A.M.i kaebus Jõelähtme Vallavolikogu 16.03.2017 otsuse nr 436 „Jõelähtme valla Haapse küla Männikäbi maaüksusele kui elamu teenindamiseks vajaliku katastriüksuse sihtotstarbe määramine“ tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – A.M., volitatud esindaja vandeadvokaat Rando Antsmäe Vastustaja – Jõelähtme vald (Jõelähtme Vallavolikogu kaudu), seaduslik esindaja, Andrus Umboja Kolmandad isikud – M. L. ja U. L.
Määruse p 1 peale võib Tallinna Halduskohtu kaudu esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates määruse kättesaamisest (HKMS § 203 lg 1, § 204 lg 2 ja § 121 lg 4). Määruse p 2 peale võib esitada määruskaebuse otse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates määruse kättesaamisest (HKMS § 203 lg 1, § 204 lg 2, § 252 lg 7).
Jõelähtme Vallavolikogu 16.03.2017 otsusega nr 436 „Jõelähtme valla Haapse küla Männikäbi maaüksusele, kui elamu teenindamiseks vajaliku katastriüksuse sihtotstarbe määramine“ muudeti Männikäbi maaüksuse (katastritunnus 24505:001:0941, aadress Harju maakond, Jõelähtme vald, Haapse küla, Männikäbi) sihtotstarvet maatulundusmaast elamumaaks.
2.Tallinna Halduskohtus registreeriti 25.05.2017 A.M.i kaebus Jõelähtme Vallavolikogu 16.03.2017 otsuse nr 436 tühistamiseks. Kaebuse kohaselt on A.M. naaberkinnistu Progress (katastritunnus 24505:001:2510, aadress Harju maakond, Jõelähtme vald, Haapse küla, Lutteri tee 7) omanik. Kaebajale kuuluval Progressi kinnistul asub elamu, mille magamistoa aknad on Männikäbi kinnistu lähedal. Kui Männikäbi kinnistut kasutatakse elamumaana, on sellest kaebajale tulenevad häiringud
3-17-1130 ulatulikumad, kui siis, kui seda kasutatakse maatulundusmaana, nagu praegu: tekib müra- ja valgusreostus, tiheneb transpordi sagedus, väheneb privaatsus. Progressi kinnistule kaasneksid negatiivsed mõjud ka ehituse ajal. Männikäbi kinnistul puudub juurdepääs avalikult kasutatavale teele. Männikäbi kinnistu moodustati Strandhofi kinnistu jagamisel 27.08.2015. Arvestades, et I. G.-K. nõuab Strandhofi kinnistult juurdepääsu tagamist avalikule teele Progressi kinnistu kaudu (tsiviilasi nr 2-15-7322), võib eeldada, et ta soovib ka Männikäbi kinnistu juurdepääsu avalikule teele tagada Progressi kinnistu kaudu. Kui kinnistu sihtotstarbeks on elamumaa, on juurdepääsu kergem tagada, mis omakorda tähendab, et maa sihtotstarbeks olev elamumaa on kohustatud isikule, s.o kaebajale, kahjulikum. Männikäbi maaüksus paikneb ehituskeeluvööndis: selle suhtes kehtib merepiirist ehituskeeluvöönd 100 meetri ulatuses ja ranna metsaalal 200 meetri ulatuses. Maaüksusele ei ole lubatud hooneid ehitada. Ka Keskkonnaameti (KeA) 26.01.2010 kirjas nr HRJ 6-8/8052-2 Jõelähtme Vallavalitsusele on keskkonnaminister keeldunud Strandhofi kinnistul ehituskeelu vähendamisest, viidates 28.03.2002 kirjale nr 16-6/1482 ja 16.01.2003 kirjale nr 16-6/9354. Kirjast nähtub, et Strandhofi kinnistut hõlmava ehituskeeluvööndi ulatus on suurenenud 100 meetrilt 200 meetrile. Maaüksusel paiknev merega piirnev ja metsaga katmata maa-ala asub täies ulatuses ehituskeeluvööndis. Maa-ameti kaardirakenduse kohaselt asub ehituskeeluvööndist väljaspool vaid metsamaa. Männikäbi kinnistule ei ole võimalik ehitada ehituskeeluvööndit vähendamata. Männikäbi kinnistu omanik I. G.-K. taotles Strandhofi ja Männikäbi maaüksuste detailplaneeringu algatamist, mille menetlus lõpetati omaniku algatusel. Kaebajale teadaolevalt soovis I. G.-K. saavutada detailplaneeringuga õigust maaüksusele elamu ehitamiseks maa sihtotstarbe muutmist ja hoonestusala kindlaksmääramist. Vastustaja plaanib väljastada Männikäbi maaüksusele elamu ja abihoonete püstitamiseks projekteerimistingimused. Otsuse eelnõu kohaselt on Männikäbi maaüksuse sihtotstarve elamumaa 100%. Vaidlustatud otsus on motiveerimata. Maaüksuse sihtotstarve määratakse maa tegeliku kasutusotstarbe järgi või detailplaneeringu koostamise kohustuse korral detailplaneeringu alusel. Männikäbi kinnistu oli kasutusel maatulundusmaana, sellel ei asu hooneid ja puudub detailplaneering, mis kehtestaks selle sihtotstarbena maatulundusmaast erineva sihtotstarbe. Otsus ei vasta Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määruse nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 5 p-des 2 ja 3 sätestatud nõuetele. Maaüksusele elamu püstitamiseks tuleks moodustada eraldi ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmav katastriüksus. Kaebaja soovib, et menetlusse kaasataks kolmanda isikuna I. G.-K. ja haldusorganina Keskkonnaamet. Kaebusele on lisatud esialgse õiguskaitse taotlus. Kaebaja hinnangul esineb oht, et enne käesolevas haldusasjas tehtava menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumist väljastab vastustaja vaidlustatud otsuse tagajärjel Männikäbi maaüksusele kui elamumaale projekteerimistingimused elamu ja abihoonete püstitamiseks, seejärel ehitusloa, misjärel osutub kaebaja õiguste kaitse oluliselt raskendatuks kui mitte võimatuks. Sisuliselt on kaebuse eesmärgiks saavutada olukord, kus Männikäbi maaüksuse sihtotstarve ei oleks enam elamumaa ja seetõttu ei esineks ka alust sinna projekteerimistingimuste ja ehitusloa väljastamiseks. Arvestades, et vastustaja on koostanud projekteerimistingimuste väljastamise eelnõu, esineb oht, et kui kohus vaidlustatud otsuse tühistab, võib sellekohase kohtuotsuse tegemise ajaks vastustaja olla väljastanud Männikäbi kinnistule projekteerimistingimused ja sellest tulenevalt ehitusloa elamu ja abihoonete püstitamiseks. Männikäbi kinnistu omanik saaks siis juba tugineda õiguskindluse põhimõttele, et projekteerimistingimuste ja ehitusloa väljastamist ei tühistataks. Kui alustatakse elamu ja abihoonete ehitamisega, võib ehitustegevuse lõpetamise 2(5)
3-17-1130 või lammutamise nõue olla ebaproportsionaalne. Kahjuliku tagajärje saabumise ohtu on võimalik kõrvaldada vaidlustatud otsuse kehtivuse peatamisega kohtumenetluse ajaks, st kuni käesolevas haldusasjas tehtava lõpliku lahendi jõustumiseni. Avalik huvi ei välista esialgse õiguskaitse kohaldamist.
3.Tallinna Halduskohus jättis 26.05.2017 kirjaga rahuldamata kaebaja taotluse jätta vastustajalt küsimata seisukoht esialgse õiguskaitse taotlusele ning nõudis eeldatavalt vastustajalt Jõelähtme vallalt seisukohta esialgse õiguskaitse taotlusele. Eeldataval kolmandal isikul Männikäbi kinnistu omanikul I. G.-K. oli õigus esialgse õiguskaitse taotlusele vastata samaks ajaks.
4.29.05.2017 selgus, et Männikäbi kinnistu omanikeks on M. L. ja U. L. Kohus andis neile võimaluse esialgse õiguskaitse taotlusele vastata.
5.Vastustaja vastas esialgse õiguskaitse taotlusele tähtaegselt. Vastuse kohaselt puudub esialgse õiguskaitse kohaldamiseks alus. Otsuse nr 436 kehtivuse peatamine ei peata projekteerimistingimuste menetlust. Kaebajal on oma eesmärgi saavutamiseks tõhusam esitada vastuväited projekteerimistingimuste menetluses. Otsus nr 436 ei saa endaga kaasa tuua tagajärge, millega väljastatakse Männikäbi kinnistule projekteerimistingimused, kuna otsus ei reguleeri projekteerimistingimuste väljastamise menetlust. Projekteerimistingimuste ja ehitusloa väljastamist reguleerib ehitusseadustik (EhS), mis näeb ette vastavate haldusaktide menetluskorra. EhS § 2 lg 4 sätestab, et seadustikus ette nähtud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades EhS erisusi. Seega ei reguleeri otsus nr 436 projekteerimistingimuste ega ehitusloa väljastamise menetlust. Samuti ei ole otsuse nr 436 esemeks projekteerimistingimuste väljastamisega seonduvate küsimuste lahendamine. A.M. kaasati 24.04.2017 Jõelähtme Vallavalitsuse kirjaga nr 7-5/105-3 Männikabi kinnistu projekteerimistingimuste taotluse menetlusse, kui talle anti võimalus esitada oma seisukoht projekteerimistingimuste väljastamise eelnõule. A.M.i volitatud esindaja esitas oma seisukoha 08.05.2017. Seega on A.M. olnud projekteerimistingimuste menetlusse kaasatud ja tal on olnud võimalik esitada tõhusalt ja võimalikult varases staadiumis oma õiguste kaitseks ja huvidest lähtuv arvamus ja vastuväited. Kaebajal on esialgse õiguskaitse taotluses sedastatud eesmärgi saavutamiseks tõhusam vaidlustada haldusakti, mille väljastamist ta ei soovi, selmet vaidlustada haldusakti, mis ei reguleeri projekteerimistingimuste väljastamist ja mille alusel ei ole lubatud ehitada. Käesolevaks hetkeks ei ole Männikäbi kinnistule projekteerimistingimusi väljastatud ja kinnistul puudub ehitusõigus. Maakatastris ja kinnistusraamatus on otsuse nr 436 alusel kanded tehtud. Otsuse kehtivuse peatamisega ei kaasne maakatastri ja kinnistusraamatu kannete tagasitäitmist. Samas ei saa otsuse kehtimine halvendada kaebaja olukorda ega raskendada kohtuotsuse täitmist või muuta selle täitmist võimatuks. Maa sihtotstarbe muutmine ei too endaga kaasa õigustatud ootust, et selle alusel saaks maaüksusel ehitama hakata. Ehitusõiguse andmisel ei piisa üksnes sobivast maa sihtotstarbest, vaid ehitusõiguse andmisel tuleb arvestada asukoha kitsenduste ja piirangutega, puudutatud isiku õiguste ja avaliku huviga, mida tuleb hinnata kogumis. Vaidlustatud otsus ei saa rikkuda kaebaja õigusi. Kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Maa sihtotstarbe muutmine ei mõjuta isiku privaatsust ega muuda väljakujunenud olukorda otsuse nr 436 esemeks oleval maaüksusel. Maaüksuse huvide realiseerimiseks on vaja taotleda vastavaid lubasid. Kaebaja taotlus esialgse õiguskaitse taotluse edastamata jätmiseks vastustajale ja kolmandatele isikutele ei ole kooskõlas ausa ja erapooletu kohtupidamise põhimõttega. Kaebaja eesmärgiks
3(5)
3-17-1130 oli jätta teised menetlusosalised ilma võimalusest enda õigusi kaitsta neid vahetult puudutava otsuse tegemisel. Kaebaja on kohut eksitanud, paludes kolmanda isikuna kaasata menetluse Männikäbi kinnistu omanikuna I. G.-K. Kinnistusraamatu andmetel on Männikäbi kinnistu omanikeks M.L. ja U. L., kes tuleb vastavalt kaasata menetlusse kolmanda isikuna.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 1 p-ide 1, 3, 6 ja 8 kohaselt selgitab kaebuse saanud alluvusjärgne kohus välja vaidluse eseme, kontrollib, kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud nõuded ja taotlused, lahendab esialgse õiguskaitse taotluse ning kontrollib, kas esineb aluseid kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. Kaebuse saab menetlusse võtta siis, kui vastavaid aluseid ei esine (HKMS § 120 lg 2).
7.Kohus leiab, et kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel: kaebajal puudub kaebeõigus ja kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki. Esialgse õiguskaitse taotlus tuleb jätta rahuldamata.
7.1.Kaebaja on kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse eesmärgina märkinud soovi takistada Männikäbi kinnistule ehitamist. Sama nähtub ka tema 08.05.2017 seisukohast projekteerimistingimuste väljastamise eelnõule. Kaebaja hinnangul aitab seda eesmärki saavutada Jõelähtme Vallavolikogu 16.03.2017 otsuse nr 436 „Jõelähtme valla Haapse küla Männikäbi maaüksusele, kui elamu teenindamiseks vajaliku katastriüksuse sihtotstarbe määramine“ tühistamine, kuivõrd ehitusõiguse andmine eeldab, et maa sihtotstarbeks on määratud elamumaa. Vastupidiselt hoiaks maatulundusmaa sihtotstarve ära kinnistule ehitamist.
7.2.HKMS § 44 lg-s 1 sätestatakse, et isik võib kaebusega pöörduda halduskohtusse üksnes oma õiguste kaitseks. Kaebeõigus on seega isikutel, kelle õigusi vaidlustatav haldusakt puudutab. Kohtu hinnangul ei puuduta Jõelähtme Vallavolikogu 16.03.2017 otsus nr 436 kaebaja õigusi. Kaebaja on seisukohal, et vaidlustatud otsus riivab tema subjektiivseid õigusi: tekib müra- ja valgusreostus, tiheneb transpordi sagedus, väheneb privaatsus; kuna Männikäbi kinnistul puudub juurdepääs avalikult kasutatavale teele, on võimalik, et kaebaja peab tulevikus võimaldama kolmandatele isikutele juurdepääsu Progressi kinnistu kaudu (sama nõue on esitatud tsiviilasjas 2-15-7322). Kohtu hinnangul saab kaebaja õigusi riivata ehitusõiguse andmine, s.o tema subjektiivsete õiguste riive kaasneb ennekõike kinnistul ehitamisega. Katastriüksuse sihtotstarbe määramisega ehitusõigust ei anta. Ehitusõigus antakse kas detailplaneeringu või projekteerimistingimustega ning ehitusloa alusel. Praegu ei ole projekteerimistingimusi väljastatud (vt Jõelähtme valla 31.05.2017 vastus esialgse õiguskaitse taotluse, p 1.4.). Sellele, et ehitamine ei sõltu kinnistu sihtotstarbest, viitab ka MaaKats § 18 lg
7.Maaüksuse sihtotstarvet on võimalik MaaKats § 18 lg 7 alusel määrata nii enne kui pärast ehitusõiguse andmist. Kohus selgitab täiendavalt, et katastriüksuse sihtotstarve tuleb määrata või muuta omaniku taotluse alusel või kohaliku omavalitsuse algatusel, kui vajadus selleks tuleneb õigusaktidest (Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määrus nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 2 lg 2 p 1). Kaebuse materjalidest ei nähtu alust sihtotstarbe määramisest keeldumiseks. Kinnistu sihtotstarve ei ole kindlaks määratud ka Jõelähtme Vallavolikogu 29.04.2003 otsusega nr 40 kinnitatud üldplaneeringus. Vastupidiselt nähtub üldplaneeringust tahe Haapse küla hoonestatust suurendada.
4(5)
3-17-1130 Kaebaja saab oma õigusi efektiivselt kaitsta, vaidlustades projekteerimistingimuste väljastamist.
7.3.HKMS § 44 lg 2 kohaselt võib muul eesmärgil, sh teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, pöörduda kohtusse vaid seaduses sätestatud juhul. Praegu on kaebus esitatud avaliku huvi kaitseks, mis pole aga lubatud. Kaebaja leiab, et Männikäbi kinnistule elamumaa sihtotstarbe määramine on õigusvastane, kuna Männikäbi kinnistu asub täies ulatuses ehituskeeluvööndis ja sinna ehitamine on keelatud. Vastavad väited puudutavad avaliku huvi kaitsmist, millest saab järeldada, et kaebus on esitatud avaliku huvi kaitseks. MaaKats-st ega muudest õigusaktidest ei nähtu, et isikul oleks õigus maa sihtotstarbe määramist või muutmist vaidlustada avalikes huvides, s.o olukorras, kus ta leiab, et see on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga. Seega ei ole kaebajal õigust esitada kaebust avaliku huvi kaitseks. Nagu eelnevalt viidatud, aitab kaebaja õigusi kaitsta projekteerimistingimuste vaidlustamine. Iseküsimus on selles, kas isik saab vaidlustada projekteerimistingimuste väljastamist avaliku huvi kaitse eesmärgil (võrdluseks on detailplaneeringu vaidlustamine avaliku huvi kaitse eesmärgil planeerimisseaduse § 141 alusel lubatud).
8.Kuna kaebus tuleb tagastada, tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata. Esialgse õiguskaitse abinõuga ei saa tagada kaebust, mille esitamiseks pole kaebajal õigust ja millega ei saa saavutada kaebuse eesmärki.