lisaks, et arvestades HRS § 13 lg-s 1 nimetatud määruste tähendust riigielu toimimise seisukohast ja nende üle toimuvate vaidluste kiireloomulisust, oleks vastavate vaidluste lahendamise pädevuse halduskohtu asemel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule omistamine enam kooskõlas ka PSJKS §-s 2 loetletud muude Riigikohtu pädevusse antud küsimustega. Isegi juhul, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse regulatsioonis esineb puudusi, mis ei võimaldaks tagada kaebajate õiguste tõhusat kaitset (nt piiratud võimalused esialgse õiguskaitse abinõude rakendamiseks), ei õigustaks see asja lahendamist halduskohtus, vaid PSJKS-s esineva lünga põhiseadusevastaseks tunnistamist Riigikohtule esitatava taotluse lahendamise menetluse raames.
15.Kuna praeguste vaidluste lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, siis ei ole alust kohaldada ka esialgse õiguskaitse abinõusid. Ringkonnakohus rõhutab seejuures, et kuivõrd vaidlusalused Vabariigi Valitsuse määrused on õigustloovad aktid, siis ei ole halduskohtul ka võimalik peatada nende kehtivust. Õigustloovate aktide kehtivuse kõrvaldamine (sh ajutiselt) saab PS § 152 lg 2 kohaselt olla üksnes Riigikohtu pädevuses. Ringkonnakohus märgib siiski täiendavalt, et esialgse õiguskaitse rakendamiseks (sh HKMS § 252 lg 4 alusel ajutiselt kuni 30 päevaks) ei esine ka sisulist vajadust, sest kuigi võib eeldada, et asjaomased maavanemad teevad HRS § 12 lg 9 alusel lähipäevil (hiljemalt 19.07.2017) kaebajate asemel vajalikud valimistoimingud (HRS § 12 lg 2 p 4 ja KOVVS § 703), et kohaliku omavalitsuse volikogu valimised saaksid 15.10.2017 toimuda vaidlusalustes 9(10)
3-17-1427, 3-17-1428, 3-17-1433, 3-17-1435 määrustes ettenähtud piirides, ei too see kaasa olukorda, mida ei oleks võimalik tagasi pöörata. Kaebajad on rõhutanud, et nad on omalt poolt teinud sarnased valimistoimingud selleks, et 15.10.2017 kohalikud valimised saaksid toimuda seniste valdade piirides. Kuigi ringkonnakohtu hinnangul asendaksid HRS § 12 lg 9 alusel antud maavanemate korraldused seadusest tulenevalt eeltoodud kaebajate otsused (kuna pärast 15.06.2017 on vajalike valimistoimingute tegemise pädevus läinud volikogudelt üle maavanematele) ja seetõttu ei ole alust rääkida vastuoluliste otsuste paralleelse kehtimisega kaasnevast ebaselgusest, taastuks vastavate korralduste kehtivuse lõppemisel senine olukord ja valimised oleks võimalik läbi viia vastavalt praegusele haldusterritoriaalsele korraldusele. Ringkonnakohtul puudub alus eeldada, et Riigikohus ei jõuaks lahendada Vabariigi Valitsuse määruste suhtes PSJKS § 7 alusel esitatavaid taotlusi enne 2017. a kohalike valimiste toimumist ja seega valdade sundühendamise jõustumist (HRS § 13 lg 2).
16.Määruskaebustes tehtud menetluslikud etteheited (nt kaebuse tagastamine ilma vastustaja arvamust ära ootamata) ei anna halduskohtu sisuliselt õige määruse tühistamiseks alust, sest need ei saa iseseisvalt rikkuda kaebajate õigusi.
17.Eelneva põhjal jäävad Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla, Emmaste valla, Rakke valla ja Koeru valla määruskaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 10.07.2017 määrused muutmata. Määruses toodud põhjendustel jäävad rahuldamata ka Võru valla, Lasva valla, Sõmerpalu valla, Vastseliina valla, Emmaste valla, Rakke valla ja Koeru valla korduvad esialgse õiguskaitse taotlused.
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Villem Lapimaa
Ruth Plaks
Virgo Saarmets
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.