Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-24-713 20. aprill 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask, Julia Laffranque Heiki Loot ja Nele Siitam X kaebus Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks suunata kaebaja ööpäevaringsele erihooldusteenusele ja hüvitada erihoolekandeteenusele suunamata jätmisega põhjustatud kahju Kaebaja X, seaduslik esindaja Tartu linn Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindajad Marge Mägi ja Anastassia Vrabi Kaasatud haldusorgan Sotsiaalministeerium Tartu Ringkonnakohtu 29. aprilli 2025. a otsus Sotsiaalkindlustusameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
1.X (kaebaja) on 37-aastane psüühilise erivajaduse ja puuduva töövõimega isik, kellel on diagnoositud kerge vaimne alaareng olulise käitumishäirega ja traumajärgne ajukahjustus ning määratud raske puue psüühikahäire ja nägemispuudulikkuse tõttu. Tartu Linnavalitsus esitas kaebaja eestkostjana 4. novembril 2021 Sotsiaalkindlustusametile (SKA, vastustaja) taotluse riigieelarvest rahastatava erihoolekandeteenuse saamiseks.
2.SKA rahuldas 2. veebruari 2022. a otsusega nr T00079263 kaebaja taotluse, tuvastades tal kuni
2.veebruarini 2026 ehk neljaks aastaks vajaduse ööpäevaringse erihooldusteenuse järele. Kaebaja toetusvajadus hinnati seitsmes igapäevaeluga toimetuleku tagamiseks olulises eluvaldkonnas kõrgeks ning kahes eluvaldkonnas (eluaseme säilitamine või saamine ning rahaga toimetulek) äärmuslikuks.
3-24-713
3.SKA pani kaebaja sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 76 lg 1 alusel (kuni 7. maini 2022 kehtinud redaktsioonis) ööpäevaringse erihooldusteenuse järjekorda. Talle väljastati järjekorrateade J00009796, milles märgiti, et praegu ei ole nimetatud erihoolekandeteenuse saamiseks riigieelarvelistest vahenditest rahastatavat vaba kohta.
4.Kaebaja abivajaduse leevendamiseks paigutas Tartu linn ta alates 19. aprillist 2022 väljaspool kodu osutatavale ööpäevaringsele üldhooldusteenusele, võttes selle rahastamise osaliselt enda kanda. Enam kui aasta aega hiljem (25. juuli 2023. a seisuga) oli kaebaja ööpäevaringse erihooldusteenuse järjekorras alles 411. järjekohal.
5.Tartu linn esitas eestkostetava kaebaja nimel 8. märtsil 2024 halduskohtule kaebuse, milles palus SKA kohustamist suunata kaebaja riigieelarvelisele ööpäevaringsele erihooldusteenusele ning erihoolekandeteenusele suunamata jätmisega põhjustatud kahju hüvitamist. Kaebaja seisukohad olid kokkuvõtlikult järgmised.
5.1.Erihoolekande tagamine on riigi kohustus tulenevalt põhiseaduse (PS) §-st 28. SHS 3. peatüki
3.jao 1. jaotise sätetest tulenevalt on ööpäevaringne erihooldusteenus riigi korraldatav ning rahastatav sotsiaalteenus. Isiku põhiõiguste ja -vabaduste tagamise eest vastutab SKA. SKA peab seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks suutma prognoosida teenust vajavate isikute arvu ning vastavalt sellele planeerima rahalised vahendid.
5.2.Kuigi SHS ei sätesta tähtaega, mille jooksul tuleb SKA-l õigustatud isik suunata erihoolekandeteenusele, on kaebuse esitajal õiguspärane ootus, et seda tehakse mõistliku aja jooksul. Kaebaja on riigieelarvest rahastatavale erihoolekandeteenusele saamist oodanud alates
19.aprillist 2022, mis on oluliselt kauem kohtupraktikas mõistlikuks peetud ajast.
5.3.Kaebaja pidi üldhooldusteenuse eest tasuma 400 eurot kuus kuni 30. juunini 2023, seejärel 500 eurot kuus kuni 31. detsembrini 2023 ning 520 eurot kuus kuni 31. detsembrini 2024. SKA õigusvastase tegevusetuse tõttu oli 2024. a augusti seisuga tekkinud varaline kahju 13 280 eurot. Kaebajale tuleb välja mõista varalise kahju hüvitis, mille summa selgub kohtuotsuse tegemise aja seisuga, kui kaebuse esitajat ei ole selleks ajaks erihooldusteenusele suunatud.
6.SKA vaidles kaebusele vastu ning selgitas kokkuvõtvalt järgmist.
6.1.Seadusandja on erihoolekandeteenustele saamiseks loonud teadlikult järjekorrasüsteemi. Kui SKA tuvastab, et isik vastab teenuse saamise tingimustele, sõltub isiku teenusele suunamine SHS § 71 lg 1 p-de 1 ja 2 järgi lisaks veel kahest tingimusest: kas riigieelarves on olemas rahalised vahendid isikule erihoolekandeteenuse osutamiseks (p 1) ning kas erihoolekandeteenuse osutajal, kelle juurde isik soovib teenust saama minna, on olemas vaba koht (p 2). SKA on lähtunud SHS-is sätestatust. Probleem on pigem vajalike teenuskohtade puuduses turul, sest eraettevõtjad pole selle spetsiifilise teenuse osutamisest eriti huvitatud. SHS ei võimalda SKA-l ise teenust osutada, vaid kohustab sõlmima teenuse osutamiseks lepingu (SHS § 77 lg 1 ja § 72 lg 3).
6.2.Ei saa nõustuda, et mõistlik aeg erihoolekandeteenusele suunamiseks on kolm kuud, kuna riigieelarve koostatakse riigieelarve seaduse kohaselt ühe eelarveaasta kohta.
6.3.Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 13 lg 3 kohaselt vabaneb avaliku võimu kandja vastutusest avalike ülesannete täitmisel tekitatud kahju eest, kui kahju tekitamist ei olnud võimalik vältida ka avalike ülesannete täitmisel vajalikku hoolsust täielikult järgides.
2(11)
3-24-713
7.Sotsiaalministeerium kaasatud haldusorganina nõustus SKA seisukohtadega. Teenuse saamiseks ooteaega rakendades ei tegutse riik õigusvastaselt, kuna kehtiv seadus võimaldab erihoolekandeteenuse järjekorra pidamist. Järjekorrasüsteem on loodud teenuse pakkumiseks piiratud ressursside tingimustes. Isik, kellele tuleb teenus kiiremini tagada, võetakse eelisjärjekorda. SKA järgib vajalikku hoolsust oma ülesannete täitmisel seeläbi, et hindab perioodiliselt inimeste teenusevajadust.
8.Tartu Halduskohus rahuldas 12. novembri 2024. a otsusega kaebuse, kohustas SKA-d suunama kaebaja riigieelarvelisele ööpäevaringsele erihooldusteenusele kümne päeva jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest, mõistis Eesti Vabariigilt Sotsiaalkindlustusameti kaudu kaebaja kasuks välja varalise kahju hüvitise ning jättis kaebajale antud menetlusabi kulud riigi kanda. Halduskohtu põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.
8.1.Erihoolekandeteenuse tagamine on avalik ülesanne. Riik ei saa põhiõiguste tagamata jätmist (isiku abita jätmist) õigustada riiklikult rahastatavate erihooldusteenuse kohtade vähesuse või üldise rahapuudusega. Asjaolu, et SHS § 71 lg 1 p-d 1 ja 2 seovad erihoolekandeteenusele suunamise riigieelarves raha olemasoluga ja vaba kohaga, ei tähenda, et see teenus võikski osutamata jääda.
8.2.Olukorras, kus õigusaktides ei ole sätestatud järjekorra maksimaalset ajalist pikkust, on kaebajal tulenevalt PS §-st 28, SHS § 71 lg-st 1 ning SKA 2. veebruari 2022. a otsusest subjektiivne õigus sellele, et riik osutaks talle ööpäevaringset erihooldusteenust mõistliku aja jooksul.
8.3.Vastustaja tegevusetus, mis on kestnud enam kui kaks aastat ja üheksa kuud, rikub kestvalt kaebaja subjektiivset õigust teenust saada. Arvestades, et halduskohtu menetluse ajal oli kaebaja tavajärjekorras 330. järjekohal, on tõenäoline, et SKA otsusega määratud maksimaalne tähtaeg, mille jooksul isikul on õigus teenust saada (SHS § 70 lg 6), möödub, ilma et kaebaja oleks teenusele suunatud. Riigi tegevusetus riivab intensiivselt kaebaja subjektiivseid õigusi ja on õigusvastane.
8.4.Kahju hüvitamise nõude rahuldamise eeldused on täidetud (RVastS § 7 lg-d 1 ja 2) ning vastutust piiravaid asjaolusid (RVastS § 13 lg-d 1 ja 3) ei esine. Kahju tekkimine pidi olema vastustajale ettenähtav ja äratuntav.
8.5.Juhindudes Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2013. a otsusest nr 3-12-2298, tuleb õigusvastase tegevusetuse alguseks lugeda kolme kuud alates soodustava haldusotsuse tegemisest, st kaebajal oli õigus riigi rahastatavale ööpäevaringsele erihooldusteenusele alates maist 2022. Kaebajale tuleb varalise kahjuna hüvitada maist 2022 kuni oktoobrini 2024 tasutud omaosalus üldhooldusteenuse eest, kokku 14 320 eurot.
9.SKA esitas apellatsioonkaebuse, paludes halduskohtu otsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata. Kui halduskohtu hinnangul ei taga SHS-i regulatsioon põhiõiguste kaitset, tulnuks kohtul algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Kui kahju on tekkinud seaduse või seaduse andmata jätmise tõttu, on õige vastustaja Sotsiaalministeerium (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 17 lg 3). Kohus pole selgitanud, milles seisnes SKA hoolsuskohustuse rikkumine. Kaebajale väljamõistetud kahjuhüvitist tuleb vähendada summa võrra, mille kaebaja oleks pidanud tasuma omaosalusena toitlustamise ja majutamise eest ka ööpäevaringsel erihooldusteenusel viibides.
10.Sotsiaalministeerium oli seisukohal, et asjas ei ole vaidluse all kahju tekitamine õigusliku regulatsiooniga, vaid SKA tegevus erihoolekandeteenuse tagamisel. Erihoolekandeteenuse regulatsioon SHS-is ei ole põhiseadusega vastuolus. Seega on SKA kohane vastustaja.
3(11)
3-24-713
11.Tallinna Ringkonnakohus vähendas 29. aprilli 2025. a otsusega kahjuhüvitise suurust, jättes ülejäänud osas apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu seisukohad olid kokkuvõtlikult järgmised.
11.1.SHS-i asjakohaseid sätteid tuleb tõlgendada põhiseadusega kooskõlas.
11.2.SKA otsus nr T00079263 on kehtiva haldusaktina siduv ja täitmiseks kohustuslik nii kaebajale kui ka vastustajale (haldusmenetluse seaduse § 60 lg 2). Otsusega sai kaebaja subjektiivse õiguse sellele, et talle osutatakse erihoolekandeteenust. Kaebaja subjektiivsele õigusele vastab SKA kohustus korraldada kaebajale teenuse osutamine ja suunata kaebaja teenusele. Kaebajale haldusaktiga antud õigus ei lõppe ega peatu sõltuvalt sellest, millised kulud näeb Riigikogu ette riigieelarves konkreetseks aastaks.
11.3.SHS § 71 lg-te 1, 10 ja 11 kaudu on seadusandja ette näinud menetluskorra, mille järgi ei tagata isiku erihoolekandeteenusele suunamist kohe erihoolekandeteenuse osutamise otsuse tegemise järel. Järjekorrasüsteemi (sh eelisjärjekorra) loomist õigustab eesmärk kasutada avalikke vahendeid säästlikult, kuna see võimaldab tagada mõningase paindlikkuse.
11.4.Arvestades, et PS § 28 lg-te 2 ja 4 kaitsealas olev õigus erihoolekandeteenuse saamiseks ei ole tingimuslik, ei saa SHS § 71 lg 1 p-des 1 ja 2 sätestatud tingimusi mõista selliselt, et nende alusel võib SKA oodata suunamisotsuse tegemisega kuitahes kaua, sest see muudaks riigi abi näilikuks. Kaebaja jaoks on erihoolekandeteenuse saamine hädavajalik ning teenuseta olemine avaldab negatiivset mõju tema väärikusele.
11.5.SKA-l oli kohustus suunata kaebaja teenusele mõistliku aja jooksul. Kuna SKA on seda kohustust rikkunud, on ta olnud õigusvastaselt tegevusetu ning seda sõltumata sellest, kas kaebaja on jäänud teenusele suunamata SHS § 71 lg 1 p 1 või p 2 alusel.
11.6.SHS § 71 lg 1 koostoimes SHS § 72 lg 1 esimese lausega ning SHS § 77 lg-tega 1 ja 3 kohustavad riiki SKA kaudu nägema ette tavaolukorras piisava arvu kohtade olemasolu ja eelarvevahendid erihoolekandeteenuse osutamiseks isikutele, kelle vajadus on tuvastatud SHS § 70 lg-s 4 nimetatud otsusega.
11.7.Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine ei ole vajalik, sest kaebuse rahuldamiseks ei pidanud halduskohus jätma mõnda kehtiva õiguse sätet kohaldamata ega tuvastama põhiseadusega vastuolus olevat lünka õiguskorras.
11.8.Kahju hüvitamise nõudes on SKA õige vastustaja, sest kahju on tekitatud üldalusel, mitte õigustloova aktiga (RVastS § 7 lg 1).
11.9.Varalise kahju hüvitamise eesmärk on asetada kaebaja olukorda, kus ta oleks olnud, kui tema õigusi ei oleks rikutud. Kuivõrd kaebaja pole SKA kohustuse rikkumise tõttu pidanud tasuma ööpäevaringse erihooldusteenuse omaosaluse kulu, tuleb see hüvitise suuruse määramisel arvesse võtta ning kahjuhüvitist vastavalt vähendada (RVastS § 7 lg 4 koostoimes võlaõigusseaduse § 127 lg-ga 5). Säästetud omaosaluse kulu mahaarvamine kahjuhüvitisest ei ole vastuolus avalik-õigusliku kahju hüvitamise kohustusega. SKA-lt tuleb kaebaja kasuks välja mõista 4128 eurot.
12.Kaebaja õigus saada ööpäevaringset erihooldusteenust lõppes teenusele suunamiseta
2.veebruaril 2026 (vt ülalpool p 2). SKA selgitas vastuses Riigikohtule, et 27. jaanuaril 2026 toimunud uue hindamise tulemusena tuvastati kaebajal jätkuv vajadus ööpäevaringse 4(11)
3-24-713 erihooldusteenuse järele ning 29. jaanuaril 2026 väljastati kaebajale uus teenuse osutamise otsus nr T00107605 kehtivusega kuni 26. jaanuar 2031. Samuti selgitas SKA, et uue otsuse väljastamise tulemusena ei sattunud kaebaja järjekorra viimasele kohale, vaid oli (22. jaanuari 2026. a seisuga) ööpäevaringse erihooldusteenuse tavajärjekorras 280. kohal.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
13.SKA palub kassatsioonkaebuses kohtute otsused tühistada materiaalõiguse ebaõige tõlgendamise tõttu ning jätta kaebaja nõuded täies ulatuses rahuldamata. Järjekorras viibimise aeg on küll ebamõistlikult pikk, kuid järjekorrasüsteemi kehtivale seaduslikule regulatsioonile tuginedes ei saa nõustuda, et aja möödudes muutus SKA tegevus õigusvastaseks. SKA-l puudub alus SHS § 71 lg 1 tingimuste (raha ja vaba koha olemasolu) kohaldamata jätmiseks. Seadusandja on näinud ette, et SKA volitab sobivaid isikuid teenust lepinguga osutama (SHS § 77 lg 1), kuid ei ole pannud SKA-le kohustust ega andnud õigust puuduvaid teenuskohti luua, st leida või luua uusi teenuseosutajaid hallatavate asutuste kaudu. SKA ei saa vastutada eraturul ja vaba turumajanduse tingimustes teenuskohtade puudumise eest. Ringkonnakohus on seega pannud SKA-le kohustusi, mida seadusandja pole ette näinud, ning loob kohtuotsusega ebavõrdsust, kui kohustab suunama kaebaja teenusele väljaspool järjekorda.
14.Kaebaja rõhutab esitatud seisukohas, et teenuskohtade puudumise tegelik põhjus on ebapiisav rahastus. Piisava riikliku rahastuse korral on teenuse osutajatel võimalik teenuskohti juurde luua ning SKA-lt keegi teenuskohtade loomist ei oota. SHS-is puudub ka regulatsioon, kuidas pannakse teenuse järjekorda jätkuvalt teenust vajav isik, kellele SKA varasemas otsuses määratud aja jooksul teenust ei võimaldatudki. SHS § 76 lg 1 lubab panna kaebaja SKA uue otsuse järel järjekorra viimasele kohale.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ning Tartu Ringkonnakohtu 29. aprilli 2025. a otsuse resolutsioon muutmata. Kolleegiumi hinnangul on SHS-i sätteid võimalik tõlgendada nõnda, et need on põhiseadusega kooskõlas, mistõttu põhiseaduslikkuse järelevalve algatamine ei ole vajalik. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu põhjendustega, täiendades neid enda seisukohtadega (HKMS § 231 lg 6).
16.Haldusasja keskmes on küsimus SKA korraldamiskohustuse sisust ja ulatusest ööpäevaringse erihooldusteenuse kättesaadavuse tagamisel. Kaebaja, kellel SKA tuvastas enam kui neli aastat tagasi vajaduse ööpäevaringse erihooldusteenuse järele ning tegi otsuse teenuse osutamiseks, ootab siiani teenuse järjekorras. SKA hinnangul on probleem õigusnormides (eelkõige SHS § 71 lg 1 p-d 1 ja 2), mis SKA arvates ei kohusta ega isegi võimalda tal kaebajat kiiremini teenusele suunata, sest seavad tingimuseks riigieelarves raha ning teenuseosutaja juures vaba koha olemasolu. Seevastu kohtud on seisukohal, et SKA on erihoolekannet reguleerivaid sätteid vääralt tõlgendanud ja rakendanud ning tekitanud kaebajale enda õigusvastase tegevusetusega kahju.
17.SHS § 71 lg 1 sätestab, et kui taotleja vastab teenust saama õigustatud isikule esitatavatele nõuetele, väljastab SKA talle suunamisotsuse, kui: 1) riigieelarves on olemas rahalised vahendid isikule erihoolekandeteenuse osutamiseks; 2) erihoolekandeteenuse osutajal, kelle juurde isik soovib teenust saama minna, on olemas vaba koht. Kui SKA-l ei ole võimalik erihoolekandeteenust saama õigustatud isikule suunamisotsust väljastada tulenevalt viidatud sätte punktist 1, teavitab SKA isikut taotluse rahuldamisest ja isiku järjekorda võtmisest (SHS § 71 lg 10). Kui SKA-l ei ole võimalik õigustatud isikule suunamisotsust väljastada 5(11)
3-24-713 tulenevalt viidatud sätte punktist 2, teavitab SKA isikut taotluse rahuldamisest, teise teenuseosutaja juures vabade kohtade olemasolust ja isiku järjekorda võtmisest, kui teenust saama suunatud isik ei soovi, et temale osutaks teenust teine erihoolekandeteenuse osutaja (SHS § 71 lg 11).
18.Riigikontrolli aruandest „Ülevaade erihoolekandeteenuste kättesaadavusest“ (september 2025) nähtub, et inimeste arv erihoolekandeteenuste järjekorras on aastatel 2018–2024 kasvanud ligi kaks korda. Erihoolekandeteenuse eelarve osakaal valitsussektori tegevuskuludest on viidatud perioodil püsinud sarnasel tasemel, kuigi kehtestatud hinnad katavad vaid veidi üle 60% tegelikest kuludest (Riigikontrolli aruande lk-d 1–2 ja 7–8). Lisarahataotluste mahust on viidatud perioodil kokku rahuldatud vaid 9% (samas, lk 24, täpsemalt lisa B). Kasvanud nõudlusest hoolimata on ööpäevaringse erihooldusteenuse kohtade arvu vähendatud. 5. jaanuari 2026. a seisuga oli selle järjekorras 807 inimest.
19.Alustuseks selgitab kolleegium riigi põhiseadusest tulenevaid kohustusi abi tagamisel puude tõttu (I), seejärel analüüsib SKA kohustusi ja kaebaja teenusele suunamata jätmise õiguspärasust (II) ning viimaks võtab seisukoha kahjunõude küsimuses (III). I Õigus abile puude korral
20.Asjaoludest nähtuvalt on kaebajal eelkõige psüühilise funktsiooni häirest tingituna igapäevased tegutsemise ja ühiskonnaelus osalemise piirangud ning pidev kõrvalabi ja juhendamise vajadus, sh enese eest hoolitsemisel (vt siinse otsuse p 21). Ilma vajaliku abita on riivatud esmajoones kaebaja põhiõigust saada riigilt abi puude korral (vt siinse otsuse p 24). Kohane abi aitaks ennetada või leevendada kaebaja muude põhiõiguste (nt tervisepõhiõigus) ja -vabaduste teostamisel tekkivaid takistusi.
21.Ööpäevaringne erihooldusteenus on elamis- ja hooldusvorm psüühilise erivajadusega (eelkõige psüühikahaiguse või intellektipuudega) inimestele, kes ei suuda pideva kõrvalabita enese eest hoolitseda ega tule toime igapäevaelu toimingutega ning keda pole võimalik aidata muude sotsiaalteenustega (SHS § 101 lg 1). Toetusvajaduse hindamise kokkuvõtte (2022) kohaselt tuvastas SKA kaebajal äärmusliku toetusvajaduse eluaseme säilitamise ja rahaasjade korraldamise valdkonnas ning kõrge toetusvajaduse valdkondades, nagu suhete säilitamine, raviplaani järgimine, hoolitsemine füüsilise tervise eest, hõive ja õppimisega seotud tegevused. 2. veebruari 2022. a otsusega anti kaebajale õigus just ööpäevaringsele erihooldusteenusele. 29. jaanuari 2026. a haldusaktiga pikenes kaebaja õigus seda teenust saada kuni 26. jaanuarini 2031 (vt siinse otsuse p 12). Siiski ei ole järjekorra senise tempo jätkudes kaebajal lootust ka järgnevate aastate jooksul teenust saada.
22.Kaebaja abivajaduse leevendamiseks suunas Tartu linn ta alates 19. aprillist 2022 üldhooldusteenusele. Üldhooldusteenuse eesmärk on tagada eelkõige turvaline keskkond ja toimetulek (SHS § 20 lg 1). Erihooldusteenus seevastu on suunatud inimese võimete arendamisele ja iseseisva toimetuleku suurendamisele (SHS § 100 lg 1). Vajadust mööda tuleb inimest juhendada näiteks sotsiaalsete suhete loomisel ja arendamisel, vaba aja sisustamisel, kujundada tema tööoskusi, võimaldada talle töö tegemise harjutamist jne (SHS § 100 lg 2 ja § 87 lg 2).
23.Toetusvajaduse hindamise kokkuvõtte (2022) kohaselt on kaebaja võimeline valmistama lihtsamaid sööke, tegema lihtsamaid majapidamistöid ning juhendamisel ja püsivusega toetamisel saab hakkama ka töise tegevusega. Kui psüühikahäirega inimene ei saa pikemat aega üldhooldusteenusel viibides vastavalt oma võimetele igapäevaelu tegevustesse panustada ning talle ei looda võimalusi mõtestatud ja arendavaks tegevuseks, on suur risk, et praegu alla 40-aastane kaebaja
6(11)
3-24-713 vajab edaspidi hooldust mahus, mis oleks õigel ajal ja sobivalt korraldatud abi ning eriväljaõppega tegevusjuhendajate toel olnud välditav.
24.Kohtud on põhjendatult leidnud, et kaebaja õigus saada riigilt puude tõttu abi on kaitstud PS § 28 lg-tega 2 ja 4 (vt ka RKPJKo 3-4-1-33-14, p 28; 5-24-26/18, p 51). PS § 28 lg 4 järgi on puuetega inimesed riigi ja kohaliku omavalitsuse erilise hoole all, seda eelkõige põhjusel, et puue põhjustab muude põhiõiguste ja -vabaduste kasutamisel olulisi takistusi. PS § 28 lg-tega 2 ja 4 hõlmatud põhiõiguse kaitseala riivatakse, kui riik jätab abivajajale põhiseadusega nõutava piisava abi tagamata. Sotsiaalkaitse keskne eesmärk on toetada inimese iseseisvat toimetulekut ja suurendada tema sotsiaalset kaasatust (vt sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) § 2 lg 2). Abi peaks inimese abitust vähendama, mitte teda abist pikaks ajaks veel sõltuvamaks muutma. SÜS-i ja SHS-i põhimõtete kohaselt tuleb isikule korraldada tema vajadustele vastav abi, mitte ükskõik milline kättesaadav abi (SÜS § 10 lg 1; SHS § 3 lg 1 p 1). Pole välistatud, et üldhooldusteenusel on riivatud nii kaebaja väärikus kui ka tervisepõhiõigus, kui ebapiisava või ebasobiva abi tõttu tekib tervisekahju (vt siinse otsuse p 46).
25.Ka Eestile siduva puuetega inimeste õiguste konventsiooni (PIÕK) üldpõhimõtted rõhutavad puuetega inimeste enesemääramisõiguse ja ühiskonnaellu kaasatuse olulisust (art 3). PIÕK art 19 kohustab riike tagama juurdepääsu toetavatele teenustele, et puuetega inimesed saaksid elada võimalikult iseseisvalt ja kogukonda kaasatuna. Puuetega inimeste õigust iseseisvusele, sotsiaalsele kaasatusele ja osalemisele ühiskonnaelus on rõhutatud ka Euroopa (täiendatud ja parandatud) sotsiaalharta artiklis 15.
26.Põhiõigusest abile puude korral ei tulene vältimatult subjektiivset õigust ööpäevaringsele erihooldusteenusele, kui isiku vajadus on võimalik katta mõnel muul iseseisvust edendaval ja vähema sekkumisega viisil. Praegusel juhul on riigi otsustusruum kahanenud tulenevalt sellest, et kaebajale on varem osutatud igapäevaelu toetamise teenust ja toetatud elamise teenust, kuid 2022. a toetusvajaduse hindamise kokkuvõttes on jõutud järeldusele, et nendest ei piisa kaebaja abivajaduse katmiseks. Samuti ei olnud kaebaja puhul põhjust eelistada paindlikumaid teenuseid (nt päeva- või nädalahoiuteenust), kuna kaebajal pole perekonnaliikmeid, kes võiksid tema eest osaliselt hoolitseda. Seega praegusel juhul kaitseb ka põhiseadus kaebaja õigust saada just ööpäevaringset erihooldusteenust, sest muudest teenustest ei piisa. Seda on kinnitanud ka SKA haldusaktiga.
27.Kaebaja puudest tuleneva põhiõiguse riivet leevendab mõnevõrra see, kui üldhooldusteenusel suudetakse tagada tema (samuti põhiseadusega tagatud) õigus hooldusele ja tema turvaline toimetulek. Sellest hoolimata ei saa kaebajale üldhooldusteenuse pakkumist praegusel juhul pidada piisavaks, kuna selle teenuse eesmärk ei ole katta spetsiifiliselt kaebaja puude riskist tulenevaid vajadusi.
28.Kolleegium rõhutab, et SKA nägemus, nagu teenuskohtade arv ei sõltu isegi riigi eelarvelistest vahenditest, vaid peaasjalikult teenuseosutajate valmisolekust teenust osutada, ei ole ühildatav sotsiaalriigi põhimõttest ning PS §-st 28 tuleneva avalik-õigusliku kohustusega tagada sotsiaalsete põhiõiguste kaitse. Sotsiaalsed põhiõigused panevad riigile kohustuse tagada nende õiguste teostamiseks vajalikud majanduslikud ressursid ning kõrvaldada või kompenseerida ka vaba turu puudujäägid, kui õiguse teostamiseks vajalikku teenust osutatakse turupõhiselt.
29.PS § 28 lg 2 teise lause järgi on seadusandjal küll üldiselt avar otsustusruum sotsiaalkaitselise abi liikide, ulatuse, saamise tingimuste ja korra sätestamisel, sh selle üle otsustamisel, kas osutada abi vahetu riigihalduse vormis või korraldada see muu isiku vahendusel, kuid riigil lasub lõppvastutus selle eest, et sotsiaalsete põhiõiguste tagamiseks vajalikud teenused ja abivahendid on piisavas mahus ja põhjendamatu viivituseta kättesaadavad. Selleks peab riik looma ja hoidma toimivana abi 7(11)
3-24-713 andmiseks vajaliku süsteemi (vt RKÜKo 5-20-3/43, p-d 44–45). Seetõttu ei saa pikaajalist struktuurset probleemi teenuskohtade kättesaadavusega õigustada vaba turumajanduse ja eraturu huvipuudusega. Põhiseadus, sh ettevõtlusvabadus, ei nõua, et riik peaks sotsiaalteenuse osutamisel tuginema erasektorile. Erasektori kaasamine on lubatav, kui see ei kahjusta abivajajate õigusi ja avalikke huve. Samuti peab arvestama, et säiliks täitmise kvaliteet, järjepidevus ning majanduslik põhjendatus (vt halduskoostöö seaduse (HKTS) § 5).
30.Seaduse kohaldamisel tuleb soorituspõhiõiguste kaitseks eelistada tõlgendust, mis tagaks erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige ulatuslikuma kaitse (vt RKÜKo 3-2-1-73-04, p 36) ning seaduse kooskõla põhiseadusega (vt RKPJKo 5-19-44/9, p 17). Seega on kohtud praeguse vaidluse lahendanud õigesti põhiseadusega kooskõlalise tõlgenduse teel. II Sotsiaalkindlustusameti korraldamiskohustus
31.SKA väljendab kassatsioonkaebuses, et on tegutsenud oma pädevuse piirides ning ringkonnakohus on talle omistanud kohustuse, mida ükski sotsiaalhoolekannet reguleeriv seadus ei sätesta. Ööpäevaringse erihooldusteenuse piisavuse tagamine ei ole SKA hinnangul tema korraldamiskohustusega hõlmatud.
32.Kolleegium märgib, et põhiõigused kohustavad nii seadusandjat kui ka täidesaatvat võimu, sealhulgas SKA-d. Kaebaja on õigussuhtes riigiga ning põhiõiguste seisukohast ei ole määrav, milline riigiasutus vastutab teenuskohtade tagamise eest (HKMS § 15 lg 2). Riik peab olema suuteline täitma endale seadusega võetud kohustusi vajalikus mahus. SHS-i 3. peatükiga („riigi korraldatav abi“) on erihoolekannet kohustatud korraldama SKA. Eelnevat silmas pidades jagab kolleegium ringkonnakohtu arusaama, et riigil on kohustus tagada piisava arvu erihoolekandeteenuse kohtade olemasolu ka tulenevalt SHS § 71 lg-st 1 (taotluse rahuldamine ja teenusele suunamine), § 72 lg 1 esimesest lausest (teenuse rahastamine riigieelarvest SKA eelarve kaudu) ning § 77 lg-test 1 ja 3 (lepinguga täitmiseks volitamine).
33.SKA ei saa kaebaja subjektiivse õiguse rikkumist vabandada teise riigiorgani tegevuse või tegevusetusega. Kuigi Sotsiaalministeeriumi arvukaid lisarahataotlusi on rahuldatud vähem kui 10% ulatuses, ei vabasta see riiki tervikuna ega SKA-d teenuse korraldamise eest vastutava haldusorganina kohustusest tagada kaebajale haldusaktiga antud subjektiivset õigust. Seetõttu on põhjendamatu ka SKA väide, et kohtud on ta valesti vastustajaks määranud. Kuivõrd erihoolekandeteenuste korraldamine on liigitatud riiklike ülesannete hulka (SHS 3. ptk), ei ole muu hulgas võimalik SHS § 5 lg-le 1 viidates väita, et järjekorras oleku ajal peakski inimesele sotsiaalteenuseid pakkuma hoopis kohaliku omavalitsuse üksus.
34.SKA korraldamiskohustus ei piirdu sellega, et ta kaasab erasektori olemasolevad pakkujad riigi partnerina ja teeb nende üle järelevalvet. SKA korraldamiskohustus nõuab vajaduse korral ka seda, et SKA tegutseks aktiivselt pakkumise elavdamiseks, sh peaks vajaduse korral läbirääkimisi uute teenusepakkujatega. Kaebaja taotluse rahuldamise ajal kehtinud redaktsioonis võimaldas SHS § 77 lg 1 SKA-l volitada erihoolekandeteenuse osutamine füüsilisest isikust ettevõtjale, juriidilisele isikule või kohaliku omavalitsuse üksusele. Olgugi et võimalus sõlmida teenuse osutamiseks leping valitsusasutuse hallatava asutusega lisandus SHS-i alates 24. detsembrist 2023, ei takistanud SHS-i ega HKTS-i sätted SKA-l ka varem ise uute teenuskohtade loomist ning haldusülesande täitmiseks volitamist kas era- või avalik-õiguslikule teenuseosutajale. Vajaduse korral oleks riik saanud asutada selleks enda osalusega äriühingu (riigivaraseaduse § 10 lg 2). Vaba koha tingimus 8(11)
3-24-713
35.SKA hinnangul piirab SHS § 71 lg 1 p 2 tema kohustust tagada piisaval arvul teenuskohtade olemasolu. Selle sätte järgi tuleb isikule suunamisotsus väljastada juhul, kui erihoolekandeteenuse osutajal, kelle juurde isik soovib teenust saama minna, on olemas vaba koht. Kolleegium leiab, et nii SHS § 71 lg 1 p 2 sõnastuse kui normi koostoime põhjal teiste sätetega on ilmne, et tegemist on tingimusega puhuks, kui teenust vajav isik või tema perekond soovib kasutada oma valikuõigust ning on nõus ootama järjekorras, et saada koht nende spetsiifilisele eelistusele vastava teenusepakkuja juures (nt kindlas piirkonnas, kindlat tüüpi asutuses või alates teatud ajast). Valikuõiguse aluseks on põhimõte, et sotsiaalhoolekandelise abi andmisel arvestatakse üldjuhul abivajaja tahtega (SHS § 12 lg 1) ning tema perekonna arvamusega (SHS § 3 lg 1 p 5). SHS § 71 lg 1 p 2 jätab SKA-le mõnetise paindlikkuse teenuse korraldamisel, kuna lubab kiiremini teenusele suunata isiku, kes on valmis vastu võtma koha ükskõik millise talle objektiivselt sobiva teenusepakkuja juures, võimaldades SKA-l enda valikul järjekorras oleva isiku teenusele suunamist edasi lükata. Seadusandja sellisele tahtele viitab üheselt ka sama paragrahvi lõige 11, mille järgi võetakse isik järjekorda juhul, kui teenust saama suunatud isik ei soovi, et temale osutaks teenust teine erihoolekandeteenuse osutaja.
36.Kohtuasjas 5-22-10 tunnistati põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks kohaliku omavalitsuse kehtestatud määruse säte, mille kohaselt oli lasteasutusse koha saamise aluseks vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas. Vaidlustatud määruse tingimus reguleeris võimalust saada koht kohaliku omavalitsuse lasteasutuses, mitte vanemate valikuõigust (saada lasteaiakoht eelistatud lasteasutuses). See tingimus oli vastuolus koolieelse lasteasutuse seaduse § 10 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse kohustusega luua igale selle territooriumil elavale lapsele võimalus käia teeninduspiirkonna lasteasutuses (otsuse p 33). Seevastu SHS § 71 lg 1 p 2 ei kitsenda riigi kohustust tagada piisaval arvul teenuskohti. Seega jättis ringkonnakohus siinses asjas põhjendatult põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamata. Eelarvevahendite tingimus
37.SHS § 72 lg 1 järgi rahastatakse ööpäevaringset erihooldusteenust riigieelarvest SKA eelarve kaudu ning teenust saama õigustatud isiku omaosalusest. Seadusest tuleneva korraldamiskohustuse nõuetekohane täitmine eeldab, et SKA prognoosib teenust vajavate inimeste arvu ning vajaliku hulga teenuskohtade toimimiseks vajalikke kulutusi. Põhiõigused kohustavad Vabariigi Valitsust taotlema ning Riigikogu ette nägema riigieelarves selleks vajalikud vahendid ning leidma vastavad katteallikad. Sotsiaalkaitse tase sõltub küll muu hulgas riigi suutlikkusest ja elatustasemest ning võib ajas muutuda (RKÜKo 5-20-3/43, p 43), kuid eelnev ei tähenda, et PS § 28 lg-te 2 ja 4 kaitsealas olevad subjektiivsed õigused võiksidki jääda kaitseta. On ilmne, et ainuüksi isiku järjekorda panek ei leevenda tema abivajadust. Riigi suutlikkust ja elatustaset tuleb ennekõike arvestada abivajaduse tingimuste sätestamisel. Kui isik vastab seadusandja kehtestatud abivajaduse tingimustele, ei õigusta eelarvevahendite nappus abi andmata jätmist.
38.SHS § 71 lg 1 p 1 kohaselt väljastab SKA õigustatud isikule suunamisotsuse, kui riigieelarves on olemas rahalised vahendid isikule erihoolekandeteenuse osutamiseks. SKA seisukohtadest nähtuvalt on tegemist SKA vastutust välistava täiendava tingimusega, mis õigustab abivajaja teenusele suunamata jätmist. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et niisugune tõlgendus muudaks põhiõigused näilikuks. SHS § 71 lg-st 1 tulenev õigus teenusele suunamiseks ei saa jääda sisutuks. SHS § 71 lg 1 p 1 tuleb mõista selliselt, et see paneb riigile kohustuse tagada eelarvevahendid erihoolekandeteenuse osutamiseks kõigile neile, kellel on tuvastatud sellekohane vajadus ning kelle taotlus on SHS § 70 lg-s 4 nimetatud otsusega rahuldatud. Riigieelarve paneb kohustusi riigiasutustele, mitte ei piira sotsiaalhoolekandeteenuse saajate seadusest tulenevaid õigusi. SHS § 71 lg 1 p 1 ei muuda riigieelarve olemust. Sellest sättest ei tulene riigile õigustust planeerida 9(11)
3-24-713 riigieelarves erihoolekandeteenuste osutamiseks vähem raha, kui on tarvis põhiseadusest, seadustest ja SKA enda haldusaktidest tulenevate õiguste realiseerimiseks.
39.2. veebruari 2022. a otsus, millega SKA tuvastas kaebaja abivajaduse ja rahuldas tema taotluse teenuse osutamiseks, ei ole tingimuslik (eel)haldusakt. SHS § 70 lg-s 4 nimetatud otsus määrab siduvalt kindlaks õiguse abi saada. Tulenevalt PS §-st 28, SHS § 71 lg-st 1 ja SKA otsusest on kaebajal subjektiivne õigus saada teenust põhjendamatu viivituseta (vt siinse otsuse p 29), s.o inimese abivajadust arvestades mõistliku aja jooksul. Seega on kohtud õigesti leidnud, et SKA tegevus muutus õigusvastaseks mõistliku aja möödumisel. Kaebaja teenusele suunamata jätmist ei saa õigustada asjaoluga, et ka suure osa ülejäänud järjekorras viibijate ooteaeg on pikk.
40.Mõistliku aja pikkust tuleb sisustada esmajoones lähtuvalt abivajava isiku vajadusest (SHS § 3 lg 1 p 1). Kui SKA ei sätesta taotluse rahuldamisel ooteaja mõistlikku pikkust ehk maksimaalset tähtaega ööpäevaringsele erihooldusteenusele suunamiseks, siis tuleb eeldada, et inimene vajab abi kohe. Ooteaeg ei või kahjustada inimese väärikust, halvendada tema terviseseisundit ega süvendada abivajadust.
41.SKA leiab, et tema tegevus on õiguspärane, kuna ta lähtub oma tegevuses SHS § 76 lg 2 alusel sotsiaalkaitseministri 21. detsembri 2015. a määrusega nr 70 „Erihoolekandeteenuse järjekorra pidamise kord ja nõuded“ kehtestatud järjekorrasüsteemist. Kolleegium sellega ei nõustu. Kui riigieelarves nähakse erihoolekande jaoks ette piisav raha ja riik tagab piisaval arvul teenuskohti, on järjekorrasüsteemi üldjuhul võimalik rakendada kooskõlas abivajajate õigustega.
42.Siiski märgib kolleegium täiendavalt, et ka erihoolekande järjekorra regulatsioon väärib korrastamist, et tagada selle parem kooskõla sotsiaalhoolekande keskse põhimõttega – lähtuda esmajärjekorras isiku vajadusest (SHS § 3 lg 1 p 1). Ööpäevaringsele erihooldusteenusele saamise kiirus peab sõltuma inimese abivajaduse kriitilisusest. SKA peab saama sellega arvestada nii esimest korda teenuse osutamise otsuse tegemisel kui ka abivajaduse muutumisel. On ilmne, et abivajajat, kes SKA määratud aja jooksul teenust ei saagi, kuid kellel tuvastatakse jätkuv abivajadus, ei tohi uuesti järjekorra lõppu suunata.
43.Arvestades, et kaebaja on teenuse järjekorras oodanud üle nelja aasta, nõustub kolleegium kohtutega, et kohustamisnõue tuleb täita (s.o kaebaja ööpäevaringsele erihooldusteenusele suunata) kümne päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest. Sellest eraldi tuleb lahendada küsimus, mis hetkest lugeda SKA tegevus tagasiulatuvalt õigusvastaseks. Ringkonnakohus leidis, et mõistlik aeg, mille jooksul kaebaja oleks tulnud ööpäevaringsele erihooldusteenusele suunata, on kolm kuud alates kaebaja taotluse rahuldamisest. Kolleegiumi arvates võib seda mõlema poole huve arvestades praegusel juhul pidada mõistlikuks ja põhjendatuks. Kaebaja ega SKA ei ole kassatsiooniastmes tähtaja sellisele pikkusele vastu vaielnud. Alust ei ole ka kassatsioonkaebuse väitel, et ringkonnakohtu analoogia varasema ringkonnakohtu lahendiga asjas 3-12-2298 oli põhjendamata. Riigil SKA kaudu ei olnud õiguslikke takistusi teenuskohtade juurde loomiseks varasema ega ka kehtiva SHS-i järgi (vt p-d 32–34). Eelnevast tulenevalt nõustub kolleegium kohtutega, et praegusel juhul võis SKA tegevusetuse lugeda õigusvastaseks kolme kuu möödudes kaebaja taotluse rahuldamisest arvates. III Kahjunõue ja muud küsimused
44.Kolleegium jagab ringkonnakohtu arusaama kahjunõude lahendamisest ega korda ringkonnakohtu põhjendusi (HKMS § 231 lg 6). Kahju on vahetult tekitatud haldusorgani tegevusetusega, mitte õigusloova aktiga. Kahjunõude osas on tulenevalt HKMS § 17 lg-st 1 vastustajaks riigiasutus, kelle tegevuse või tegevusetuse peale on kaebus esitatud (n-ö viimane lüli). Arvesse tuleb võtta avaliku 10(11)
3-24-713 võimu kandja eksimusi mistahes otsustustasandil (vt RKHKo 3-16-1903/69, p 33). Kahju eest vastutab SKA Eesti Vabariigi esindajana avaliku võimu kandja õigusvastasest tegevusetusest põhjustatud kahju tõttu (RVastS § 7 lg 2).
45.Kuivõrd kaebaja ei ole ringkonnakohtu otsust kahjuhüvitise aluseks oleva ajavahemiku osas vaidlustanud, siis jääb ka selles osas jõusse halduskohtu aluseks võetud ajavahemik (kuni oktoober 2024). Kaebajale tuleb Eesti Vabariigilt SKA kaudu välja mõista varalise kahju hüvitis 4128 eurot. Arvestades, et kaebajat ei ole senini erihooldusteenusele suunatud ning kahju tekitamine kestab, on tal võimalik SKA-lt nõuda varalise kahju hüvitamist ka halduskohtu otsusele järgneva ajavahemiku eest kuni erihooldusteenusele suunamiseni.
46.Täiendavalt märgib kolleegium, et kui kaebajale on üldhooldusteenusel ebapiisava või ebasobiva abi tõttu tekkinud tervisekahju (vt p-d 22–23), on tal õigus taotleda ka selle hüvitamist. Praegusel juhul ei ole kaebaja seda väitnud ega sellekohast nõuet esitanud.
47.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Menetlusosalised ei ole kassatsioonimenetluses esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente, seega kassatsiooniastmes menetluskulusid välja ei mõisteta (HKMS § 109 lg 1 neljas lause).
48.Avaldatavas otsuses asendatakse kaebaja nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.