Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar ja Einar Vene 22. juuni 2017, Tartu 3-15-1269
Haldusasi
OÜ KTM VARA kaebus Keskkonnaameti 17. aprilli 2015. a korralduse nr JT 1-15/15/187 tühistamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks kaevandusloa andmiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 16. novembri 2015. a otsus OÜ KTM VARA apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja OÜ KTM VARA Vastustaja Keskkonnaamet
RESOLUTSIOON
1.Jätta OÜ KTM VARA apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tartu Halduskohtu 16. novembri 2015. a otsus muutmata osas, millega tühistamisnõue jäeti rahuldamata. Tühistada Tartu Halduskohtu otsus osas, millega kohustamisnõue jäeti läbi vaatamata. Jätta selle asemel kohustamisnõue rahuldamata.
3.Tagastada OÜ-le KTM VARA apellatsioonkaebuse lisana esitatud Keskkonnaameti
10.aprilli 2014. a kiri nr JT 10-5/14/22605-22 „ Rõstla III dolokivikarjääri maavara kaevandamise loa taotluse menetluse peatamine“. Võtta asja materjalide juurde aruanne nr ERC/7/2015 „Ehitusmaavarade varustuskindlus Maanteeameti objektidel. II etapp.“.
4.Jätta rahuldamata OÜ KTM VARA taotlused asjas istungi korraldamiseks, ekspertiisi läbiviimiseks ja HKMS § 131 lg 1 p 2 kohaldamata jätmiseks ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.
Jätta OÜ KTM VARA menetluskulu apellatsiooniastmes tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 24. juuli 2017).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ KTM VARA esitas 2. augustil 2011 Keskkonnaametile Pikknurme dolokivikarjääris ehitusdolokivi kaevandamiseks maavara kaevandamise loa taotluse.
Pärast seda, kui haldusmenetlus oli vahepeal peatatud, OÜ KTM VARA oli peatamise halduskohtus vaidlustanud ning haldusmenetlusega oli jälle jätkatud, keeldus Keskkonnaamet 17. aprilli 2015. a korraldusega maavara kaevandamise loa andmisest. Korralduse kohaselt on taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonnas ehitusdolokivi osas varustuskindlus tagatud rohkem kui 10 aastaks ja seega ei ole kaevandamisloa väljastamine kooskõlas riiklike huvidega ning esinevad tollal kehtinud maapõueseaduse (MaaPS) § 34 lg 1 p-des 8 ja 14 sätestatud loa andmisest keeldumise alused.
2.OÜ KTM VARA esitas kaebuse, milles palus tühistada eelnevalt nimetatud korraldus ning kohustada Keskkonnaametit kaevandamisluba andma. Kaebuse kohaselt on Keskkonnaamet sisustanud MaaPS § 34 lg 1 p-e 8 ja 14 ebaõigesti. Korralduses on tuginetud tühisele õigusaktile. Arvestatud ei ole olulisi asjaolusid.
3.Tartu Halduskohtu 16. novembri 2015. a otsusega jäeti kaebuses esitatud tühistamisnõue rahuldamata ja kohustamisnõue halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 3 alusel läbi vaatamata. Otsuse põhjendused olid järgmised.
3.1.Kohustamisnõude osas tuleb menetlus lõpetada, kuna kaebaja on vaidlustanud varem Keskkonnaameti 13. juuni 2014. a otsustuse, millega peatati kaebaja poolt esitatud maavara kaevandamise loa taotluse menetlemine kuni uute asjaolude selgumiseni (haldusasi nr 3-1451476). Viidatud asjas on samuti esitatud nõue Keskkonnaameti kohustamiseks kaevandamisluba välja anda. Ka käesolevas asjas on esitatud kohustamisnõue. Seega on kahes erinevas haldusasjas esitatud sama kohustamisnõue.
3.2.Kaebaja on seisukohal, et ta ei ole haldusmenetluse jätkamist tahtnud. Kohus leidis, et kuna kaebaja ei andnud Keskkonnaameti poolt nõutud selgitusi maavaravarude kvaliteedi kohta ega soovinud selgitada rohkem menetluse peatamise aluseid, on Keskkonnaamet õigesti menetlust jätkanud. Menetluse peatamine kauem oleks võinud venitada menetluse määramata ajani ning hoida põhjendamatult üleval kohalike elanike pingeid.
3.3.Rikutud ei ole võrdse kohtlemise põhimõtet võrreldes teiste isikutega. Kaebaja poolt näiteks toodud teine isik ei ole vaidlustanud menetluse peatamist.
3.4.Keskkonnaministeeriumi 13. juuni 2013. a käskkirjaga nr 610 on kinnitatud „Juhend riiklike huvide kaalumiseks ehitusmaavarade kaevandamis- ja uuringulubade taotluste menetlemisel lähtuvalt varustuskindluse tagatusest“ (edaspidi Juhend). Vaidlustatud korralduses ei ole sellele juhendile viidatud. Seetõttu pole põhjendatud kaebaja väide, et juhend on õigustloov akt, mida pole kehtivas korras avaldatud.
3.5.Kaevandamisloa andmisel tuleb lähtuda varustuskindluse põhimõttest, mis tähendab, et jälgida tuleb tarbimist ja seda, kui kauaks jätkub mäeeraldises kaevandamiseks antud varu. Vastustaja on selgitanud, et maardlate kasutusse võtmisel tuleb eelistada juba avatud maardlate maksimaalset võimalikku kasutamist, mille kohta on piisavalt vajalikku informatsiooni keskkonnatingimuste ja kaevandamise tehnoloogiliste võimaluste kohta. Nende maardlate eesmärk on maksimaalselt edasi lükata uute maardlate kasutuselevõttu.
3.6.Kohalikest elanikest on 73 esitanud pöördumise kohalikule omavalitsusele, milles nad on karjääri avamise vastu.
3.7.Vastustaja on selgitanud, et kuna ehitusdolokivi ja –lubjakivi nõudluses ei ole märgata tõusu, vaid pigem langust, satuks varem antud lubadel oleva kohustuse – mäeeraldis korrastada selle kehtivusaja jooksul – täitmine ohtu.
3.8.Vastustaja on selgitanud, et vaidlusaluses piirkonnas on varu 21 aastaks ning pole vaja avada piirkonnas uusi karjääre enne, kui vanad on ammendunud.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.OÜ KTM VARA apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel.
4.1.Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et menetluse peatamise eesmärk oli anda täiendav tähtaeg dokumentide esitamiseks. Sellise seisukoha esitas vastustaja alles halduskohtu istungil. See ei ole kooskõlas peatamise otsuse aluseks olevate asjaoludega ega tulene ka 13. juuni 2015. a kaevandusloa menetlemise peatamise otsuse sisust.
4.2.Vaidlustatud otsus on õigusvastane, sest vastustaja on jätkanud kaevandamisloa menetlusega. Vastustaja 23. jaanuari 2015. a kirjas, kus kaebajat teavitati menetluse jätkamisest, esitati menetluse jätkamise põhjusena ainsa põhjusena seda, et kuna kaebaja on pöördunud kohtusse peatamise otsuse vaidlustamiseks, on kaebajal tahe jätkata loa taotluse menetlemist. Samas on kaebaja veel pärast seda selgitanud 10. veebruari 2015. a kirjas, et ei soovi menetluse jätkamist keelduva otsuse tegemiseks. Vastustaja on kuritarvitanud oma diskretsiooniõigust ja rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet, sest sarnastel alustel peatatud teise isiku kaevandamisloa menetlus on jätkuvalt peatatud. Samuti on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet.
4.3.Ainult asjaolu, et vastustaja ei ole vaidlustatud otsuses viidanud Juhendile, ei tähenda, et seda poleks rakendatud. Juhendile tuginemine on vaidlustatud otsuse sisu analüüsides ilmselge, samuti on sellele viidatud keelduva otsuse eelnõus. Juhend on tühine üldakt või alternatiivselt on see põhiseadusevastane, kuna see pole kehtestatud pädeva organi poolt, selleks puudub volitusnorm ja see pole nõutavas korras avaldatud. Alternatiivselt tuleb see jätta kohaldamata vastuolu tõttu põhiseadusega.
4.4.MaaPS § 34 lg 1 p-s 14 sätestatud määratlemata õigusmõistet „riiklik huvi“ on sisustatud valesti. Seda ei saa sisustada lähtudes varustuskindlusest. Varustuskindluse hindamise meetodi olulised elemendid nagu 50 km raadiusega veokaugus, 5 aasta keskmise kaevandamismahu alusel ehitusmaavaraga varustatuse olemasolu ja 10 aasta perspektiivi hindamine varustuskindluse tuvastamisel peavad olema sätestatud õigustloova aktiga. Riikliku huvi sisustamine läbi varustuskindluse on ebaõige ka seetõttu, et MaaPS sisaldab juba regulatsiooni jätkusuutliku ja säästliku kaevandamismahu planeerimiseks (MaaPS § 34 lg 1 p 6).
4.5.Varustuskindlus on ajas muutuv. Nii on võimalik, et taotluse esitamise hetkel on varustuskindlus tagatud vähemaks kui 10 aastat, kuid kaevandamisloa otsustamise hetkel on varustuskindlus tagatud juba oluliselt enamaks kui 10 aastat. Taotlejatel pole võimalik sellist muutust ette näha.
4.6.Reegel, et kui juba väljastatud kaevandamislubadega on tagatud nõudlus vähemalt kümneks aastaks, siis uusi kaevandamislube ei väljastata, sekkutakse vaba konkurentsi toimimisse, sest riigi poolt juba väljastatud kaevandamisload on piiranguks uutele turule sisenejatele kindlas piirkonnas.
4.7.Sisuliselt on varustuskindluse metoodika rakendamine kontsessioonisuhte loomine, mis eeldab riigihanke läbiviimist
4.8.Varustuskindluse hindamisel lähtutakse otsuse kohaselt viimase viie aasta maavara kasutamisest antud piirkonnas. Ainult mineviku andmed ei võimalda aga prognoosida tuleviku nõudlust. Maavarade nõudlusel on tugevad seosed sisemajanduse kogutoodanguga, ehitustööde mahuga, teedeehitusega jne. Arvesse ei võeta kaevise kvaliteeti, mäeeraldise logistilist asukohta jne. Samuti pole varustuskindluse arvestamise aluseks olevad andmed piisavad. Asjakohane pole ka 50 km suurusena määratletud teeninduspiirkonna kriteerium.
4.9.Kaebajal on juba sõlmitud tarnelepingud mitme partneriga, mis kinnitab nõudlust maavara järele. Kaevandus asub eramaal ja omanik on kaevandamisega nõus.
4.10.Asjakohane pole ka viide MaaPS § 34 lg 1 p-le 8. See säte eeldab keeldumise alusena seda, et uue loa alusel tehtavad tööd piiraksid varem antud kaevandamisloast tulenevate õiguste või kohustuste teostamist oluliselt. Ei nähtu, milles seisneb seniste õiguste või kohustuste teostamise piirangu olulisus.
4.11.Rikutud on kaebaja õiguspärast ootust, kuna talle oli väljastatud geoloogilise uuringu luba.
4.12.Kohustamisnõue on ebaõigesti jäetud läbi vaatamata.
5.Keskkonnaameti vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
5.1.Kaevandamisloa menetlus peatati haldusmenetluse seaduse (HMS) § 41 alusel uute asjaolude selgumiseni, mitte MaaPS § 34 lg 1 p 8 ja 14 alusel, nagu väidab kaebaja.
5.2.Eksitav on kaebaja väide, justkui ei oleks talle antud võimalust lisatõendite esitamiseks menetluse peatamise ajal.
5.3.Juhend on haldusesisene akt, mis on suunatud esmajärjekorras haldusele endale. Seega ei saa rääkida sellest, et vaidlustatud keeldumine tugineks tühisele õigusaktile.
5.4.Mõiste riiklik huvi sisustamisel on määrava tähtsusega varustuskindlus, mis on ajas muutuv.
5.5.Meelevaldne on väide, et varustuskindluse aluseks olevad andmed on ebapiisavad.
5.6.Kaebajal ei ole õiguspärast ootust kaevandamisloa väljastamiseks. Geoloogilise uuringu loa andmisel ei olnud mõistet riiklik huvi üldse sisustatud.
6.Pärast asjas kirjalikus menetluses tehtava otsuse teatavakstegemise aja kindlaksmääramist esitas kaebaja asjas täiendava tõendina Maanteeameti aruande „Ehitusmaavarade varustuskindlus Maanteemeti objektidel. II etapp“. Kaebaja leiab, et sellest dokumendist nähtuvalt ei ole varustuskindlus tagatud rohkem kui 10 aastaks ja seega ei ole kaevandusloa väljastamine vastuolus riiklike huvidega. Ringkonnakohus lükkas selle tõendi esitamise tõttu asjas otsuse tegemise aja edasi ning kohustas selle tõendi osas esitama Keskkonnaametit oma seisukoht. Keskkonnaameti seisukohas leitakse, et halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 järgi saab haldusakti õiguspärasust hinnata vaid selle andmise aja seisuga. Maanteeameti uuring on tehtud 7 kuud pärast haldusmenetluse lõppu ega saa olla seetõttu vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse hindamise aluseks. Ka juhul, kui Maanteeameti uuring oleks olemas olnud varem, poleks Keskkonnaamet saanud teha teistsugust otsust. Uuringus on samuti jõutud järeldusele, et maavara varu on Pikknurme dolokivikarjääri mäeeraldise teeninduspiirkonnas tagatud. Uuringus käsitletakse peamiselt Maanteeameti huve, mitte riigi huve tervikuna.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus käsitleb kõigepealt kaevandamisloast keeldumisega seonduvat (osa I), seejärel kohustamiskaebust (osa II), esitatud uut tõendit (osa III), kaebaja erinevaid taotlusi (osa IV) ning formuleerib seejärel oma lõppjäreldused (osa V). I
8.Vaidlus asjas käib maavara kaevandamise loa andmisest keeldumise üle. Keskkonnaameti 17. aprilli 2015. a keelduvas korralduses on viidatud keeldumise õiguslike alustena eeskätt tollal kehtinud MaaPS § 34 lg 1 p-dele 8 ja 14. Nende sätete järgi on kaevandamisloa andmisest keeldumise aluseks see, kui taotletava kaevandamisloa alusel tehtavad tööd piiraksid oluliselt varem antud kaevandamisloast tulenevate õiguste või kohustuste teostamist (p 8) või kui kaevandamine on vastuolus riiklike huvidega (p 14). Vaidlustatud korralduse põhjendustes on keskendutud eeskätt viimasele alusele ning sealjuures oli riiklikke huvisid sisustatud läbi varustuskindluse. Otsuses on märgitud, et „[V]arustuskindlus näitab, kui kauaks taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonnas varem antud lubadega kaevandada antud maavaravaru jätkub, arvestades 5 aasta keskmist kaevandamismahtu. Mäeeraldise optimaalseks teeninduspiirkonnaks loetakse 50 km raadiuses mäeeraldist ümbritsevat ala, sõltumata haldusjaotusest. Lubadega kaevandamiseks antud varu peetakse piisavaks, kui varu jätkub vähemalt 10 aastaks.“ (tl 31, kd I). Korralduse hilisemas arutluskäigus näitas vastustaja ära, et nende kriteeriumite järgi on taotletavas piirkonnas varustuskindlus tagatud rohkem kui 10 aastaks.
9.Kaebaja üks väiteid on, et riiklike huvide eeltoodud viisil sisustamise põhikriteeriumid peaksid olema sätestatud seadusega. On tõsi, et MaaPS ega teised õigustloovad aktid ei ava täpsemalt mõiste „riiklikud huvid“ sisu. Ka ei tulene õigustloovatest aktidest, et riiklikku huvi saaks või peaks sisustama läbi varustuskindluse ning veelgi enam, et varustuskindlust peaks sisustama sellisel viisil, nagu nähtub eeltoodud tsitaadist, st prognoosides läbi senise 5 aasta kaevandamise 50 km raadiuses tulevikku vähemalt 10 aastat ette. Sellised kriteeriumid on paika pandud Keskkonnaministeeriumi kantsleri kinnitatud Juhendis (tl 46-47p, kd I, vt konkreetsemalt nt Juhendi p-d 2.2., 5.1.2). Siiski ei saa käesolevas asjas asuda seetõttu kaebajaga samale seisukohale, et Juhend on õigustloov akt, mis on vastu võetud ebapädeva organi poolt või vajalikus korras avaldamata ning seetõttu põhiseadusevastane või tühine. Ringkonnakohus möönab, et korrektseim lahendus oleks tõepoolest, kui kirjeldatud kriteeriumid oleksid sätestatud kas seaduses või seaduse alusel antud õigusaktis. Samas ei saa otseselt põhiseadusevastaseks pidada ka seda, kui seadus annab üksnes määratlemata õigusmõiste ning selle sisustamiseks on haldusorgan välja töötanud ja enda siseaktis määratlenud asjakohased kriteeriumid. Sarnastes situatsioonides sise-eeskirjades asjakohaste kriteeriumite kehtestamist praktika ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks kohaldamiseks on korduvalt aktsepteerinud ka Riigikohus (vt nt RKHKo 3-3-1-81-07, p 13; 3-31-77-14, p 18; vrd ka 3-3-1-72-13, p 13). Oluline on, et kehtestatud kriteeriumid oleksid asjakohased seaduses sätestatud määratlemata õigusmõiste sisustamisel ja et nende järgimine oleks kontrollitav haldusaktis esitatud põhjenduste alusel.
10.Käesolevas asjas on need tingimused täidetud. Kahtlemata on riiklik huvi see, et Eestis ei avataks üksnes kaevandajate ärihuvidest lähtudes tarbetult palju kaevandusi, kui senised kaevandused on veel ammendamata. See aitab säästa maavaravarusid ning looduskeskkonda. Ilmselgelt on see legitiimne eesmärk. Varustuskindluse kriteerium on sellise eesmärgi saavutamiseks sobiv. Lihtsustatult väljendudes tähendab varustuskindluse kriteeriumist lähtumine seda, et kui vastavat maavara jätkub selle piirkonna kaevandustes veel vähemalt 10 aastaks, on varustuskindlus tagatud ja seega oleks kaevandamisloa väljastamine vastuolus riikliku huviga. See aitab vältida tarbetute kaevanduste avamist ning säästab seega maavarasid ja looduskeskkonda. Samuti tuleb pidada seda lahendust vajalikuks. Ehkki mõnevõrra võib vaielda konkreetsete numbriliste kriteeriumite üle (5 ja 10 aastat ning 50 kilomeetrit, vt selle kohta allpool otsuse p 13), on meede põhiolemuselt siiski vajalik ning raske on näha alternatiivset lahendust kirjeldatud eesmärgi saavutamiseks. Ka tuleb lugeda lahendus proportsionaalseks kitsamas mõttes, sest kaevandamist alustada soovivate isikute õigusi ei kahjustata ülemäära. Neil säilib alati võimalus esitada uus kaevandamisloa taotlus, kui varustuskindluse osas on olukord muutunud. Kaevandamist alustada soovival isikul ei ole mingit alust eeldada, et ta peab saama oma kaevandamise soovi realiseerida koheselt. Ükski õigusakt sellist subjektiivset õigust ei anna. Seega on varustuskindlus riikliku huvi sisustamiseks proportsionaalne lahendus.
11.Ka on vaidlustatud haldusaktist selgelt kontrollitav see, kuidas on Keskkonnaamet jõudnud järeldusele, et antud juhul on varustuskindlus vähemalt 10 aastaks tagatud. Korralduses on ära näidatud 50 km raadiusesse jäävad olemasolevad mäeeraldised, kus kaevandatakse samaväärset maavara, ning välja toodud, et maavara jätkub selles piirkonnas 21,79 aastaks (tl 32, kd I). Seega on antud juhul kohaldatud kaalutlusõigust õigesti ning jõutud kontrollitavalt tulemuseni, mis välistab kaebajale kaevandamisloa andmise.
12.Asjaolu, et MaaPS võib sisaldada ka muid sätteid, mis kaitsevad jätkusuutlikku ja säästlikku kaevandamist, ei takista kuidagi seda, et riikliku huvina MaapS § 34 lg 1 p 14 tähenduses ei võiks arvesse võtta varustuskindlust. Ei ole lubamatu ega ka mitte ebatavaline, et ühes seaduses on sama või sarnase eesmärgi saavutamisele suunatud mitu sätet. Kaebaja lähenemisega kaasa minnes
tekiks hoopiski küsimus, mida siis riiklike huvide all MaaPS § 34 lg 1 p-s 14 tuleks üldse mõista, kui sellena ei saa mõista varustuskindlust, mis omakorda on suunatud säästlikule kaevandamisele.
13.Ringkonnakohus möönab, et varustuskindluse konkreetsed numbrilised kriteeriumid – 5 aastat senist kaevandamist ja 50 kilomeetrit karjääri teeninduspiirkonnana – võivad tekitada küsimusi. Samas ei saa neid numbreid pidada kaugeltki ebakohasteks. On mõistetav, et arvutuste aluseks peab olema mingi senine kaevandamise maht. Pole alust pidada viie aasta mahtu selle kriteeriumina ebasobivaks. Kaebaja on välja toonud, et muutujaid võib olla rohkem ning ainuüksi 5 aasta maavara senine kasutamine ei pruugi näidata seda, kui palju jätkub maavara tulevikus. Iseenesest võib tõesti olla nii, et kui mingil põhjusel vastava maavara vajadus järsult suureneb, ei pruugi seda jätkuda nii kauaks, kui senise kasutuse järgi arvutatud prognoos näitab. Ringkonnakohtu arvates aitab aga seda puudust kompenseerida asjaolu, et isikul on igal ajal võimalik esitada kaevandamisloa taotlus uuesti, kui ta leiab, et senise kasutuse järgi arvutatud prognoos ei ole muutunud olukorras enam paikapidav. Lisaks nendib ringkonnakohus, et kaebaja poolt välja toodud kõiki asjaolusid (sisemajanduse kogutoodang, teede- ja muude ehitustööde maht jne) ei ole niikuinii mõistliku ressursikulutusega võimalik tuleviku kaevandamismahtude prognoosimisel arvesse võtta. Seetõttu ei saa 5 aasta kriteeriumit pidada sobimatuks. Sama seisukoht kohaldub ka karjääri 50 kilomeetrisele teeninduspiirkonna nõudele. Kaebaja üritab sisuliselt peale suruda oma nägemust, mille järgi peaks teeninduspiirkond lähtuma mitte karjäärist, vaid tarbimiskohast, nähes eelisena seda, et kui tarbimiskoha keskmeks võetaks nt Tartu linn, jääkski 50 km teeninduspiirkonna raadiusesse ainult tema poolt taotletud Pikknurme karjäär. Sisuliselt lähtub kaebaja ainult endale soodsast vaatevinklist. Ringkonnakohus ei pea siiski mõistlikuks halduspraktika ümberlükkamist ainuüksi kaebaja jaoks soodsast nägemusest lähtudes. Vägagi tõenäoliselt esineb Eestis ka selliseid kaevandajaid, kelle jaoks on soodne teeninduspiirkonna määratlemine lähtuvalt just karjääri asukohast. Puudub põhjus, miks seada kaebajat nendega võrreldes paremasse positsiooni ning muuta senist praktikat lähtuvalt kaebaja soovidest. Ka on alus arvata, et karjäär on teeninduspiirkonna keskmena mõistlikum valik juba seetõttu, et karjääri asukoht ja funktsioneerimine on eelduslikult märksa stabiilsem kui tarbimiskoha asukoht ja funktsioneerimine. Nt võib olulise tarbimiskohana olla vaadeldav suure liiklussõlme ehitus, ent pärast selle valmimist võib selles piirkonnas maavara vajadus hoobilt langeda. Samuti muudaks see tarbimismahtude prognoosimise piirkonnas väga keeruliseks.
14.Õige on kaebaja väide, et varustuskindlus on ajas muutuv ja et taotlejatel on keeruline ette näha, kas kaevandamisloa taotluse suhtes otsustuse tegemise hetkel on varustuskindlus tagatud või mitte. Selline olukord võib tekkida aga paljudes haldusmenetlustes, kus taotluse esitamisel on faktilised või õiguslikud asjaolud ühesugused, ent otsuse tegemise hetkel teistsugused. Selline olukord on paratamatu ega ole kaebuse rahuldamise aluseks.
15.Ka väide, et riivatakse vaba konkurentsi toimimist, võib iseenesest olla mingil määral paikapidav. Kuid kaevandamislubade eripära ning maavarasid ja loodust säästva kaevandamise eesmärke arvestades on selline riive põhjendatud. Väide kontsessioonisuhtest ning viide riigihangete seadusele on asjakohatu, kuna kaevandamisloa väljastamise regulatsioon on sätestatud ammendavalt MaaPS-s ning kohaldamisele kuulub just see regulatsioon.
16.Asjaolud, et kaebajal on juba sõlmitud tarnelepingud, et kaevandus asub eramaal ja omanik on kaevandamisega nõus, ei muuda eeltoodut. Lepingute sõlmimine ei saa olla asjaoluks, mis kallutaks kaebajale kaevandamisluba andma. Vastasel juhul olekski kaevandamist soovivatel isikutel väga lihtne riiki mõjutada endale kaevandamisluba andma – piisaks vaid lepingute sõlmimisest kolmandate isikutega. Kui kaebaja on otsustanud olukorras, kus talle veel
kaevandamisluba antud ei ole, sõlmida kolmandate isikutega tarnelepingud, on see tema enda äririsk. See, et maa omanik on kaevandamisega nõus, ei oma asjas määravat tähtsust. Kaevandamislubade regulatsioon ongi kehtestatud selle jaoks, et otsustada kaevandamise üle ka muudest alustest lähtuvalt kui üksnes maa omaniku võimalik erahuvi. Siinkohal osutab ringkonnakohus lisaks ka sellele, et 73 kohalikku inimest on avaldanud sellele kaevandusele vastuseisu (tl 17, kd I).
17.Apellatsioonkaebuse esimeses pooles toodud arutlused seoses haldusmenetluse peatamisega Keskkonnaameti poolt ei ole eeltoodut arvestades asjakohased. Kui kaebaja taotlus oli võimalik sisuliselt lahendada, polnud vajadust hoida menetlust jätkuvalt peatatud seisundis. Kaebajal ei ole subjektiivset nõudeõigust sellele, et tema taotluse alusel algatatud haldusmenetlus hoitakse ilma otsese vajaduseta peatatud staadiumis, lootuses et mingil hetkel muutuvad faktilised asjaolud tema jaoks soodsamaks. Selline olukord koormaks asjatult haldust, kuna kujuneda võib olukord, kus peatatud menetlusi on väga palju. Samuti võib see tekitada asjatuid vaidlusi näiteks juhul, kui vahepeal muutub asjassepuutuv õigus ning pole selge, milliste õigusnormide järgi tuleks asi hiljem lahendada. Seega ei rikkunud menetlusega jätkamine kaebaja õigusi, kuna tulemuseks oli tema taotluse sisuline lahendamine. Ringkonnakohus kordab veelkord, et asjaolude muutumisel on kaebajal võimalik esitada uus taotlus kaevandamisloa väljastamiseks. Kuna menetlusega jätkamine kaebaja õigusi rikkuda ei saanud, ei peatu ringkonnakohus kõigil kaebaja argumentidel, millega ta menetluse jätkamist vaidlustab. Kuna ringkonnakohus ei käsitle käesolevas otsuses menetluse peatamisega seonduvat, tagastab ringkonnakohus kaebajale apellatsioonkaebuse lisana esitatud Keskkonnaameti 10. aprilli 2014. a kirja nr JT 10-5/14/22605-22 „Rõstla III dolokivikarjääri maavara kaevandamise loa taotluse menetlemise peatamine“, millega kaebaja soovis näidata, et reeglina on haldusorgan taolistes situatsioonides menetluse peatanud, mitte jätkanud keelduva haldusakti andmisele suunatud menetlusega.
18.Asjaolu, et vaidlustatud korralduses ei ole kõige reljeefsemalt põhjendatud seda, milles väljendub varem antud kaevandamisloast tulenevate õiguste või kohustuste teostamise piiramise olulisus, kui taotletud kaevandamisluba välja antaks (MaaPS § 34 lg 1 p 8), ei ole kaebuse rahuldamise aluseks. Esiteks on vaidlustatud korralduses põhjendatud, et kaevandamisloa väljaandmisel suureneks piirkonnas kaevandamiseks antud mäeeraldiste jääkvaru, ning kuna ehitusdolokivi ja –lubjakivi nõudluses on märgatav langustrend, satuks ohtu varasemates lubades kehtestatud kohustus korrastada mäeeraldis loa kehtivusaja jooksul. Üksnes asjaolu, et vastustaja ei ole selgesõnaliselt märkinud, et see mäeeraldise korrastamata jätmine oleks oluline varasema kaevandamisloa rikkumine, ei oma siinkohal määravat tähtsust. On ilmne, et selline oht ei oleks vähetähtis. Teiseks on kaevandamisloa väljastamisest keeldumise põhiliseks aluseks ikkagi MaaPS § 34 lg 1 p 14, st kaevandamise vastuolu riiklike huvidega, ning kaevandamisluba oleks niikuinii juba sellel alusel tulnud jätta välja andmata.
19.Nõustuda ei saa ka kaebaja seisukohaga õiguspärase ootuse rikkumise kohta. Geoloogilise uuringu loa väljastamine ei tähenda seda, et isikul tekiks õiguspärane ootus kaevandamisloa väljastamiseks (vt RKHKo 3-3-1-37-15, p 16). II
20.Lisaks tühistamisnõudele esitas kaebaja ka kohustamisnõude kaevandamisloa väljastamiseks kohustamiseks. Halduskohus jättis selle läbi vaatamata HKMS § 121 lg 1 p 3 alusel põhjendusel, et varasemalt on kaebaja esitanud kohtule sama nõude (haldusasi nr 3-14-51476). Ringkonnakohus
halduskohtu lähenemisega ei nõustu. HKMS § 121 lg 1 p 3 järgi tagastatakse kaebus siis, kui varem on esitatud sama nõue samal alusel. HKMS § 41 lg 2 järgi on kaebuse aluseks põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse. Käesoleval juhul on kohustamiskaebused esitatud erinevatel alustel. Esimese kaebuse puhul oli selle aluseks haldusmenetluse peatamise fakt. Teisel juhul, st praeguses asjas oli aga kohustamiskaebuse aluseks kaevandamisloa väljastamisest keeldumine. Seega on kohustamiskaebus praeguses asjas lubatav. Kuna aga tühistamiskaebus keeldumise tühistamise nõudes rahuldamisele ei kuulu, jääb ka kohustamiskaebus rahuldamata. III
21.Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus asjas esitatud uue tõendiga seonduvat.
22.Pärast asjas kirjalikus menetluses otsuse tegemise tähtaja määramist esitas kaebaja asjas uue tõendina Maanteeameti aruande „Ehitusmaavarade varustuskindlus Maanteeameti objektidel. II etapp.“. Ringkonnakohus võtab selle tõendi asja materjalide juurde, kuna see võib olla vajalik asja õigemaks lahendamiseks (HKMS § 198 lg 3).
23.Kaebaja viitab erinevatele kohtadele selles uuringus, mille järgi on Maanteeameti halduses olevate ehitusmaavarade varud üsna lõpukorral /.../, ehitusmaavarade varustuskindlus taristuehituses on Eestis tagatud lähema 5 aasta jooksul, järgneva 5-aastase perioodi jooksul hakkab esinema maavarade varustuskindluses regionaalseid probleeme, mistõttu võetakse teeehitusobjektidel kasutusele naaberregioonis paiknevaid ehitusmaavarade varusid, mis veokauguse suurenemise tõttu suurendavad ehituse kogumaksumust /.../ (tl 2, kd II). Kaebaja soovib selle tõendiga tõendada, et tegelikult ei ole ehitusmaterjalide varustuskindlus Lõuna regioonis 10 aastaks tagatud. Ringkonnakohus kaebaja seisukohaga ei nõustu. Esiteks osutab ringkonnakohus sellele, et vaidlus asjas käib ehitusdolokivi kaevandamiseks kaevandamisloa väljastamise üle. Nähtuvalt kaebaja toodud väljavõtetest Maanteeameti uuringust (tl 2, kd II) analüüsitakse seal aga ehitusmaavarade varustuskindlust laiemalt, konkreetsemalt on nappust nimetatud just ehitusliiva ja ehituskruusa puhul. Ehkki uuringus on puudutatud ka lubjakivi ja dolomiidi varusid (lk 33), ei nähtu sellest siiski selgesõnaliselt see, et ka ehitusdolokivi varustuskindlus piirduks viie aastaga, nagu soovib näidata kaebaja. Vaidlustatud korralduses on aga analüüsitud just ehitusdolokivi ja lubjakivi jääkvarusid (tl 32, kd I). Teiseks on vastustaja põhjendatult osutanud sellele, et see uuring prognoosib ehitusmaavarade varu vaid Maanteeameti huvidest lähtudes (tl 18, kd II), st lähtudes maavaravajadusest teede rajamiseks ja hooldamiseks, mitte aga muudeks ehitustöödeks. Vastustaja on põhjendatult viidanud ka sellele, et uuringust ei selgu, milliste kriteeriumite järgi varusid hinnati ja millised konkreetsed karjäärid on arvesse võetud. Väga oluline on seegi, et Maanteeameti poolt uuringus kajastatud Lõuna regioon on oluliselt suurem kui vaidlusaluses korralduses käsitletud 50 km raadiusega ala ümber taotletava karjääri (st et lähteandmed on erinevad, vt tl 18-19, kd II). Eelnev on piisav, asumaks seisukohale, et Maanteeameti uuring ei ole käesolevas asjas tõendiks, mis lükkaks ümber vaidlustatud korralduses võetud seisukoha, et varustuskindlus taotletava karjääri ümber on tagatud rohkem kui 10 aastaks. Ringkonnakohtu arvates kinnitab selle uuringu sobimatust vastupidist kinnitava tõendina ka asjaolu, et Keskkonnaameti hinnangul on vaidlusaluses piirkonnas ehitusdolokivi ja –lubjakivi varusid kuni 21,79 aastaks. Kaebaja üritab aga Maanteeameti uuringule viidates väita, et varusid on kõigest 5 aastaks. Ei ole usutav, et hinnangud oleksid niivõrd erinevad. See on selgitatav vaid sellega, et Maanteeameti uuring lähtub tõepoolest teistsugustest alusandmetest ning seal toodud järeldused ei ole kohaldatavad käesolevas asjas.
Seetõttu ei sea tõendina esitatud Maanteeameti uuring kahtluse alla vaidlustatud korralduse õiguspärasust. IV
24.Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus kaebaja erinevaid taotlusi.
25.Kaebaja on esitanud asjas pärast seda, kui asjas oli määratud kirjalikus menetluses otsuse tegemise tähtaeg, taotluse istungi korraldamiseks või alternatiivselt HKMS § 131 lg 1 p 2 kohaldamata jätmiseks. Mõlemad taotlused jäävad rahuldamata. HKMS § 131 lg 1 p 2 järgi võib asja vaadata läbi kirjalikus menetluses, kui kohtu hinnangul on võimalik asja lahendamiseks olulised asjaolud selgitada välja kohtuistungit korraldamata ning menetlusosalistel puudub ilmselgelt põhjus kohtuistungi korraldamist nõuda, arvestades kaalul olevaid õigushüvesid ja vaidluse iseloomu, sealhulgas kui menetlusosaliste vahel on vaidluse all üksnes õigusküsimused. Asja kirjalikku menetlusse määramisel arvestas ringkonnakohus sellega, et asjas puudub vajadus istungi korraldamiseks, kuna asjas on esitatud piisavalt tõendeid, vaidluse asjaolud on selged ning vaidlus on taandatav sisuliselt vaid ülal käsitletud õiguslikele küsimustele – kas riiklike huvidena on käsitatav varustuskindlus ning kas varustuskindluse kriteeriumid on asjakohased. Mingit vajadust nende küsimuste arutamiseks istungil ei ole. Ringkonnakohus selgitab, et istungi korraldamine on vajalik eelkõige olukorras, kus vaidlusega seonduvad asjaolud on ebaselged ning vajavad ringkonnakohtu poolt täpsustamist menetlusosaliste kaasabil. Reeglina on sellistes olukordades ringkonnakohus ka istungi korraldanud. Käesoleva asja lahendamisel selliseid istungi korraldamist nõudvaid asjaolusid asja ettevalmistamisel ei ilmnenud. Istungi korraldamata jätmise kasuks räägib ülekaalukalt aga menetlusökonoomia põhimõte, sest kirjalikus menetluses asja lahendamine on võimalik märksa kiiremini, kuna puudub vajadus istungi läbiviimiseks ning enne seda istungi toimumiseks kõigi menetlusosaliste esindajatele sobiva aja leidmiseks. Erinevalt kaebajast peab ringkonnakohus seda oluliseks väärtuseks. Arvestada tuleb sedagi, et lisaks käesoleva asja lahendamise tähtaja pikendamisele mõjutab täiendavate menetlustoimingute tegemine ka teiste lahendamist vajavate haldusasjade tähtaegu. Kaebaja ärakuulamisõigus on olnud tagatud, sest ta on saanud esitada asjas korduvalt oma seisukohti, kõik arutuse all olevad küsimused on talle teada ning samuti on ta saanud osaleda kohtuistungil halduskohtus. Ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on õigus avalikule istungile tagatud, kui suuline kohtuistung on toimunud vähemalt ühes kohtuastmes (Döry vs. Rootsi, avaldus nr 28394/95, p 39). Siinkohal osutab ringkonnakohus ka sellele, et kaebaja esitas väga mahuka Maanteeameti uuringu (104 lehekülge) alles pärast seda, kui oli kindlaks määratud asjas otsuse tegemise tähtaeg kirjalikus menetluses. Eelduslikult oleks istungi korraldamise korral esitanud kaebaja selle tõendi alles istungil. On ilmne, et nii mahuka tõendi osas poleks vastustaja suutnud kujundada oma seisukohta istungil kohapeal. Seetõttu oleks ka istungil korraldamise korral tulnud asja menetlemisega jätkata kirjalikus menetluses, andmaks vastustajale võimalus kujundada esitatud uue tõendi osas oma seisukoht.
26.Samuti on kaebaja esitanud taotluse asjas eksperdi kaasamiseks ja ekspertarvamuse küsimuseks (tl 23-24, kd II). Ka see taotlus jääb rahuldamata. Nagu ülal märgitud, ei sea Maanteeameti uuring tõsiseltvõetavalt kahtluse alla Keskkonnaameti seisukohta vaidlusaluse piirkonna ehitusdolokivi varustuskindluse osas. Seda ei sea kahtluse alla ka muud asjas kogutud tõendid. Seega puudub vaieldavus tõendites, mida peaks kõrvaldama eksperdi kaasabil. Samuti märgib ringkonnakohus, et paljuski on eksperdi kaasamiseks esitatud põhjendused kantud soovist ümber hinnata varustuskindluse põhimõtet, et 50 kilomeetrise raadiusega piirkonna keskmeks on
karjäär, mitte eeldatav tarbimiskoht. Nagu ülal märgitud, ei ole alust pidada seda põhimõtet ebamõistlikuks. V
27.Ülaltoodust tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata. Halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, milles kohustamisnõude osas kaebus läbi vaatamata jäeti. Selles osas teeb ringkonnakohus uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata. Kaebaja menetluskulud (riigilõiv 15 eurot, tl 175, kd I) jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiina Pappel
/allkirjastatud digitaalselt/ Tanel Saar
/allkirjastatud digitaalselt/ Einar Vene
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.